2. Conselhos dos direitos da criança e do adolescente

conselho pode viabilizar a realização de um curso para todos

os seus membros, ampliando, assim, o número de pessoas

com domínio da temática. Outra possibilidade é o conselho

viabilizar a participação de seus membros em cursos de

planejamento em outros municípios do estado ou em outros

estados. Alguns conselhos com condições econômicas mais

favoráveis podem contratar um especialista para mediar a ação

de planejamento. Contudo, se o seu conselho não possui as

condições ideais, planeje e lute para tê-las num futuro próximo.

Embora os especialistas possam ser de grande valia, lembre-

se de que quem conhece a realidade e planeja, de fato, é você

conselheiro(a).

 

Para elaborar um plano de ação, o conselho deve responder às seguintes perguntas:

O que fazer?

Como fazer?

A quem dirigir a ação?

Quando fazer e até quando?

Quem é responsável por cada uma das ações?

Além de ter respostas para essas perguntas, todo plano precisa de um cronograma de execução, o que permite ao seu coordenador ou gestor trabalhar com metas plausíveis e esperar determinados resultados. A seguir, apresentamos uma listagem de tópicos para um plano de ação.

As diferenças entre o conceito de “diagnóstico

situacional” e o de “análise situacional” serão

analisadas mais adiante.

 

PROPOSTA DE ESTRUTURA PARA UM PLANO DE AÇÃO

Objetivos gerais e específicos da ação

Definição de termos (conceitos) que norteiam a ação Diagnóstico situacional apresentado de forma contextualizada

Prioridades pactuadas coletivamente, que devem ser concentradas em alguns pontos, permitindo avaliação Metas a serem alcançadas e em que prazos Nomeação dos responsáveis por cada tarefa a ser executada

Prazos e limites para conclusão das atividades Dificuldades, limites e obstáculos previstos Fatores potencializadores e facilitadores

Resultados esperados

Previsão de acompanhamento e avaliação interna (auto-avaliação) e externa (por meio de consultores) Recursos orçamentários

 

Na elaboração do plano, é necessário, ainda, que o conselho defina os focos de atuação, ou seja, os problemas encontrados no município para os quais as ações devem ser direcionadas. Os passos seguintes devem indicar os caminhos necessários para o cumprimento dos objetivos traçados e descrever o que se espera alcançar com cada ação planejada. Buscar maneiras de monitorar as ações (estabelecendo mecanismos e indicadores de avaliação das ações previstas) e acompanhar os impactos ocorridos após as implementações são as etapas subseqüentes.

Para muitos conselheiros(as), o tempo de duração do plano de trabalho deve ser orientado pelo período do mandato dos conselheiros da sociedade civil, em geral dois anos. Para outros, ele deve ser de quatro anos, para coincidir com o mandato do prefeito ou do governador. Nesse caso, o plano coincidiria com o processo de planejamento das políticas públicas efetuado pela prefeitura e pelo estado. Além disso, o tempo de quatro anos permitiria a revisão e a avaliação (interna e externa) do plano, bem como a correção de rumos e a definição de uma nova planilha de continuidade.

 

Pressupostos para a construção de um plano

A seguir, apresentamos alguns elementos importantes no processo de construção de um plano de implementação da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente.

Contatos e parcerias

O ponto inicial de qualquer plano é definir a vontade política de enfrentar os problemas que são objetos da ação. Em seguida, deve-se reunir os atores mais importantes para a viabilização das ações, definindo objetivos comuns e acordos necessários para levar à frente o plano.

Mesmo que o processo seja liderado pelo setor dos direitos humanos ou da assistência social, um plano de ação para tratar do tema proteção dos direitos da criança e do adolescente precisa de acordos locais, relativos aos diversos programas de uma prefeitura, uma vez que os problemas são intersetoriais. Também devem participar dos acordos juízes da infância e da adolescência, instituições acadêmicas, representantes dos serviços de educação e saúde, familiares, representantes do empresariado e de outros conselhos e associações.

Figura 4 – Contatos e parcerias

 

Dessa primeira etapa são esperados dois produtos: o acordo acerca de uma linguagem comum de trabalho e a indicação de pessoas para comporem a equipe de construção do plano, o que deve ser feito pelos representantes institucionais presentes ao encontro. As pessoas indicadas podem ser técnicos, porém com poder de decisão para construir consensos.

Seminários para a definição do plano de ação, eleição de prioridades, metas e previsão de resultados

A finalidade do seminário é esclarecer a idéia geral do plano e enfatizar a importância da construção participativa. Além disso, tem a intenção de promover a apresentação e a adesão dos membros do grupo, para aumentar o entrosamento e a motivação tanto na criação quanto no desenvolvimento do plano.

Devem participar do seminário representantes de instituições e de grupos locais e outras pessoas com interesse em apoiar o ECA e a solução dos problemas de violação dos direitos da criança e do adolescente. Quanto maior o número de adeptos na elaboração do plano, maior legitimidade terá. As seguintes definições devem resultar do seminário:

prioridades – enquanto considerarmos todos os problemas prioritários, dificilmente chegaremos a resultados claros sobre as ações que preconizamos. Para estabelecer prioridades, vários elementos devem ser levados em conta: a magnitude do problema, as condições objetivas de atuação e as pessoas ou grupos dispostos a interagir. Definir prioridades significa, em grande parte, definir a própria política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente;

metas – são resultados parciais a serem alcançados pela implementação do plano. Geralmente os teóricos do planejamento dizem que elas devem ser quantificadas. No entanto, entendemos que há várias ações qualitativas que podem ser previstas como parte do plano de ação; resultados esperados – devem ser previstos realisticamente, de acordo com o tempo de duração do plano, os recursos aplicados e a dificuldade das situações-problema. Tais resultados podem ser diversos: sensibilização e mobilização, formação de parcerias, formação de pessoas, articulação intersetorial, implantação de serviços e de redes, mudanças de dispositivos, mudanças de cultura e, finalmente, redução de violações dos direitos das crianças e dos adolescentes; indicadores – um plano deve conter indicadores quantitativos e qualitativos que permitam avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações a que se propõe.

Além da garantia de continuidade, os planos devem ser flexíveis e adaptáveis à realidade encontrada no momento da sua implementação. Foi graças a essa característica que o planejamento estratégico do Conselho Municipal de Santana do Grajaú, por exemplo, pôde incorporar uma operação anteriormente não planejada: estabelecer diretrizes para solucionar o problema da evasão escolar no município. Por falta de conhecimento, muitos conselheiros acharam que esta seria uma tarefa apenas do Conselho Municipal de Educação. A experiência, no caso do André, levou o Conselho Municipal dos Direitos a compreender que os(as) conselheiros(as) poderiam estabelecer diretrizes para a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente em todas as áreas sociais, inclusive na da educação.

O CMDCA de Santana do Grajaú percebeu que a melhor solução para o caso de André seria procurar os membros do Conselho Municipal de Educação para realizar uma ação conjunta, uma vez que, seguramente, possuíam maior experiência nessa área. O resultado foi muito positivo: os dois conselhos firmaram uma resolução conjunta, estabelecendo diretrizes da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente no enfrentamento da evasão escolar.

 

Como formular políticas públicas

sociais de proteção para crianças e

adolescentes

Neste tópico, optamos por incorporar o substantivo “social” à expressão “política pública”, para reafirmar a responsabilidade do Estado na atenção aos direitos sociais. É comum observarmos a utilização de ambas as expressões – “políticas públicas” e “políticas sociais”.

Políticas públicas sociais são ações de

responsabilidade do Estado que visam

atender às necessidades coletivas e

assegurar padrões de dignidade de vida para

os cidadãos de uma determinada localidade.

Vale ressaltar que, embora as políticas sejam

responsabilidade pública-estatal, elas não são

realizadas exclusivamente por ações

governamentais. Políticas podem se

concretizar em ações compartilhadas com a

sociedade civil, desde que articuladas com o

sistema público.

Um elemento básico para entendermos as políticas públicas sociais é o direito, uma vez que a política é a concretização do direito, que, após ser inserido no ordenamento jurídico, requer ações do Estado para garanti-lo. Em outras palavras, não é suficiente, por exemplo, declarar que todas as crianças têm direito à escola. Se não houver definição de recursos orçamentários para tal ação, se as unidades não forem construídas, se não houver contratação de profissionais e um currículo definido para atender às necessidades de aprendizagem dos alunos, o direito à educação não será exercido pelas crianças.

 

Para pensar

Alguns autores (BOBBIO, 1994; NOGUEIRA, 2004) apontam

que, nos direitos sociais, é verificado o maior grau de defasagem

entre a norma jurídica e a sua efetiva aplicação.

Diante desse fato, é fundamental reduzir a distância entre o

direito declarado e o acesso a ele, por meio de políticas sociais.

Reflita sobre essa afirmação.

 

Para entendermos melhor a situação, relembramos o caso do André, de Santana do Grajaú, que abre este capítulo. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação, aprovada em 1996, estabelece como dever do Estado o atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com necessidades especiais e a obrigação de atender ao educando no ensino fundamental público, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde (BRASIL, 1996, art. 4º). No entanto, a ausência de uma ação específica do Poder Público Municipal prejudicou, no caso do André, o exercício do direito, sendo necessária a atuação do Ministério Público para viabilizar as condições concretas para que ele freqüentasse as aulas junto com as demais crianças.

Embora a declaração legal seja insuficiente para garantir o exercício do direito, assegurar a responsabilidade pública na legislação é passo estratégico fundamental. A legislação expressa o pacto e a responsabilidade do agente público na atenção aos direitos, mas para a implantação do direito é necessário que haja ação política pressionando.

Se voltarmos à nossa análise, mais uma vez, para o caso de evasão escolar em Santana do Grajaú, podemos melhor perceber essa dinâmica. Se não houvesse a pressão da mãe do André, do Conselho Tutelar e do Ministério Público, uma política direcionada para o combate à evasão escolar provavelmente não teria sido implantada e priorizada naquele município. Em outras palavras, esse tema não ganharia visibilidade a ponto de ser pauta prioritária na gestão municipal.

Para garantir essa visibilidade e priorização, foi necessário que vários atores se mobilizassem simultaneamente, cada um em conformidade com o seu papel. O Conselho Tutelar não desistiu da questão e buscou entender se o problema do André era um caso isolado ou se havia outras situações semelhantes. Procurou o apoio dos agentes de saúde, que visitam periodicamente as famílias por meio do Programa de Saúde da Família, e buscou se informar sobre as crianças que estavam fora da escola e quais eram os motivos da evasão. Levantou, ainda, as denúncias já existentes no conselho, a fim de estabelecer um primeiro diagnóstico do problema. De posse dessa informação, o Conselho Municipal dos Direitos também assumiu seu papel de articulador para implantar as políticas públicas e procurou envolver a população e os políticos na busca de soluções para a questão da evasão escolar na cidade. A prefeita eleita incorporou a demanda como prioritária, designou profissionais responsáveis para estabelecer um plano de intervenção, de forma organizada e participativa, e destinou os recursos necessários para que as ações pudessem ser implementadas. Por fim, as diferentes secretarias e os conselhos municipais desenvolveram ações complementares para assegurar o retorno e a permanência das crianças na escola. Com isso, pretendemos ressaltar que, na maioria das vezes, as políticas públicas sociais são fruto da pressão e do movimento da sociedade, embora o compromisso de governantes com a cidadania das populações excluídas tenha um peso fundamental no estabelecimento e na implementação continuada dessas políticas.

 

Para saber mais sobre a complexa e contraditória trama que

envolve a decisão em torno das políticas públicas, sugerimos

as seguintes leituras:

Evaldo Vieira. Os direitos e as políticas sociais. São Paulo, Editora Cortez, 2004.

Marco Aurélio Nogueira. Um Estado para a Sociedade Civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo, Editora Cortez, 2004.

 

Apesar de ser uma das principais atribuições dos conselhos dos direitos, a formulação de políticas públicas sociais integrais para a infância e adolescência não tem sido a atividade mais priorizada. A pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2005) buscou identificar as ações indicadas pelos conselhos como sendo mais relevantes em sua prática. A criação e o apoio a entidades, projetos e ações para o atendimento de crianças e adolescentes constituem o maior investimento (para 59% dos conselhos). As áreas de atendimento priorizadas são: atendimento sociofamiliar, atendimento às crianças vítimas de exploração e abuso sexual, e prevenção e atendimento de crianças e adolescentes usuários de drogas e álcool.

A segunda atividade priorizada, mencionada por 28% dos respondentes da pesquisa, é relacionada ao Fundo: à sua criação, regulamentação, adequação da lei, divulgação e captação de recursos. A terceira atividade, mencionada por 23% dos respondentes, diz respeito ao relacionamento com o conselho tutelar, por meio da sua criação, estruturação e apoio. Outras atividades menos freqüentemente mencionadas na pesquisa estão

apresentadas no Gráfico 1.

Gráfico 1 – Principais prioridades atuais do CMDCA (Brasil)

 

Fonte: Ceats/FIA (2007).

Em relação à prática dos conselhos dos direitos, dois aspectos são preocupantes: a) a reprodução da prática estatal de considerar política como sinônimo de programa. Apoiar a criação de programas e projetos não é sinônimo de definir políticas necessárias a cada localidade. Os programas e projetos são partes da política, porém, um conjunto de programas não necessariamente contempla uma política integral de promoção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente; b) a priorização da proteção especial frente à política integral de promoção e defesa dos direitos da

criança e do adolescente. A proteção especial de crianças e adolescentes não deve se constituir uma política específica, mas sim, um foco das várias políticas sociais.

Alguns autores apontam para fases distintas no processo de formulação de políticas sociais públicas:

observância das normas que concedem direitos aos cidadãos e regem as políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente (leis, resoluções de conselhos, portarias e atos normativos);

análise de situação ou diagnóstico crítico da realidade local e sua inserção na realidade estadual e nacional, particularmente com ênfase nos direitos violados ou a serem efetivados;

formulação das diretrizes ou a decisão sobre as prioridades; formulação do plano de ação da política de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente, com ações prioritárias, resultados esperados, custos para a sua realização e instrumentos/indicadores de avaliação; e acompanhamento (ou monitoramento) e avaliação do plano e das políticas traçadas (resultados alcançados).

 

Como realizar um diagnóstico situacional

Neste tópico pretendemos discutir a importância de os conselhos realizarem um diagnóstico situacional – ou análise de situação – das condições em que vivem crianças e adolescentes em cada localidade, assim como das necessidades existentes nesses locais. O diagnóstico situacional é uma das primeiras etapas da elaboração da política integral de promoção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente, bem como dos planos para a sua implementação. Trata-se de uma ferramenta importante para que os conselheiros obtenham um conhecimento sistematizado da realidade do município, dos seus limites e desafios a serem enfrentados.

O termo análise de situação é concebido como uma versão crítica do chamado “diagnóstico da realidade”, e deve incluir uma análise das respostas dadas pela sociedade e das soluções propostas, algo que vai além da tradicional caracterização do fenômeno. A análise de situação também dá destaque à natureza processual e ao seu caráter dinâmico, contrariando, assim, a visão tradicional de que “primeiro se diagnostica para depois intervir”, como se diagnóstico e intervenção fossem etapas independentes. Consideramos neste texto, de forma simplificada, “diagnóstico situacional” e “análise de situação” como sinônimos, enfatizando a importância da análise crítica, processual e contextualizada da realidade local como tarefa essencial dos conselheiros.

Embora possamos supor que o investimento dos conselhos municipais dos direitos na criação de programas e projetos seja orientado por alguma forma de diagnóstico (particularmente um diagnóstico informal, realizado com base na experiência prática dos conselheiros), o Gráfico 1 mostra que apenas 12% dos conselhos do país estavam realizando ou já realizaram um diagnóstico local.

Segundo a pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007), o desconhecimento da realidade de crianças e adolescentes nos municípios brasileiros é um dos principais obstáculos para a formulação de políticas adequadas. Constatou-se que apenas 20% dos CMDCA do país contam com diagnóstico documentado sobre a situação da criança e do adolescente; aqueles que não dispõem desse levantamento somam 45%. Em 35% dos conselhos, o diagnóstico está em fase de planejamento.

 

VOCÊ SABIA QUE

tanto os planos de ação como os diagnósticos ainda são pouco realizados pelos CMDCA do país?

os CMDCA elaboram mais planos de ação para o conselho do que diagnósticos sobre as condições em que vivem

crianças e adolescentes? 20% dos conselhos realizam diagnósticos e 39% elaboram planos de ação; essa situação é similar à observada nos conselhos estaduais?

esses dados revelam certa precariedade no planejamento em muitos conselhos brasileiros, considerando que o diagnóstico situacional deveria ser a base para a elaboração de um plano de ação consistente?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos

da criança e do adolescente.

 

Uma análise de situação pode ser desenvolvida em várias etapas na trajetória de um conselho municipal. Alguns, por exemplo, realizam uma ampla análise de situação da infância e adolescência no município, no momento inicial de sua constituição. Tal análise subsidia o processo de elaboração das normas gerais da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Esses conselhos seguem as suas atividades realizando diagnósticos específicos e propondo a reformulação de normas e diretrizes para solucionar problemas e demandas. Outros iniciam os seus diagnósticos focando nas violações de direitos mais graves, em seu município. Com esses dados, ampliam o escopo de ação na perspectiva de construir uma política integral de atendimento aos direitos de todas as crianças e de todos os adolescentes.

Seja qual for a estratégia adotada para a realização da análise de situação, é importante lembrar que a missão dos conselhos dos direitos é a formulação de uma política integral de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Infelizmente, como demonstra a Pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007), muitos conselhos (privilegiando a estratégia de direcionar as atividades para as violações mais graves) tendem a focar suas ações nas chamadas políticas de proteção especial, deixando de cumprir o seu papel de universalizadores de uma política integral de atendimento aos direitos de crianças e adolescentes do seu município.

Para pensar

Na análise de situação, qual é o foco priorizado pelo seu

conselho? Ele está mais voltado para as políticas de proteção

especial ou tem um foco mais universal?

 

Algumas definições são importantes para que um conselho dos direitos da criança e do adolescente realize um diagnóstico situacional na sua área de abrangência. É recomendável que os conselheiros inicialmente discutam o formato que desejam para o diagnóstico, uma vez que essas decisões iniciais interferem no resultado final obtido.

Independentemente da estratégia adotada, algumas etapas, descritas a seguir, devem ser preenchidas na realização de uma análise de situação.

Elaborando o diagnóstico técnico

O diagnóstico técnico demanda a coleta e a análise de dados sociais e demográficos da população do município, visando dimensionar o universo a ser atendido e fornecer um parâmetro quantitativo das crianças/adolescentes excluídos das políticas de atendimento que garantem os seus direitos. Quanto mais detalhados forem os dados (faixa etária, gênero, diversidade étnica, tipo de família, região geográfica, nível econômico e escolaridade), maiores serão as possibilidades de análise.

Os municípios precisam, obrigatoriamente, prestar informações ao Governo Federal, como condição para o recebimento de recursos nas áreas de educação, saúde e assistência social. O Ministério da Saúde, por exemplo, possui uma base de dados pública com pelos menos cinqüenta indicadores de saúde de cada município brasileiro. Assim, a equipe de diagnóstico do CMDCA pode se apropriar dos dados já existentes para entender o seu significado no contexto do atendimento aos direitos da criança e do adolescente de cada município.

Órgãos como os Conselhos Tutelares, com destaque para o Sistema de Informação para a Infância e a Adolescência (Sipia), as Delegacias Especializadas em Infância e Juventude, o Ministério Público (particularmente a coordenação dos centros operacionais das promotorias da infância e juventude) e o Juizado da Infância e Juventude são fontes importantes para a coleta de informações sobre as situações de violações dos direitos de crianças e adolescentes, bem como sobre situações de crianças e adolescentes em conflito com a lei. Alguns desses órgãos processam seus dados gerando estatísticas mensais e anuais de atendimento. No entanto, a maioria não registra ou processa dados, requerendo ajuda técnica externa para realizar o trabalho.

Os dados oferecidos pela Prefeitura e outros setores sobre a rede de serviços disponíveis à criança e ao adolescente podem ser consolidados e desenhados no “Mapa do Município”. É importante que, nessa fase do trabalho, as informações quantitativas sejam complementadas por meio de entrevistas com representantes dos diferentes setores envolvidos com a situação da infância e adolescência no município ou estado.

Dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis no conselho dos direitos e da complexidade da rede de atendimento do município, a equipe de diagnóstico do CMDCA pode necessitar do apoio técnico de outras instituições para obter e discutir as informações.

Empregando a metodologia estratégica e participativa

Destacamos a importância de se adotar a metodologia estratégica e participativa na elaboração de uma análise de situação, assim como foi feito em Santana do Grajaú. Essa metodologia traz ganhos a curto e longo prazos para os conselhos, pois tem como características:

envolver grupos da comunidade local, as próprias crianças e adolescentes e o Poder Público local que atua com essa faixa etária. Todos os setores devem participar, podendo ser coordenados por um grupo de trabalho com representantes das comissões do conselho municipal dos direitos e de outros, ou, ainda, das várias políticas setoriais do Governo Municipal;

compreender o movimento da sociedade, isto é, a cultura de proteção à criança, as tradições e as relações sociais e econômicas.

A análise estratégica e participativa é produto de um conhecimento dinâmico e contínuo, construído por aproximações sucessivas de diversos atores e instituições. Ela começa com dados fornecidos pela Prefeitura e se completa nas discussões com a população, que compara as informações estatísticas com a sua vivência cotidiana. Portanto, é preciso buscar os dados da Prefeitura e da comunidade sobre a realidade local – os equipamentos, as instituições e outras facilidades disponíveis, bem como as necessidades e as prioridades da localidade. Os dados obtidos devem ser articulados ao testemunho da população, com o respaldo das informações estatísticas já existentes ou possíveis de serem coletadas. Dessa forma, capacita-se a comunidade a participar ativamente na leitura do seu cotidiano, na definição de políticas e no exercício do controle social.

 

OUTRAS MODALIDADES DE REALIZAÇÃO DO

DIAGNÓSTICO SITUACIONAL

Alguns conselhos optam por utilizar uma metodologia

estritamente acadêmica, demandando a especialistas e

equipes de pesquisa a realização do diagnóstico situacional,

reduzindo, dessa forma, o potencial político-educativo da

metodologia estratégica e participativa. Outra possibilidade é a

de realizar o diagnóstico situacional por meio do trabalho

conjunto de conselheiros dos direitos e tutelares,

pesquisadores e outros atores participantes do sistema de

garantia dos direitos, sobretudo quando é necessário auxílio

técnico para a realização da análise de informações

demográficas e sociais. Embora essas duas últimas

modalidades possam constituir um instrumento valioso para o

planejamento de políticas públicas, elas implicam custos

adicionais.

No caso dos municípios sem condições para realizar o

trabalho nos moldes aqui sugeridos, os conselheiros(as) devem

recorrer a parceiros privilegiados como a escola, os juizados,

os movimentos comunitários, dentre outros, buscando

informações que ajudem na construção de um diagnóstico

situacional.

 

Elaborando coletivamente o diagnóstico situacional

Nesta etapa, é importante mobilizar a comunidade para obter informações acerca dos principais problemas das crianças e adolescentes e avaliar os serviços existentes no município, a qualidade da prestação desses serviços, as demandas e prioridades definidas pelos grupos comunitários e o mapeamento dos vazios de cobertura de serviços básicos.

Figura 5 – Elaborando o diagnóstico situacional

 

Após a exposição do Mapa do Município com os principais problemas destacados (que já se constitui um instrumento visual globalizante do microterritório e dos serviços locais), os participantes devem fazer uma discussão sobre os serviços reportados: qual o seu desempenho, se atendem a todas as crianças, os adolescentes e suas famílias, quais os critérios de atendimento, qual o modo de atendimento e a sua relação com a comunidade, bem como as lacunas deixadas por eles.

Depois da realização das assembléias e reuniões em todas as microrregiões do município, deve-se redigir um texto que retrate a realidade discutida, destacando o que existe em termos de instituições, facilidades públicas e organizações não governamentais envolvidas com a questão da infância e da adolescência, bem como os maiores problemas e desafios identificados pelos conselhos.

O documento final do diagnóstico situacional, realizado de forma participativa e tendo como base os dados quantitativos e qualitativos, deve ser prático e instrutivo, visando subsidiar a elaboração da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Essa análise de situação das crianças no município geralmente fica sob a responsabilidade de uma pessoa ou um grupo com capacidade de análise e sistematização.

A análise de situação é um instrumento

avaliativo (como apresentaremos adiante com

maior destaque) e que subsidia o processo de

formulação de uma política integral de

atendimento aos direitos da criança e do

adolescente. Logo, sua estrutura deve ser

baseada na verificação do cumprimento dos

direitos dessa população constantes nas leis e

nas políticas apropriadas.

A análise nunca é uma peça pronta e acabada, mas um processo que pode contribuir antes, durante e após a formulação das diretrizes que norteiam as políticas de proteção a crianças e adolescentes.

O diagnóstico situacional deve ser uma atividade continuada, ao longo da própria atuação do conselho dos direitos, e precisa ocorrer de forma simultânea ao desenvolvimento de outras ações, como aconteceu com o CMDCA de Santana do Grajaú. Com base na demanda levantada pelo Conselho Tutelar de Santana do Grajaú, o CMDCA, em conjunto com o Conselho Municipal de Educação, decidiu que seria fundamental realizar o mapeamento e a caracterização dos casos de evasão escolar em todo o município. Esses conselhos firmaram uma resolução conjunta, demandando da Prefeitura a realização de um diagnóstico. A Prefeitura acatou a resolução, solicitando à Secretaria Municipal de Educação que articulasse a realização do mapeamento geral dos casos de evasão escolar. O representante da Secretaria Municipal de Educação no CMDCA já havia discutido o assunto com a titular da sua Pasta e ambos acordaram que uma resolução conjunta entre o CMDCA e o Conselho Municipal de Educação seria um instrumento relevante para sinalizar à população sobre a importância do problema que, historicamente, desafiava a cidade. Para realizar a tarefa do mapeamento e caracterização da evasão escolar, a Secretaria Municipal organizou uma força-tarefa composta por professores e funcionários da Secretaria de Educação, conselheiros dos direitos, conselheiros tutelares e agentes de saúde.

Uma coordenação formada por um representante de cada área elaborou um breve plano de ação, que incluiu requerimento junto às escolas do município dos dados de crianças que estavam ausentes por mais de 60 dias, além da elaboração de um pequeno roteiro de visita e entrevista com as crianças e suas famílias. Foi com base nos resultados desse diagnóstico que o CMDCA e Conselho Municipal de Educação firmaram uma resolução conjunta, estabelecendo as diretrizes da política municipal de atendimento aos direitos da criança e do adolescente no enfrentamento à evasão escolar. Esses dados serviram de base para que os conselheiros sensibilizassem e mobilizassem os candidatos à Prefeitura a firmarem um compromisso público com a plataforma estabelecida pelos dois conselhos.

 

Para pensar

Revisite o caso de André e reflita sobre o processo de

diagnóstico crítico da realidade efetuado naquela ocasião. Faça

uma síntese dos pontos que contribuíram para o êxito do caso.

Após essa experiência, o CMDCA de Santana do Grajaú entendeu que a formulação de uma política tem, necessariamente, que se basear em uma leitura aprofundada da realidade. Com esse entendimento, os conselheiros decidiram realizar uma leitura mais ampla da situação do município, que incorporava outras questões relativas à infância e à adolescência; portanto, indo além da evasão escolar. Buscaram se informar sobre como realizar o diagnóstico situacional e constituíram um nova comissão para aplicar essa metodologia, composta por representantes de cada comissão.

 

Como formular as diretrizes da Política de

Promoção, Defesa e Atendimento dos Direitos da

Criança e do Adolescente

Um conselho dos direitos com diagnóstico situacional do município já realizado está em situação privilegiada para formular políticas públicas de atenção a crianças e adolescentes em determinada localidade.

A definição dos papéis que cabem ao governo e aos conselhos dos direitos na elaboração de políticas públicas precisa ser muito clara, para evitar a superposição de tarefas e o imobilismo de ambos os lados. Por essa razão, o papel das Conferências e Fóruns dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes e dos Conselhos, como os da Saúde e Assistência Social, é o de estimular o governo a propor políticas, estabelecer os parâmetros para a sua elaboração, demandar ao governo que eles sejam ouvidos no processo de elaboração e, finalmente, deliberar sobre as propostas de políticas apresentadas pelos governos.

Alguns conselheiros acreditam que eles mesmos devem conduzir todo o processo de elaboração e deliberação das políticas. As experiências com esse tipo de atuação, no entanto, não foram bem-sucedidas. Primeiro, porque essa concepção ignora o princípio de que os governos foram eleitos para governar e que a sua eleição significa a escolha por certa plataforma política. Segundo, porque o Estado possui equipe técnica para desempenhar essa função. Por último, manter a separação entre os atos de elaborar a proposta e deliberar é importante para que os conselhos possam exercer mais isenta e qualitativamente o seu papel na promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente. Portanto, os conselhos devem funcionar, por analogia, como uma mesa de negociação na qual o interesse da criança e do adolescente oriente o processo decisório.

Embora não se tenha consenso sobre essas perspectivas, a relação entre o conselho dos direitos e a administração municipal deve observar o status de prioridade absoluta de crianças e adolescentes.

Estabelecendo diretrizes e definindo prioridades para as políticas sociais públicas

A Constituição de 1988 determinou significativas mudanças para a gestão de políticas sociais públicas, o que representou uma verdadeira revolução em relação aos modelos anteriores. Dentre as transformações que mais influenciaram as políticas sociais voltadas para as crianças e os adolescentes, destacamos a descentralização político-administrativa, a participação social assegurada por meio dos conselhos e a universalidade do atendimento.

 

A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E AS MUDANÇAS NAS

POLÍTICAS SOCIAIS PÚBLICAS

A Constituição de 1988 surgiu como um marco na história da

política social brasileira, ao ampliar legalmente a proteção

social para além da vinculação com o emprego formal. Trata-se

de uma mudança qualitativa na concepção de proteção que

vigorava no país até então, uma vez que inseriu, no marco

jurídico da cidadania, os princípios da seguridade social e da

garantia de direitos mínimos e vitais à reprodução social. Com

isso, houve uma verdadeira transformação no status das

políticas sociais em comparação com as condições anteriores

de funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras

constitucionais romperam com a necessidade do vínculo

empregatício-contributivo na estruturação e concessão de

benefícios previdenciários aos trabalhadores oriundos do

mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de

ações assistencialistas do passado em um embrião para a

construção de uma política de assistência social amplamente

inclusiva. Em terceiro lugar, estabeleceram o marco

institucional inicial para a construção de uma estratégia de

universalização no que se refere às políticas de saúde e à

educação básica. Além disso, ao propor novas e amplas fontes

de financiamento – alteração esta consagrada na criação do

Orçamento da Seguridade Social – estabeleceu condições

materiais objetivas para a efetivação e a preservação dos

novos direitos de cidadania inscritos na concepção de

seguridade e na prática da universalização.

 

Como uma das principais alterações estabelecidas pela Constituição e pela legislação posterior que regulamenta seus artigos está o fato de que a gestão das políticas públicas no Brasil passa a ser de responsabilidade compartilhada entre a União, os Estados e os Municípios, estabelecendo, em decorrência, o pacto federativo. De acordo com o pacto, as diferentes instâncias devem atuar de forma complementar no financiamento, na execução e na coordenação dos sistemas de políticas públicas sociais.

 

Veja alguns exemplos de legislações que regulamentam

artigos da Constituição de 1988. Observe que os dois números

finais da lei após a barra indicam o ano de sua aprovação:

Lei n. 8.080/90 e n. 8.142/90 que estabelecem o Sistema Único de Saúde;

Lei n. 8.069/90, que institui o Estatuto da Criança e do Adolescente;

Lei n. 8.742/93 que define a Lei Orgânica de Assistência Social/LOAS;

Lei n. 9.394/96 que estabelece Diretrizes e Bases da Educação Nacional/LDB.

Ao estabelecer responsabilidades compartilhadas, o princípio básico do pacto federativo é o da cooperação intergovernamental. Significa que cada instância da federação atua de forma complementar e autônoma, mas buscando assegurar a atenção universal às necessidades da população. Nas políticas sociais, essa forma de atuação compartilhada constituiu sistemas com diretrizes e normas para todo o território nacional, que buscam, ao mesmo tempo, assegurar a padronização da atenção e de serviços e a redução das desigualdades territoriais. Nessa lógica, prevê-se um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, que se estabelecem de forma complementar, com coordenação e comando do Poder Público em cada esfera, e se organizam para alcançar objetivos comuns.

 

Para saber mais sobre responsabilidade compartilhada entre

as diversas esferas de governo, sugerimos os trabalhos do

professor Fernando Abrúcio e da professora Marta Arretche,

disponíveis em sites como o da Fundação Seade e o da

Fundação Konrad Adenauer.

 

A articulação de ações governamentais e não

governamentais, em rede, é tratada no

Capítulo 4 – “Comunicação e mobilização dos conselhos com instituições parceiras, redes de

serviços e sociedade civil”.

Para ilustrar essa lógica, podemos apontar como exemplo o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Aprovado em junho de 2006, o Sinase, fruto de um intenso debate envolvendo diversos setores da sociedade e do Poder Público, constitui uma política pública destinada à inclusão social do adolescente autor de ato infracional. O sistema requer ações articuladas e complementares das três esferas de governo e das políticas setoriais de educação, saúde e assistência social.

O Sinase estabelece competências comuns e específicas para as três esferas, em conformidade com os preceitos Constitucionais e as disposições do ECA. São exemplos de responsabilidades compartilhadas ou concorrentes nessas esferas: o financiamento do sistema; a elaboração de normas específicas por meio de legislação; a garantia de condições para o funcionamento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente; e a atuação, com transparência, em relação aos atos públicos destinados à execução das medidas socioeducativas.

Como exemplos de competências específicas da esfera federal, estão: coordenar o Sinase; formular e executar a política nacional; prestar assistência técnica aos estados; estabelecer consórcios intermunicipais e municipais visando à construção e implementação do sistema; e definir as diretrizes gerais sobre a organização e o funcionamento dos programas de atendimento.

Quanto às competências específicas da esfera estadual, temos: coordenar o sistema em seu âmbito; prestar assistência técnica aos municípios; criar, manter e desenvolver os programas de atendimento para a execução das medidas de semiliberdade e internação (inclusive de internação provisória); e estabelecer formas de colaboração para o atendimento socieducativo em meio aberto nos municípios.

O Sinase estabelece também competências específicas para os municípios, tais como coordenar o Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo; elaborar o Plano Municipal de Atendimento; criar e manter os programas de atendimento para a execução das medidas em meio aberto.

A mesma lógica observada no Sinase é identificada nos demais sistemas de políticas sociais públicas, tais como a educação, saúde, assistência social, habitação, entre outras, prevendo algumas competências compartilhadas ou concorrentes e outras exclusivas para cada instância.

A gestão compartilhada representou a maior inovação para o âmbito municipal, uma vez que, com a promulgação da Constituição de 1988, os municípios passaram a ser reconhecidos como entes da federação. Até então, eram compreendidos como unidades administrativas do Estado. Ao serem reconhecidos como tal, os municípios passam a ter autonomia para formular a legislação própria, definir mecanismos de arrecadação de tributos e, mais importante, passam a ser os principais responsáveis pela execução das políticas sociais. Estabeleceu-se, assim, o processo de descentralização das políticas sociais, mecanismo que tem por objetivo tornar a decisão e a execução das ações mais próximas dos cidadãos. Em relação a esse processo, devemos destacar alguns limites à sua implantação, principalmente os relacionados às condições necessárias para a sua instalação.

A descentralização não é um processo simples e requer, para avançar com

solidez, a observação de algumas condições básicas: uma política explícita,

articulada e contínua dotada de boa capacidade de coordenação; a

adequada simetria entre descentralização de competências e encargos; a

construção de capacidades administrativas nos níveis descentralizados em

que passam a operar os programas; a introdução de sistemas ágeis de

monitoramento, avaliação e circulação da informação (KAMEYAMA, 2001, p.

15).

É importante destacar que por “descentralização” entende-se a transferência do poder decisório sobre determinada questão. Note que é uma perspectiva distinta da “desconcentração”, cuja característica central é a transferência de responsabilidades e/ou tarefas, mantendo o poder de decisão centralizado.

Algumas iniciativas da sociedade civil e de

organismos internacionais contribuem para o

fortalecimento da capacidade dos municípios

para assumir suas responsabilidades na

atenção aos direitos de crianças e

adolescentes e aperfeiçoar as políticas

públicas municipais. Dentre essas iniciativas,

destacamos o "Programa Prefeito Amigo da

Criança" da Fundação Abrinq, e o "Selo

Município Aprovado" do Unicef.

Para a efetiva descentralização intergovernamental da União para Estados e Municípios, além de instituir modelos descentralizados no ordenamento jurídico, deve-se estabelecer condições para o seu funcionamento, tais como ampliar a capacidade técnica e administrativa dos municípios, para que possam assumir as funções previstas nos sistemas de políticas sociais. Isto requer mais investimentos financeiros em âmbito local e maiores incentivos da União e dos Estados. A esse respeito Abrucio; Couto (1996) afirmam:

Os municípios enfrentam hoje um duplo desafio: precisam assumir políticas

antes a cargo da União ou, secundariamente, dos estados, tanto para

assegurar condições mínimas de bem-estar social às suas populações como

para promover o desenvolvimento econômico com base em ações de âmbito

local (p. 40).

Outra característica predominante no modelo de políticas sociais pós-Constituição de 1988 diz respeito à participação social em todas as etapas da execução das políticas, desde a sua formulação até a avaliação dos resultados. Os conselhos de políticas setoriais e de defesa dos direitos adquirem importância especial para assegurar o controle social sobre as políticas sociais públicas. O controle social é uma conquista da sociedade civil, uma expressão da democracia e da cidadania (POLIS, 2006).

 

Para saber mais sobre o “Programa Prefeito Amigo da Criança”

e o “Selo Município Aprovado”, acesse os sites da Fundação

Abrinq e do Unicef, respectivamente.

 

Para pensar

Como vem ocorrendo o processo de descentralização e

participação no seu município? Destaque as particularidades

desse processo no que se refere à atenção a crianças e

adolescentes.

Que ações devem ser priorizadas em uma política de atenção à

infância e à adolescência para assegurar um padrão de dignidade

a toda a população dessa faixa etária?

 

Outro aspecto transformador da Constituição de 1988 refere-se à universalidade do atendimento a crianças e adolescentes, explícita nas políticas sociais básicas, uma vez que uma série de serviços devem ser criados para assegurar direitos e não somente para atuar quando tais direitos forem violados. Em outras palavras, não se trata de atender exclusivamente às situações de violação de direitos, mas de promover uma atuação proativa do Poder Público na estruturação de uma rede de serviços que assegure a atenção a todos os direitos estabelecidos na Constituição e no ECA. Os municípios têm importante papel na criação desses serviços de educação, saúde e assistência social, uma vez que devem ser oferecidos próximos à moradia das crianças, dos adolescentes e de suas famílias. Tal idéia está diretamente relacionada à lógica da promoção dos direitos, presente no Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente, que se consolida pela oferta de serviços continuados para atender às necessidades sociais.

Um exemplo dessa visão universal pode ser verificado na Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) e no Sistema Único de Assistência Social (Suas) – ambos disponíveis no site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

A Loas é uma revolução do ponto de vista da assistência social, assim como

o ECA o é na política de proteção e defesa dos direitos da criança e do

adolescente. (…) A construção do desenho dessa política social, que teve

início na década de 1990, obedeceu a dois rumos. Um rumo que, a meu

juízo, é um rumo menor, seria aquele de só termos uma perspectiva

organizativa da assistência social sob a ótica da lógica do Estado, da lógica

da gestão. Outro rumo seria o de convalidarmos a assistência social como

política de direitos sociais, o que supõe enraizar essa discussão no debate

da sociedade civil, para que realmente se possa construir a garantia de

padrões de qualidade, de dignidade ou de mínimos de cidadania a todos

(SPOSATI, 1999, p. 123).

Ao estabelecer o modo de organização da assistência social no Brasil, o Suas define que a proteção a ser oferecida se organizará em proteção social especial e proteção social básica. A proteção social especial contempla as situações de exclusão social a que estão submetidos diferentes grupos etários, inclusive e prioritariamente crianças e adolescentes. Explicita-se, assim, a responsabilidade de uma política organizada em todo o território nacional que, articulada intersetorialmente, deve enfrentar as situações de risco pessoal e social. Já a proteção social básica busca prevenir situações de risco, superando a histórica atenção voltada às situações emergenciais. Essas exigiam ações indenizatórias de perdas já instaladas, mais do que ações asseguradoras de patamares de dignidade e de desenvolvimento integral. Estabelecer esse caráter de política pública para a assistência social requer, dentre outras questões, “superar idéias tutelares e de subalternidade, que identificam os cidadãos como carentes, necessitados, pobres, mendigos, discriminando-os e apartando-os do reconhecimento como sujeitos de direitos” (BRASIL, 2005, p. 25).

 

A partir da concepção da assistência social como política de

proteção social, são estabelecidas garantias que devem ser

ofertadas por essa política, de modo a combater inseguranças

que o cidadão enfrenta ao longo dos seus ciclos de vida. No

caso de crianças e adolescentes, o objetivo é contribuir para o

desenvolvimento e o processo de autonomização dessa

população. Assim, a Política Nacional de Assistência Social

afirma que cabe à proteção social garantir a segurança de

sobrevivência (de rendimento e autonomia), de acolhida e de

convívio ou vivência familiar.

 

Em seu art. 88, o ECA estabelece as diretrizes da política de atendimento a crianças e a adolescentes. São elas: municipalização do atendimento; criação dos conselhos dos direitos; criação e manutenção de programas específicos; manutenção de fundos vinculados aos conselhos; integração intersetorial para efeito de agilização do atendimento ao adolescente autor de ato infracional; mobilização e participação da opinião pública.

A política de atendimento dos direitos estabelecida pelo ECA propõe, no art. 87, as seguintes linhas de ação: políticas sociais básicas; políticas e programas de assistência social; serviços especiais para vítimas de violência; serviços de atenção a desaparecidos e proteção jurídico-social.

Os conselheiros dos direitos devem confrontar os dados da realidade local com os parâmetros contidos nas leis em níveis federal, estadual e municipal e nas normas estabelecidas pelos conselhos dos direitos e conselhos setoriais (saúde, educação e assistência social) dos três níveis federativos. Embora os conselhos municipais devam acatar os parâmetros nacional e estadual, eles podem instituir outros direitos para crianças e adolescentes do município, desde que não contradigam aqueles constantes nas leis federais e estaduais.

Após a comparação entre as leis e a realidade, os conselheiros decidem se devem propor, de uma só vez, diretrizes de políticas para solucionar os problemas encontrados na análise de situação, elaborando uma espécie de plano a longo prazo para a infância e adolescência no município, ou se devem trabalhar por partes, elaborando um planejamento interno do conselho dos direitos e prevendo um cronograma de estabelecimento de diretrizes para cada tipo de situação encontrada ao longo de dois, três, quatro ou cinco anos. De uma forma ou de outra, a fase de elaboração das diretrizes e do Plano da Política de Promoção, Defesa e Atendimento aos Direitos da Criança e do Adolescente pode levar um longo tempo. O Conanda, por exemplo, levou mais de dois anos preparando a proposta do Sinase.

Outra questão refere-se ao papel e à estratégia do conselho municipal na formulação de diretrizes para as políticas setoriais para as quais já existam outros conselhos, como o da saúde, educação e assistência social. Considerando que o CMDCA é um conselho dos direitos, cuja ação é transversal a outras políticas, sua resolução deve ser acatada por todas as instâncias do Poder Público Municipal. Contudo, levando-se em conta que os conselhos setoriais têm um acúmulo maior de conhecimento em suas áreas de atuação, o trabalho em rede fortalece a proteção dos direitos da criança e do adolescente e que uma ação conjunta ganha mais força política para ser acatada e implementada pelo município, é recomendado que o CMDCA defina as diretrizes para as áreas em conjunto com os conselhos setoriais. O Conanda adotou essa estratégia na elaboração do Sinase e do Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária, que foram elaborados em conjunto com o Conselho Nacional de Assistência Social.

Elaborar normas e diretrizes de uma política significa definir prioridades. Essa definição implica a adoção de ações estratégicas visando à alteração da qualidade de vida da população infanto-juvenil. Ao priorizar, por exemplo, “a redução da mortalidade infantil”, “o aumento do sucesso escolar” ou “a municipalização das medidas socioeducativas alternativas à internação”, o conselho tem que estabelecer metas e prazos a atingir e articular serviços e ações.

A seguir, apresentamos as diretrizes nacionais preconizadas pelo Conanda para a organização, o desenvolvimento e a avaliação de programas executados pelos órgãos governamentais e pela sociedade civil, na área da educação.

 

DIRETRIZES NACIONAIS NA ÁREA DA EDUCAÇÃO