fam iliar em holdings anônim as). Junto…

fam iliar em holdings anônim as). Junto com ao Congresso em m eados de fevereiro de governo, um a série ser básicas para a transform ação da econom ia brasileira nos anos seguintes. Abria-se a exploração do gás natural aos capitais privados, m ediante concessão;

quebrava-se o m onopólio estatal das telecom unicações, o que propiciaria, com a privatização bem -sucedida" a

m odernização e dram ática am pliação dos sistem as de telefonia fixa e celular e de transm issão de dados; perm itia-se a navegação de cabotagem por navios de qualquer bandeira, nas condições definidas em lei; e - o que enfrentou m aior resistência propunha-se o que eu cham ei de "flexibilização" do m onopólio do petróleo, ou sej a, sem privatizar a Petrobras, prom over a concorrência da estatal com outras em presas, nacionais e estrangeiras, nas atividades de exploração, im portação e refino.

Votou-se todo esse conj unto de m udanças com rapidez. Basta dizer que a 15 de agosto de 1995, seis m eses depois de term os enviado as propostas ao Congresso, deputados e senadores j á haviam aprovado todas, com exceção da em enda sobre o petróleo.

Houve m uito m al-entendido a respeito do que significava a "flexibilização" desej ada para o m onopólio que a União exerce sobre o petróleo. Não se tratava de tirar da União a propriedade exclusiva das reservas de petróleo e gás natural. Apenas se perm itia que terceiras em presas, além da Petrobras, concorressem pelas concessões da União para explorá-las. À Petrobras se reservavam direitos de exploração em am plas áreas j á m apeadas e que pareciam ter probabilidades de conter óleo. Não esperava outra coisa que não os acirrados debates que se travaram , pois a Petrobras, com o é sabido, tornou-se há décadas um a espécie de sím bolo de "em ancipação nacional".

Com o dito em capítulo anterior, tudo isso m e tocava política e em ocionalm ente. Racionalm ente, entretanto, eu estava convencido de que a flexibilização traria m aiores recursos para acelerar a exploração do petróleo, assegurando dessa m aneira m ais depressa a auto-suficiência.

Além do m ais, acreditava que ela seria um instrum ento para obrigar a Petrobras, até então m onopolista, a ser m ais transparente, m ostrando para a sociedade seus núm eros e procedim entos, obscuros m esm o para o principal acionista, o Tesouro Nacional. Não custa lem brar que, por peculiaridades das em presas estatais brasileiras, a Petrobras não era de propriedade exclusivam ente estatal. Tinha ações negociadas em bolsa e acionistas privados. A presença do ente privado não constituía, portanto, algo tão insólito na vida da em presa com o davam a entender os defensores do m onopólio. Em

m esm a preocupação de dem ocratizar

m eu segundo m andato, com a

a gestão da com panhia, facilitam os a com pra de ações pelo público em geral e especialm ente por trabalhadores, usando recursos do FGTS.

Redigim os o texto da em enda na biblioteca do Palácio da Alvorada: eu, o m inistro Raim undo Brito e o presidente da Petrobras, Joel Rennó, pois a direção da em presa concordava com a flexibilização. Coube ao m inistro da Justiça, Nelson Jobim , m oldar a form a j urídica final da proposta e dos proj etos de leis com plem entares que se seguiriam à aprovação da em enda. Argum entos racionais, não obstante, são frágeis para apaziguar paixões e, m ais ainda, para Congresso não faltavam discursos eloqüentes. dos anos 1950, em bora a situação fosse m uito diferente: o país j á contava com um a grande em presa - um a das m aiores do planeta, na verdade - que perm aneceria sob conter interesses políticos. No

Utilizava-se a m esm a retórica controle do Estado, não dispunha de capitais suficientes para acelerar a exploração das j azidas e o aparelho estatal era forte o bastante para assegurar os interesses nacionais e os dos consum idores, um a vez criada um a agência reguladora, com o ocorreu alguns m eses depois, quando o Congresso aprovou a ANP.

Visto retrospectivam ente, parece óbvio o que estou escrevendo: a Petrobras se fortaleceu e a produção dobrou em m eus oito anos de governo. Nas licitações, introduziram -se regras que estim ularam a produção nacional de equipam entos de exploração petrolífera. Com a flexibilização, em presas acorreram ao Brasil para prospectar petróleo, trazendo investim entos, tecnologia e em pregos. No m om ento da votação, entretanto, nem todos percebiam assim . Um dos vice-líderes do governo na Câm ara, Alm ino Affonso, pronunciou o principal discurso encam inhando a votação contra a em enda. Ele m e procurara no Alvorada para m e dizer que votaria "não", e respeitei sua decisão. Não sabia, porém , que seria o portavoz da oposição. O governo venceu por 360 votos a 129, no dia 20 de j unho de 1995, após ter resistido à dura greve dos petroleiros, em m aio de 1995, que utilizava a dem anda pelo aum ento dos salários com o palavra de ordem m obilizadora, m as que, politicam ente, com o vim os, constituía um a advertência contra a flexibilização do m onopólio.

Mesm o no Senado, onde o governo sem pre dispôs de am pla m aioria, as resistências foram grandes. Resistências, repita-se, vindas não som ente das bancadas oposicionistas, m as tam bém das fileiras dos partidos aliados. Na discussão da em enda que flexibilizava o m onopólio, essa reação, tanto na Câm ara quanto no Senado, era com preensível: havia o tem or da

"privatização" da Petrobras, assim com o existia, em especial no PFL, quem realm ente desej asse claram ente a privatização. Não era este m eu pensam ento. Alguns senadores, com pruridos nacionalistas, desej avam um a m anifestação direta e form al de que eu não privatizaria a em presa. Respondi, de bom grado, em carta enviada ao presidente do Senado, José Sarney, reafirm ando que não tom aria essa iniciativa. No dia 18 de outubro de 1995, oito m eses depois do envio da m ensagem presidencial, o Senado aprovou em prim eiro turno a flexibilização do m onopólio por 58 votos contra 17, decisão que foi confirm ada em segundo turno, em 8 de novem bro, por 60 votos a 15 do total de 81 senadores.

Por m aior que tivesse sido o em penho do Presidente e dos líderes do governo nessas batalhas, o certo é que àquela altura o país desej ava andar com rapidez na form atação de um quadro institucional m ais apto a nos dar chance de participar ativam ente da nova quadra da econom ia local e m undial. Os prim eiros sinais nesta direção foram os votos de aprovação das em endas aos dispositivos da Constituição sobre a ordem económ ica. Sem o ânim o da opinião pública e o papel dos cham ados form adores de opinião, seria m uito difícil obter reform as tão im portantes em prazo tão exíguo. Acrescente-se a aprovação, depois de m ais de cinco anos de tram itação, da Lei de Concessão de Serviços Públicos. A tram itação das leis com plem entares, que posteriorm ente regulam entaram as m udanças constitucionais, bem com o a criação das agências reguladoras, foi difícil e, às vezes, dem orada. Mas a verdade é que a agenda de m odernização da econom ia acabou sendo posta em m archa com êxito e, bem pesadas as coisas, em velocidade que m uitos não esperavam .

Com eçava a se desenhar o novo quadro institucional que, com plem entando os êxitos na estabilização da econom ia, forneceria os fundam entos para um novo Brasil. Ao reler os discursos no Congresso e o noticiário dos j ornais e revistas, vêem -se um a saraivada de cobranças quanto à lentidão do processo legislativo, assim tam bém , antes de cada votação, alertas sobre a im inente derrota do governo. É norm al e faz parte do j ogo dem ocrático: a m ídia dá m aior espaço ao ruído das oposições e a suas apostas do que à voz dos governos. E de quando em quando, acerta.

No côm puto geral, entretanto, a despeito das críticas acerbas dos adversários tudo enxergavam a "desnacionalização", a fúria dessas m udanças (que em privatizan

te, a busca do "Estado m ínim o" neoliberal), o Brasil reordenou as

bases institucionais de sua econom ia. O aparelho de Estado efetivam ente encolheu, perdendo gordura, m as reorganizou-se e ganhou ím peto para fazer face à globalização e ao dinam ism o das condições contem porâneas de produção. Ao m esm o tem po, as em presas privadas encontraram m aior cam po para o investim ento e a sociedade passou a dispor de m elhores instrum entos de controle da ação pública e da atividade privada.

Não creio que em qualquer outro período da vida dem ocrática brasileira (salvo, naturalm ente, durante a Constituinte de 1987-1988) o Congresso haj a aprovado tantas em endas constitucionais e votado leis com plem entares e leis ordinárias de tão am plo alcance com o entre 1995 e 2002. Só em endas constitucionais atualizando a Constituição foram 35.

Nem tudo o que nos parecia necessário se conseguiu. As estacas plantadas, entretanto, tinham solidez, tanto que continuaram de pé depois da vitória em 2002 dos que se opunham a elas. Ocorreu algum retrocesso, é verdade, na área da regulação das atividades econôm icas.

Talvez m ais grave do que isso, a volta da retórica estatizante e das práticas clientelistas quebrou o ím peto da cultura de m odernização que com eçam os a im plantar. Nada, porém , foi m udado estruturalm ente. Previdência: um a reform a radical custaria dois PIBs Muito m ais difícil e m ais suj eita aos azares da política do que as iniciativas que acabo de descrever viria a ser a tram itação da reform a da Previdência. A Previdência Social, que fora superavitária até o governo Itam ar (chegou-se m esm o a conceder um aum ento real do salário m ínim o com base nesse superávit), apresentava os prim eiros e fortes sinais negativos. A Constituição de 1988 corrigira um a série de inj ustiças no m odelo de aposentadorias e pensões. Por exem plo: para evitar a deterioração contínua do valor das aposentadorias, tornouse obrigatório garantir o valor real do salário m ínim o e este se tornou piso dos benefícios previdenciários. Aum entou-se o valor das aposentadorias dos trabalhadores rurais de apenas m eio salário m ínim o para um salário com pleto, independentem ente de os beneficiários haverem ou não contribuído para o sistem a (a esm agadora m aioria não o fazia).

Dim inuíram -se os requisitos de ida

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de para aposentadoria de hom ens e m ulheres no setor rural, de 65 para 60 anos no caso dos hom ens e de 60 para 55 no das m ulheres. Tudo isso com alta sensibilidade social m as pouca preocupação com as fontes de financiam ento para atender à expansão dos gastos. A tal ponto que, na prática, dos 20 m ilhões de beneficiários do sistem a INSS em 2001, som ente 6 m ilhões haviam contribuído, e m esm o estes em m ontante insuficiente para cobrir a continuidade dos custos. Outros itens do gasto público se expandiram quase autom aticam ente nos anos seguintes à prom ulgação da Constituição, porque suas novas disposições tornavam obrigatórios certos dispêndios. A im plantação da Loas, por exem plo, que até então fora letra m orta, com eçou a pesar nas despesas, assegurando, m ais do que j ustam ente, um certo valor em reais para os idosos cuj as fam ílias não auferissem um m ínim o de renda. O SUS, estabelecido pela Constituição, expandia-se rapidam ente, exigindo cada vez m ais recursos para um atendim ento universal. As dem andas pela reform a agrária eram igualm ente crescentes. Assoberbado por este quadro, o governo tinha que atuar em dupla direção: assegurar m aiores receitas e conter gastos, com um a política restritiva quanto ao aum ento do núm ero de funcionários e m esm o de sua rem uneração. Coube a m eu governo arcar com o ônus financeiro do im portante aum ento dado ao funcionalism o pelo governo anterior. Este abrangeu todo o pessoal da União, pois, vale assinalar novam ente, o regim e j urídico único previsto na Constituição acabou transform ando em funcionários públicos de carreira os antigos celetistas, o que restringiu possibilidades para aum entos gerais futuros. Neste quadro a Previdência tornou-se obj eto de preocupação e requereu esforços para controlar o vultoso custo e para corrigir algum as distorções. A escolha do m inistro Reinhold Stephanes indicava esta preocupação, Ele j á ocupara o cargo e dem onstrara interesse em reform ar a Previdência. O tem a é extrem am ente com plexo, Em 1995 o governo ainda não dispunha de inform ações suficientes para avaliar a situação real da Previdência. Tivem os que cam inhar um tanto às cegas. Levam os as sem anas iniciais discutindo que reform a fazer e principalm ente com o chegar a ela. À m edida que o postergava decisões sobre as reform as, íam os aperfeiçoando o inform ações públicas e conseguindo elem entos

Congresso sistem a de

para um a análise m ais obj etiva. Batalhávam os para rem endar a situação de déficits crescentes, m as continuam os tentando soluções m ais radicais, com o com entarei adiante.

No início resolvem os enviar ao Congresso um a só em enda, tratando tanto da Previdência privada (INSS) com o da pública. E nesse aspecto m e equivoquei, de vez que adversários da reform a nos dois setores se som aram e aum entaram os obstáculos à tram itação no Congresso. Houve, é verdade, quem opinasse no governo para que separássem os as duas reform as, com o Sérgio Motta. Mais tarde, lam entei não ter lhe dado ouvidos.

As forças políticas que apoiavam o governo abrigavam tam bém parlam entares que não queriam sequer tocar no assunto da Previdência. Os anos de grande expansão económ ica até 1980, que am pliaram a base de arrecadação, e a inflação galopante até 1994, que corroeu o valor real dos benefícios, deixaram em m uita gente a im pressão de que seria sim ples equilibrar as contas. Achavam que não era preciso reform a nenhum a. Bastaria (com o se fosse fácil, aliás) incorporar à form alidade o setor inform al do m ercado de trabalho - o contingente atingiu cerca de 40 m ilhões de trabalhadores em 2001 -, fazendo-os contribuírem , e tam bém aum entar o salário m ínim o, pois isso acarretaria m aiores ingressos ao INSS. Nesse últim o raciocínio não tom avam em conta a desproporção entre o aum ento de contribuições gerado pelo increm ento do m ínim o e a expansão das obrigações de gastos dele decorrentes. Portanto, diziam , o aum ento do m ínim o, som ado a taxas razoáveis de crescim ento económ ico, faria sum ir o déficit. Santa ingenuidade, salários m ínim os, m as os pensionistas, que tinham suas rendas atreladas ao m ínim o e não contribuíam para a Previdência. Ainda alegavam que as aposentadorias rurais eram um a espécie de program a de renda m ínim a (o que é certo), um a vez que os recursos para seu pagam ento não advêm de qualquer contribuição e, assim sendo, elas não poderiam ser levadas em conta quando se falava em déficit na Previdência. Esse raciocínio significava sim plesm ente m udar o rom bo de lugar, deslocando-o da Previdência para o Tesouro, sem se preocupar com o conj unto do déficit público. Em contraste, havia no horizonte a reform a chilena, radicalm ente de m ercado, que consistiu em privatizar para valer o sistem a previdenciário,

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pois as despesas não se fariam apenas com os igualm ente com as aposentadorias m ais elevadas e com

substituindo o sistem a cham ado de "repartição sim ples" por um sistem a de "capitalização".3 Por m ais que esse tipo de reform a entusiasm asse econom istas e técnicos, ele se m ostrou inviável no Brasil. Entusiasm ava por m otivos óbvios: com a gigantesca m assa de privados e pelos do em pregadores, a econom ia do país contaria com um a valiosa alavanca para novos investim entos, um a vez que essa capitalização toda precisava obter rendim entos para pagar as aposentadorias dos trabalhadores contribuintes, e os viriam de investim entos. Era inviável porque, no nosso caso, não dispunha de recursos excedentes (no Chile, sim ) e não podia fazer frente aos gastos em três direções: em prim eiro lugar, custear as aposentadorias j á concedidas; depois, m ais à frente, pagar as dos trabalhadores em atividade ingressados no serviço público ou filiados ao INSS antes da reform a; finalm ente, pagar sua parte com o em pregador, relativa aos servidores que ingressassem na carreira após a m udança no sistem a. Essa discussão dentro do governo durou enquanto tram itava a reform a bem m enos am biciosa que o Executivo encam inhara ao Congresso. Até que um a com issão im pulsionada por André Lara Resende e Francisco de Oliveira, econom ista do Ipea, contando com a coordenação executiva de Sheila Naj berg, econom ista do BNDES, apresentou em fins de 1998 as conclusões do estudo que faziam havia m ais de ano, com dados definitivos quanto ao custo da m udança do sistem a corrente de Previdência para um sistem a de capitalização com o o chileno. O custo da transição de um para outro regim e era espantoso: equivaleria a cerca de duas vezes o PIB. Resultado: o BC vetou a proposta. Bastaria falar em endividam ento pú3 No regim e de repartição sim ples, as contribuições dos trabalhadores ativos pagam os benefícios dos aposentados e pensionistas, ou sej a, as gerações m ais novas sustentam a inatividade das gerações m ais velhas; nem sem pre (ou quase nunca), por diferentes razões, as contribuições conseguem financiar as responsável acum ulados por suas contribuições e pelos aportes feitos pela em presa em que trabalha. O dinheiro fica em um a conta pessoal, acrescido dos rendim entos, com o se fosse um a aplicação financeira. O m ontante que a pessoa vai receber quando se aposentar dependerá do quanto esse fundo pessoal acum ulou ao longo de sua vida de trabalho. capitalização gerada pelos aportes dos trabalhadores setor público, som ados aos aportes dos respectivos rendim entos o Tesouro

aposentadorias. Já no regim e de capitalização, cada indivíduo é por sua própria aposentadoria e a financia com os recursos

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

blico em volum e tão exorbitante para disparar o estopim do desastre final nos m ercados interno e externo, dada a situação delicada das contas governam entais. Tive que concordar.

Por que a Previdência é um a bom ba-relógio

Entre o frenesi privatizante e o im obilism o dos que apostavam na autocorreção do sistem a, optam os por concluir a proposta enviada ao Congresso em m arço de 1995, que, sem ser radical e portanto sem resolver todos os problem as da Previdência, era relativam ente am biciosa, pois m antinha o sistem a existente de repartição sim ples m as buscava assegurar o pagam ento das aposentadorias em longo prazo. Qual era (e é) o fundo da questão da Previdência no Brasil? A resposta não é fácil. Existem bons estudos que m ostram com clareza os vários aspectos do problem a e j ustificam os argum entos esgrim idos pelo governo para convencer a opinião pública sobre a necessidade das reform as.4 No conj unto do sistem a previdenciário brasileiro há aspectos gritantes de desigualdades. Para com eçar, coexistem três diferentes sistem as em funcionam ento: prim eiro, o regim e geral de previdência social, que abrange os trabalhadores do setor privado, sej am em pregados ou autônom os. Neste caso, as aposentadorias e pensões ficam a cargo do INSS. Cerca de dois terços dos gastos do INSS são com pessoas que recebem o piso de benefícios, que corresponde a um salário m ínim o. E existe um teto, ou sej a, um valor m áxim o de nove e dez salários m ínim os. Segundo, no federais, estaduais e m unicipais, existem regim es próprios de previdência social, que asseguram privilégios em com paração com o regim e geral. Por exem plo, aposentadoria correspondente ao valor integral dos proventos na atividade, ou até supe

4 Refiro-m e especialm ente aos trabalhos de Marcus André Melo, "A transição incom pleta: a reform a da Previdência Social no governo FHC", e de Vinícius Carvalho Pinheiro, "Reform a da Previdência: um a perspectiva com parada", in Fábio Giam biagi et ai, Reform as no Brasil, balanço e agenda, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 2004. Não farei referências m inuciosas a essas reform as neste capítulo, m as o leitor interessado encontrará nos textos acim a elem entos suficientes para com preendê-las m elhor.

benefícios, que tem oscilado entre caso dos funcionários públicos,

rior, aproxim ando-se de ou até superando 20 m il reais, durante m eu governo. (Sem contar os incontáveis benefícios e vantagens sistem aticam ente incorporados por via j udicial a m uitas aposentadorias, graças a brechas ou artim anhas contidas em leis federais, estaduais e m unicipais, que com freqüência elevam o valor m uito acim a desses 20 m il m encionados.) Por fim , existe o regim e de previdência com plem entar, com recursos adm inistrados por das em presas estatais (em tendo contribuído para os fundos de pensão, no passado, em proporção m aior do que os associados, sem pre à custa do Erário, prática daninha que m eu governo elim inou, conform e j á relatei no Capítulo 3), ou por bancos e seguradoras, no caso dos fundos abertos em que qualquer pessoa pode se inscrever, m as à sua custa. Por questionáveis que fossem as desigualdades existentes no sistem a, por si só elas não teriam força para m over a sociedade na direção de m udanças. O principal m otivo da reform a era o perigo de quebradeira generalizada. Perigo este, entretanto, não im inente, e sim virtual. fundos de pensão fechados, com o no caso

geral generosas com seus em pregados, Fosse im inente e todos os beneficiários, com m edo da bancarrota, apoiariam as reform as. Quando é virtual, são "os m ercados" os prim eiros a se m over, ao perceberem a inadim plência futura do governo com o "perigo à vista!" E os m ercados se m ovem pressionando para cim a as taxas de j uros. Não sem razão: há causas estruturais que tornam a Previdência um a bom ba-relógio de potencial devastador. Elas com eçam por algo que é um a ótim a notícia no plano hum ano e social: a expectativa de vida subiu cerca de 10 anos entre 1970 e 2001, passando o brasileiro a viver em m édia quase 70 anos (em 2004 atingiu os 71 anos). Melhor ainda (e pior para a Previdência, se novas reform as não são feitas), quando ele chega aos 50 anos, sua esperança de vida se eleva para quase 77 anos;

chegando aos 60, deve viver, em m édia, 78 anos. Isso é sinal de progresso no desenvolvim ento hum ano, m as, do ponto de vista fiscal, se a idade m édia com que as pessoas se aposentam não aum enta na m esm a m edida, torna-se problem ática a sustentabilidade do regim e de previdência. Mesm o países sólidos, com econom ias gigantescas e eficientes, com o os EUA, os principais da Europa e o Japão, estão às voltas com esse problem a, e enfrentando-o. Outra peculiaridade do sistem a previdenciário brasileiro é que a idade m ínim a de aposentadoria para as m ulheres é m enor do que para os hom ens, em bora as m ulheres vivam em m édia m ais do que os hom ens.

A pressão dem ográfica sobre o sistem a previdenciário se agrava tam bém por algo que, em m uitos outros aspectos, é positivo: a queda da taxa de fecundidade. Se em 1950 cada m ulher tinha, em m édia, m ais de cinco filhos, em 2002 esse núm ero não passava de dois, e as proj eções são cadentes. Ou sej a, o núm ero de trabalhadores cairá (dim inuindo a pressão sobre o m ercado de trabalho, o que pode ser positivo em m atéria de em prego) e a taxa de poderá perm itir, havendo crescim ento da renda per capita. O outro lado da m edalha, contudo, em term os previdenciários, é que haverá m enos trabalhadores ativos para sustentar os inativos. Ora, o sistem a previdenciário brasileiro está baseado no princípio da solidariedade entre as gerações, ou sej a, na repartição entre os m ais m oços do ónus de sustentar os m ais velhos. Logo, havendo m enor núm ero de j ovens na população ou (o que quer dizer a m esm a coisa) tributária dos m ais m oços Problem a sem elhante, e m ais acentuado, ocorre com as sociedades européias, que, por m ais que alguns setores reaj am , precisarão de um núm ero crescente de trabalhadores im igrantes para m anter o ritm o da econom ia e não perm itir o naufrágio de seus sistem as previdenciários. Tem m aior dram aticidade ainda o problem a do custeio das aposentadorias do setor público. No INSS, apesar das m odestíssim as quantias pagas aos aposentados, as contribuições dos trabalhadores são insuficientes para cobrir o custo do sistem a. O Tesouro tem que com plem entá-las, ou sej a, o dinheiro vem dos im postos pagos por toda a sociedade. No caso do funcionalism o, a desproporção entre o total das contribuições e o dos proventos pagos é m uito m aior e tam bém sai diretam ente do Tesouro, quer dizer, do bolso da população, inclusive da m ais pobre. Cham a a atenção, por ser escandalosa, a diferença de peso que cada um desses setores significa para os om bros do contribuinte. No final de 2002, o déficit total da previdência dos funcionários públicos federais, estaduais e m unicipais som ados era m uito superior ao do INSS, m esm o beneficiando um núm ero m uitíssim o m enor de crescim ento da população tam bém , o que

económ ico, aum ento m ais significativo

envelhecendo a população, aum enta o peso da carga para sustentarem os aposentados e pensionistas. pessoas. No I Fórum Nacional de Seguro de Vida e Previdência, em outubro daquele ano, em São Paulo,

o m inistro da Previdência, José Cecchin, m ostrou as cores da inacreditável inj ustiça do sistem a: 20 m ilhões de trabalhadores aposentados pelo INSS produziam um déficit de 17 bilhões de reais na Previdência; enquanto isso, apenas 4 m ilhões de funcionários públicos da União, estados e m unicípios cavavam um a cratera de 53 bilhões de reais nas contas públicas. Essa é um a das razões para o aum ento contínuo de im postos nos três níveis de governo. Contudo, por m ais que os governos arrecadem , é im possível evitar a percepção de insolvência se não houver m udança nas regras de concessão de benefícios.5 Daí porque nos lançam os, com fervor, à reform a da Previdência. Tínham os um m últiplo propósito: aum entar a arrecadação, dim inuir distorções e desigualdades e conseguir que o período de vida ativa fosse prolongado, tanto m ais que no serviço público as aposentadorias se davam , em m édia, com m enos de 50 anos de idade, independentem ente do tem po de contribuição, algo que nem países riquíssim os podiam ou podem se dar ao luxo de sustentar, quanto m ais o Brasil. A em enda da Previdência: um calvário

A em enda constitucional que rem etem os em m arço de 1995 ao Congresso era um a tentativa de retirar da Constituição as regras de aposentadoria por tem po de serviço e de idade e o valor dos benefícios, deixando-os para serem definidos por lei com plem entar, m ais fácil de ser m odificada e, ao 5 Em 2000 o déficit do regim e geral dos assalariados correspondeu a 0,9% do PIB, o dos servidores federais atingiu 2% e o dos servidores estaduais e m unicipais, respectivam ente 1,5% e 3% do PIB. O INSS, superavitário antes da Constituição de 1988 e m esm o depois, até o final do governo Itam ar, j á em 1998, dez anos após a vigência da nova Carta, apresentava um déficit de 16,6 bilhões de reais. Esses déficits, som ados aos da previdência dos funcionários públicos, levaram a transferências crescentes do Tesouro para cobrir despesas com aposentadorias, pensões e outros benefícios previdenciários: em 1987,25% das despesas nãofinanceiras da União eram destinados ao pagam ento de benefícios do INSS e aos

inativos e pensionistas da União. Em 2001 essas transferências foram de 61% do total das despesas do Orçam ento federal. Para com plem entar as inform ações: em 1991 os inativos e pensionistas da União correspondiam a 50% dos funcionários em atividade, enquanto em 2000 havia o m esm o núm ero de ativos e inativos, cerca de 950 m il. Dados em Marcus André Melo, op. cit,, p. 2-3.

longo do tem po, sofrer adaptações para adequar-se às realidades dem ográficas, A aposentadoria por tem po de serviço seria substituída pela aposentadoria por tem po de contribuição. Proibia-se a acum ulação de aposentadorias com as rem unerações recebidas em função de cargo, em prego ou função pública. Tocava-se na delicada questão dos privilégios, com o, por exem plo, contar em dobro, para fins de aposentadoria, o tem po de licenças não gozadas por servidores, ou considerar "penosas" ocupações tais com o as de m agistrado e professor e, com isso, reduzir o tem po de trabalho necessário para a aposentadoria. Proibia- se a aposentadoria proporcional ao tem po de serviço que perm itia, por exem plo, que o aposentasse depois de trabalhar apenas 20 anos. Propunha-se da diferença do requisito m ínim o de idade entre hom ens e m ulheres para fins de aposentadoria e outras m udanças. Mas não se alteravam os fundam entos do sistem a previdenciário, baseado na solidariedade entre as gerações. funcionário se

a dim inuição Dessa feita a santa ingenuidade era do governo: im aginar possível, em um país "cartorial", que o Congresso com preendesse as razões delas. centralização na União da legislação previdenciária de estados e m unicípios, onde ocorria toda sorte de abusos. Im pedia-se, por exem plo, que vantagens concedidas aos funcionários em atividade fossem autom aticam ente transferidas para os inativos (isso em um país onde houve casos em que viúvas de parlam entares auferiram o pagam ento de horas extras de convocações das Assem bléias!). Lim itava-se a contribuição das em presas estatais aos fundos de pensão de seus em pregados. O resultado não dem orou: a tram itação legislativa foi um calvário. As oposições se esbaldaram em denunciar o governo e considerar os parlam entares que lhe davam sustentação com o ávidos para esfolar "os velhinhos" sem reconhecer que estes não eram "velhinhos", e sim funcionários públicos com salários relativam ente altos e baixíssim a m édia de idade ao se aposentarem . Sem reconhecer, tam bém , que as m edidas propostas em geral não afetavam os trabalhadores, porque no INSS as aposentadorias eram de valor ínfim o em com paração com as do serviço público e seus beneficiários raram ente se aposentavam com m enos de 60 anos, além de não gozarem dos privilégios que estávam os propondo acabar.

aceitasse tantas m udanças e a sociedade Com o se fosse pouco, ainda propúnham os a

Logo de início, na CCJ da Câm ara de Deputados, surgiram os obstáculos. O relator na com issão, deputado Rodrigues Palm a (PTB-MT), em bora aliado do governo, tachou a proposta de inconstitucional, porque alterava ao m esm o tem po m atérias de natureza distinta. O governo reagiu e o deputado Roberto Magalhães (PFL-PE) propôs um a alternativa logo aceita pelas lideranças e pelo m inistro da Previdência: haveria quatro subem endas, das quais a principal incorporaria o que tínham os com o essencial à reform a. Deixava-se para outras em endas a decisão sobre a com petência da União para definir leis relativas ao custeio da Previdência, sobre a quebra do sigilo bancário dos sonegadores e sobre os tem as referentes à saúde, todos eles constantes da em enda original. A tram itação na CCJ foi longa. Enquanto ela se dava, o PMDB voltou a pleitear m ais espaço no governo, a im prensa criticava a falta de coordenação do Executivo no Congresso, ecoando as pressões dos partidos para que eu nom easse um m inistro coordenador político saído "da base" - a despeito de os líderes do governo na Câm ara, deputado Luiz Carlos Santos, e no Congresso, deputado Germ ano Rigotto (PMDB-RS), estarem se saindo bem - e assim por diante. Mesm o lideranças chegadas ao governo tinham dificuldades em fazer a m atéria ir além . O deputado Michel Tem er, na época líder do PMDB, resum iu corretam ente a questão: "As outras reform as [as económ icas] discutem teses. Esta [a da Previdência] m exe com as pessoas.” O tem po passava e nada parecia andar no Congresso. Na volta da Sem ana Santa, em abril de 1995, surgiu a idéia de aprovar a em enda na CCJ desde que seus efeitos só valessem para quem entrasse no m ercado de trabalho a partir de sua prom ulgação. Na prática, queria dizer que levaríam os 30 anos para com eçar a corrigir os déficits... Ainda em m arço o Congresso derrubara um veto a um a lei que obrigava corrigir por igual índice os preços m ínim os para produtos agrícolas e as dívidas rurais: a bancada ruralista com eçava a m ostrar sua força. Em reunião dram ática, tom ei a decisão, a despeito das resistências de alguns líderes, de forçar a votação da reform a da Previdência sem alterar o proj eto. No dia 18 de abril, ganham os por 36 votos a 15 na CCJ, e isso depois de o TCU ter dado publicidade a um parecer dizendo que em 1994 as contas da Previdência tinham sido superavitárias em 1,4 bilhão de reais (com o se os aum entos

ocasionados pelas disposições da Constituição de 1988 não fossem incidir crescentem ente nos Orçam entos subseqüentes). Ocorre que, se a vitória não chegou a ser de Pirro, esteve m uito longe de assegurar um a tram itação, senão calm a, pelo m enos m ais veloz dali para frente. Em seguida à aprovação da em enda pela CCJ, todas as lideranças pediram que se adiasse o passo seguinte e anterior à votação em plenário, que seria a form ação da com issão especial para analisá-la no m érito, com o se diz em linguagem parlam entar - ou sej a, analisar o conteúdo propriam ente dito da proposta. O governo, tem eroso com a am eaça de obstrução na votação das em endas da ordem económ ica se não adiasse a da Previdência, não teve rem édio senão concordar. Sérgio Motta resum iu a novela: "A ordem agora é m enos velocidade e m ais debate." Concordei com um adiam ento por 60 dias, que significou postergar o andam ento da reform a para o segundo sem estre de 1995. A verdade é que as oposições, à frente o PT e a CUT, puxando o conj unto dos interessados de todos os partidos, ganharam a etapa inicial da luta pela opinião pública. Com discursos, cartazes com o nom e dos defensores da reform a apresentados com o "traidores" e m uita inverdade, passaram a m ensagem : "eles", os neoliberais, querem tirar os direitos dos trabalhadores. Querem roubar "sua" aposentadoria, esquecendo-se de dizer que a m aioria dos trabalhadores do setor privado não seria prej udicada pelas m edidas m oralizadoras, porque não gozava de privilégios.

Realizam os um im enso esforço, m inistros, líderes e eu próprio, reunindo-nos com cada bancada parlam entar na sede da Escola Fazendária, em Brasília, para expor m inuciosam ente a natureza da reform a, sua necessidade e suas conseqüências. Tudo em vão. Nossos argum entos não sensibilizaram os deputados nem a opinião pública, que eles tem em m ais que o diabo à cruz. Diante das dificuldades, com eçou o processo de "culpabilização". Ora era o Presidente, que não deveria, ou deveria, ter cedido aqui e ali; ora o m inistro da área, que seria "duro" ou inábil; ora a descoordenação entre os líderes. Quando não, chegava a vez do bode expiatório m aior, a "m á com unicação" do governo. O m inistro da área preparou um a cam panha publicitária sobre a reform a. O m inistro das Com unicações obj etou, não seria por aí... Pensando na agenda do segundo sem estre, o líder do governo na Câm ara, Luiz Carlos Santos, propunha várias reform as, entre

as quais a política, e sugeria que deixássem os a da Previdência para o ano seguinte, 1996. Sérgio Motta defendia a regulam entação das reform as da ordem económ ica - o que fizem os - e queria a continuação da previdenciária. Enfim , quando se "perde o ponto" na política é com o acontece ao se assar um bolo, nada dá certo. Provavelm ente estávam os pagando o preço da am bição: queríam os prom over m uitas reform as sim ultaneam ente. E tam bém de um erro: deveríam os ter separado, reafirm o, a reform a do INSS das dem ais do setor previdenciário, até porque para as alterações nos privilégios do setor público contávam os com o apoio da Força Sindical.

Já a CUT, em bora obstaculizasse tudo, tinha interesse m aior em paralisar a reform a da previdência pública do que a do INSS, pois o grosso dos sindicatos que davam base a suas m obilizações era os dos funcionários. E quem sabe tenham os pagado ainda por certa soberba tecnocrática, de negociar pouco com os legitim am ente interessados no tem a.

O fato é que só retom am os o debate no segundo sem estre de 1995 e j á no prej uízo j unto à opinião pública. Ainda em j unho os líderes do PPB, Francisco Dornelles, e do PFL, Inocêncio Oliveira, e o próprio líder do governo na Câm ara diziam não haver clim a para votação no decorrer daquele ano. A direita tam pouco dava trégua e criticava o governo pela suposta lentidão nas privatizações e na votação das reform as.

Em presários e governadores, por sua parte, pareciam m ais interessados na reform a tributária do que na agenda de aj uste do setor público. Na época o econom ista Marcos Cintra, ardente defensor da precedência à reform a tributária, escreveu artigo expressivo nesse sentido.6 Não que o governo se distraísse do obj etivo de aprovar tam bém a em enda da reform a tributária, que alterava sobretudo a legislação do ICMS. Mas esta encontrava resistências ainda m aiores para tram itar e não ser inteiram ente desfigurada pela com issão especial que a exam inava, tendo com o relator o deputado Mussa Dem es (PFL-PI). As inúm eras dificuldades nos levaram a optar por um a m udança parcial, voltada apenas para a legislação do ICMS, especificam ente destinada a desonerar as exportações e o investim ento, o que seria obtido pela Lei Kandir, de 1996.7 6 "Reform as perdem fôlego" (Folha de S. Paulo, 24/9/1995). 7 Lei com plem entar n°87, de 13/9/1996.

Som ente em setem bro de 1995 form ou-se a com issão especial que daria parecer sobre a reform a da Previdência. Dentro da "lógica" de entregar a função de relator e a presidência das com issões a parlam entares com idéias opostas às do governo, ou pelo m enos divergentes, coube a presidência a Jair Soares (PFL-RS), ex-m inistro da Previdência no governo Figueiredo e, curiosam ente, m uito resistente às reform as de um a área que sabia terrivelm ente problem ática. O relator seria o deputado Euler Ribeiro (PMDB-AM), ligado às associações de fiscais do Ministério da Previdência, que não viam a reform a com bons olhos. Seguiu-se o previsível. Depois de várias declarações de "independência” em relação ao governo, o relator com eçou por acatar um sistem a à parte para a previdência dos m ilitares. Com essa m odificação o governo pôde concordar, devido às m uitas especificidades da carreira. Não, porém , com outras que visavam m anter privilégios, com eçando pela aposentadoria especial dos próprios parlam entares. Foi o m ote para que a CUT, nesse caso com apoio da rival Força Sindical, reforçasse sua cam panha contra as reform as em nom e de m aior igualdade entre o setor público e o privado. O parecer Euler Ribeiro acabou por ser inaceitável para todo m undo. No fim do ano, as oposições e as centrais sindicais im pediram sua votação, com m anifestações violentas. O relator, batucando na m esa da sala em que a com issão se reunia, acom panhava o coro oposicionista: "Um , dois, três/ quatro, cinco, m il/ se m exer na Previdência/ param os o Brasil." O presidente da com issão, cúm plice, via a obstrução com euforia: "É ótim a, excelente." O próprio vicepresidente da Câm ara, "governista" Ronaldo Perim (PMDB-MG), aj udou a frustrar o em penho do presidente da Casa, Luís Eduardo Magalhães, para repor a ordem . Alinhavam -se aos óbvios prom otores da obstrução Arlindo Chinaglia (SP), Jair Meneguelli (SP) e Paulo Paim (RS), entre os m ais ardorosos no PT, e Arnaldo Faria de Sá (SP), do PPB m alufista. Mesm o o presidente da Com issão de Seguridade Social, Roberto Jefferson (PTB-RJ), em geral apoiador das teses dos governos, disse com propriedade ser im possível votar a favor de um a em enda que tinha a oposição dos próprios assessores dos parlam entares. Diante de todos esses obstáculos, o presidente da Câm ara resolveu extinguir a com issão especial em fevereiro de 1996 e levar a reform a da Previdência diretam ente a plenário, m antendo o m esm o relator.

Àquela altura o governo estava quase só. Lutavam por ele no plenário o presidente da Câm ara, o PSDB, seu líder José Aníbal, o vice-líder governista Arnaldo Madeira (PSDB- SP) e poucos parlam entares m ais dos partidos aliados, conscientes da necessidade de "fazer algum a coisa” para corrigir o desequilíbrio das contas públicas e as distorções do sistem a previdenciário. As centrais sindicais aproveitaram o m om ento para ganhar força. Alegavam dificuldades de m obilização pelo tem or ao desem prego, m as assim m esm o, diante da "am eaça m aior" da reform a, convocaram um a greve geral para o dia 30 de j aneiro de 1996. A paralisação seria tam bém em prol da indexação dos salários, isto é, contra o Plano Real. Luiz Inácio Lula da Silva publicou um artigo de balanço de fim do ano de 1995 que, relido por ele anos depois, provavelm ente o faria corar se cotej ado com seus discursos com o Presidente da República.8 Ao m esm o tem po, propunham negociações. Vicentinho, presidente da CUT, escreveu artigo criticando o governo e o Presidente, m as dizendo que sua central sindical queria um a reform a de verdade, e utilizando argum entos que serviriam de base a um acordo, se pudessem ser m antidos durante as negociações e não tivessem unicam ente o propósito de j ustificar a obstrução. Iniciei o ano de 1996 adiantando, logo em j aneiro, que m inhas prioridades continuavam a ser a reform a da Previdência e a adm inistrativa ainda convocação extraordinária do Congresso. Em seguida entrei pessoalm ente ou por telefone, com as lideranças das duas principais centrais sindicais.

A CUT, por interm édio de Vicentinho, m ostrou-se disposta a avançar, sendo seguida pela Força Sindical. Negociávam os um com prom isso ao redor de pontos im portantes da reform a, incluindo a substituição do critério de tem po de serviço pelo de tem po de contribuição para a aposentadoria. No PT, porém , o líder Jaques Wagner (BA) e o presidente José Dirceu criticaram abertam ente a central e forçaram Vicentinho a recuar. Além das posturas de Wagner e Dirceu, ele sofreu um a patrulha terrível, e inaceitável num a dem ocracia, por parte de vários setores oposicionistas, pelo sim ples fato de ter, na ocasião, com parecido ao Planalto para

1 Ver, respectivam ente, Vicente Paulo da Silva, "Por um a Previdência digna", Folha de S. Paulo, 17/12/1995, e Luiz Inácio Lula da Silva, "O fraco desem penho de 1995", Folha de S. Paulo, 31/12/1995. durante a em contato, conversar com o Presidente da República. Acabou recuando e usando

com o pretexto a falta de cum prim ento de acordo por parte do relator, o que era certo, pois o relatório rem etido à votação se esm erara em m anter privilégios. Os líderes do PMDB fizeram declarações dizendo que não apoiariam m edidas im populares e m uito m enos qualquer disposição que contrariasse "direitos adquiridos", quer dizer, expectativas de direito para todos que j á estavam no m ercado de trabalho, público ou privado. O líder do PFL na Câm ara, Inocêncio Oliveira, não ficou atrás: viu m uitas dificuldades para aprovar o relatório e pediu m aior participação do partido no núcleo decisório do governo. Eu contra-atacava j unto às lideranças e incentivava os m inistros a procederem da m esm a form a. Em pronunciam entos públicos, procurava m ostrar que o governo e o país tinham rum o e era preciso persistir nele. Em j aneiro, concedi um a entrevista coletiva expondo m inuciosam ente a situação. Assim continuam os a lutar até que chegou o dia da votação, 7 contra 190 e 8 abstenções, necessário para m udar a Constituição. Houve deserções por todo lado na base de sustentação do governo, com dois partidos se destacando neste aspecto: o PMDB e o PPB, j ustam ente os que forçavam por "m ais espaços" no governo. Foi a prim eira grande derrota do governo em plenário.

Não desistim os. Os partidos continuavam a pressionar. Eu negociava m udanças no Ministério e insistia nas votações. No Congresso corriam soltas listas para um a CPI do Sistem a Financeiro, pouco im porta: