Desenvolvimentismo a construção do conceito

Desenvolvimentismo a

 

construção do conceito1

 

Pedro Cezar Dutra Fonseca

 

1. Introdução

 

O que é desenvolvimentismo? A resposta remete à conceituação

de um termo de largo uso entre os economistas e já incorporado

pela mídia, mas que carece de definição mais precisa. Como outros

termos teóricos ou categorias utilizados pelos economistas (como

“desenvolvimento”, “bem-estar”, “equilíbrio” e “valor”), o sentido

pode alterar-se total ou parcialmente de acordo com o approach

teórico em que está inserido ou mesmo com os objetivos do

usuário2. Com exceção dos termos da Contabilidade Social –

geralmente identidades ou tautologias e, portanto, definições a priori

as quais, uma vez estabelecidas, levam a controvérsia a centrar-se

mais na mensuração do que na conceituação – os conceitos

econômicos, a exemplo das demais ciências sociais, muitas vezes não conseguem escapar de nuances que lhes impingem certa

vagueza e ambiguidade3. Por um lado, tais plasticidade e

flexibilidade podem trazer facilidades ao usuário, pois “acomodam” fatos novos que os conceitos tentam abarcar, mas, por outro lado, a

dubiedade também dificulta a comunicação dentro da própria

comunidade científica. Esse alongamento (ou adaptabilidade dos

conceitos) vai ao encontro do que Sartori (1970, 1984), em seus

trabalhos clássicos, denominou de “viagem” dos conceitos, ou a vida

própria que os mesmos adquirem ao serem usados. Para a

conceituação de desenvolvimentismo, essa questão está na ordem

do dia com a polêmica sobre se é possível um “retorno” do mesmo em contexto histórico diferente do qual se associou historicamente

na América Latina – a industrialização por substituição de importações. A volta a um “novo desenvolvimentismo”, ou se

governos atuais do subcontinente podem ser assim denominados,

vem sendo objeto de discussão entre profissionais e pesquisadores

da área de economia, fato que corrobora a necessidade da precisão

conceitual, como bem ilustra o debate brasileiro.4

“Desenvolvimentismo” pertence à mesma família de termos como

“ortodoxia”, “neoliberalismo” e “keynesianismo”, os quais servem para designar alternativamente duas coisas por certo indissociáveis,

mas que não são exatamente o mesmo nem do ponto de vista

epistemológico nem, tampouco, na prática cotidiana: (a) um

fenômeno do “mundo material”, ou seja, um conjunto de práticas de

“política econômica” 5 propostas e/ou executadas pelos

policymakers, ou seja, fatos concretos ou medidas “reais” que

compartilham um núcleo comum de atributos que os caracteriza

como tal; e (b) um fenômeno do “mundo do pensamento”, ou seja,

um conjunto de ideias que se propõe a expressar teorias,

concepções ou visões de mundo. Essas podem ser expressas (I)

seja como “discurso político”, por aqueles que as defendem ou as criticam (e que mais usualmente se denomina ideologia – outro

termo polissêmico); ou (II) seja para designar uma “escola” ou

“corrente de pensamento”, ao abranger teorias e estudos segundo

cânones reconhecidos como saber científico. Embora a ideologia e

as experiências históricas desenvolvimentistas tenham uma longa

história, cuja gênese remonta a meados do século XIX, foi a partir

da Grande Depressão da década de 1930 que tomaram vulto em

boa parte dos países latino-americanos, destacadamente Argentina, Brasil, Chile e México, mas também Colômbia, Peru, Uruguai e

Venezuela, para mencionar os casos mais típicos. Já o pensamento

econômico teórico só se consolidou nas décadas de 1950 e 1960.

Para tanto, foi fundamental a criação da Comissão Econômica para

a América Latina e o Caribe (CEPAL) e sua capacidade para

catalisar e difundir trabalhos clássicos de nomes como R. Prebisch,

C. Furtado, A. Pinto, O. Sunkel, M. C. Tavares e E. J. Medina, dentre

outros.

O propósito deste capítulo – formular um conceito para

desenvolvimentismo – enfrenta o desafio de conciliar a precisão

exigida pela empreitada sem ignorar, como lembra Koselleck (2006, p. 109), que a polissemia em si não é um defeito, antes o modo de

ser dos conceitos, os quais reúnem “em si a diversidade da

experiência histórica assim como a soma das características

objetivas teóricas e práticas em uma única circunstância, a qual só pode ser dada como tal e realmente experimentada por meio desse

mesmo conceito”. Ou, como prefere expressar Weyland (2001, p. 1),

por certo sob a influência do pragmatismo metodológico, se a falta

de acordo conceitual pode levar a um “diálogo de surdos”, por outro

lado se os termos são usados é porque são úteis, já que tanto os

economistas quanto o público, como é o caso de

“desenvolvimentismo”, continuam a utilizá-los, depreendendo-se que

não conseguem prescindir deles. Pode-se acrescentar: mais do que úteis, são necessários, porquanto são instrumentos indispensáveis

para nomear fatos ou fenômenos considerados relevantes por seus

usuários – e principalmente na comunidade acadêmica, a qual

cultiva a precisão e o rigor como virtudes inerentes ao imaginário

que faz de si mesma, as quais colaboram para legitimá-la

socialmente.

 

2. Uma nota metodológica

 

Como passo inicial da tentativa de conceituar

“desenvolvimentismo”, registra-se que o termo é geralmente

utilizado para designar um fenômeno relativamente delimitado no

tempo – século XX –, embora espacialmente mais diversificado,

posto que governos desenvolvimentistas são apontados pela

literatura em praticamente todos os continentes, conquanto com

predominância em países latino-americanos e asiáticos. Este

capítulo, a despeito de alicerçar-se em bibliografia mais ampla, terá

como referência a experiência latino-americana.

A forma bastante usual de construir conceitos nas ciências

humanas é através da elaboração de tipos ideais, seguindo a

tradição weberiana. Nesta, como é sabido, cada categoria é definida

através de um conjunto de atributos ao qual se chega a partir de um

exercício da razão, sem se esperar, na realidade fática, que se

encontrem todos os atributos nas diferentes situações concretas ou casos. Os conceitos, então, são construtos mentais e a aproximação

entre eles e o real é sempre probabilística.

Esse procedimento de construir tipo ideal, como se mostrará

adiante, foi utilizado por vários autores para conceituar não propriamente desenvolvimentismo, mas “Estado

desenvolvimentista”, ou o que Medina (apud Rodríguez, 2009, p.

236) denominou “mecanismo essencial” voltado à superação do

subdesenvolvimento. Logo, o conceito foi utilizado indiretamente

para designar um conjunto de atributos caracterizadores, em termos

ideais, da política econômica de determinados governos

empenhados na superação do subdesenvolvimento. Retornando à

dupla acepção do uso do termo, antes mencionada, tais autores enfatizam o “mundo material” ou “dos fatos” como ponto de partida

para a conceituação, opção metodológica que será também aqui

seguida. No entanto, com a diferença de não se pretender a

construção de um tipo ideal, mas recorrer em parte à estratégia

definida por Sartori como conceito “clássico” ou “por redefinição”, a

qual é apropriada para análise comparativa de cases históricos que

apresentam certos atributos ou características comuns (Sartori,

1970, 1984). Por conseguinte, não se pretende por ora nem formular um conceito para o desenvolvimentismo “desejável” ou “ideal” nem

tampouco criticá-lo: embora esses usos possam ser feitos em um

segundo momento, inclusive utilizando o conceito como ferramenta

para tal, a metodologia aqui seguida tem como ponto de partida

construir o conceito partindo da observação de seu(s) emprego(s)

pela própria comunidade que o utiliza6.

Os cientistas deparam-se no dia a dia com casos novos ou com

particularidades que exigem a incorporação de novos atributos. Se

julgarem seus termos teóricos como incapazes de apreendê-los,

podem ser levados a abandonar o conceito ou, se quiserem mantê-

lo, sentir-se tentados a alongá-lo. Na terminologia de Sartori, “viagem do conceito” (traveling) refere-se a esse movimento para

abranger casos novos e “alongamento” (stretching) refere-se à

distorção ocorrida quando se quer adaptar um conceito para nele

encaixar os casos novos. Daí decorre um trade-off entre extensão e

intensão dos conceitos7. A extensão refere-se ao conjunto de

entidades, elementos ou casos abrangidos pelo conceito; é seu significado denotativo, pois diz respeito a quais objetos ou

fenômenos o conceito é usado para nomear. Já a intensão refere-se

ao conjunto de propriedades ou atributos abarcados pelo conceito;

diz respeito ao seu significado conotativo, a certas características comuns que permitem objetos serem nomeados como tal.

Todos os casos abarcados na extensão de um conceito devem ter

alguns atributos comuns que permitem enquadrá-los como tal,

enquanto outros ficam de fora. Existem, ainda, casos limítrofes, às

vezes de difícil decisão, para os quais a conceituação mais precisa

auxilia. O pesquisador defronta-se com uma “escada de

generalidade”, pois o aumento da extensão do conceito implica que

o mesmo perca em intensão e vice-versa. Para os economistas,

lembra uma curva de indiferença, como mostra a Figura 1.

Categorias mais específicas, como no ponto X, possuem forte

intensão, mas sua extensão é limitada. Para ampliar seu escopo,

caminha-se para cima ao longo da curva, ganhando em extensão,

mas com perda de intensão, como no ponto Y.

 

Figura 1. Extensão versus intensão

Um conceito muito extenso pode facilitar o pesquisador por

permitir-lhe a inclusão de inúmeros casos, fatos ou coisas;

entretanto, pode ajudar pouco numa análise comparativa, pois ao

abarcar inúmeros casos com poucos atributos sua força explicativa

diminui 8.

Para melhor clarear a metodologia escolhida e suas razões, pode-

se inicialmente, de forma sintética, esclarecer as três estratégias alternativas apontadas por Sartori (1970, 1984), as quais são

ilustradas na Figura 2, semelhante à elaborada por Weyland (2001).

A primeira, “conceito por acumulação”, parte de diferentes domínios,

através da pesquisa sobre os diversos atributos caracterizadores do

termo e busca identificar um núcleo comum ou core segundo a

lógica aditiva da intersecção, através do conetivo lógico (Λ). Esse

procedimento possui a vantagem de minimizar falsos positivos, pois

apenas casos em que todas as características ou atributos estão presentes são considerados. O fato de ter pouca extensão, embora

rico em intensão, pode levar a uma intersecção muito estreita,

deixando pouco espaço para a pesquisa. A tendência, então, é o

pesquisador começar a relaxar o conceito, geralmente criando

categorias que associam um adjetivo ao conceito principal – os

“conceitos radiais”9.

 

Figura 2. Estratégias de conceituação

 

A segunda, denominada “conceito por adição”, conecta atributos

de diferentes domínios utilizando a lógica da inclusão através do

conetivo lógico “ou” (v). Assim, qualquer caso que apresente uma

das características pode, em tese, ser subsumido ou incluído no conceito. Indo ao paroxismo, qualquer caso similar pode ser

enquadrado, pois permite incorporar “conceitos radiais” no conceito

principal, relaxando o domínio para abranger novos casos. Os casos

que compartilham todos os atributos de diferentes domínios são considerados “casos completos” e os que compreendem apenas

algumas características são “subtipos reduzidos” (diminished

subtypes). O conceito ganha em extensão, mas pode perder muito

em intensão. Esse procedimento diminui os falsos negativos, mas

corre o risco de gerar um pseudoconsenso sobre o conceito, pois o

mesmo pode adquirir vasto número de significados.

Já a estratégia do “conceito clássico” ou “por redefinição”, que

será aqui utilizada, também busca encontrar um núcleo comum ou core, mas, ao contrário do conceito por acumulação, não se propõe

chegar a um núcleo que abranja todos os atributos, mas os

principais. Estes devem valer para todos os casos, mas sem a

pretensão de abarcar casos singulares ou específicos, os quais são

incorporados ao adicionarem-se novos atributos, como ilustra a

Figura 2, mas mantendo-se o “núcleo comum principal” ou core (de

ora em diante apenas “núcleo comum”). Assim, apresenta a

vantagem de reconhecer a ocorrência de casos empíricos com características próprias, ou experiências históricas peculiares;

todavia, ao trilhar outra opção metodológica, busca encontrar

definições mínimas através dos atributos mais frequentes e

característicos, de modo que o conceito alcance certo equilíbrio

entre extensão e intensão. Isso pode ser feito através de pesquisa

na literatura sobre os usos do conceito e nas experiências históricas

que também a literatura consagra como exemplos ou cases seus.

Destarte, evita-se abandonar o conceito ou ampliá-lo demasiadamente em extensão com conceitos radiais, mas admitem-

se subtipos que compartilham um núcleo comum, o qual abarca

todos os atributos tidos como definidores, todavia sem deixar de

reconhecer que possam existir outros atributos importantes para

casos particulares. Nas palavras de Weyland:

 

By contrast, classical concepts minimize border conflicts by relying on minimal

definitions that focus on one domain and stipulate as few definitional

characteristics as possible. Classical concepts are also likely to have an

extension of reasonable size (a number of empirical referents) because they

do not demand the simultaneous presence of attributes from different

domains, which way have little overlap. [...] They thus prompt scholars to

investigate empirically the connections between definitional characteristics

and other hypothesized attributes, rather than decree them by definitional fiat,

as cumulative concepts do, or leave them open, as radial concepts do.

(Weyland, 2001, p. 3).

 

O desafio da construção do conceito clássico ou por redefinição é

identificar esse núcleo comum. Como passo metodológico

necessário, cabe começar pela investigação sobre as acepções com

que é usado, em quais sentidos é empregado, ou seja, o que dá

razão a sua existência e o torna útil e necessário. Não se trata de

buscar os atributos “desejáveis” para desenvolvimentismo, ou definir

qual seria hoje uma política econômica desenvolvimentista “ideal” –

tarefa já realizada por inúmeros autores e que, por certo, exige reatualização permanente. O procedimento aqui adotado será o de

se valer tanto do uso feito do termo por autores reconhecidos como

das experiências históricas normalmente apontadas como exemplos

de desenvolvimentismo.

Assim, a metodologia empregada será de inicialmente pesquisar

os atributos utilizados por diversos autores que expressaram seu

entendimento sobre o que seja desenvolvimentismo, em busca de

um núcleo comum, e com isso identificar se há um domínio que concentre atributos mínimos principais. Como passo seguinte,

entendeu-se que daria mais rigor à formulação conceitual caso se

procedesse um teste de tais atributos em algumas experiências

históricas normalmente arroladas pela bibliografia como exemplos

de desenvolvimentismo (como se fosse um “grupo de controle”). A

inquietude vem da dúvida expressa na questão: será que os

governos latino-americanos comumente citados pela literatura como

exemplos de desenvolvimentismo apresentam, total ou parcialmente, os atributos arrolados pelos autores anteriormente

pesquisados em suas conceituações? Esse exercício adicional

facilita e dá mais segurança para, em passo posterior, chegar-se à

abstração inerente a qualquer exercício de conceituação. Possui,

ademais, a vantagem de superar a multiplicidade caótica da empiria

sem, todavia, cair em uma definição axiomática exclusiva, unívoca e

fechada a ela. Destarte, abre espaço à viagem de ida e volta do conceito à multiplicidade do real, sem reduzir a complexidade do

objeto a ser conceituado. Por isso, como se verá adiante, permitirá a

agregação de subtipos que não negam o núcleo do conceito, mas o

afirmam concretamente em um contexto histórico por certo complexo e diversificado, síntese de múltiplas determinações. Antes

de tipo ideal, por conseguinte, o conceito de desenvolvimentismo a

ser formulado tem como ponto de partida o uso feito dele, portanto

o(s) significado(s) que a comunidade que o utiliza e lhe dá vida quer

através dele designar e, de outro lado, a sua dimensão histórica –

posto que seja um fenômeno histórico o que ele pretende expressar

por seus atributos, além de ele mesmo ser uma construção

histórica.

 

3. Desenvolvimentismo e Estado

 

desenvolvimentista

 

Já foi mencionado que o termo “desenvolvimentismo” aparece na

literatura tanto para referir-se a um fenômeno da esfera do

pensamento (ideologia ou teorias) quanto para nomear práticas

históricas de política econômica, estas geralmente associadas a

“Estado desenvolvimentista”. Essa duplicidade será importante para

construção do conceito e nesta seção vem à liça no relato sobre o

uso do termo por autores que se preocuparam com sua conceituação ou definição de atributos.

Schneider (Woo-Cumings, 1999, p. 38-39) relata ter encontrado a

primeira referência de “Estado desenvolvimentista” em Cardoso e

Faletto (1970), a qual, portanto, teria ocorrido ao final da década de

1960/ início da década de 1970. Todavia, a caracterização de

Estado desenvolvimentista já aparecera antes no Brasil – e

possivelmente em outros países da América Latina –, como no livro

“Desenvolvimento Econômico e Desenvolvimento Político”, de Hélio Jaguaribe, em 1962. Bresser-Pereira (1964, p. 16), por sua vez, já

falava no “choque do desenvolvimentismo intervencionista contra o

liberalismo econômico” e, em livro posterior, afirmava: “por

desenvolvimentismo entendemos uma ideologia que coloque como principal objetivo o desenvolvimento econômico” (Bresser-Pereira,

1968, p. 206). O próprio Cardoso (1971) já usara a expressão

“ideologia nacional-desenvolvimentista” na obra “Política e

Desenvolvimento em Sociedades Dependentes”, redigida em Paris “entre outubro de 1967 e março de 1968”. E, pelo que se depreende

da ironia a seguir de Paulo Sá, em artigo crítico à “Formação

Econômica do Brasil”, de Furtado, logo após o lançamento do livro,

na Revista “Síntese Política, Econômica e Social” (n. 3,

jul./set.1959), o termo já desfrutava de largo uso na década de 1950

no Brasil, e não só na academia:

 

Quem não for economista, quem não falar em ‘conjunturas’, em ‘renda per

capita’, em ‘investimentos’, em ‘demanda e oferta’, em ‘metas’ e ‘operações’,

em ‘desenvolvimentismo’ e ‘produtividade’, quem não for capaz de dizer, em

gíria economista, barbaridades austeras, é tão insignificante como o eram, no

século passado, os que não tinham ‘assassinado’ pelo menos um soneto. (Sá

apud Furtado, 2009, p. 361, grifos meus).

 

Embora a referência à “ideologia desenvolvimentista” já conste

em Furtado (1961, p. 216) no início da década de 1960, o termo “desenvolvimentismo” praticamente não aparece em sua obra,

assim como na de Prebisch. Em carta a Riccardo Campa, datada de

22 de junho de 1970, Furtado esclarece suas razões:

 

O ‘desenvolvimentismo’ é uma forma de conservadorismo, pois parte da

premissa de que as estruturas econômicas e sociais que se formaram na

Europa a partir da Revolução Industrial e que estão indissoluvelmente ligadas

ao capitalismo podem ser transplantadas para a América Latina. Se não se

considera o estruturalismo10, a classificação que me parece corresponder ao

meu pensamento é a de “nacionalismo reformista”, embora meu reformismo

esteja ligado à ideia de sociedade aberta e que meu ponto de vista seja de

que a sociedade brasileira jamais foi aberta em seu setor rural. Esse ponto de

vista o expus em minha ‘Pré-revolução brasileira’. (Furtado, 1961).

 

Assim, embora pouco utilizado pelos teóricos precursores do

desenvolvimentismo cepalino, o termo teve seu uso difundido na

década de 1970, principalmente por aqueles que se dedicaram ao

seu estudo, para os quais passou a designar o objeto de pesquisa.

Indo a esses analistas, menciona-se inicialmente Bielschowsky

(1988), a quem se deve a formulação mais precisa do conceito de

desenvolvimentismo como ideologia:

Entendemos por desenvolvimentismo, neste trabalho, a ideologia de

transformação da sociedade brasileira definida pelo projeto econômico que se

compõe dos seguintes pontos fundamentais: (a) a industrialização integral é a

via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro; (b) não há

meios de alcançar uma industrialização eficiente e racional através da

espontaneidade das forças de mercado, e por isso, é necessário que o

Estado a planeje; (c) o planejamento deve definir a expansão desejada dos

setores econômicos e os instrumentos de promoção dessa expansão: e (d) o

estado deve ordenar também a execução da expansão, captando e

orientando recursos financeiros e promovendo investimentos diretos naqueles

setores em que a iniciativa privada for insuficiente. (Bielschowsky, 1988, p. 7).

 

A opção por conceituar partindo da ideologia por certo decorre de

seu objeto de pesquisa, qual seja, o pensamento econômico

brasileiro do período; o próprio título do trabalho refere-se a “ciclo

ideológico do desenvolvimentismo”, delimitado entre 1930 e 1964. Sem embargo, ao prosseguir arrola os atributos que devem ser

associados ao projeto que se materializará em políticas de

intervenção capitaneadas pelo Estado. O autor, todavia, reconhece

a inexistência de um pensamento desenvolvimentista único e, por

isso, estabeleceu uma tipologia criando conceitos radiais para

captar a diversidade dentro do mesmo conceito: (a)

desenvolvimentismo do setor privado; (b) desenvolvimentismo do

setor público não nacionalista; (c) desenvolvimentismo do setor público nacionalista. Lembra, ainda, os socialistas, “que eram em

certo sentido ‘desenvolvimentistas’, porque defendiam a

industrialização e a intervenção estatal” (Bielschowsky, 1988, p.

40)11. Todavia, é sintomático o autor ter excluído essa corrente das

três abrangidas pelo conceito, deixando subentendido que este se

referia a uma ideologia em defesa de um projeto dentro dos marcos

de uma sociedade capitalista.

Schneider (Woo-Cumings, 1999, p. 282), partindo da experiência

histórica do Brasil e do México, também conceitua o

desenvolvimentismo como ideologia, ou como visão de mundo para

a qual a industrialização é o objetivo maior e cabe ao Estado a tarefa de promovê-la. Para tanto, o Estado desenvolvimentista se

caracteriza por: (a) capitalismo político, já que investimentos e

lucros dependem de decisões estatais; (b) discurso na defesa do

desenvolvimento e da necessidade do Estado para promovê-lo; (c) exclusão política da maioria da população adulta; e (d) burocracia

fluida e fracamente institucionalizada.

Vejam-se a seguir, em ordem cronológica, outros trabalhos cujos

autores centram-se menos na conceituação do desenvolvimentismo como ideologia e mais na definição do que denominam “Estado

desenvolvimentista” e a política econômica a ele associada, sem,

todavia, deixarem de admitir que uma ideologia também se fez

presente para nortear e justificar as medidas tomadas pelos

governantes.

Medina (Gurrieri, 1980; Rodríguez, 2009, p. 237), em trabalho

pioneiro, considera que três aspectos se sobressaem para

desencadear e dar continuidade a políticas desenvolvimentistas: (a) atores, grupos sociais e organizações que os representam, como

empresários, intelectuais, burocracia estatal, elite política, operários

e classes médias, dentre outros; (b) adoção por parte deles de

comportamento ou conduta voltados à racionalidade e à visão de

mundo (“ideário do desenvolvimento”) requeridas pelo processo de

mudança; e (c) a articulação para se expressarem por meio do

Estado, ou seja, com força política para canalizarem seus anseios e

os verem materializados como política econômica, expressando-os como se fossem do conjunto da Nação.

Johnson (1982 apud Woo-Cumings, 1999) por sua vez, a partir da

experiência histórica japonesa no Pós-guerra – a qual percebeu

como diferente tanto dos modelos dos Estados Unidos e do Reino

Unido, mais liberais, e da União Soviética, de planejamento

centralizado – adotou o termo “estado desenvolvimentista” para

caracterizá-la, abrindo espaço para consagrar o uso da expressão.

Segundo ele, o Estado desenvolvimentista se caracteriza por (a) intervenção estatal através de políticas conscientes e consistentes

que consagram o desenvolvimento econômico como primeira

prioridade; (b) existência de uma burocracia estatal voltada a

escolher os setores a serem priorizados e a execução dos

programas de estímulo, com margem de atuação assegurada pelo

sistema político; (c) criação de instituições financeiras e outras

voltadas a viabilizar incentivos, como fiscais e orçamentários; (d)

criação de agência (como o MITI – Ministery of International Trade and Industry do Japão) para planejar e implantar as políticas voltadas a incrementar a industrialização acelerada (apud Woo-

Cumings, 1999, p. 38-39).

Já Wade (1990) elabora uma tipologia com vistas às tarefas ideais

atinentes ao Estado desenvolvimentista. Essas preenchem três níveis de profundidade, em ordem crescente: (a) o nível da

observação, com a combinação de investimentos produtivos,

responsáveis pela transferência de tecnologia para a produção,

investimentos em indústrias-chave e regulação da competição

internacional; (b) o nível causal, onde se encontram a acumulação

de capital em setores estratégicos e os mecanismos que serão

utilizados para fomentá-la; e (c) o nível da explicação, onde

aparecem as características mais típicas do estado desenvolvimentista, como seu caráter corporativo e capacidade de

orientar o mercado. Herrlein Jr. (2012), em tentativa de síntese da

visão de Wade, assinala que, para o autor, os atributos

caracterizadores do Estado desenvolvimentista são os seguintes: (a)

formulação e legitimação da estratégia de desenvolvimento

produtivo e do projeto nacional; (b) promoção da acumulação de

capital no território nacional, com seletividade setorial e tecnologias

de ponta, visando a maior agregação de valor no país; (c) fomento à formação de empresas competitivas no mercado mundial; (d)

promoção do progresso científico e tecnológico vinculado à

produção do país e sob controle nacional; (e) regulação do comércio

exterior e das relações financeiras externas; e (f) promoção da

estabilidade macroeconômica em sentido amplo (moeda e preços,

juros, câmbio, contas públicas e contas externas).

Evans (1992), por sua vez, inicialmente estabelece uma tipologia

na qual contrasta como extremos os estados predatórios (cujo exemplo é Zaire) e os desenvolvimentistas (Japão, Coreia e

Taiwan), admitindo que entre os dois tipos ideais aparecem casos

intermediários (Brasil e Índia), historicamente bem-sucedidos em

implantar o projeto de industrialização, mas não em promover

estruturas mais eficientes de gestão pública. O Estado

desenvolvimentista caracteriza-se por (a) impulso à industrialização

através de política intervencionista deliberada; (b) burocracia forte e

meritocrática, com força para implantar a estratégia de mudanças; e (c) canais institucionalizados para negociar metas e políticas com atores privados e segmentos sociais (dos quais as políticas

dependem para ser implantadas), canais estes que conferem ao

Estado ao mesmo tempo autonomia e inserção na sociedade,

fenômeno denominado pelo autor de “autonomia inserida” (embedded autonomy).

Já Chang (apud Woo-Cumings, 1999) defende que o Estado

desenvolvimentista deve cumprir quatro funções especiais: (a)

coordenação, principalmente das ações dos agentes privados, como

para viabilizar financiamento e realizar investimentos; (b) visão de

futuro, ou estratégia de desenvolvimento nacional, a qual envolve

atores, segmentos e classes que se fazem representar no Estado

para direcioná-lo nesse sentido; (c) construção de instituições voltadas a fomentar um ambiente propício ao desenvolvimento e a

sua continuidade (“veículos institucionais”); e administração de

conflitos, já que o processo de desenvolvimento é inerentemente

conflituoso, pois envolve ganhadores e perdedores, mesmo que

seus fins sejam sempre considerados desejáveis.

Amsden (2001, cap. 6), por sua vez, assinala que dois princípios

norteiam o desenvolvimentismo: tornar as indústrias lucrativas para

atrair capitais privados e induzir as empresas a compartilharem seus lucros com parte da população (é o único autor a mencionar algo

como redistribuição de renda ao referir-se a Estado

desenvolvimentista; Bielschowsky também o faz, mas no campo da

ideologia). Enumera, ainda, quatro funções inerentes ao Estado

desenvolvimentista: (a) criação de bancos de desenvolvimento; (b)

administração de conteúdo local; (c) “exclusão seletiva”, ou seja,

abertura de mercados para alguns setores mantendo outros

fechados; e (d) formação de empresas nacionais, função frisada ao longo de sua obra. Nota-se que todas essas funções dizem respeito

ao intervencionismo estatal como fator fundamental para a

industrialização, pois o desenvolvimentismo é a estratégia seguida

pelos países “do resto” (como a autora denomina os “não

desenvolvidos”) que despontaram com crescimento acelerado na

segunda metade do século XX.

Finalmente, Bresser-Pereira (2006, 2010), com olhos mais

voltados às experiências latino-americanas do século XX, menciona explicitamente o termo “desenvolvimentismo” (às vezes, alternativamente, nacional-desenvolvimentismo ou “antigo

desenvolvimentismo”), o qual define como uma estratégia

deliberada de política econômica para promover o desenvolvimento

econômico através do impulso à indústria nacional. Como características dessa política econômica são arroladas: (a) o

nacionalismo como ideologia, uma vez que a estratégia significa a

afirmação do Estado nacional e de suas instituições; (b) aglutinação

em sua defesa de segmentos sociais, como empresários,

trabalhadores, classes médias e burocracia estatal, esta última

recrutada por critérios meritocráticos; (c) industrialização orientada

pelo Estado através da substituição de importações, que lançava

mão de instrumentos como poupança forçada para realizar investimentos e de política industrial, muitas vezes com caráter

protecionista; e (d) ambiguidade em relação aos déficits públicos e

em conta corrente, bem como complacência em relação à inflação.

Da literatura consultada, constata-se que, apesar de os autores

terem partido de diferentes approaches teóricos e fundamentarem

suas análises em base empírica de variadas experiências históricas,

há variáveis comuns ou com alta frequência em seus trabalhos,

sugerindo a convergência para um possível “núcleo comum

principal” ou core do conceito, como mostra a Figura 3. Estas são:

 

a. a existência de um projeto deliberado ou estratégia tendo

como objeto a Nação e seu futuro. Essa pode ser associada,

com certa licenciosidade, a projeto nacional, desde que não

se entenda, por isso, repulsa ao capital estrangeiro nem

rompimento com a ordem internacional, mas simplesmente a

Nação como epicentro e destinatária do projeto;

b. a intervenção consciente e determinada do Estado com o

propósito de viabilizar o projeto, o que supõe atores aptos e

capazes para executá-lo no aparelho do Estado, com respaldo

social e político de segmentos e classes no conjunto da

sociedade;

c. a industrialização, como caminho para acelerar o

crescimento econômico, a produtividade e a difusão do

progresso técnico, inclusive para o setor primário.

Figura 3. Desenvolvimentismo: núcleo comum principal

 

 

Deve-se assinalar que todos os autores concebem o

desenvolvimentismo como fenômeno circunscrito a economias

capitalistas e vários deles salientam que os governos precisaram

constituir base social e política para executar o projeto, embora tais

segmentos variem de um autor para outro. O ponto comum é que o

projeto sempre passa por aumento da produção e da produtividade (o qual, às vezes, é tratado eufemisticamente como modernização),

trazendo-o à centralidade da formulação da política econômica, no

que se afasta da ortodoxia, cuja prioridade, via de regra, é a

estabilização. Percebe-se, ainda, que uma variável contextual

perpassa ou está subentendida em todas elas, e por isso será

explorada com mais acuidade na seção a seguir: a consciência ou

ato deliberado de alterar o 12 status quo.

Finalmente, faz-se mister arrolar outros atributos também

mencionados, embora com menor frequência, mas que às vezes receberam ênfase por parte de seus formuladores: (a) burocracia ou

grupo técnico recrutado por mérito para formular e/ou executar o

projeto; (b) planejamento econômico; (c) redistribuição de renda; (d)

reforma agrária; e (e) banco de desenvolvimento ou instituição de fomento. Alguns deles remetem aos segmentos ou classes sociais

de sustentação do projeto, como os empresários industriais, a

burocracia e os trabalhadores. Com relação a outros atributos, como

redistribuição de renda, a maior parte dos autores nem menciona,

enquanto outros o fazem em posição oposta: Bielschowsky e

Amsden, como já se mencionou, associam desenvolvimentismo à

proposta de renda mais igualmente distribuída, enquanto Schneider

e Evans sinalizam em sentido oposto. Da mesma forma, Wade e Chang mencionam a estabilidade como um dos atributos do estado

desenvolvimentista, enquanto Bresser-Pereira, ao contrário, frisa a

indisciplina fiscal e monetária das experiências históricas latino-

americanas. Em decorrência, esses atributos não integram o núcleo

comum do conceito, embora possam ser importantes para

caracterizar casos específicos ou subtipos.

 

4. Desenvolvimentismo e consciência

 

do subdesenvolvimento

 

Como termo cognato, desenvolvimentismo remete a

desenvolvimento. Este último, todavia, apareceu muito antes do

primeiro. Já na primeira escola econômica, a Fisiocracia francesa, a

pretensão do “Tableau Economique”, de Quesnay, não se restringia

a mostrar como a riqueza circulava, mas como crescia a partir do

excedente criado pela produção primária. O processo de produção

como criação de riqueza firmou-se a partir de A. Smith, e a ele se

associou, em meados do século XIX, o termo desenvolvimento ou

progresso econômico. Por este se denotava o caráter progressivo do sistema econômico e buscava-se entender as leis e tendências

explicativas dos impulsos e barreiras a sua expansão. Em certo

apelo à lógica hegeliana, pode-se dizer que desenvolvimento, para

se afirmar como categoria teórica, pressupunha seu termo antitético: o não desenvolvimento, ou seja, a interrupção do crescimento e as

crises. A possível existência de leis inerentes ao autoequilíbrio do

sistema e seu oposto e as teorias de ciclo e crise permearam o

debate econômico do século XIX. Nesse período não se falava propriamente em desenvolvimentismo, na acepção tomada mais

tarde na América Latina. Nesta, seja como retórica governamental

ou na construção teórica do estruturalismo cepalino, a preocupação

era, em certo sentido, inversa: por que, em uma situação histórica

específica, as leis ou variáveis que impulsionavam o

desenvolvimento dos “países centrais” não se faziam presentes na

América Latina, ou só ocorriam de forma parcial, fragmentária ou

problemática – o que resultava, por exemplo, em baixas taxas de crescimento do produto e de formação bruta de capital? A pergunta

já subentendia uma visão crítica à universalidade da Ciência

Econômica. O “não desenvolvimento”, então, não mais se opunha

antiteticamente apenas a crises cíclicas que conviviam com uma

lógica de expansão e de progressividade, mas à ausência, nos

países latino-americanos, deste caráter de progressividade, a

sugerir uma diferença marcante ou estrutural na ordem econômica

internacional. O “não desenvolvimento” passou inicialmente a ser visto como um problema associado a “atraso”; mais tarde, na

década de 1950, no pensamento cepalino, como um fenômeno

histórico e estrutural, o subdesenvolvimento. Coube a Furtado

(1961), nesse processo de construção conceitual, formular de forma

mais acabada o subdesenvolvimento como uma forma específica de

desenvolvimento capitalista. Desenvolvimentismo, numa primeira

aproximação conceitual, é uma resposta para superar o

subdesenvolvimento.

Tal percepção do desenvolvimentismo como programa ou guia

de ação aparece em todos os autores analisados na seção anterior,

embora com diferentes terminologias (projeto, estratégia,

racionalidade, funções a desempenhar). Trata-se, portanto, de

política econômica implantada deliberadamente, pois supõe ato

volitivo, portador de consciência e vontade para alterar certa

situação existente e dar-lhe outro rumo. Em vários países latino-

americanos, tal consciência começou a se formar já no século XIX, mormente em sua segunda metade. Sem pretensão de generalizar ou subestimar particularidades locais, observa-se que as elites

dirigentes ou econômicas, civis e militares, que emergiram como

protagonistas à frente dos estados nacionais nascentes após suas

independências políticas, com o fim do antigo sistema colonial, gradualmente começaram a perceber o vulto dos problemas com os

quais se defrontavam e as dificuldades para superá-los. A noção

corriqueira de “país jovem” – cujo imaginário acenava a um futuro

promissor, mais ou menos “natural” com o passar do tempo – servia

para justificar o status quo e ao mesmo tempo já subentendia a

necessidade de mudança. De forma embrionária, admitia-se estar

em uma “idade”, “fase”, ou “etapa” anterior aos “países centrais”

utilizados como modelo (basicamente França e Inglaterra, posteriormente Estados Unidos). Embora aparecessem propostas

revolucionárias, às vezes materializadas, como no México em 1910,

o imaginário geralmente acenava para uma mudança “natural” ou

gradual, compatível com a manutenção da ordem.

Não por acaso, o positivismo de Comte, cujo aparecimento se

dera na França pós-revolucionária visando a consolidar as

conquistas burguesas, mas dando por encerrado o ciclo

insurrecional e ao apregoar a ordem como pré-requisito ao progresso, em oposição aos socialistas e anarquistas, caiu como

uma luva para as elites latino-americanas como ideologia alternativa

ao liberalismo – mesmo que, ao contrário deste, quase nunca tenha

sido hegemônico como ideologia das elites de um estado nacional

latino-americano. Todavia, sua influência é fato não desprezível, o

qual só razões históricas muito peculiares podem explicar – posto

ser o liberalismo a ideologia oficial dos países mais ricos e

influentes, bem como a referência cultural do mundo ocidental em matéria de economia. Sob a influência do cientificismo e do

evolucionismo, Comte, que teve como mestre o “socialista utópico”

St. Simon, entendia o laissez-faire como ultrapassado: a sociedade

deveria ser governada por regras científicas, em uma república

laica, que substituiria o jogo partidário da política pela administração

meritocrática e profissional – a “ditadura científica”.

As recomendações de Comte (somadas a contribuições de outros

pensadores, como St. Simon, Stuart Mill e Spencer) foram adaptadas por seus seguidores ao contexto latino-americano, com variantes de país para país, às vezes com relativo afastamento das

propostas originais. Todavia, dentre as suas teses mais difundidas e

inspiradoras para a formação do desenvolvimentismo latino-

americano em sua gênese, podem-se ressaltar:

 

a. a história como um processo evolutivo, com etapas

progressivas a serem percorridas. Daí decorria a concepção de

passado e de futuro entrelaçados, ou seja, os problemas

coevos passaram a ser percebidos como “atraso”, não eram

fatalidade ou tampouco inalteráveis. O futuro deveria ser

construído e a evolução, embora gradual, poderia ser

acelerada. A aceleração do crescimento econômico e da

produtividade será uma bandeira das mais caras dos governos

desenvolvimentistas (Lautert, 2010);

b. o intervencionismo, porquanto caberia aos governantes a tarefa

de enfrentar as barreiras que se antepunham ao progresso. Daí

a ampliação da agenda do estado, ao qual se delegava papel

ativo, muito além de políticas anticíclicas em conjunturas de

crise, mas de forma mais abrangente e duradoura; na retórica

comtiana, “quando houvesse necessidade social”;

c. a noção, decorrente das duas anteriores, de que a política

deveria preceder a economia, posto que a ação humana

poderia (e deveria) alterar o curso da história, além de acelerá-

lo. Ao contrário do paradigma hegemônico, de cunho liberal,

cujo programa de pesquisa procurava descobrir leis inerentes

ao mercado ou ao sistema econômico na ausência de

intervenção, aqui o mercado era entendido como instituição e,

como tal, regulado ou subordinado a decisões prévias. Indo ao

limite, o futuro desenvolvimentismo em suas experiências mais

maduras defenderá o planejamento, isto é, um conjunto

consciente e racional de ações a ser implantado de forma

concatenada e acompanhada, com a explicitação de objetivos,

metas, meios e instrumentos para alcançá-los.

 

Observa-se, portanto, que, embora toda política econômica seja a

rigor interventora, o intervencionismo do Estado desenvolvimentista

não é para reforçar os mecanismos de mercado, mas para propiciar mudanças em direção a uma rota considerada desejável por seus

formuladores e executores. Não obstante, cabe aqui deixar claro

que “projeto” ou “estratégia” para o país não significa planejamento,

e nas experiências históricas latino-americanas os primeiros antecedem o último. Já na década de 1930, vários governos latino-

americanos começaram de forma deliberada a incentivar a

industrialização e a executar políticas econômicas que evidenciam

um projeto desenvolvimentista sem, todavia, existir ainda

planejamento, ou seja, um conjunto de ações resultante de um

plano ou documento a anteriori, que expressasse objetivos,

estabelecesse cronograma, quantificasse metas e os meios e

recursos para alcançá-las. Planejamento no sentido pleno da palavra só se verifica após a Segunda Guerra, e principalmente na

década de 1950, com a importante contribuição da CEPAL na

formação de quadros para sua elaboração e execução.

Certa confusão nesse sentido levou muitos autores a

denominarem a industrialização nas duas primeiras décadas após