2. Conselhos dos direitos da criança e do adolescente

O problema

A educação no Brasil ainda é marcada por profundas

desigualdades entre as regiões e entre as áreas rurais e as

zonas urbanas de concentração da pobreza.

Vários anos de deterioração do ensino público levaram a

grandes disparidades, do ponto de vista qualitativo, entre os

setores públicos e privados da educação nacional.

Tendo em vista que o insucesso escolar é considerado uma

das principais causas da ineficiência do sistema público, e que

ele é expresso pelos elevados índices de distorção idade-série,

conseqüência da repetência e do abandono, a atual política

educacional está empenhada em apoiar estratégias de

correção do fluxo escolar.

Dados do Censo Escolar de 1998 mostram alguma melhoria,

mas os índices continuam insatisfatórios: cerca de 46,7% dos

alunos do ensino fundamental apresentam distorção idade-

série, embora a taxa de reprovação tenha caído para 11,4% e a

taxa de abandono para 11,1%.

Na educação infantil, apenas 33% da população de crianças

de 4 a 6 anos recebem atendimento na pré-escola, e 5% das

crianças entre 0 e 3 anos têm acesso a creches. Estudos já

realizados em vários países têm demonstrado que as crianças

que recebem o atendimento adequado na educação infantil

apresentam melhores resultados no ensino fundamental, o que

ilustra a gravidade dos dados apresentados.

Constata-se a existência de várias experiências exitosas que

introduziram novos padrões de gestão educacional, associaram

a valorização do professor e a democratização das escolas

com a participação da comunidade, em forma colegiada, e

proporcionaram mais autonomia para as unidades escolares. É

evidente que a situação da educação no Brasil ainda exige um

grande esforço e investimentos para a superação do baixo

nível de ensino e da perversa distribuição de escolaridade

ainda observada.

Diretriz 1 – Garantir a qualidade do ensino público

Estratégias

1.1 Valorizar o profissional da educação por meio da capacitação continuada e da justa remuneração; 1.2 Prover a manutenção dos recursos necessários à atividade educacional, tais como infra-estrutura, equipamentos, salas adequadas, água, luz; 1.3 Investir em material didático-pedagógico adequado ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem; 1.4 Cumprir os parâmetros curriculares e os temas transversais propostos pelo MEC;

1.5 Adotar medidas de correção de fluxo escolar para crianças e adolescentes em defasagem idade-série, propiciando o ensino modular para aqueles que estão em situação de rua, cumprindo medida socioeducativa de internação, ou no trabalho;

1.6 Assegurar escolas próximas às residências e, em casos especiais, os meios de locomoção gratuitos; 1.7 Fornecer, em caráter contínuo, merenda escolar de qualidade, respeitadas as especificidades culturais e regionais;

1.8 Promover a integração escola-família-comunidade na elaboração, execução e avaliação do Projeto Político-Pedagógico;

1.9 Estimular a implantação da escola de tempo integral; 1.10 Implantar projeto pedagógico específico para a Educação Infantil;

1.11 Garantir instalações e equipamentos compatíveis com a faixa etária.

Diretriz 2 – Implantar a universalização do ensino público desde a Educação Infantil até o Ensino Médio, assegurando a Educação Básica para jovens e adultos

Estratégias

2.1 Assegurar um programa nacional de subsídios financeiros para as famílias de crianças e adolescentes que se encontram em situação de vulnerabilidade, estendendo o mesmo benefício ao Ensino Médio; 2.2 Redefinir os percentuais dos Fundos da Educação para garantir a universalização da Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio, Ensino Profissionalizante e Educação de Jovens e Adultos, observando o que determina a LDB para cada esfera de governo;

2.3 Ampliar gradativamente a oferta de creche e pré-escola, de forma a atingir a universalização da Educação

Infantil;

2.4 Assegurar um aumento progressivo dos investimentos em educação, atingindo 10% do PIB, até 2009.

Fonte: Conanda (2000).

 

Para que cada uma das prioridades seja atingida, de fato, é fundamental um somatório de ações envolvendo setores como os de nutrição, assistência social, esporte, lazer, cultura, bem como ações de proteção especial e outras. Desta maneira, vai-se progressivamente introduzindo novas ações e medidas, integrando serviços que tradicionalmente atuam de forma setorizada e isolada. O plano de ação tem, portanto, a missão de introduzir um novo olhar sobre a criança e o adolescente, alterar a condução de políticas que têm se mostrado pouco efetivas para a sua proteção e, acima de tudo, gerar transparência da ação pública, propondo acompanhamento, avaliação e controle da sua execução.

 

Para pensar

Que benefícios podem ser oferecidos a crianças e adolescentes

por meio da execução de um plano de ação intersetorial?

A integração de serviços para o atendimento a essa faixa etária

já acontece em seu município? Que serviços essenciais ainda

precisam ser mobilizados? O que deve ser feito para conseguir

novas adesões?

 

Cada governo eleito tem um prazo determinado para elaborar e enviar às Casas Legislativas o chamado Plano Plurianual, com metas para todas as áreas de sua competência. No caso da proteção a crianças e adolescentes, esse plano deverá contemplar as diretrizes traçadas pelo conselho. Recomenda-se, portanto, a elaboração de um plano específico para a política de atendimento aos direitos das crianças e do adolescente ou, no mínimo, que esta esfera esteja bem detalhada em planos mais globais.

Ao definir prioridades na formulação de políticas sociais públicas, dois direitos fundamentais precisam ser fortemente considerados: o direito de uma criança ou adolescente ser criada e educada no seio da sua família (e, excepcionalmente, em família substituta, assegurada a convivência familiar e comunitária); e o seu direito à

liberdade, ao respeito e à dignidade, de acordo com os Capítulos 2

e 3 do ECA. Ambos os temas são abordados sucintamente a seguir.

 

Considerando as famílias na formulação das

políticas sociais de proteção e garantia dos

direitos da criança e do adolescente

O direito à convivência familiar e comunitária é fundamental. Da mesma forma que a criança e o adolescente estão interligados ao núcleo familiar, suas famílias também estão integradas a uma comunidade. Tal espaço coletivo necessita de investimento do Estado em políticas públicas que garantam a oferta de serviços essenciais, tais como de atenção às famílias, programas de complementação de renda e de geração de trabalho (BRASIL, 2006).

Desenvolver políticas nessa direção requer uma mudança de perspectiva na compreensão e no lidar com as famílias. Esse é um desafio importante, visto que quando fortalecido o princípio da cidadania infanto-juvenil, estabelecem-se como agentes responsáveis por assegurar direitos o Estado, a comunidade e as famílias.

O princípio da convivência familiar e comunitária, garantido no art. 227 da Constituição Federal de 1988 e no art. 4º do ECA, enfatiza a lógica da não institucionalização da população infanto-juvenil, de modo a facilitar e promover o desenvolvimento integral e saudável dessa população. O convívio é essencial para o desenvolvimento humano, para a realização da autonomia e da participação social, visto que é na dinâmica social que se desenvolve o sentimento de pertença, a construção das identidades, o estabelecimento de objetivos, crenças e valores, pelos quais aprendem-se códigos de linguagem e se desenvolvem singularidades. O convívio e a socialização são essenciais para que as pessoas aprendam mutuamente e se sintam valorizadas, o que favorecerá sua relação com outros grupos. As habilidades para o convívio são assimiladas desde os primeiros anos de vida e constituem-se aprendizado constante ao longo de toda a existência.

 

O Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária

(PNCFC) está disponível para consulta no site do Conanda. Foi

elaborado a partir de texto produzido pela Comissão

Intersetorial para Promoção, Defesa e Garantia do Direito de

Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária,

(criada pelo Decreto Presidencial de 19 de outubro de 2004) e

recebeu contribuições advindas da consulta pública. Esteve

sob a responsabilidade do Conselho Nacional de Assistência

Social (CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criança

e do Adolescente (Conanda).

 

O Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária (PNCFC) aponta como algumas das habilidades anteriormente mencionadas: compreender e aceitar regras, perceber os papéis sociais e familiares, aprender a cooperar e a compartilhar (BRASIL, 2006). Ou seja, o convívio constitui-se um aprendizado constante, que se processa por meio de desafios ao longo de toda a vida, com particularidades importantes no período da infância e da adolescência. Assim, favorecer o convívio requer assegurar a construção de valores, o fortalecimento da autoestima e o combate às desigualdades, de modo que não se introduzam ou se reproduzam relações de subordinação e violência. Implica, ainda, promover referências seguras, acolhedoras e favorecedoras do diálogo.

Figura 6 – Convivência familiar

 

Apresentamos, a seguir, um pouco da evolução das famílias na sociedade brasileira, para ajudar você, conselheiro, a ter sempre em mente a importância de se propor políticas públicas que protejam os direitos da criança e do seu sistema familiar de convivência. Também o fazemos para lembrar que as visões que se tem sobre as famílias podem influenciar a atuação dos serviços a elas destinados (com abordagens mais inclusivas ou seletivas), bem como o tipo de suporte oferecido. Podem, ainda, impedir o reconhecimento de potencialidades, especialmente quando as famílias são vistas como “desorganizadas” e incapazes de gerir seu futuro (DESLANDES et al., 2004).

A evolução das famílias na sociedade brasileira

Historicamente, no Brasil, quando se falava sobre famílias, eram destacadas as famílias das camadas mais pobres da população (os códigos e legislações para os “menores” quase sempre se destinavam a esses grupos), que eram vistas como “incapazes” de prover as necessidades da prole, “irresponsáveis” na sua educação, ou mesmo “desajustadas” aos parâmetros da boa moral e da inserção social produtiva.

Como se sabe, o modelo idealizado da família ocidental, branca, anglosaxã, predominante até as décadas de 1960 e 1970, era o do casamento monogâmico estável e baseado em papéis sexuais rigorosamente definidos entre os cônjuges. Esse modelo de família nuclear, na realidade, nunca foi o mais usual entre as classes populares. Apesar disso, famílias de origens étnicas distintas, com precários recursos financeiros, e organizadas de outras maneiras que não em unidades nucleares seriam classificadas como “desestruturadas”.

A ocorrência de vários fatos que contestavam esse modelo nuclear – queda da taxa de casamentos formais, aumento da coabitação, entrada maciça da mulher no mercado de trabalho, altos níveis de desemprego masculino, destituindo muitas vezes o homem do papel de provedor, entre outros – anunciava ao senso comum e ao debate intelectual que mudanças profundas estavam em curso.

A família contemporânea é agora reconhecida em suas múltiplas formas de organização. Parece apresentar um modelo recorrente “com casal instável, do qual a mãe é o eixo-central, apoiado por uma rede de parentesco alargada, e que se torna mais complexo com as recomposições familiares” (SEGALEN, 1999, p. 328).

No Brasil, essas múltiplas configurações são notórias. Uma pesquisa no Estado de Goiás, com 1.272 famílias, identificou 13 tipos de desenhos familiares, derivados dos tipos nuclear (pai e mãe com filhos), monoparental (apenas um dos pais com filhos) e extensa, que agrega pai, mãe, filhos e outras pessoas (SOUSA; RIZZINI apud SOUSA; PERES, 2002).

Apesar das evidências cotidianas sobre as mudanças na composição e dinâmica familiar, no imaginário social, a família ocidental ainda é idealizada a partir do modelo de família nuclear. Assim, torna-se mais do que necessário olhar a família em seu movimento de organização e reorganização, evitando a naturalização de um único modelo e o estigma em relação às formas e arranjos diferenciados. É preciso considerar as respostas próprias que os diferentes grupos familiares, dentro da sua cultura, conseguem dar as suas demandas e projetos (CARVALHO, 2002).

O reconhecimento das novas formas de organização familiar, ocorrido nas últimas décadas, parece já ter sido incorporado ao cotidiano dos serviços de proteção social. Contudo, a sociedade ainda espera encontrar os mesmos papéis sociais outrora definidos (pai provedor e mãe abnegadamente dedicada, por exemplo). É reconhecido que as formas de estruturação da família se diversificaram, mas não se admite que os papéis tenham se modificado entre seus membros, no que diz respeito à provisão de afeto, subsistência e proteção. Segundo Mioto (2006):

Essa indicação nos leva a supor que o consenso existente sobre as

transformações da família tem se concentrado apenas nos aspectos

referentes à sua estrutura e composição. O mesmo parece não acontecer

quando se trata das funções familiares. Apesar das mudanças na estrutura,

a expectativa social relacionada às suas tarefas e obrigações continua

preservada. Ou seja, esperase um mesmo padrão de funcionalidade,

independente do lugar em que estão localizadas na linha de estratificação

social, calcado em postulações culturais tradicionais referentes aos papéis

paterno e, principalmente, materno (p. 53).

Nos anos 1990, toma lugar um discurso sobre a importância dos laços familiares e da revalorização da família, enfocando seus papéis protetivos e de espaço privilegiado de desenvolvimento de relações interpessoais (SEGALEN, 1999). O que se discute a partir dessa década é que se faz necessário reconhecer as potencialidades protetivas, educativas e socializadoras da família. Um dos exemplos mais tangíveis é a prática histórica de ajuda mútua entre as famílias pobres. Essas famílias constituem redes de suporte essenciais para o enfrentamento das agruras da pobreza, do desemprego, da doença e do desamparo (MELLO, 2002).

No campo das políticas sociais, a família não pode ser mais vista como alvo passivo, mas como beneficiária/usuária, parceira e “miniprestadora” de serviços de proteção e inclusão (CARVALHO, 2002). Contudo, esse imenso potencial se faz em estreita aliança com a efetiva atuação das políticas sociais públicas. Em outras palavras, não se trata de delegar à família tal papel, ignorando a responsabilidade de ação do Estado. A atuação familiar só se dará, em sua amplitude, se potencializada pela ação pública.

 

Para pensar

Como tem sido a atuação do conselho em que você trabalha no

que diz respeito ao atendimento às famílias e à consideração do

seu potencial?

 

Torna-se fundamental reconhecer que o “potencial protetor e relacional aportado pela família, em particular daquela em situação de pobreza e exclusão, só é passível de otimização se ela própria recebe atenções básicas” (CARVALHO, 2002, p. 19). Algumas estratégias são importantes para que as famílias se sintam fortalecidas em seu papel protetivo, tais como serviços de atenção às famílias, com ênfase em uma escuta de acolhimento; expansão e qualificação de uma rede de serviços de apoio psicossocial, cultural e jurídico, bem como a sua inclusão em programas de complementação de renda e de geração de trabalho.

O que observamos, entretanto, é que as políticas sociais, os serviços e as propostas de atenção às famílias continuam atuando, majoritariamente, em situações-limite (de violência intrafamiliar, trabalho infantil, exploração sexual etc.) e não no cotidiano das necessidades e potencialidades da criança e da sua família (MIOTO, 2006). Famílias em situação de vulnerabilidade social inspiram proteção e cuidados para que possam ser cuidadoras. Seus arranjos, estratégias e formas de organização demandam um olhar ampliado, buscando enxergar seu dinamismo onde outrora se via “desestruturação”. Igualmente, é importante reconhecer que o papel protetivo da família não é inato, mas que suas condições de realização são dadas socialmente, cabendo às políticas públicas se voltarem para tão importante questão (DESLANDES et al., 2004).

 

Considerando a diversidade na formulação de

políticas sociais de proteção e garantia dos

direitos da criança e do adolescente

O tema da diversidade ainda é pouco lembrado ao se formular políticas sociais públicas. Está fundamentado no art. 2º da Declaração Universal dos Direitos Humanos que afirma:

todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades

proclamados na presente Declaração, sem distinção alguma, nomeadamente

de raça, de cor, de sexo, de língua, de religião, de opinião política ou outra,

de origem nacional ou social, de fortuna, de nascimento ou de qualquer outra

situação.

O conceito de diversidade nasce no contexto histórico da expansão européia, entre os séculos XVIII e XIX, e foi utilizado para explicar as diferenças culturais verificadas nas civilizações dos continentes descobertos pelos europeus. Serviu de subsídio para justificar a dominação européia, ajudando a desenvolver ao longo dos séculos uma idéia de superioridade e hierarquia de uma cultura sobre outras.

Durante o século XX, o conceito de diversidade ganhou extensão e acompanhou os novos estudos antropológicos sobre como as civilizações e as nações se relacionavam entre si. Ou seja, como países, povos e etnias construíam a sua própria imagem e, ao mesmo tempo, a do outro. No seu sentido mais simples, o conceito de diversidade cultural tinha como referência a multiplicidade de culturas ou de identidades culturais. As definições mais atuais de diversidade apresentam um leque bem mais variado, não apenas relacionado à cultura. Podemos hoje falar de uma diversidade existente em um mesmo país que, dentro de sua mesma cultura, pode abrigar diferentes grupos e segmentos que se afirmam por uma identidade própria. Por exemplo, podemos falar da diversidade dos grupos raciais, de gênero ou étnicos ou, ainda, das especificidades dos grupos segmentados por idade (crianças, idosos), orientação sexual ou habilidades físicas. O conceito pode ser ainda mais amplo, se definido em termos de localização geográfica ou histórias pessoais.

Em 2001, a Conferência Geral da

Organização das Nações Unidas para a

Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco)

aprovou, por unanimidade, a Declaração

Universal sobre a Diversidade Cultural, que enfatiza o reconhecimento das diferenças

como necessário à realização dos direitos

humanos e às liberdades fundamentais, para

a paz e a segurança. A Declaração, ratificada

pelo Brasil em 2006, define a diversidade

cultural como patrimônio comum da

humanidade. Ela pode ser encontrada no site

da Unesco.

Para que se efetive o potencial da diversidade, é preciso dar valor à diferença. Contudo, diversidade não significa apenas perceber diferenças, mas conhecer o seu significado e valor histórico para cada sociedade ou grupo. Trata-se de um valor que nos ensina a olhar para a nossa própria diferença e a reconhecer as nossas próprias práticas cotidianas. Com esse entendimento, a idéia de diversidade deixaria de ser apenas uma constatação das diferenças, correndo sempre o risco de hierarquizálas, para tornar-se uma ferramenta para o diálogo e o compartilhamento de valores.

Figura 7 – Diversidades

 

Como incluir o tema da diversidade na formulação das políticas públicas? Que diferença faz a inclusão desse tema se a política pública, por princípio, é igual para todos? O fato é que, na prática, nem sempre a igualdade prevista nas leis consegue assegurar direitos para todos. Na história brasileira, muitas crianças ficaram e têm ficado sistematicamente fora da política universal de garantia dos direitos. O fato exige alternativas mais eficazes para incorporá-las em uma política realmente universal.

Quando uma política universal não consegue atingir 100% da populaçãoalvo, é preciso investigar, de forma mais direcionada, quais as razões desse fato. Por que alguns grupos são contemplados e incluídos e outros não? Uma das razões para a exclusão de determinados grupos é certamente a desigualdade econômica e social que, por muitos séculos, foi justificada pelas diferenças entre sexos, raças, povos, idades e pessoas com deficiências, dentre outras especificidades humanas. Em nosso modelo de desenvolvimento social e econômico, pessoas com essas diferenças eram e continuam a ser menos valorizadas. A desigualdade acabou por colaborar para a desvalorização da diversidade humana, anulando seus aspectos positivos e criando as condições para a discriminação e a separação social.

Alguns autores afirmam que para reduzir os efeitos negativos da desigualdade é preciso promover a eqüidade nas políticas públicas (RAWLS, 2002). Ou seja, mediante os princípios da justiça, adaptar a norma universal a um caso específico, visando tornar a norma mais justa e o caso atendido no seu direito devido. A eqüidade não corrige o que é justo na lei, mas completa o que a justiça não alcança (CARVALHO FILHO, 2003).

Eqüidade configura um princípio de justiça

redistributiva proporcional, pautado mais pelas

necessidades de pessoas e coletivos e por um

senso reparador de dívidas do que pela sua

igualdade formal diante da lei. Representa o

aprofundamento do princípio de igualdade

formal de todos diante da lei. Implica que

pessoas e coletivos que se encontram em

circunstâncias especiais ou que são diferentes

sejam tratados de forma especial ou diferente.

Dessa forma, aplicando o princípio da eqüidade para reduzir as desigualdades, conseguiremos desenvolver políticas mais afirmativas e inclusivas que assegurem os direitos universais à totalidade de crianças e adolescentes. Contudo, trata-se de um duplo esforço: ao mesmo tempo em que adotamos o princípio da eqüidade para reduzir desigualdades, devemos promover o valor e o potencial da riqueza da diversidade entre sociedades e grupos.

Com esse olhar, compreendemos que crianças e adolescentes são muito diferentes entre si, demandando competência e criatividade dos profissionais na aplicação de medidas adequadas a cada situação específica. Como exemplos, podemos citar crianças e adolescentes nas seguintes situações: com deficiência auditiva ou visual, que precisam estar na escola; com uma opção sexual que os tornam discriminados em sala de aula; discriminados por serem negros ou por pertencerem a grupos indígenas; portadores do HIV; vivendo em abrigos; que moram em áreas rurais, em comunidades quilombolas ou ribeirinhas. Toda essa diversidade não pode ser alvo de discriminação, exclusão ou negligência; crianças e adolescentes não podem crescer achando que ser negro, homossexual, deficiente visual ou que morar em áreas distantes e pobres seja um defeito.

O conselho dos direitos precisa formular políticas e atuar para garantir a defesa e a integridade moral, física e psicológica da criança vítima de preconceito e segregação.

 

Para pensar

Como o conselho em que você atua tem trabalhado com a

diversidade? Reflita sobre situações já vivenciadas, no conselho,

em que o tema da diversidade foi (ou deveria ter sido) abordado.

 

A pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007) investigou a forma como a questão da diversidade dos grupos sociais atendidos pelos conselhos dos direitos tem sido tratada. Para tal, examinou a condição de grupos que se situam longe do acesso a políticas e ações de promoção e proteção dos direitos, tais como crianças e adolescentes indígenas, moradores de assentamentos e quilombolas.

Segundo o relato dos CMDCA que participaram da pesquisa, esses grupos são inexistentes na maioria dos municípios brasileiros. Conselhos municipais de todo o país informaram não saber da existência de crianças e adolescentes que vivem em áreas de garimpo (78% dos conselhos), quilombos (74%), comunidades indígenas (73%), comunidades ribeirinhas (63%) e assentamentos (53%). Embora os conselhos avaliem a qualidade do atendimento prestado a essas minorias como regular, essa avaliação refere-se a um universo muito pequeno, uma vez que a cobertura de atendimento é extremamente precária. Os dados evidenciam a situação de desproteção das crianças e adolescentes desses grupos, que, em sua maioria, não dispõem de nenhum tipo de suporte para suas necessidades específicas.

Os 25 conselhos estaduais investigados confirmam a visão dos conselhos municipais, ilustrando uma vez mais a invisibilidade das crianças e adolescentes dos grupos minoritários mencionados. Vale destacar que muitos conselhos estaduais declararam não ter informações sobre a existência de crianças e adolescentes indígenas, o que não corresponde à realidade local. Em todas as unidades da federação há tribos indígenas, o que aponta a necessidade de investimentos e esforços para se obter uma visão mais ampla da diversidade de crianças e adolescentes que devem ser alvo das políticas públicas. Esse desconhecimento pode ser conseqüência das dificuldades desses órgãos em obter informações sobre as realidades locais, o que sugere certo isolamento das instituições em relação aos problemas existentes, ou desconforto em transmitir informações sobre essas populações.

 

Para pensar

Como ocorre o atendimento aos grupos historicamente

discriminados no conselho em que você atua?

Reflita sobre os dados apresentados pela pesquisa “Bons

Conselhos” (CEATS; FIA, 2007), utilizando-os como subsídios

para analisar as práticas desenvolvidas em seu conselho.

 

O Capítulo 3 amplia a discussão sobre o tema diversidade, com uma abordagem voltada

especialmente para o dia-a-dia dos conselhos

tutelares.

Individualizar o atendimento para atender às necessidades específicas de cada criança ou adolescente se constitui um desafio para os conselhos. Os gestores das políticas públicas precisam prover o atendimento adequado, por exemplo, para uma criança indígena que sofre de uma deficiência física, ou para uma menina negra que foge do assentamento urbano em que vivia, procurando melhores condições de vida em outra localidade. Entender as diferenças de cada criança, adolescente e família e o contexto cultural de onde vêm é um passo fundamental na formulação de políticas públicas de qualidade, bem como no monitoramento do atendimento oferecido.

 

Como monitorar e avaliar as políticas públicas

No Brasil, ainda há pouca tradição de monitoramento e avaliação de políticas públicas. Diante desse cenário, vamos discutir, em mais detalhes, as estratégias para monitorar e avaliar o andamento do plano da Política de Atendimento aos Direitos da Criança e do Adolescente.

Distinguimos o monitoramento da avaliação, ressaltando que o primeiro analisa o projeto (programa ou política) enquanto o mesmo é executado, incorporando-se ao cotidiano da execução e dando retorno imediato em relação aos progressos e aos problemas encontrados. A avaliação, por sua vez, é um tipo de investigação sistemática do mérito, valor ou da importância de um projeto, serviço ou uma ação. No final do processo avaliativo, esperamos que seja feito um juízo de valor sobre o programa, serviço ou ação avaliada (se é útil, efetivo ou eficaz). No entanto, embora monitoramento e a avaliação sejam processos distintos, são também complementares: o monitoramento é uma atividade importante de avaliação.

O que observamos, hoje, no desenvolvimento das políticas sociais é que as etapas de monitoramento e avaliação não têm sido desenvolvidas de forma articulada e seqüencial. Os processos de planejamento são raros e o monitoramento e a avaliação quase inexistentes. Há dificuldades na definição de indicadores que permitam avaliar o real alcance das ações desenvolvidas e o seu impacto na vida dos cidadãos atendidos pelas políticas. A dificuldade de monitoramento está presente em todas as instâncias e em todos os setores das políticas sociais, tanto no que se refere à apresentação de resultados para o controle da sociedade, quanto ao planejamento interno das ações.

Para saber mais sobre dificuldades no monitoramento,

metodologias utilizadas e resultados alcançados por algumas

políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes,

acesse os sites da “Rede de Monitoramento Amiga da Criança”

e da “Rede Sou de Atitude”.

 

O conselho dos direitos possui um instrumento fundamental para o exercício do controle social que pode ajudá-lo no monitoramento e na avaliação das políticas: a competência legal para solicitar dados, informações, procedimentos e resultados de todos os serviços públicos e privados.

O Poder Público tem pouca tradição de monitorar e avaliar suas políticas, o que torna as demandas dos conselhos um instrumental útil na mudança da própria prática do aparelho de Estado. Quase sempre o monitoramento do plano e a sua avaliação têm se constituído uma atividade secundária ao desenvolvimento da ação, sendo deixada para o final das atividades e, na maioria das vezes, realizada às pressas e sem metodologia adequada. As avaliações, quando existentes, são realizadas numa modalidade assistemática de avaliação interna, baseada no modelo contábil (que compara pontos positivos e negativos), basicamente centrada em resultados imediatos.

 

VOCÊ SABIA QUE

mesmo sendo função do CMDCA monitorar e avaliar a implementação das políticas com foco na criança e no adolescente, apenas 17% dos conselhos municipais têm procedimentos dessa natureza estruturados e 46% não os possuem, estando os demais (37%) em fase de elaboração?

50% dos conselhos estaduais não dispõem de tais procedimentos, enquanto apenas 13% os têm? E que o restante (38%) encontra-se em fase de elaboração de procedimentos e ferramentas de monitoramento e avaliação?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos e

96% dos conselhos estaduais.

 

Figueiredo e Figueiredo (1986), em estudo do Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo (Idesp), chamam a atenção para a falta de uma tradição avaliativa nas políticas sociais. Segundo os autores: “a pesquisa de avaliação é ainda incipiente no Brasil. A avaliação de políticas sociais desenvolveu-se apenas nos anos 1980 e, mesmo assim, de forma desigual entre os diferentes tipos de políticas sociais” (p. 24). Também as ONGs e os projetos sociais se ressentem da ausência de avaliação mais permanente.

Outro problema é a falta de divulgação das pesquisas avaliativas realizadas no país; os poucos estudos publicados preocupam-se mais com a divulgação de novas teorias e metodologias, apresentando uma discussão desvinculada da aplicação prática (BARREIRA, 2000).

Uma avaliação pode combinar métodos qualitativos e quantitativos, envolvendo processos de medição e mensuração, bem como um processo de julgamento de mérito, valor e validade (BARREIRA, 2000). Considerando o caráter formativo dos conselhos dos direitos e em coerência com a metodologia de análise de situação, apresentamos uma modalidade de avaliação que nos parece mais apropriada para projetos sociais. No que diz respeito à procedência dos avaliadores ou à relação entre avaliadores e avaliados, a avaliação participativa busca minimizar a distância entre o avaliador e os beneficiários (COHEN; FRANCO, 2004; BARREIRA, 2000). Nessa modalidade, os participantes diretos (envolvidos na elaboração da Política de Atendimento) e indiretos (participantes da execução dos programas) participam do processo avaliativo.

Figura 8 – Ouvindo as crianças

 

No que diz respeito ao momento de realização da avaliação, sugere-se que ela seja realizada em três momentos distintos: antes, durante e depois da implementação do programa ou da política. A avaliação realizada na fase anterior ao início tem sido utilizada para denominar aquele tipo de pesquisa preliminar, cujo objetivo é mapear as avaliações realizadas em projetos sociais similares em natureza e escala. Aguilar e Ander-Egg (1994) referem-se a essa etapa como a de uma avaliação exploratória, realizada com objetivo de avaliar as possibilidades de empreendimento do programa. Esse tipo de avaliação é realizado como uma etapa do processo de decisão sobre a implementação ou não do projeto. A avaliação realizada antes do início do programa pode ser utilizada também com o objetivo de realizar uma análise de situação, que servirá como parâmetro para a avaliação do impacto da Política de Atendimento, depois de finalizada a sua execução.

A avaliação feita durante o andamento do programa ou política é também chamada de avaliação de gestão, avaliação contínua, avaliação concorrente, acompanhamento avaliativo, monitoramento ou avaliação concomitante da implementação da Política de Atendimento (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994). Ela difere do mero controle operacional do planejamento, uma vez que permite a adoção de três tipos de decisões: decidir se a ação planejada foi a mais acertada para obter os resultados esperados; decidir sobre a continuidade ou não do programa, da operação ou da ação; e, ainda, subsidiar modificações para alcançar os resultados esperados (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994; PATTON, 1997; BARREIRA, 2000). Esse tipo de avaliação examina se as ações estão sendo desenvolvidas e se as metas parciais estão sendo cumpridas.

A avaliação realizada depois do término do programa ou projeto não ocorre necessariamente logo após concluída a fase de execução; pode acontecer meses e até anos depois de finalizadas as ações (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994), dando tempo para que os resultados se cristalizem e possam ser mensurados.

Quanto ao objeto da avaliação, destacamos a avaliação de processo, produto e impacto (SESSIONS, 2001). A de processo corresponde à avaliação durante a implementação das ações. Pode ser entendida como um processo de acompanhamento ou um exame contínuo ou periódico efetuado pela administração, em todos os níveis hierárquicos, do modo como uma atividade está sendo executada (ONU, 1984 apud SILVER, 1992).

A avaliação de produto foca-se nos objetivos do plano, buscando verificar se ele conseguiu produzir os resultados desejados. Normalmente, compara-se aquilo que foi proposto e o que foi executado, a fim de verificar se os objetivos foram alcançados ou não, segundo uma análise geral do desempenho do plano. Cohen e Franco (2004) descrevem “produtos” como resultados concretos das atividades desenvolvidas a partir dos insumos disponíveis. Segundo seu caráter de materialidade, podemos distinguir os bens produzidos (ou resultados materiais) e os serviços prestados. Esse tipo de avaliação é realizada ao final de cada ano de vigência do plano e ao final da sua implementação total.

A avaliação de impacto é um dos mais desafiantes aspectos da análise de um plano ou programa social. Alguns autores fazem a distinção entre “efeito” e “impacto”. Os efeitos são os resultados dos produtos do projeto. Embora já se façam notar durante o processo de implementação do plano, são produzidos com maior intensidade ou em sua totalidade após o término do projeto. Já os impactos são as conseqüências dos efeitos de um projeto. Desse modo, representam o grau de alcance das metas estabelecidas pelo plano. A avaliação de impacto, portanto, pode ser considerada um balanço geral para verificar se o plano ou programa atingiu suas finalidades gerais ou para estudar os vários níveis de efeitos do projeto nas áreas em que se propôs incidir (COHEN; FRANCO, 2004).

Em relação aos agentes que a realizam, a avaliação pode ser classificada como interna (auto-avaliação) ou externa (por meio de consultores). A auto-avaliação é aquela em que “as próprias pessoas implicadas na execução ou realização do programa ou projeto são encarregadas das atividades avaliativas” (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 45). Dentre suas vantagens, destacamos o conhecimento e a familiaridade de quem planeja e executa a ação. Contudo, os defensores da avaliação externa apresentam suas fragilidades: pelo fato de a avaliação interna ser realizada por pessoas da própria instituição, corre-se o risco de se ter menos objetividade no processo de análise e os membros terem dificuldade de distanciamento para mencionar problemas e possíveis fracassos.

Acreditamos que a auto-avaliação e a avaliação externa não são mutuamente excludentes e que a auto-avaliação é pedagogicamente fundamental para o processo continuado de planejamento. Quanto à questão da ênfase somente nos aspectos positivos, todos os tipos de avaliação podem incorrer no mesmo risco, uma vez que a publicização de dificuldades e erros não é muito estimulada na cultura competitiva moderna. Vale ressaltar, ainda, que publicizar ou não os erros depende muito mais de uma postura ética do que metodológica. Tal postura deve favorecer uma leitura dialética, em que os entraves, dificuldades, problemas e desafios sejam parte da análise.

A avaliação externa permite um terceiro olhar sobre os problemas, as estratégias, as dificuldades e a correção de rumos. Esse olhar tem também um papel fundamental para o processo de continuidade, de correção de rumos e de sustentabilidade. De uma avaliação externa de uma Política de Atendimento aos Direitos devemos esperar pelo menos três respostas: a compreensão do que contribui para o êxito dos programas, projetos e serviços; o que possibilita o seu alcance; e como os seus limites podem ser questionados.

De uma maneira geral, uma boa avaliação de uma Política de Atendimento deve julgar sua utilidade, sua viabilidade do ponto de vista político, prático e de relação custo-benefício, sua dimensão ética e sua precisão técnica (PENNA FIRME, 2007; MINAYO, 2005).

Toda avaliação útil, ética e tecnicamente adequada acompanha o desenrolar de uma proposta e subsidia a correção de rumos e a reorientação de estratégias de ação. Seu sentido ético alia o valor técnico e de responsabilidade social.

 

É importante que a cultura da avaliação cresça no país, por

meio de processos constantes de monitoramento das ações

planejadas e da correção de possíveis desvios de percurso.

Para ser aplicada dessa maneira, a avaliação precisa se

transformar em uma ação/atividade sistemática, incorporada ao

planejamento cotidiano do projeto social. Às modalidades

tradicionalmente desenvolvidas no país, deve-se incluir a

avaliação de impacto, bem como a avaliação por agentes

externos ao projeto.

 

É importante, ainda, a criação de mecanismos de avaliação que envolvam a população por meio de questionários, depoimentos e debates, estimulando a publicização e democratização da informação. Para isso, o conselho dos direitos deve realizar, sistematicamente, reuniões abertas com setores específicos das várias políticas. Nesses encontros, deve divulgar publicamente a pauta e trazer não só os responsáveis e executores das ações, mas também outros atores sociais relevantes ao tema abordado, confrontando interesses e possibilidades de atendimentos. Por serem específicas, tais reuniões podem alcançar um bom nível de aprofundamento das questões colocadas e incentivar a implementação do acompanhamento e do debate aberto. O conselho deve, sistematicamente, realizar audiências, assembléias e reuniões de discussão em comunidades ou bairros, para a análise dos serviços prestados a crianças e adolescentes em cada localidade. Ao envolver os responsáveis pelos serviços, os usuários, as famílias e a comunidade em geral, essas reuniões podem dar uma visão mais clara do que está sendo realizado, bem como buscar soluções viáveis, com o comprometimento e cooperação de todos. A continuidade desse procedimento aproximará os serviços da comunidade, tornando-os mais adequados e eficazes à população.

Igualmente as Conferências e Fóruns de Direitos das Crianças e dos Adolescentes são espaços fundamentais para o monitoramento e avaliação das condições de implementação das políticas públicas.

Ao final deste capítulo, esperamos que você, conselheiro, sinta-se mais instrumentalizado, teórica e conceitualmente, para lidar com as situações vivenciadas em seu cotidiano. O objetivo é que você tenha conseguido pensar em sua prática de forma crítica, aprimorando a sua capacidade de elaborar o diagnóstico situacional da sua localidade, planejar as ações definidas com base no diagnóstico, e atuar na formulação e na avaliação de políticas sociais públicas para crianças e adolescentes.

 

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