A Economia Política Institucionalista e o desenvolvimento

A Economia Política

 

Institucionalista e o

 

desenvolvimento

 

Henrique de Abreu Grazziotin, Róber Iturriet Avila, Ronaldo

Herrlein Jr.

 

Os homens fazem sua própria história, mas não a fazem sob circunstâncias

de sua escolha e sim sob aquelas com que se defrontam diretamente,

legadas e transmitidas pelo passado.

Karl Marx

 

1. Introdução

 

Desde o final do século XX, a questão do desenvolvimento

institucional e do papel das instituições na esfera econômica tornou-

se cada vez mais preponderante na teoria econômica, deixando de

ser um simples aspecto de “rigidez de mercado”. O ambiente institucional ganhou elevado poder explicativo desde então,

principalmente quando as políticas prescritas pelas instituições

internacionais falharam, sendo a causa apontada para tal falha a

inexistência de arranjos institucionais que dessem suporte a tais

políticas. As reformas propostas pelo Fundo Monetário Internacional

(FMI) e pelo Banco Mundial desde os anos 80 foram infrutíferas,

pois ignoraram as diferenças institucionais entre os países,

advogando políticas idênticas para estruturas distintas (Chang, 2007a). Hoje, há ampla aceitação de que políticas derivadas

diretamente de experiências dos países desenvolvidos ou dos livros-

texto de economia dificilmente serão eficazes quando aplicadas a

países em desenvolvimento que não apresentam o ambiente

institucional pressuposto para o seu funcionamento.

Dessa forma, a experiência recente nos mostra que os arranjos

institucionais são essenciais para que se possa entender o que

diferencia as trajetórias econômicas das diversas nações. Há a

necessidade, portanto, de maior compreensão sobre os determinantes das instituições de cada país, como elas mudam ao

longo do tempo e quais as relações entre as mesmas e o

desenvolvimento econômico nacional. A Economia Política

Institucionalista é uma abordagem teórica que busca responder a

essas questões, prezando pela importância dos aspectos políticos e

institucionais na atividade econômica. Trata-se de uma teorização

apoiada em um corpo teórico aberto e que é proposta, com seus

pressupostos gerais, nos diferentes trabalhos de Ha-Joon Chang 1.

Neles, Chang busca apontar as características essenciais acerca

dessa abordagem, baseando-se no desdobramento teórico do

chamado “Velho Institucionalismo” (Original Institutional Economics) e aceitando contribuições de autores de diversas vertentes. Nas

palavras do próprio Chang (2002),

 

Como o leitor já deve ter notado, e isso se esclarecerá mais adiante, quando

falo em abordagem “institucionalista”, não me refiro ao tipo Nova Economia

Institucionalista (NEI), e sim a um desenvolvimento da tradição encontrada

em autores clássicos como Karl Marx, Thorstein Veblen, Joseph Schumpeter,

Karl Polanyi, Andrew Shonfield e Herbert Simon. [...] Essa tradição, às vezes

chamada de Antiga Economia Institucional, difere da NEI em vários aspectos

relevantes, porém a mais importante é que encara as instituições não

simplesmente como coerções ao comportamento de indivíduos pré-moldados

e inalteráveis, como na NEI, mas considera que elas próprias também

moldam os indivíduos. (Chang, 2002, p. 120).

 

A Economia Política Institucionalista (daqui para frente abreviada

em EPI) é considerada um corpo teórico aberto porque apresenta

apenas noções gerais acerca das relações entre os ambientes

institucional, econômico e político. Não há proposições de política

que possam ser diretamente derivadas dessa abordagem,

justamente pelo entendimento que a mesma apresenta da natureza das relações entre economia, política e instituições. Elas são de alta

complexidade, diferindo ao longo do tempo e entre países. Além

disso, a EPI é uma abordagem aberta porque não refuta

diretamente as diferentes visões teóricas que tratam das instituições, mas as engloba. Portanto, à medida que essa visão

apresenta maior capacidade explicativa para entender como, de

fato, as relações que envolvem as instituições funcionam, ela perde

poder propositivo, sendo necessária a análise específica de cada caso. Isso significa que o marco teórico aqui apresentado não gera

regras simples e imediatas, o que é um custo prático associado a

uma visão ampla sobre um tema que é de alta complexidade.

O que este ensaio pretende fazer é esboçar esse marco teórico.

São necessários elementos teóricos abstratos para que se possa

entender como se dá a interação das instituições com o ambiente

econômico e qual o papel das mesmas no processo de

desenvolvimento. De forma didática, o ensaio introduz a EPI como uma alternativa de abordagem na análise da relação entre

instituições e desenvolvimento econômico, com enfoque no

processo de mudança institucional. Nosso texto está subdividido em

seis seções além desta introdução. A primeira apresenta as

definições básicas da EPI, com enfoque nas ideias de forma e

função, e o papel primordial da cultura nesta abordagem. A segunda

enfoca o processo de mudança institucional a partir das relações

complexas entre instituições e agentes. A terceira busca caracterizar, em economias capitalistas, o mercado, o Estado e a

política dentro do marco teórico da EPI, com enfoque na diversidade

institucional e na indissociabilidade desses elementos a partir das

“estruturas de direitos e obrigações”. A quarta seção tem como

objetivo explicitar as relações de causalidade entre instituições e

desenvolvimento econômico (entendido aqui como mudanças da

estrutura produtiva capitalista), colocando em questão a importância

das inter-relações existentes entre o ambiente institucional e a estrutura. A quinta seção apresenta considerações acerca da

metodologia da análise institucional e, por fim, a conclusão fecha o

trabalho, com um resumo da EPI como marco teórico consistente

para a interpretação das instituições e do desenvolvimento.

 

2. Definições básicas e o papel da

 

cultura

Inicialmente, é importante ressaltar que as controvérsias que

permeiam o debate institucional começam logo nas definições mais

básicas. O conceito de “instituição” não é consensual, diferindo

entre os autores (Chang, 2007B; Conceição, 2000). Em Veblen, as instituições são hábitos de pensamento dominantes, conjunto de

normas, valores, regras 2 3 , convenções que são estabelecidas pelo

pensamento comum (coletivo) e que se tornam rotinas, padrões em uma sociedade, sendo ainda sujeitas à mudança, evolução: “isto é o

que se entende por instituições; são hábitos comuns de pensamento

estabelecidos para a uma generalidade de homens” 4 (Veblen, 1952, p. 238). Eles são solidificados a partir de características genéricas

do ser humano – os “instintos humanos” de Veblen – e de suas

vivências históricas. Estes hábitos estabelecidos superam ou

fortalecem processos e rotinas e modelam as sociedades. Nos

termos de Hodgson (2007, p. 96), instituições são “sistemas de

regras sociais estabelecidas e enraizadas que estruturam interações

sociais” 5. Na interação do indivíduo com a sociedade, são

estabelecidas normas de comportamento, convenções, códigos de

conduta, costumes, tabus que formam a ordem social. As

instituições podem ser tidas, ainda, como crenças que configuram o

arranjo de poder, ações coletivas que controlam o indivíduo, restrições advindas da inter-relação humana, poder que condiciona

a transação e a reprodução material, conjunto de hábitos e

pensamentos presentes no tecido social (Conceição; Barcellos,

2010; Stanfield, 1999).

Para diferentes abordagens institucionalistas, o processo de

desenvolvimento econômico apresenta 6 path-dependence , sendo

um fenômeno peculiar e particular em cada sociedade, em que o

ambiente econômico envolve disputas, conflitos e incertezas

(Conceição, 2002). Há também uma concordância genérica entre os

“institucionalismos” quanto à noção de que as restrições formadas

pelas instituições mudam e são modeladas pela interação humana e que elas estruturam a sociedade.

A inexistência de um consenso para a definição de instituições

leva, por consequência lógica, à inexistência de consenso quanto às

relações que as instituições mantêm com os resultados econômicos, dificultando o debate. Para resolver essa questão, a EPI apresenta

uma definição ampla, enfatizando instituições formais e informais:

 

Instituições são padrões sistemáticos de expectativas compartilhadas,

pressupostos dados como certos, normas aceitas e rotinas de interação que

têm efeito robusto em moldar as motivações e o comportamento de grupos

de atores sociais interconectados. Em sociedades modernas, elas estão

usualmente incorporadas em organizações coordenadas hierarquicamente

com regras formais e capacidade de impor sanções coercitivas, como o

governo ou as empresas. (Chang; Evans, 2000, p. 2, tradução nossa).

 

Na definição apresentada, destaca-se, em primeiro lugar, a

diversidade de elementos que estão contemplados pelo termo

“instituições”. Há a existência de instituições formais (leis, normas,

organizações, direitos de propriedade) e instituições informais

(cultura, valores, costumes), remontando a visão de Veblen sobre o

tema7. Pela definição, quando as normas aceitas, as rotinas de

interação, os pressupostos dados como certos e as expectativas

compartilhadas se expressam com caráter normativo-regulador da

conduta, tendendo a ser incorporadas em organizações formais com poder coercitivo, trata-se de instituições formais. Quando esses

elementos existem, porém não são incorporados formalmente, trata-

se de instituições informais. A interação entre esses dois tipos é, na

EPI, essencial para a compreensão dos resultados das políticas em

ambientes institucionais distintos. As instituições formais, por

exemplo, apesar de serem criadas para que sejam estáveis ao

longo do tempo, apresentam maior capacidade de mudança do que

as instituições informais, que envolvem as tradições e a cultura de

determinado país. 8 Essas últimas, portanto, demoram mais para

serem alteradas, o que não implica que elas permaneçam sempre

as mesmas no longo prazo. 9 As relações sociais que ocorrem no

ambiente institucional, caracterizado pela interação entre instituições

formais e informais, acabam por determinar os resultados

econômicos e sociais de cada nação. As instituições formais apresentam duas características importantes: forma e função. É

necessário que haja uma distinção clara, pois a simples aplicação

de determinado formato institucional não garante os resultados

esperados por uma instituição, do mesmo modo como não há uma

maneira correta de estipular quais funções certa instituição deve cumprir em uma sociedade. O que parece ocorrer, de acordo com

Chang (2007b), é uma confusão no debate entre formas e funções,

sem a distinção correta entre estes elementos.

As formas que uma instituição formal pode apresentar são

diversas. Exemplos são a democracia para as instituições políticas,

o enfoque na propriedade privada para os direitos de propriedade e

a independência para o Banco Central. De acordo com a EPI,

formas específicas não garantem resultados específicos, como se

observa nas falhas de “transplante institucional” (Chang, 2007b). No

entanto, apesar da forma não garantir o cumprimento de

determinadas funções, é impossível descartar este elemento da

discussão das instituições, pois a negligência da forma da instituição

leva a um discurso vazio e indefinido, sem propriedade prática. 10

Portanto, toda instituição formal apresenta um formato, uma forma.

Relacionar diretamente um formato a uma função leva ao

chamado “fetiche da forma”, em que se nega o fato de que uma

série de diferentes formas pode levar ao cumprimento de certa

função importante para o desenvolvimento econômico. A falta de

correspondência direta acontece devido à interação entre

instituições formais e informais. Isso ocorre porque as instituições

não funcionam no “vácuo”, mas se relacionam de forma sistêmica

em um ambiente institucional amplo (Chang, 2007b). Portanto, uma

forma, para determinada instituição, que é importada de um ambiente institucional em que os resultados da sua aplicação foram

positivos, não necessariamente obterá os mesmos resultados em

outro país em virtude da interação com as instituições locais. Essa

interação acontece tanto com as demais instituições formais do país

local, que são distintas, quanto com as instituições informais, que

são mais difíceis de serem modificadas em um curto período. Nesse

último caso, o problema de compatibilidade pode ser mais severo,

pois, mesmo que fosse possível alterar todas as instituições formais que se relacionam com a nova instituição, não seria possível

adaptar as informais (Chang, 2007b). Nas palavras do próprio

Chang,

 

Se um país tenta mudar as instituições importando novas formas das

mesmas (ou mesmo importando os tipos de instituições que estão atualmente

ausentes), elas podem não funcionar bem se forem incompatíveis com as

instituições locais; talvez porque elas sejam fundadas sobre valores morais

que são incompatíveis com valores morais locais, talvez porque elas

assumam a existência de certas instituições que não existem no contexto

local. (Chang, 2007a, p. 6, tradução nossa).

 

As funções, o segundo aspecto referente às instituições formais,

também podem ser das mais diversas. Alguns exemplos de funções

que podem ser exercidas pelas instituições são de coordenação, de

administração, de inovação, de redistribuição de renda e de coesão

social (Chang, 2007b). Uma abordagem funcionalista buscaria

identificar as funções essenciais que as instituições devem cumprir

para o desenvolvimento econômico e encontrar o formato

institucional que mais se adapta a tal função (Chang, 2007b). No entanto, há inúmeras funções que as instituições devem cumprir

para o desenvolvimento, sendo improvável um consenso acerca de

uma lista das principais. 11 Portanto, não há uma maneira correta de definir as funções mais ,importantes a serem exercidas pelo arranjo

institucional.

Em primeiro lugar, uma mesma instituição serve a mais de uma

função (Chang, 2007b). Exemplos são as instituições orçamentárias

governamentais, que exercem as funções de investimentos em

infraestrutura, proteção social e estabilidade macroeconômica, ou as

instituições políticas, que servem para resolução de conflitos,

provisão de coesão social e processos decisórios (Chang, 2007a, 2007b). Assim, nenhuma instituição acaba por cumprir uma única

função.

Em segundo lugar, há várias instituições que exercem (ou podem

exercer) a mesma função (Chang, 2007b). Por exemplo, a função de

estabilidade macroeconômica pode ser obtida através de

instituições distintas, que podem ser tanto um banco central

independente focado na redução da inflação, quanto instituições

orçamentárias do governo, instituições de regulação financeira, dentre outras.

Em terceiro lugar, uma mesma função pode ser exercida por

diferentes instituições em diferentes sociedades (ou na mesma

sociedade em diferentes períodos) (Chang, 2007b). Isso significa

que enquanto uma sociedade cumpre a função de garantia do bem-

estar dos seus cidadãos através de uma instituição específica, como, por exemplo, o Estado de bem-estar social, outra sociedade,

sem essa instituição, pode ter a mesma função cumprida por

instituições distintas. Isso significa que, para que haja comparação

entre o quanto de bem-estar é provido à sociedade, como nesse exemplo, é necessário considerar não só a instituição “Estado de

bem-estar social”, mas as demais que cumprem a mesma função.

Por essas razões expostas por Chang (2007b), é muito difícil que

haja uma lista consensual de quais seriam as mais importantes

funções que devem ser exercidas pelas instituições de uma nação

para levá-la ao desenvolvimento12.

O risco associado ao não entendimento de que existe uma

multiplicidade funcional das instituições pode levar ao problema

chamado por Chang (2007a) de institutional monotasking. Esse

problema consiste em delegar a determinada instituição o

cumprimento de uma única função, renegando o caráter multifuncional das instituições apontado pela EPI, o que é um erro

por três motivos.

Em primeiro lugar, o institutional monotasking falha em explorar

inteiramente o potencial das instituições. Um exemplo seria o banco

central, que apresenta uma série de funções que exerceu

historicamente no desenvolvimento dos países além da estabilidade

do nível de preços13. Assim, de acordo com a EPI, é necessário que

haja o entendimento multidimensional das funções para o

aproveitamento pleno das capacidades institucionais.

Em segundo lugar, o institutional monotasking também torna mais

fácil que grupos de interesse capturem certas instituições, fazendo com que estas sirvam aos seus interesses enquanto deveriam servir

a outros também. Um exemplo está na governança corporativa

orientada para os acionistas, que permite que estes imponham seus

interesses sobre os demais interessados da sociedade. 14 As

relações que se estabelecem quando uma única função é enfatizada

para a instituição podem ser de dominação por parte de algum

estrato da sociedade, por alguma relação de dependência ou de

coerção.

Em terceiro lugar, o institutional monotasking pode levar à

avaliação positiva de uma instituição quando considerada uma única

função, negligenciando como ela se comporta em relação às demais funções que irá exercer. Basicamente, esquece-se das demais

funções que ela inevitavelmente cumprirá. Assim, uma instituição

que parece servir bem a uma função específica pode ser péssima

quando outra é levada em consideração.

De uma forma geral, a não consideração da multiplicidade

funcional atrelada ao nosso objeto de estudo e a negligência das

diferenças entre as formas e as funções são causadoras de

problemas. Elas passam a ocorrer principalmente quanto existe

ênfase apenas em um dos elementos que caracterizam as

instituições formais e não o reconhecimento da sua complexidade.

Outro aspecto importante e conceitualmente definidor acerca das

instituições, para além dos conceitos de forma e função, é sua capacidade de moldar as motivações e o comportamento de grupos

e atores socialmente interconectados. Atribuir às instituições a

capacidade de moldar as motivações e o comportamento dos

agentes é um dos elementos cruciais da EPI e uma característica

fundamental das instituições. Para explicar como elas atuam nesse

sentido, Chang apresenta três características que nelas coexistem.

A primeira é restringir o comportamento humano, limitando a ação.

A segunda é possibilitar que agentes atinjam certos objetivos. A terceira, e mais importante, é constituir as motivações do

comportamento humano e a visão de mundo dos agentes através

das ideias e dos valores incorporados nas instituições. 15 A menos que esses três aspectos sejam considerados, a análise das

instituições não estará completa.

A primeira característica está relacionada ao caráter limitador e

restritivo do comportamento. As instituições formais, assim,

estipulam limites para a ação e sanções no caso de

descumprimento desses limites estabelecidos. Dessa forma,

garante-se, ou, pelo menos, se busca garantir que comportamentos

que apresentam altos custos sociais, ou que não apresentam legitimidade perante a sociedade, sejam coibidos. Exemplos são as

regras de trânsito, normas de conduta e o direito penal. Portanto, o

papel de muitas instituições é o de estabelecer o campo de ação

aceitável da atuação humana, sendo a ação coercitiva o instrumento

que garante tais limites. Esta visão é contemplada pela própria definição de instituições apresentada pela EPI, quando considera a

capacidade de imposição de sanções pelas instituições formais. 16

A segunda característica das instituições põe em relevo sua

capacidade de possibilitar o alcance, por parte dos agentes, de

objetivos que, sem elas, seriam inalcançáveis. Um exemplo é o

engajamento em pesquisa e inovação a partir de direitos de

propriedade intelectual, que garantem os ganhos do investimento e reduzem o risco de que outros agentes copiem as ideias. Isso

significa que as instituições podem, de acordo com os resultados

por elas produzidos, possibilitar o desenvolvimento econômico em

si. No entanto, há casos em que, para possibilitar certo grupo ou

estrato da sociedade, outros deverão ser limitados e constrangidos.

Assim, as instituições, ao lidarem com problemas de ação coletiva,

geram soluções a partir da limitação de um grupo (ou de toda a

sociedade) para possibilitar algo a outro (ou a todos).17

A terceira característica das instituições corresponde a um dos

elementos teóricos mais importantes da EPI, firmando sua

identidade específica ao estabelecer a influência do ambiente institucional sobre a constituição dos indivíduos e dos diferentes

grupos sociais. Trata-se da característica “constitutiva” das

instituições, em que elas se apresentam como elementos

constituintes da visão de mundo dos agentes (Chang, 2002, 2007B.

Chang; Evans, 2000).18 Isso acontece porque toda instituição formal

apresenta uma dimensão simbólica que incorpora certos valores,

afetando indivíduos ou grupos sociais que interagem com as

mesmas. Esses valores influenciam a visão de mundo dos agentes,

pois passam a ser internalizados. Portanto, o resultado é de

influência do ambiente institucional na forma como cada indivíduo

entende o mundo, o que acaba por moldar o seu comportamento e, além disso, as suas motivações. Os indivíduos são, em grau

significativo, moldados pelas instituições nas quais estão inseridos,

tomando para si os códigos morais e as normas que estão

materializadas na estrutura social que os cerca. 19

Essa concepção é um aspecto central de uma abordagem

verdadeiramente institucionalista (Chang, 2002). Isso significa dizer

que os agentes não têm as suas preferências dadas, como se

fossem elementos exógenos, mas que estas se formam de acordo com a sua interação dinâmica com o ambiente institucional, que

apresenta instituições de diferentes tipos, como as de produção, as

de trocas e as políticas (Hodgson, 2002). O indivíduo e a sociedade

não estão dados como fundamentos originais e anteriores às instituições. São construções históricas. A ação individual é

largamente explicada pela vida em grupo, pelo que é imposto pelos

arranjos sociais, pelas instituições. Sendo as relações humanas

conexas e enraizadas nas formas institucionais, elas mudam de

acordo com as alterações nessas próprias formas.

Também as instituições informais cumprem um papel na

conformação do indivíduo. Sendo os hábitos comuns a um grupo

social, estão eles imersos numa determinada cultura que influencia a conduta individual. Estes hábitos, cristalizados em instituições

formais e informais, condicionam e restringem a conduta individual.

Neste mesmo sentido, as crenças são formadas a partir das

racionalizações de sentimentos e emoções, advindas dos hábitos,

os quais foram estabelecidos por comportamentos repetidos. Há,

portanto, uma interação entre comportamento, hábito, emoção e

crenças, os quais explicam o poder normativo das instituições e

parte da formação do indivíduo e da sociedade. Assim, o hábito forma regras e instituições, restringindo e/ou fortificando o

comportamento do indivíduo.

Apesar da importância apontada para o ambiente institucional, é

importante ressaltar que a EPI entende que não existe um

determinismo estrutural das instituições para o indivíduo. Isso

significa assumir que as instituições apresentam influência sobre as

motivações dos agentes, mas não de forma determinística, em que,

inevitavelmente, a visão de mundo dos agentes pode ser inteiramente explicada pelo arranjo institucional em que ele se

insere. Existe também uma relação de causalidade no sentido

contrário, ou seja, dos indivíduos para as instituições, que faz com

que instituições e indivíduos sejam mutuamente constitutivos. 20

Os costumes de um grupo de pessoas acabam refletindo na ação

coletiva e em suas convenções sociais. Algumas vezes, novas

condutas são disposições inatas de indivíduos e em outros

momentos advêm das condições sociais que orientam o

comportamento. Um novo hábito pode se tornar uma regra normativa estabelecida por um grupo social. A estruturação de uma

regra tem a capacidade de restringir a conduta de outros indivíduos,

reforçando este hábito nas pessoas, formando-se uma instituição,

um hábito reproduzido e durável, um acordo normativo na sociedade. Logo, as instituições são construídas pelos homens e

por eles transformadas. Essa dupla causalidade 21 é o que

movimenta as mudanças institucionais e as motivações humanas,

levando a trajetórias incertas.22

A coexistência dessas três características faz com que a EPI

tenha uma perspectiva culturalista das instituições, que, de acordo com Chang e Evans (2000) é uma visão

 

[..] em que mudanças institucionais dependem de uma combinação de

projetos baseados em interesse e projetos ideológico-culturais (em que a

visão de mundo pode moldar também os interesses e vice versa). De forma

mais simples, mudar as instituições requer mudar as visões de mundo que

inevitavelmente estão na base dos arranjos institucionais. (Chang e Evans,

2000, p. 5, tradução nossa)

 

Portanto, a EPI abre espaço para o papel da cultura, das ideias e

da ideologia, não entendidas aqui como uma forma de manipulação

da verdade utilizada pelas classes dominantes para doutrinar as

classes oprimidas, como em algumas concepções de origem

marxista23, mas sim como a própria visão de mundo de cada agente

social, individual ou coletivo. Essa perspectiva enfatiza também o

que Chang chama de agência humana24 (Chang, 2002, 2007a,

2007b, 2011; Chang; Evans, 2000), que é o comportamento humano

deliberado com alguma finalidade, de acordo com uma visão de

mundo composta por ideias. Esse comportamento pode estar de

acordo, ou não, com os interesses econômicos “objetivos” dos

agentes, ou seja, aquilo que necessariamente colocá-los-ia em uma

melhor posição material. Assim, eles podem até mesmo agir de modo contrário aos seus interesses materiais, em prol de alguma

ideia ou concepção que esteja de acordo com as suas visões de

mundo. 25 Nesse sentido, são comuns comportamentos que envolvam uma noção de grupos, como classes e nacionalidades,

que tenham algum fim embasado ideologicamente ou que levem em consideração juízos morais sobre quais atitudes são aceitáveis ou

não socialmente.

De uma forma mais simples, pode-se dizer que a EPI entende que

tanto o ambiente no qual o indivíduo se insere quanto as diferentes experiências pelas quais ele passa formam um “modelo mental”

permeado por diferentes valores e ideias que irão determinar a sua

conduta 26 (Chang; Evans, 2000). Nesse sentido, a partir do papel constitutivo das instituições, o ambiente institucional é relevante

para a composição da visão de mundo dos agentes. Ao mesmo

tempo, as diferentes ideias dos indivíduos dão margem à agência

humana, em que as escolhas por eles feitas, deliberadas e

baseadas em ideias, alteram as instituições ao longo do tempo.

Portanto, a visão culturalista da EPI ressalta o papel da estrutura na

formação do indivíduo, mas também dá margem para que ele tome

diferentes trajetórias em suas escolhas, que podem levar a alterações nas instituições. Basicamente, a ideia exposta aqui,

parafraseando Marx, é de que são os homens que fazem as

instituições, mas não no contexto institucional de sua própria

escolha.

 

3. O processo de mudança

 

institucional

 

Estabelecidas as principais definições nas quais a EPI se baseia,

o próximo passo é, aplicando as relações anteriormente explicadas,

entender o que leva à formação e às mudanças das instituições. De acordo com Chang e Evans (2000), existem duas formas principais

de explicar esses fenômenos: a partir da ênfase na eficiência ou da

ênfase nos interesses. A EPI apresenta, utilizando sua visão

culturalista, essas duas formas de interpretação da formação e das

mudanças institucionais.

A primeira explicação é a baseada na eficiência com o

reconhecimento do importante papel que a cultura apresenta. Nessa

forma de interpretar mudanças institucionais, as visões de mundo dos agentes importam, pois a noção de eficiência que os agentes apresentam é subjetiva e proveniente de uma racionalidade limitada.

As instituições, nesse caso, tornam o mundo mais inteligível para os

agentes ao restringirem as opções de comportamento e manterem a

sua escassa atenção em uma menor gama de possibilidades. Isso é essencial, pois o mundo é dotado de alta complexidade, e a

racionalidade humana é limitada. 27 A racionalidade limitada,

incapacitando o agente de obter e utilizar todas as informações disponíveis no ambiente, faz com que ele atue através de um

“modelo mental” que reflete, adequadamente ou não, o mundo real.

Dependendo da visão de mundo adotada, portanto, uma instituição

pode parecer boa ou ruim, no sentido da eficiência. Assim, certas

instituições podem ser preferidas sobre outras simplesmente por se

encaixarem na visão de mundo de determinados agentes. A visão

de mundo do indivíduo leva-o a legitimar certas instituições e a

contestar outras. Dessa forma, a noção de eficiência, conforme a EPI, tem uma dimensão subjetiva, pois os critérios de escolha das

instituições são feitos baseando-se no modelo mental percebido

pelo agente, e não em termos objetivos (Chang; Evans, 2000).

Assim, eficiência depende essencialmente do critério de avaliação

do agente, ou seja, daquilo que ele considera eficiente, e se trata

sempre de um processo dotado de um alto grau de subjetividade.

Ainda em relação à visão da criação e mudança institucional a

partir da eficiência, é necessário ressaltar que existe path-dependence na trajetória do ambiente institucional. Assim, as

escolhas realizadas no passado, de forma subjetiva, determinam as

possibilidades no futuro. Mudanças tecnológicas e institucionais do

passado podem restringir a possibilidade de que as instituições

atualmente existentes tenham total flexibilidade de mudança, pois

evoluem em uma trajetória restrita pelas escolhas do passado. Além

disso, a partir do papel constitutivo das instituições, há um processo

de formação endógena das preferências dos agentes, em que as instituições incorporam determinados valores e as pessoas que se

relacionam com essas instituições, com o tempo, passam a

internalizá-los. Esses elementos da abordagem baseada na

eficiência com o reconhecimento do papel da cultura rejeitam,

portanto, a possibilidade de que as instituições existentes sejam as

instituições mais eficientes possíveis (ótimas) por algum critério “objetivo”, devido tanto à noção de uma trajetória dependente na

evolução das instituições (path-dependence), quanto ao fato de que

as escolhas acerca de quais são as instituições mais eficientes

serem de caráter subjetivo, baseadas em um modelo mental que não necessariamente representa bem a realidade (Chang; Evans,

2000).

A segunda explicação das mudanças institucionais é baseada no

interesse. Nessa visão, assume-se que os interesses de certos

grupos moldam as instituições. No entanto, eles não são dados

exogenamente, mas estruturados pelas instituições políticas e

sociais e legitimados pela cultura. A EPI, nesse caso, aponta

novamente para a importância das instituições com seu papel constitutivo da visão dos agentes, através das ideias, e também

constitutivo das relações de poder através dos arranjos políticos e

sociais. Nesse sentido, mudanças institucionais são

simultaneamente transformações simbólicas e materiais do mundo

que envolvem não só mudanças na estrutura de poder e interesses,

como na própria definição de poder e interesse (Chang; Evans,

2000).

Este pensamento é confluente com a visão de Marx e Engels,

claros ao afirmar que a classe dominante é capaz de produzir e

difundir pensamentos.

 

Os indivíduos que constituem a classe dominante possuem, entre outras

coisas, também uma consciência, e consequentemente pensam; na medida

em que dominam como classe e determinam uma época histórica em toda a

sua extensão, é evidente que esses indivíduos dominam em todos os

sentidos e que têm uma posição dominante, entre outras coisas também

como seres pensantes, como produtores de ideias, que regulamentam a

produção e a distribuição dos pensamentos de sua época; suas ideias são,

portanto, as ideias dominantes de sua época. (Marx; Engels, 2001, p. 48-49).

 

Marx vê a dominação estrutural do capital sobre os indivíduos

assentada sobre bases materiais, que se desdobra

sociologicamente no poder da classe dominante, a qual elabora uma

visão de mundo plenamente legitimadora da ordem econômica e

social estabelecida. Essa ideia está plenamente de acordo com a

noção de que os interesses podem moldar as instituições. A figura do capitalista move o sistema, dá forma às relações materiais e aos ideais que as sustentam através de instituições que, a partir do seu

papel constitutivo, podem formar nos demais agentes uma visão de

mundo que entende como legítima a dominação do capital e como

naturais as formas sociais existentes.

Como as pessoas internalizam valores a partir do papel

constitutivo das instituições, há a possibilidade de “manipulação

cultural” por parte de indivíduos, grupos ou organizações tanto para

legitimar como para contestar as estruturas de poder sustentadas

por instituições políticas e sociais.28 Isso significa que, para alterar

as instituições, pode ser necessário alterar a visão de mundo dos

agentes envolvidos a partir de ideias. Nesses termos, a importância

da agência humana, que é a ação deliberada com um propósito

definido, é maior nessa explicação, pois os agentes acabam por

desenvolver discursos para justificar a sua visão de mundo

particular. (Chang; Evans, 2000).

Basicamente, a visão de mudanças institucionais a partir dos

interesses mostra que, apesar da existência de interesses

econômicos “objetivos”, há interesses que surgem (e se estruturam)

a partir das instituições políticas e sociais, que não estão

necessariamente relacionados a uma melhoria na situação material

“objetiva” do agente. A cultura, ao influenciar as visões de mundo,

pode ser manipulada de forma a favorecer ou contrariar tal

estrutura. Assim, o posicionamento dos indivíduos em relação às instituições, no sentido de legitimar ou contestar, torna-se um

elemento importante para a mudança das mesmas, o que confirma

a maior importância da agência humana nessa explicação.

Essas duas explicações, baseadas na eficiência e nos interesses,

coexistem na EPI, sendo as duas causas possíveis da mudança

institucional. De uma forma geral, pode-se dizer que “mudanças

institucionais são um processo altamente complexo, envolvendo

interações multidirecionais e por vezes sutis entre forças econômicas ‘objetivas’, ideias, interesses e as próprias instituições

existentes.” 29 Ao analisarem a queda do Estado Desenvolvimentista

coreano, Chang e Evans (2000) fazem os seguintes apontamentos gerais sobre esses elementos que estão envolvidos no processo de

mudanças institucionais.

Em primeiro lugar, os fatores econômicos “objetivos” são

importantes, mas não são capazes de explicar inteiramente os

processos de mudanças institucionais, como já apontado pela EPI.

Para se entender as mudanças institucionais, é necessário também olhar para as batalhas ideológicas e para as mudanças no

posicionamento político dos grupos de interesse. Em segundo lugar,

é importante ressaltar o papel das ideias, que não são nem o

resultado direto da infraestrutura material da sociedade, como em

certas concepções marxistas, nem puramente veículos utilizados

por grupos de interesse para avançar em suas posições, como na

economia política neoclássica, mas características intrínsecas dos

agentes 30. As ideias que elaboram e adotam acabam por legitimar

ou contestar as instituições existentes quando incorporadas na sua

visão de mundo. Em terceiro lugar, ideias não são um fator único e

independente, pois estão relacionadas aos interesses, através de grupos que se identificam com a ideia, e às instituições, através do

papel constitutivo das mesmas. Por último, também importa a

agência humana nas escolhas determinantes das mudanças

institucionais, pois o elemento da escolha ativa e deliberada de

atores-chave, muitas vezes contrariando a ordem econômica

“objetiva”, é essencial para entender o processo (Chang; Evans,

2000).

Por esses motivos, a abordagem da mudança institucional na EPI

pode ser considerada de caráter neogramsciano. 31 Por ser um tema

complexo, envolvendo os diferentes e variados elementos já citados,

as mudanças institucionais envolvem muitas controvérsias. A EPI mostra que existem duas concepções em relação a essa questão

que apontam para casos extremos e que não estão de acordo com

seu marco teórico, até aqui apresentado. Assim, a EPI critica a

primeira concepção de que as instituições são perfeitamente

maleáveis, sendo apenas preciso vontade política para realizar

mudanças. Critica também a segunda concepção de que as

instituições têm raízes nas tradições de determinado povo, que

estas tradições são instituições informais imutáveis, não havendo, portanto, possibilidade de realizar qualquer alteração no ambiente

institucional por causa da raiz cultural do mesmo. A primeira concepção é conhecida como voluntarismo, e a segunda, como

fatalismo. Ambas são refutadas pela EPI (Chang, 2011).

Quando se trata do voluntarismo, existem muitas razões para se

acreditar que as instituições não podem ser alteradas simplesmente pela vontade dos agentes, de acordo com Chang (2011). Em

primeiro lugar, partindo da existência do papel constitutivo das

instituições, a trajetória criada pelas mudanças é de path-

dependence, em que as instituições atuais são uma mistura das

escolhas deliberadas feitas pelos agentes do passado e das

instituições que existiam anteriormente a estes agentes e que os

formaram pelo menos parcialmente. Essa trajetória delimita as

escolhas no futuro, seja pelo legado por ela deixado, seja pela necessidade de legitimidade das novas instituições a serem criadas,

que precisam de aceitação pela visão de mundo dos agentes e

precisam estar em relativa consonância com o ambiente institucional

existente, incluindo instituições formais e informais. As restrições

criadas pela trajetória passada acabam por limitar a mudança

institucional.

Em segundo lugar, as instituições formais são criadas para serem

estáveis. Instituições instáveis, que se desfazem quando minimamente contestadas pela visão de mundo de algum agente,

apresentam pouca ou nenhuma utilidade. O grau de dificuldade que

uma instituição apresenta para ser alterada depende, normalmente,

da sua importância. 32 Isso significa que as instituições apresentam

mecanismos contra a mudança.

Em terceiro lugar, como toda instituição está inserida em um

ambiente institucional e se relaciona com outras instituições, há, por

vezes, a necessidade de mudanças simultâneas. Muitas vezes, elas

são necessárias para que a mudança institucional traga benefícios

suficientes. A menos que as instituições de suporte estejam

corretamente estabelecidas, operando em consonância com a mudança institucional que se pretende empreender, a mudança

pode não ter os efeitos esperados.

Em relação ao fatalismo, Chang (2007b, 2011) destaca que as

instituições informais, que são os costumes e valores de uma

sociedade, não explicam diretamente as instituições formais. A

cultura (no sentido de tradições culturais), na visão fatalista, é considerada um elemento imutável que, juntamente com o clima,

são responsáveis por formatos institucionais que levam a certos

resultados econômicos. 33 O problema desta visão está, em primeiro

lugar, na ideia de que há culturas boas para o desenvolvimento e

culturas ruins. Na verdade, há elementos em cada tradição cultural,

seja ela qual for, que podem ser utilizados para apontar tanto

características negativas para o desenvolvimento econômico como

características positivas. 34 Portanto, não se pode atribuir à tradição

de uma sociedade o resultado econômico por ela obtido.

Explicações desse tipo só podem ser aplicadas ex post, no caso em que a sociedade já tenha obtido sucesso ou fracasso, sendo a

cultura utilizada como justificativa (Chang, 2007b).

Em segundo lugar, há mais de uma tradição nas instituições de

determinado país, pois os costumes, ou seja, as instituições

informais, não são imutáveis no longo prazo. 35 Com o

desenvolvimento econômico, as instituições tendem a se alterar,

inclusive as instituições informais, e, se a cultura e as tradições se

alteram, o determinismo cultural/institucional do fatalismo deixa de

ser válido. Portanto, apesar de bastante estáveis no curto prazo, as

tradições não o são ao longo do tempo.

Por fim, a existência de espaço para diferentes culturas e

costumes em uma sociedade abre espaço para a agência humana,

a partir do papel constitutivo das instituições e da internalização de

ideias na visão de mundo dos agentes. Portanto, o que se mostra é

que as instituições não são nem perfeitamente maleáveis, como

afirma o voluntarismo, nem completamente rígidas de acordo com

tradições e costumes enraizados nas instituições, como no

fatalismo. Na verdade, elas mudam ao longo do tempo, em um

processo complexo, como já explicado, envolvendo as ideias, os interesses e as próprias instituições existentes, e devem apresentar

legitimação pela sociedade, ou seja, devem expressar de algum

modo a visão de mundo dos agentes e estar em consonância com

as instituições formais e informais presentes no ambiente

institucional.

Para entender ainda mais como o processo de mudanças

institucionais pode ocorrer, Chang (2007b) faz a distinção entre

imitação, adaptação e inovação institucional. Partindo da noção de que as instituições podem ser consideradas “tecnologias de arranjos

sociais”, a analogia com o processo de catching up tecnológico para

os países em desenvolvimento é válida e pode esclarecer

elementos importantes das mudanças institucionais. Basicamente, o que se aponta aqui é que países em desenvolvimento têm a

vantagem de poder aproveitar instituições e formatos institucionais

já produzidos pelos países desenvolvidos sem arcar com o custo de

produzi-los. No entanto, apesar dessa vantagem, a EPI destaca a

importância dos elementos tácitos de um ambiente institucional para

que a mudança alcance bons resultados: a inter-relação entre a

instituição criada, com seu formato específico, e as instituições ditas

de suporte, sendo estas formais ou informais.

Quando se trata da imitação institucional, o que se percebe é que

países em menor grau de desenvolvimento podem imitar instituições

que foram criadas nos países mais desenvolvidos pagando um

“preço” mais baixo (Chang, 2007b). Um exemplo é o do Banco

Central, que foi criado após uma série de crises financeiras nos

países desenvolvidos e hoje é utilizado de forma disseminada por

países em desenvolvimento. Hoje as condições materiais que os

países em desenvolvimento desfrutam estão relacionadas à criação

dessas instituições36. No entanto, é importante destacar que a

imitação institucional raramente é suficiente para garantir o

desenvolvimento econômico de uma nação. Isso se dá porque os resultados da operação de uma instituição existente em um país não

são os mesmos que os resultados da operação de uma instituição

idêntica existente em outro, pois a relação com o ambiente

institucional é um elemento-chave. Como já foi discutido, não há

relação direta entre a forma da instituição e o seu impacto

econômico e social.

Portanto, ao invés de se buscar a imitação, a adaptação

institucional é uma alternativa. Algum grau de adaptação às condições locais torna-se necessário para superar os problemas de

interação com o ambiente, incluindo as instituições informais de

suporte. Um exemplo é o Japão, que, na segunda metade do século

XIX, buscou, no mundo ocidental, instituições que pudessem levar à

industrialização do país, implementando as que mais se

encaixassem nas condições locais e alterando as que não estivessem de acordo com essas mesmas condições (Chang,

2007b).

No entanto, ainda analisando o caso japonês, percebe-se,

também, que há uma gama de instituições que são únicas deste país, o que pode ser caracterizado como inovações institucionais.

As inovações são responsáveis pelo sucesso econômico de muitos

países, com exemplos como Estados Unidos, Alemanha e os países

nórdicos (Chang, 2007b). Cabe ressaltar que a inovação

institucional, por ser criada no próprio ambiente institucional com o

qual ela se relaciona, ou seja, com a cultura e com as demais

instituições já existentes, provavelmente não sofrerá de problemas

de incompatibilidade e, por isso, pode levar a bons resultados. Isso não significa, é claro, que qualquer instituição criada localmente

apresente vantagens sobre instituições importadas ou adaptadas. O

resultado gerado pela instituição é sempre produto de uma interação

complexa.

Portanto, é necessário entender como se dá o processo de

imitação, adaptação e inovação institucional, que tem grande

importância para países em desenvolvimento, e qual a relação que

se forma com o ambiente institucional já existente. Cabe lembrar ainda dois aspectos. Em primeiro lugar, dado o papel constitutivo

das instituições, uma instituição imitada ou adaptada pode, com o

tempo, levar a mudanças na cultura dos agentes que com ela

interagem, alterando as suas visões de mundo. Em segundo lugar,

deve-se lembrar que, como visto anteriormente, essas imitações,

adaptações ou inovações devem ser legitimadas pela visão de

mundo dos agentes. A mudança institucional, portanto, não é um

processo simples em que as instituições são perfeitamente maleáveis, e nem um processo impossível em que as instituições

são imutáveis, mas um processo que depende da legitimidade da

mudança perante os agentes.

Como último ponto a ser tratado sobre as causas e as formas das

mudanças institucionais, há o que se pode chamar de

consequências não intencionais e “perversões” institucionais.

Estudando o caso da OMC, Chang e Evans (2000) identificam as

consequências da criação desta instituição, apontando principalmente para as consequências inesperadas, para a forma como a instituição alterou a estratégia dos grupos de interesse e

como surgiram interesses posteriormente à criação da instituição.

Além disso, Chang (2011) mostra como as instituições podem sofrer

de “perversão” institucional, que é quando atores escolhem usá-las para propósitos distintos dos originalmente intencionados. Essas

consequências não intencionais ou “perversões” institucionais

podem ser boas ou ruins, dependendo dos resultados a que levem

(e também da visão de mundo de quem avalia tais resultados).

Quando ocorre uma mudança institucional, aqueles que a

planejaram e promoveram não necessariamente têm certeza de

quais as consequências que dela podem decorrer. Assumindo a

racionalidade limitada (Simon, 1959, 1986; Chang; Evans, 2000), há uma série de informações que os responsáveis pela mudança não

obtêm, além de ser difícil associar as escolhas a seus respectivos

resultados. Portanto, é comum que haja consequências que não

tenham sido previstas, passando despercebidas.

No entanto, quando há a mudança institucional, a forma dessa

instituição ou o seu impacto na atividade econômica pode levar a

mudanças nas estratégias e nos interesses dos agentes. A nova

instituição pode mudar o ambiente e as relações institucionais, de modo que grupos, por consequência, alterem as suas estratégias na

obtenção de seus objetivos. No caso da OMC, por exemplo, a

simples criação da instituição foi responsável por torná-la alvo de

grupos de interesse, que passaram a focar nela a sua energia

política, redefinindo agendas e mudando suas visões de mundo

(Chang; Evans, 2000). Além disso, a nova instituição, através de

seu papel constitutivo, pode alterar os interesses dos agentes e

inclusive criar novos interesses, inexistentes anteriormente. Com a OMC, muitos grupos redefinem o foco de suas ações para o nível

global, devido à existência de uma instituição de governança nesse

nível. Há a busca de apoio em outros países nas pautas desses

grupos. Além disso, surgem interesses justamente pela criação da

instituição, como os de grupos que contestam as medidas por ela

adotadas (Chang; Evans, 2000).

A “perversão” institucional, por sua vez, caracteriza a utilização de

uma instituição de forma diferente do propósito inicial com que ela foi criada (Chang, 2011, p. 11). Essa perversão não é necessariamente um aspecto ruim e apresenta, na verdade, um

modelo distinto de mudança institucional, pois representa uma

mudança da atuação da instituição sem que ela tenha que mudar a

sua forma. Esse tipo de mudança só se explica através do conceito de agência humana, em que as escolhas dos agentes respondem à

visão de mundo que os mesmos criam. A partir de determinadas

ideias, esses agentes podem, de forma deliberada e intencional,

alterar a atuação de uma instituição sem alterar a sua forma. Assim,

pode-se dizer que, a partir da agência humana, uma instituição pode

alterar as funções que cumpre sem mudar o seu formato, o que

caracteriza um processo de “perversão institucional” se a nova

função exercida não corresponde àquelas que motivaram sua criação.

A existência desse processo também implica que as instituições

não necessariamente necessitam de uma origem considerada

“correta” para atuarem de forma a favorecer o desenvolvimento

econômico. Exemplos são os sistemas eficientes de taxação criados

na Grã-Bretanha e na África do Sul, sendo o primeiro motivado pela

expansão imperialista e pela repressão das classes mais baixas em

nome da proteção à propriedade privada37 e o segundo criado a

partir do regime de 38 apartheid. A “perversão institucional” mostra

que, apesar disso, essas instituições podem ser utilizadas de

maneira a favorecer o desenvolvimento econômico, cumprindo

funções distintas daquelas para cujo cumprimento foram feitas

inicialmente.

Estão colocados aqui os principais elementos apontados pela EPI

como causadores das mudanças institucionais e as principais

relações que se estabelecem nessas mudanças. Foram

apresentadas duas abordagens para a explicação das mudanças

institucionais: uma a partir da eficiência e outra a partir dos

interesses. Ambas, ao final das contas, acabam por depender,

devido à abordagem culturalista que empregamos, da agência

humana e da visão de mundo dos agentes. Dependendo das ideias

incorporadas nessas visões de mundo, os agentes legitimam ou

contestam as instituições existentes. 39 Assim, buscou-se mostrar

que as instituições não são nem perfeitamente maleáveis, como no

voluntarismo, e nem imutáveis, como no fatalismo. A seguir, foram explicados os conceitos de imitação, adaptação e inovação

institucional no contexto de países em desenvolvimento, enfatizando

a importância da inter-relação entre novas instituições e o ambiente

institucional, que deve conter as instituições de suporte, formais e informais, para a recém-criada. Por fim, foram abordadas as

consequências não intencionais da mudança institucional e a

“perversão” institucional. É excessivamente pretensioso assumir que

esses tópicos esgotam o complexo tema da mudança institucional,

mas já são capazes de prover uma base teórica para a

compreensão de muitos fatos que envolvem os arranjos

institucionais observados na realidade.

 

4. O mercado, o Estado e a política

 

A economia capitalista, para a EPI, é um sistema econômico

composto de inúmeras instituições que apresentam diversas formas

e funções. Como exemplos, existem as firmas como instituições de

produção, os mercados como instituições de trocas, os Estados

como instituições políticas dos interesses coletivos, os bancos como

instituições financeiras, além de instituições que representam os

interesses de produtores, como associações, que representam o

interesse de trabalhadores, como os sindicatos, e que representam o interesse dos consumidores. Portanto, há inúmeras e diferentes

instituições que se inter-relacionam e influenciam a dinâmica do

processo de acumulação capitalista. Além disso, muitas das

instituições aqui citadas, como as firmas, o mercado e o Estado,

apesar de poderem ser consideradas uma única instituição cada

uma, dotadas de uma unidade, são, na verdade, compostas por

inúmeras outras instituições, como enfatizado pela EPI (Chang,

2004a).

Essa diversidade institucional, portanto, implica que diferentes

formas de capitalismo podem existir entre as sociedades nacionais,

favorecendo diferentes grupos e resolvendo os problemas de

produção e de alocação de diferentes formas. No final das contas, a

EPI ressalta que o sistema econômico capitalista não é apenas um

sistema de mercado, pois essa não é a única instituição que regula as questões econômicas na sociedade. Na verdade, ele é dotado de

uma variedade institucional que deve ser analisada no seu conjunto,

para determinar se a sociedade está se desenvolvendo

economicamente ou não. O mercado aparece, na EPI, como apenas mais uma das diversas instituições que são responsáveis pela

alocação dos recursos, sendo também composto por diversas

outras instituições. 40

No entanto, a instituição mercado apresenta um papel crucial nas

trocas nas sociedades capitalistas atuais, sendo a sua descrição um

elemento importante. Pode-se observar que, de acordo com as

instituições que estão na base de determinado mercado, o que

Chang (2002, 2004a) chama de “estruturas de direitos e

obrigações”, um mercado pode se apresentar de forma totalmente

distinta de outro, fazendo com que os resultados gerados também

sejam distintos.

Em relação à ascensão do mercado como forma de organização

social, Chang (2002) coloca:

 

A grande verdade é que, no início não havia mercados. Os historiadores

econômicos já nos mostraram reiteradamente que, a não ser no nível local

(na satisfação de necessidades básicas) ou no nível internacional (no

comércio de artigos de luxo), o mercado não era uma parte importante – e

muito menos dominante – da vida econômica humana antes da ascensão do

capitalismo. (Chang, 2002, p.112).

 

A partir da obra de Polanyi (1957), aponta-se para o fato de que o

surgimento dos mercados, historicamente, sempre esteve ligado à

atuação deliberada do Estado na formação dessa instituição em

níveis nacionais, tese também sustentada por Marx, em sua análise

da “acumulação primitiva” (Marx, 1984, cap. 24). Isso mostra que a

intervenção estatal sempre foi decisiva para a formação de sistemas de mercado. Portanto, não há distinção alguma entre esta instituição

e as demais, pois todas são produto da ação humana, muitas vezes

criadas de forma deliberada. O mercado, na EPI, não é concebido

como uma instituição natural, mas como produto das interações

humanas, sendo alterada de acordo com a agência humana e com a

visão de mundo dos agentes.41 Portanto, é evidente que os

mercados são todos politicamente construídos, seja na sua gênese,

quando ações deliberadas dos atores são tomadas para a formação do mercado e definição de quem são os participantes, quais as

formas de transação e quais mercadorias são transacionáveis, seja

na manutenção e alteração desses aspectos ao longo do tempo.

Dessa forma, a EPI assume que o mercado e a política estão inevitavelmente atrelados, o que implica que nenhum mercado pode

ser livre da política (Chang, 2002).

Todo mercado apresenta instituições que lhe dão suporte, e elas

são chamadas, na EPI de “estrutura de direitos e obrigações”. Elas

são a regulação do mercado e conferem o regramento de seu

funcionamento, sendo compostas por instituições formais e também

informais. Há quatro tipos de instituição de suporte que a teoria

aponta: em primeiro lugar, existem as instituições que regulam quem

participa do mercado. 42 Em segundo lugar, há instituições que

regulam o que se pode transacionar, ou seja, o que é objeto legítimo

de transação. 43 Em terceiro lugar, há instituições que definem os

direitos e obrigações de cada agente em cada área do mercado. 44

Por último, há as instituições que regulam o processo de troca em

si.45

Todas as instituições que fazem parte da “estrutura de direitos e

obrigações” de um mercado estão sujeitas à legitimação ou

contestação dos agentes, de acordo com a visão de mundo de cada

um, que se forma através das ideias e do papel constitutivo das

instituições. Por exemplo, o salário mínimo e as leis trabalhistas

podem ser considerados direitos essenciais dos trabalhadores e, portanto, instituições legítimas e importantes para a sociedade, ou

podem ser consideradas “barreiras no mercado de trabalho”,

gerando ineficiência, sendo essas instituições contestadas. 46 Outro exemplo é a proibição do trabalho infantil, que, mesmo sendo

considerada uma restrição de mercado, não é um tema legítimo de

debate devido às noções de direitos humanos que fazem parte da

visão de mundo dos agentes. A regulação ambiental é outro

exemplo apontado por Chang (2002), em que é considerada por

alguns uma intromissão nos negócios e nos interesses pessoais,

enquanto para outros é essencial para a manutenção de um

ambiente limpo e sustentável. Basicamente, os agentes legitimam ou contestam as instituições a partir das suas visões de mundo, e isso leva a embates políticos. Portanto, a política apresenta caráter

central na EPI, e o mercado está inevitavelmente a ela atrelado.

A relação direta entre política ou mercado leva ao fato de que não

há nenhum preço que seja livre da política (Chang, 2002, p. 117). Dois preços cruciais são os salários e as taxas de juros, que afetam

todos os setores de uma forma ou outra. No caso dos salários, não

é só a instituição do salário mínimo que os afeta, mas também as

regulamentações das atividades sindicais, dos padrões de trabalho

e dos direitos previdenciários. No caso das taxas de juros, mesmo

quando há um banco central “politicamente independente”, há

outras forças políticas que o influenciam, como, por exemplo, a

estrutura da dívida pública ou a relação entre soberania política e autonomia de política monetária, como se tem colocado na União

Europeia (Chang, 2002).

O que se deriva dessas colocações é o fato de que qualquer

mercado está permeado pelas relações políticas e a consideração

das “estruturas de direitos e obrigações” aproxima a teoria que

busca explicar o mercado a partir da EPI com a realidade, pois

considera todos os elementos institucionais que dele fazem parte e

as relações desses elementos com os agentes. O mercado, portanto, é produto político. Consequentemente, todos os preços e

resultados econômicos gerados por ele são influenciados por

questões políticas. Por estar permeado por essas relações, não há

uma forma correta de determinar qual é o nível de atuação que o

Estado pode ter sobre determinado mercado. Não se pode delimitar

o espaço entre uma instituição e outra, pois tudo depende da

legitimidade atribuída às “estruturas de direitos e obrigação”, que

devem ser asseguradas pelo Estado.

O Estado, por sua vez, é outra instituição que é composta por

diferentes instituições, com diferentes funções e formas dentro da

esfera estatal e que estão inter-relacionadas. Na EPI, a ênfase

quando o tema é o Estado está na complexidade das motivações

humanas dentro da esfera pública. Essas motivações são

multifacetadas, indo desde comportamentos baseados no

autointeresse até comportamentos não egoístas, como baseados

em grupos, em ideologias e em juízos de valor. A esfera pública é um ambiente de análise interessante, pois os indivíduos que nela se inserem muitas vezes apresentam comprometimento com valores

não egoístas, como a reforma social, a lealdade partidária e o

nacionalismo (Chang, 2002). Pelo papel constitutivo das instituições,

os agentes da esfera pública também têm suas motivações moldadas pelo ambiente institucional no qual se inserem, enquanto

as alteram através de suas ideias e visões de mundo. Muitos dos

valores internalizados pelas instituições do Estado são valores de

compromisso com questões públicas, que podem influenciar e

moldar a motivação dos agentes (Chang, 2002).

Entre distintas sociedades, as diversas instituições informais

podem levar os mesmos arranjos institucionais a diferentes

resultados, e o mesmo vale para a esfera pública. De acordo com Chang (2002), as instituições envolvendo sanções e recompensas

na esfera pública, concebidas para estabelecer incentivos ao

indivíduo, levam à “atrofia da motivação intrínseca”, em que o

comportamento dos agentes públicos é “moralmente correto” por ser

monitorado, mas a motivação para que se comportem dessa

maneira é menor. Portanto, o padrão comportamental pode ser

melhorado de forma mais eficiente através do enfoque nas

motivações. Motivações distintas devido às instituições informais de uma sociedade explicam o porquê de sociedades com o mesmo

arranjo institucional apresentarem resultados distintos quanto ao

comportamento dos agentes públicos. Essas motivações podem ser

alteradas de forma direta, através das ideias e da ideologia, ou de

forma indireta a partir da mudança das instituições e do seu papel

constitutivo na motivação dos agentes.

A grande questão é entender o fato de que as motivações dos

agentes não são fatores exógenos, mas se formam de acordo com o ambiente institucional no qual atuam, principalmente em relação à

cultura e as ideias que acabam por formar as suas visões de

mundo. Com visões de mundo distintas, os agentes apresentam

diferentes opiniões acerca das instituições sob as quais se

encontram, legitimando a existência de algumas e contestando a de

outras. Essas diferentes visões caracterizam os embates políticos

que são essenciais na mudança institucional. Portanto, a política é

central para a EPI, pois é a partir dessas diferentes visões de mundo, que legitimam ou contestam a atuação de cada instituição, que surge a agência humana, o comportamento deliberado e

intencional que pode alterar a trajetória institucional de uma

sociedade.

Portanto, a política, pela sua importância, merece ser analisada.

Como já colocado, nenhum mercado está livre da política, pois é em

bases políticas que se encontram as “estruturas de direitos e

obrigações” que o sustentam. Da mesma forma, os limites da

atuação do Estado no mercado dependem da legitimidade das

ações por este tomadas, não havendo uma forma correta de

delimitar até onde ele atua (Chang, 2002). Assim, as ideias de

“despolitização do mercado” e de “excesso de intervenção estatal”

têm pouco sentido na abordagem das instituições aqui construída.47

O papel constitutivo das instituições também atua sobre a política,

ao influenciar as motivações dos agentes e os seus interesses,

alterando as suas visões de mundo. Isso significa que as instituições formais e informais, com todas as suas características, influenciam a

atuação política. Exemplos de instituições que apresentam essa

influência são as regras eleitorais, regras regulando o

comportamento de figuras públicas e regras na formação de

agendas de votação em comitês parlamentares (Chang, 2002). Há

três mecanismos envolvidos nesse processo constitutivo das

instituições sobre a motivação dos agentes, de acordo com Chang

(2002, p. 128). O primeiro é o fato das instituições influenciarem a própria percepção dos indivíduos quanto aos seus interesses.

Sociedades onde os partidos apresentam maior ligação com

determinados grupos, por exemplo, podem levar ao fato de que, na

votação, agentes escolham votar conforme as “linhas de classe”. O

segundo é a influência das instituições sobre aquilo que é alvo

legítimo de ação política. Em sociedades em que o trabalho infantil

não é considerado questão legítima de defesa política, os agentes,

mesmo que se favorecessem materialmente do trabalho infantil, não cogitariam defender a sua utilização. Isso ocorreria não só pelo

medo das sanções, mas principalmente pelo fato de que não se

cogita que esse seja um elemento legítimo de disputa política. O

terceiro mecanismo é a percepção de quais tipos de atuação política

são legítimos. Se um tipo de atuação política é considerado

“desagradável” ou “desnecessário” pela cultura de uma sociedade, os agentes tenderão a preteri-lo em relação a outras formas de

atuação.

O papel constitutivo das instituições também é, portanto,

fundamental para a própria estratégia de atuação política dos grupos. Na EPI, a centralidade da política se explica porque os

agentes legitimam ou contestam as “estruturas de direitos e

obrigações” que configuram os mercados. Dessa forma, influenciam

os preços e os resultados econômicos obtidos. O Estado é

responsável por lidar com essas mudanças nas “estruturas de

direitos e obrigações”. Além disso, as instituições do Estado acabam

por moldar as motivações da atuação dos agentes públicos.

Como último aspecto, a EPI aponta para a importância dos

detalhes técnicos no processo de criação institucional. Embora

nenhuma instituição esteja livre da política, já que as instituições são

definidas de acordo com as “estruturas de direitos e obrigações”,

isso não deve significar negligência dos elementos técnicos na

criação da instituição (Chang, 2007a). Em relação a esse ponto, a

analogia feita por Chang (2007a) é a de uma família que chega ao

consenso em relação a que tipo de casa quer construir em um

terreno (política), mas não dispõe de bons arquitetos ou construtores (técnicos), podendo não conseguir construir uma boa

casa que dure por bastante tempo.

 

5. A relação entre as instituições e o

 

desenvolvimento econômico

 

A seguir, busca-se esclarecer a relação entre as instituições e o

desenvolvimento econômico, no sentido de mudanças estruturais do

processo produtivo, segundo os pressupostos da EPI. Esta relação,

assim como a maioria das demais já expostas, em nada tem de

simples, linear ou estática. Conforme Chang (2011), a relação é justamente o oposto disso. Além do mais, como fator complicador,

existe uma dupla causalidade, ou seja, tanto o desenvolvimento

econômico altera as instituições como as instituições alteram o

desenvolvimento econômico. Isso significa dizer que, na verdade, esses dois elementos estão fortemente conectados, evoluindo

conjuntamente e, portanto, apresentando trajetórias fortemente

correlacionadas48.

A primeira causalidade, e, segundo Chang (2011), a mais forte, é

a que vai do desenvolvimento econômico, ou seja, da mudança

estrutural, para as instituições. A acumulação de capital e o

aumento da renda da população geram as condições para que ocorram mudanças institucionais. A evidência histórica aponta que,

em primeiro lugar, os países se desenvolveram economicamente

para depois adquirirem as instituições que possuem hoje. 49 Isso ocorre por três motivos (Chang, 2011). O primeiro é o aumento da

demanda por instituições de maior qualidade, que apresentem maior

transparência e accountability, por exemplo. O segundo é o fato de

que a maior riqueza torna as instituições de melhor qualidade mais

acessíveis, pois há custos de gestão e de recursos associados a

melhores instituições. O terceiro motivo é a demanda por novas

instituições dos novos agentes que surgem na sociedade a partir do

desenvolvimento econômico. Exemplos são o desenvolvimento das instituições bancárias com a ascensão da classe capitalista no

século XVIII e a criação do Estado de bem-estar social e as leis

trabalhistas a partir do aumento do contingente populacional

pertencente à classe trabalhadora. Com o desenvolvimento

econômico, a diferenciação de classes leva a novas demandas,

pressionando o processo de mudança institucional (Chang, 2011).

Cabe ressaltar que os processos de imitação e adaptação

institucional dificultam a análise da relação entre o desenvolvimento econômico e as instituições. Como explicado anteriormente, estes

instrumentos de mudança institucional são utilizados pelos países

com menor grau de desenvolvimento para aproveitar a criação de

instituições nos países mais desenvolvidos a um menor custo. Por

isso, quando uma instituição é criada em um país desenvolvido,

torna-se difícil diferenciar a origem das mudanças institucionais que

ocorrem em países em desenvolvimento, pois podem ser causadas

tanto pelo desenvolvimento econômico quanto pela imitação e adaptação (Chang, 2011).

A segunda relação causal é a que vai da mudança institucional

para o desenvolvimento econômico. Ela apresenta três características específicas que dificultam muito a proposição de

relações gerais: complexidade, dinamismo e não linearidade

(Chang, 2011). Essas três características são explicadas a seguir.

A relação entre instituições e desenvolvimento econômico pode

ser considerada complexa, em primeiro lugar, porque não há uma

forma de instituição que garanta qualquer resultado (Chang, 2011).

Ele depende das suas inter-relações com o ambiente institucional,

composto tanto pelas demais instituições formais de suporte, quanto

pelas instituições informais. Assim, há razões para se acreditar que

há mais de um formato eficiente de instituição que se encaixe no

ambiente institucional. Um exemplo são os direitos de propriedade,

que podem apresentar as mais variadas formas, sendo a sua

eficiência dependente das instituições com que se relaciona. 50 Há

casos, também, em que as instituições informais, a cultura da

sociedade, impedem que o resultado de determinada instituição seja satisfatório.

Em segundo lugar, pode-se afirmar que a relação entre

instituições e desenvolvimento econômico é complexa porque existe

dificuldade em definir se uma instituição apresenta bons ou maus

resultados. Um exemplo claro é o do próprio mercado. Um mercado

oligopolizado, por exemplo, pode ser considerado como uma falha

de mercado que gera ineficiências, ou como um mercado

concorrencial em que empresas apresentam concorrência por inovação, gerando ganhos econômicos. Outro exemplo está na ideia

da indústria infante, em que mercados protegidos apresentam

maiores ganhos no longo prazo devido à capacidade de desenvolver

uma indústria competitiva em âmbito internacional (Chang, 2002a,

2011). Portanto, a própria definição da melhor estrutura de mercado

depende de uma concepção prévia sobre qual é o mercado ideal.

As relações entre as instituições e o desenvolvimento econômico

podem ser consideradas dinâmicas, pois uma mesma instituição pode apresentar resultados divergentes ao longo do tempo (Chang,

2011). Uma instituição que favorece o desenvolvimento no curto

prazo pode tornar-se um fardo no longo prazo, sendo incapaz de

lidar com as dificuldades de sistemas econômicos mais complexos.

Um exemplo está na utilização de trabalho infantil. No curto prazo,

firmas individuais poderiam se beneficiar da utilização de trabalho infantil, mas, no longo prazo, isso reduziria a qualidade da força de

trabalho. Portanto, a regulação do trabalho infantil não é só um

elemento contestado politicamente pelos agentes, mas também

benéfico para as firmas no longo prazo.

As relações entre as instituições e o desenvolvimento econômico

podem ser consideradas não lineares porque uma mesma

instituição que apresenta bons resultados, quando aprofundada, ou

seja, utilizada de forma mais intensa, não necessariamente

apresentará melhores resultados (Chang, 2011). O efeito pode ser

exatamente o oposto. Esse fenômeno é chamado por Chang

(2007a) de “overdose institucional”. Um exemplo claro são as

instituições de propriedade intelectual. Enquanto algum grau de proteção à propriedade intelectual pode fomentar a inovação,

garantindo os rendimentos dos investimentos em pesquisa, uma

proteção excessiva pode impossibilitar a difusão tecnológica e levar

à estagnação, com a manutenção por um longo período do lucro

extraordinário obtido no setor que realizou a inovação (Chang,

2011). Em último caso, a tecnologia criada pode se tornar obsoleta,

porém ainda lucrativa.

Portanto, o que se observa a partir da análise dessa segunda

linha de causalidade é que as relações das instituições com o

desenvolvimento são complexas, dinâmicas e não lineares. Isso

implica que uma mesma instituição, utilizada na mesma “dose”,

porém em países diferentes, pode ser boa para uma sociedade e

ruim para outra devido às inter-relações no ambiente institucional.

Significa também que, em um mesmo país e na mesma “dose”, uma

mesma instituição pode trazer resultados distintos ao longo do

tempo, pois as instituições apresentam resultados dinâmicos. Além disso, em um mesmo país, uma instituição aplicada em maior ou

menor dose pode ter resultados piores ou melhores,

respectivamente, pois as instituições apresentam resultados de

forma não linear (Chang, 2011). Basicamente, estas são as

colocações teóricas da EPI que explicam o grau de complexidade

existente na relação causal direta entre instituições e

desenvolvimento econômico, levando a crer que a explicação do

movimento conjunto desses elementos é mais forte pelo lado do desenvolvimento econômico do que pelo outro lado.

6. Metodologia de análise das

 

instituições

 

Dadas as relações apresentadas entre o desenvolvimento

econômico e as instituições, Chang (2011, 2004b) afirma que o

melhor método para analisá-las é através da narrativa histórica, pois

é necessário contextualizar o ambiente institucional qualitativamente

e, ao mesmo tempo, certificar-se de que a experiência histórica não

contradiga a teoria formulada. A especificação de mudanças

qualitativas da estrutura institucional, que acontecem no decorrer da

história, e das relações que se estabelecem entre as diferentes instituições só pode ser contemplada a partir dessa abordagem.

Sobre a análise histórica, Chang afirma o seguinte:

 

Essa análise, quando feita adequadamente, não se restringe a compilar e

catalogar os fatos históricos na esperança de que isso venha a gerar

naturalmente um modelo. Pelo contrário, exige uma busca persistente de

modelos históricos, a construção de teorias que os expliquem e a aplicação

dessas teorias a problemas contemporâneos, ainda que sem deixar de levar

em conta as circunstanciais alterações tecnológicas, institucionais e políticas.

Tal abordagem, que é concreta e indutiva, contrasta muito com o atualmente

prevalecente enfoque neoclássico fundamentado em métodos abstratos e

dedutivos. (Chang, 2004b, p. 18).

 

Por se tratar de um conjunto de instituições formais e informais,

os arranjos institucionais apresentam alguns problemas quando se pretende utilizar métodos distintos do histórico, como, por exemplo,

análises puramente quantitativas. Os três principais problemas

levantados por Chang são o problema da mensuração, o problema

da agregação e o problema da comparação.

O problema da mensuração consiste na dificuldade de se

mensurar as instituições. Elas são qualitativamente diferentes umas

das outras, inexistindo um denominador comum que possa ser

usado para quantificá-las. Isso leva, inevitavelmente, a julgamentos subjetivos em relação à instituição, de acordo com a visão de

mundo dos que a estão avaliando. Chang (2011, p. 12), tratando

desse problema, afirma que

Pela sua própria natureza, a qualidade de uma instituição é muito difícil, se

não impossível, de quantificar, ao contrário das muitas variáveis de ‘políticas’,

como a taxa tarifária e a taxa de inflação. Então, qualidades institucionais são

recorrentemente medidas por índices baseados em julgamentos qualitativos.

(Chang, 2011, p. 12, tradução nossa)

 

Um exemplo são os índices formados a partir de questionários

aplicados a empreendedores ou a acadêmicos especializados. Se a

situação econômica é positiva e há otimismo, os empreendedores

podem avaliar positivamente a estrutura institucional em que se encontram. No entanto, se a situação se torna ruim e a causa é

atribuída às instituições, elas passam a ser avaliadas de forma

negativa devido apenas à mudança de expectativa dos empresários

(Chang, 2011, p. 12). Além disso, organizações responsáveis pela

construção desses índices apresentam critérios sobre quais

instituições são boas e quais são ruins a priori e que nem sempre

(ou quase nunca) são consensuais, devido às diferentes visões de

mundo dos agentes. Isso as leva a mensurarem de forma positiva aquelas que estão de acordo com seus critérios e de forma negativa

as que não estão. Isso significa que os dados desse tipo são,

normalmente, viesados na sua fonte, havendo sempre subjetividade

envolvida no processo de avaliação qualitativa das instituições.

Ainda em relação ao problema de mensuração, as mesmas

instituições são avaliadas por critérios que misturam formas e

funções (Chang, 2011, p. 13). Como já visto, não se pode atribuir

qualquer resultado a uma instituição garantindo uma forma institucional específica. Da mesma maneira, há várias funções

importantes para o desenvolvimento econômico que uma mesma

instituição pode cumprir. A mistura desses dois aspectos torna os

índices menos confiáveis, pois não faz sentido misturar essas

características distintas. Atribuir um julgamento qualitativo superior a

uma determinada forma de uma instituição tem pouco sentido

quando se toma como referência a discussão teórica da EPI, pois o

resultado de uma instituição, seja qual for o seu formato institucional, depende sempre das inter-relações que se criam no

ambiente institucional em que ela se insere. Analogamente, é

necessário reconhecer que, em diferentes ambientes institucionais,

uma função relevante pode ser exercida por distintas instituições, assim como uma mesma instituição pode exercer diferentes

funções. Desse modo, sem compreender a lógica do ambiente

institucional, avaliar qualitativamente uma instituição tem pouco

sentido. Outro argumento que sustenta o problema é o fato de muitas instituições serem, na verdade, composições conceituais,

feitas de várias outras instituições concretas.51 Assim, mensurar a

qualidade institucional quantitativamente é um exercício infrutífero.

O problema da agregação está no fato de que, feita a mensuração

(o que já é algo extremamente complexo), deve-se “somar” as

diferentes instituições, que são qualitativamente diferentes e

inseridas em ambientes distintos (Chang, 2011, p. 13). O índice

resultante, ao juntar essas diferenças, torna-se um valor incapaz de

exemplificar corretamente a situação institucional que se quer

expressar. Além disso, somam-se valores atribuídos à forma de uma

instituição com valores atribuídos a funções de outras. O resultado é um índice que agrega os problemas de mensuração observados

anteriormente, cuja interpretação objetiva acerca da qualidade

institucional é muito duvidosa.

O último problema, da comparação, é o de que, mesmo que seja

feita uma mensuração razoável das instituições e que seja feita uma

agregação dessas medidas em um único valor, esses índices não

são comparáveis entre diferentes sociedades (Chang, 2011, p. 14),

pois as relações que acontecem no ambiente institucional de um país são qualitativamente diferentes das que ocorrem em outro. Elas

envolvem instituições informais, relacionadas à cultura, que tornam

diferentes as dinâmicas institucionais entre as sociedades. Esse

problema é colocado por Chang como o problema da amostra

heterogênea, que é comum em estudos com dados em painel,

comparando diferentes países. Para ele, caso se quisesse utilizar

métodos quantitativos para analisar as instituições (apesar dos

problemas apontados), seria mais correta a utilização de séries temporais para cada país (Chang, 2011). No entanto, os dados

deveriam estar acompanhados de descrições históricas sobre as

mudanças institucionais que ocorrem na sociedade em questão e os

aspectos políticos essenciais para o entendimento dessas

mudanças, contemplando os conceitos de agência humana e o papel constitutivo das instituições, juntamente com as ideias, na

formação da visão de mundo dos agentes.

 

7. Conclusão: a EPI como base

 

teórica para a análise do papel das

 

instituições no desenvolvimento

 

econômico

 

Os elementos descritos pela EPI para explicar as relações entre

instituições, política e desenvolvimento econômico, explicados

didaticamente neste ensaio, servem como uma boa base para a

análise empírica. Esse marco teórico foi construído a partir das

análises de Ha-Joon Chang acerca das instituições e tem como

base um pensamento contemporâneo baseado na compatibilização

da visão do “Velho Institucionalismo” de Thorstein Veblen e John

Commons com a de outros autores de Economia Política, como Karl

Marx e Joseph Schumpeter. Esse pensamento entende a evolução institucional como um processo histórico, contínuo e sujeito a

mudanças, explicadas pela interação entre os agentes, as

instituições e a estrutura econômica. Há a consideração das

diferentes visões de mundo dos agentes, colocando a cultura e as

ideias como variáveis cruciais para entender a dinâmica

institucional. A sua capacidade de explicar as relações sistêmicas e

complexas existentes entre o ambiente institucional e o

desenvolvimento econômico a partir de uma perspectiva histórica torna-a uma teoria que se apresenta como alternativa consistente

para a análise de sistemas socioeconômicos concretos.

Dessa forma, o que apresentamos neste ensaio foram as

principais categorias teóricas a serem observadas na análise

empírica de caráter indutivo com base na EPI, assim como as

principais relações lógicas postuladas por essa abordagem.

Destacam-se as diferenças entre instituições formais e informais,

entre forma e função das instituições, e entre as características essenciais das instituições, que são o papel restritivo, o papel possibilitador e o papel constitutivo que exercem. Este último define

uma abordagem verdadeiramente institucionalista, em que as

instituições são responsáveis por moldar a visão de mundo dos

agentes, internalizando valores e crenças em suas visões de mundo (“modelos mentais”). O papel da agência humana, ou seja, a ação

deliberada de um agente com um propósito definido, também é

considerado um elemento-chave, como forma de explicitar que é a

sociedade que constrói as instituições, podendo essa construção

tomar trajetórias não óbvias, distintas de interesses materiais

“objetivos”, ou daquelas derivadas diretamente das contradições da

estrutura econômica. Nesse contexto, o papel da cultura e das

ideias é essencial.

A discussão acerca das mudanças institucionais leva em

consideração, na EPI, as motivações de eficiência e dos interesses,

além da dicotomia entre legitimidade e contestabilidade das

instituições a partir de diferentes visões de mundo, colocando a

ideologia como uma variável crucial para entender o processo

político e, consequentemente, econômico. Essas considerações

levam ao fato de que o mercado, o Estado e a política são

elementos indissociáveis, ligados através das “estruturas de direitos e obrigações” que sustentam a atividade mercantil. A contestação

dessas estruturas por parte dos agentes pode levar a mudanças

institucionais. A consideração da cultura e das ideias pela EPI leva,

portanto, a um papel crucial da agência humana neste marco

teórico, influenciando a evolução daquilo que é legítimo na esfera do

mercado.

A relação entre as instituições e o desenvolvimento econômico,

no sentido de mudança na estrutura produtiva e social, ou, nos termos de Marx, do processo de acumulação de capital, é uma

relação de dupla causalidade, em que os dois elementos evoluem

conjuntamente. A relação mais forte é a em que o desenvolvimento

econômico altera o ambiente institucional, a partir de mudanças

sociais que criam novas classes, demandando novas instituições, ou

pela maior riqueza material que permite acesso menos custoso às

instituições de maior qualidade. A relação em que as mudanças

institucionais geram desenvolvimento econômico também existe, mas de forma complexa, dinâmica e não linear.

Por fim, as considerações feitas levam à conclusão de que o

método mais adequado para análise de sistemas concretos é o

histórico, pois é o único capaz de relacionar as complexidades das

inter-relações institucionais com o caráter qualitativo dessas mesmas instituições. Além disso, os problemas de mensuração,

agregação e comparação dificultam a utilização de métodos

quantitativos, que, quando utilizados, devem ser através de séries

temporais aliadas a interpretações históricas.

 

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