fam iliar em holdings anônim as). Junto…

Em análise anterior sobre os direitos sociais e sua relação com a cidadania, o cientista político Wanderley Guilherm e dos Santos havia tornado evidentes as vinculações entre regim es autoritários e certos progressos nas políticas sociais, bem com o entre eles e a outorga de direitos sociais. Analisou a evolução das instituições que asseguram tais direitos varguism o e pelos governos m ilitares, "cidadania regulada": um a enorm e quantidade de pessoas e ocupações carecem de direitos sociais por não estarem incluídas nas regulam entações governam entais. Cham a a atenção a observação de Wanderley Guilherm e quando diz, desde antes de 1930, passando pelo para insistir no que cham ou de apropriadam ente: "A desorganização da vida social que se seguiu ao m ovim ento de 1964 poderá ter gerado, apesar de seus líderes, as condições para a em ergência de um sistem a de valores centrados em torno dos conceitos de cidadania universal, trabalho e j ustiça."8

É a partir desta brecha na interpretação que m e coloco. É certo que houve a inversão da pirâm ide das franquias dem ocráticas. Tam bém é verdadeiro que as relações entre elas e os regim es autoritários, tanto de base civil, no caso de Vargas, com o m ilitar, depois de 1964, foram paradoxais. No entanto, a Constituição de 1988 expressa j uridicam ente um outro m om ento. Ela reflete os m ovim entos sociais e políticos iniciados vinte anos 7 José Murilo de Carvalho, Cidadania no Brasil: o longo cam inho, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2001, p. 219-220. Para quem queira um a síntese bem -feita da evolução política e social do Brasil nada m elhor que a leitura deste livro. * Wanderley Guilherm e dos Santos, Cidadania e j ustiça: a política social na ordem brasileira, Rio de Janeiro, Cam pus, 1979, p. 123.

*

antes. Perm anecem desencontros tem porais e a universalização dos direitos civis e sociais está incom pleta, m as a força m otora da sociedade civil na cena pública é iniludível. As expectativas de que a ação de forças burocráticas m ovidas por um governo "esclarecido" ("de esquerda") possa assegurar a am pliação dos direitos de cidadania, sem sociedade civil ativa e com um m ercado, passam a ser, ao contrário do que à dem ocratização da sociedade. Novas políticas sociais: a im portância das parcerias A afirm ação de que a sociedade civil hoj e está m uito m ais ativa do que no passado não reduz a ação do Estado, m as a m odifica. Desde a fase final do regim e autoritário, m elhor dito, desde o início das lutas pela redem ocratização a sociedade brasileira dava sinais de que havia m udado. As greves do final dos anos 1970 dem onstravam que as tentativas do m ovim ento de 1964 para elim inar as conexões políticas com o sindicalism o e as reivindicações populares não im pediram o nascim ento de novas lideranças e de novas form as de organização popular. Os dois livros m encionados acim a dão elem entos suficientes para que se vej a com o se constituíram grupos ativos na sociedade civil. Grupos tanto oriundos das classes m édias - a OAB (existente desde os anos 1930), a SBPC ou a ABI revitalizada com o entidades ligadas às cam adas populares. Para a ativação desses últim os setores a ação da Igrej a Católica, logo seguida por outras organizações religiosas, m ostrou-se im portantíssim a. O próprio MST nasceu vinculado a ela, m ais especificam ente à Com issão Pastoral da Terra (CPT). Os m ovim entos de luta por direitos com o os ligados à saúde ou à habitação se desenvolveram em toda parte. Não foi só no âm bito das lutas políticosociais que a sociedade civil se organizou. Cresceu incessantem ente o núm ero de associações profissionais e em presariais, associações culturais, esportivas e m uitas outras, e principalm ente de ONGs - que hoj e existem às centenas de m ilhares - constituídas ao redor de tem as novos. Paralelam ente ocorreu a expansão das antigas estruturas sindicais, que viram a luz do dia pela concessão estatal m as se reorganizaram em centrais sindicais independentes do governo (CUT, Força Sindical, CGT, Dem ocracia Social, Contag).

Estado m ais interferente no foram no passado, entraves

Os governos m ilitares se despreocuparam dos novos m ovim entos: eles não provinham dos setores que os gladiadores da guerra fria, vencedores em 1964, e clam am por universalização. Isso quase dobrou entre 1970 e 2000, de habitantes, dos quais 56% viviam nas cidades em 1970 percentual que chegou a 81,2% em 2000. Cham a m ais atenção ainda que, a despeito desse crescim ento, a renda per capita tam

consideravam inim igos históricos. Espelhavam um a sociedade que se form ou independentem ente dos propósitos dos donos do poder no período posterior ao golpe: a sociedade urbana de m assas. Massas de consum o insuficiente, porém crescente. Se a renda não perm ite que o conj unto da população se incorpore plenam ente ao m ercado (especialm ente as m assas rurais, as das periferias das grandes cidades e as nordestinas), os não-incorporados notam que a seu lado há quem consum a, e m uito desigualm ente. Daí que as pressões, m esm o quando não diretam ente políticas, passassem a ser um a constante da vida brasileira. Nasceram forças que aos poucos vão dando form a a um a "sociedade aberta". Sociedade desigual, inj usta, porém aberta. Quer dizer, crescentem ente reivindicante, insatisfeita e com m eios de expressão. Essas m assas sequiosas de direitos e de acesso aos bens m ateriais e espirituais, logo que encontram um cam inho, se lançam na busca de m elhores condições de vida, m esm o que a custo elevado (por exem plo, pagando a crédito as com pras, com j uros escorchantes). Para sentir a vontade de ascensão social e a força das pressões basta ver a im ensa quantidade de cursos de capacitação profissional de todo tipo espalhados pelo país inteiro, ou, no plano das reivindicações, a grande vitalidade das m ulheres na linha de frente das dem andas populares. Nessa rem ontagem social, o papel das liberdades e especialm ente da liberdade de im prensa, dos m eios de com unicação em geral, é essencial. De certo m odo a seqüência européia das franquias dem ocráticas se em pastelou, se posso usar a im agem vulgar. As liberdades civis, ainda que incom pletas e não abertas a todos, se expandiram m uito. Os direitos políticos se generalizaram (a Constituinte estendeu o direito de voto aos analfabetos e reduziu a idade m ínim a dos eleitores de 18 para 16 anos. Em 2005 o Brasil atingiu 120 m ilhões de eleitores). Os direitos sociais, em bora m ais do que insatisfatórios, estão na ordem do dia

em um a sociedade cuj a população 93 m ilhões para 160 m ilhões de

bem tenha praticam ente dobrado9 e a m obilidade social continuado extrem am ente elevada.10

As classes m édias ganharam novas feições. Os grupam entos "tradicionais", geralm ente ligados à burocracia civil e m ilitar, à Justiça, à polícia e às universidades, continuam a existir. Mas os segm entos de classe m édia ligados ao m ercado e não ao Estado são m ais num erosos e têm aspirações e reivindicações m ais m odernas. Refiro-m e, só para dar alguns exem plos, à burocracia das em presas, aos técnicos, aos novos segm entos profissionais da indústria de com unicação e de entretenim ento, aos ligados aos serviços de transportes e ao sistem a financeiro, aos m ilhões de pequenos em presários urbanos e, m ais recentem ente, até m esm o no cam po. Sem esquecer dos gerentes e executivos de grandes em presas nacionais e m ultinacionais, que ocupam os estratos m édios e altos das novas classes m édias. social, oriundas de fam ílias de m édias tradicionais dá-se o oposto: em geral seus com ponentes perderam status ou, no m áxim o, conseguem m ante-lo, sem progressos significativos. Esse dinam ism o não elim inou as desigualdades, nem seria um a econom ia concentradora de renda. À concentração

São pessoas em m ais baixo status, processo de ascensão enquanto nas classes

possível, em da riqueza fundiária som ou-se a dos grandes m odelo nacional-desenvolvim entista j á altam ente concentradores de renda conseqüência das desigualdades e da concentração de renda, aum entou o gap cultural, m anifesto tanto no analfabetism o funcional quanto no digital, produzindo barreiras novas em um a sociedade que, contraditoriam ente, pode ser considerada "da inform ação", m as capenga, graças a esse desnível. Com todas essas distorções, de qualquer m aneira, os governos não podem m ais se dar ao luxo de olhar só "para cim a". Tam pouco é possível reviver o período de Vargas, quando o apelo às m assas é que vinha de cim a, com o "Boa noite, trabalhadores do Brasil", do m inistro do Trabalho do Estado Novo, Alexandre Marcondes Filho, em A voz do Brasil. Agora, não bastam apelos

9 Segundo o Ipea, em reais de 20 04, o PIB per capita, que era de 5.012,31 reais anuais em 1970, chegou a 9.466,66 em 2000.

10 Ver José Pastore e Nelson do Valle Silva, Mobilidade social no Brasil, São Paulo, Makron Books, 2000.

capitais urbanos. Mesm o antes, o criara padrões de em prego no setor produtivo estatal. Com o

outros. Essa é a m arca distintiva das sociedades pessoas estão sequiosas não apenas por m ais m ais inform ação, m ais transparência, m ais com prom issos claros. Não se trata de um a rej eição abstrata e absoluta das organizações preexistentes na sociedade, m as de um a cobrança por m ais inform ação que perm ita, antes da participação, a deliberação: por que m e lanço, por que adiro a isso ou aquilo. Tudo isso am plia as tarefas do político e do hom em de Estado. m elhor nom e, denom inaria "com prom isso renascim ento do individualism o clássico, "individualism o possessivo", diretam ente guiado pelos valores do m ercado. Atualm ente, existe um a dim ensão de solidariedade virtual no com portam ento e m esm o um a busca de form as de sociabilidade que anim em um sentim ento de coesão social (basta constatar a expansão das religiões pentecostais, ou os m ovim entos am bientalistas). Mas cada participante quer saber por que agir de um ou de outro m odo e que conseqüências decorrem de sua ação, para si e para os

abertas contem porâneas. As m obilidade social com o por Explico-m e: as pessoas querem lhes perm itam escolher para então E, sim ultaneam ente, desenvolvem um a espécie de obrigação m oral que, à falta de

social". Não se trata, portanto, do cham ado por alguns autores de não se pense que a dinâm ica dessa sociedade pelas reivindicações grupais. Na antiga ordem , o fortalecim ento institucional e a liberdade para que os grupos organizados (partidos, associações de classe, grupos com unitários de toda ordem , em presas, sindicatos etc.) funcionassem . A sociedade contem porânea dá m argem a um novo padrão de sociabilidade que, sem elim inar o anterior, se infiltra nele. Renascem as m otivações, obj etivos e com portam entos que refletem a presença ativa das pessoas

- sem cingir-se, entretanto, ao antigo "individualism o".

crescentem ente obter inform ações que decidir, sem serem m assa de m anobra. top-down, de cim a para baixo, para que as cam adas populares se sintam integradas, com o na época áurea do populism o. As forças populares exigem , não pedem ; interpelam , não apelam ; atuam , não esperam por benesses do governo. A dem ocratização em curso obriga à redefinição da ação do Estado. A presença de grandes m assas urbanas, as transform ações da classe operária (que nos setores m ais dinâm icos da econom ia se incorporou à sociedade de consum o) e das próprias m assas rurais reivindicantes forçam os governantes a torná-las em conta. E

renovada se expressa apenas a dem ocratização im plicava 511

Para responder a esses processos, procurei im prim ir contornos novos às políticas sociais de m eu governo. A galvanização ideológica prom ovida pela "velha esquerda" que m anteve a visão da antiga sociedade (nela com preendida o PT), com seus sindicatos, partidos e grupos de pressão, som ada aos interesses de grupos em presariais e de classe m édia que floresceram à som bra das antigas instituições estatais e da proteção à concorrência, se opuseram acirradam ente à m odernização pretendida.

Mesm o quando, em tese, seriam favoráveis ao que se propunha, procuravam negar a sinceridade ou o alcance das propostas para rej eitá- las. As políticas sociais que coloquei em prática tinham alvos, m ecanism os e percursos claros: universalização do acesso à educação e à saúde; acesso m ais am plo à terra; equalização dos benefícios previdenciários; focalização das políticas com pensatórias de com bate à m iséria e à pobreza; inclusão de novos tem as para um a visão m oderna da cidadania (com bate ao racism o, preocupação com o m eio am biente, igualdade de género, políticas de direitos hum anos); acesso à Justiça e preocupação com a segurança, pública e individual. Esses itens não cobrem toda a política social, m as constituem o m iolo do que é necessário para consolidar os direitos de cidadania e para am pliar o acesso a eles. A consecução dessas políticas em um a sociedade aberta, dem ocrática e de m assas depende de form as novas de articulação entre o Estado e a sociedade. É preciso incorporar a noção de parceria e im plem entar políticas descentralizadoras. Em um m ovim ento de pinças, cabe atuar para que a sociedade civil se responsabilize crescentem ente, j unto com o Estado, públicas, aj udando-o e controlando o a articulação entre o governo federal, os estados e os m unicípios para que a descentralização adm inistrativa sej a m ais eficaz, e dê acesso à m aior participação das pessoas. Nada disso se alcançará sem um Estado reform ado: o fortalecim ento do com ponente técnico e profissional da burocracia, com a universalização do concurso público e a constante preocupação de treinam ento e aperfeiçoam ento dos servidores, som ado à lim itação do clientelism o e do corporativism o, tornam -se indispensáveis para o governo atingir seus obj etivos Por outro lado, é conveniente um a certa "porosidade", para usar um term o de Gram sci, para as burocracias se abrirem à cooperação com a pela im plem entação das gasto público. É preciso políticas aprim orar

sociedade civil. E am pliar tal cooperação é m ais fácil no nível local do que no plano federal.

Procurei im plem entar um a política social-dem ocrática renovada. Política que dispensa o patrim onialism o ou o protecionism o estatal e que não se opõe à com petição e à m eritocracia, na vida pública e no m ercado. Antes de entrar na apresentação de cada item , convém recordar que os experim entos do program a Com unidade Solidária e seu braço governam ental, a Secretaria da Com unidade Solidária, constituíram o ferm ento para as ações públicas inovadoras, com m aior participação da sociedade. O entrosam ento de m odo não-burocrático dos m inistros e técnicos da área social com esses program as representou elem ento im portante na form atação de novas práticas. Não vou m e referir m ais detidam ente ao tem a porque escapa ao propósito deste capítulo, m as ele é essencial para a visão da social-dem ocracia renovada. No passado, os governos social-dem ocráticos ou de esquerda em geral assentavam as políticas sociais exclusivam ente na burocracia estatal. Hoj e repousam m ais na m obilização da sociedade, na descentralização adm inistrativa e na participação das pessoas nos processos deliberativos. Falta fazer m uito. Em m eus dois m andatos conseguim os, no m áxim o, desenhar o esboço de um Estado nacional m odernizado, m ais apto a se transform ar em um Estado de bem -estar social. A tarefa de reform ulação do Estado, portanto, não se com pletou, até porque a cada m om ento surgem novos desafios, entre os quais o de lidar com a "sociedade incivil". Com esta expressão quero ressaltar o lado negativo da m odernização e da globalização: as redes criadas graças ao uso da Internet e das m odernas tecnologias da com unicação e deslocam ento que perm item a am pliação das ações crim inosas nacionais e transnacionais, abrangendo as drogas, os sequestros, o contrabando, o tráfico de m ulheres, de órgãos e de am eaças aos direitos e à nacionais dem ocratizados têm de segurança dos enrij ecer na luta arm as, a pirataria e outras cidadãos. Os Estados

contra essas m odalidades de crim e organizado e contra a corrupção, sua irm ã gém ea.

Para com plicar as coisas, em um a sociedade de m assas, onde por definição a m ídia desem penha papel im portantíssim o, é fácil j ogar com a política de escândalos, até porque a rapidez da urbanização e a velocidade da m obilidade social quebram controles sociais tradicionais e abrem es

paço para toda sorte de com portam entos fora da lei. Na política de escândalos o alvo prioritário são pessoas que atuam no âm bito estatal ou, pelo m enos, público. Quando, ainda por cim a, as instituições políticas não são fortes (o clientelism o m ina a autoridade pública, os partidos usam o governo em benefício próprio e o prestígio dos líderes se sobrepõe aos controles partidários e m esm o institucionais), tornase difícil obter a adesão da sociedade para a reconstrução do aparelho estatal. A lista a seguir, das áreas nas quais m eu governo se esforçou para m udar algum as políticas e a própria estrutura da adm inistração, é apenas exem plificativa. Por outro lado, é preciso reconhecer, com o disse anteriorm ente, que a tarefa está longe de concluída.

Educação: levantando-se do berço esplêndido

O prim eiro cuidado que tive no terreno da educação foi o de nom ear um m inistro com petente. É óbvio que o Presidente sem pre deve procurar agir assim . No caso da Educação e da Saúde, com o no da Fazenda, no entanto, por serem áreas vitais para m eu proj eto de governo, tive cuidado redobrado. Nom eei m inistros com personalidade forte, com petência com provada, pulso para adm inistrar seu cam po de ação e topete para enfrentar a área económ ica. Quando m inistro da Fazenda, constatei a im portância que têm a Educação, a Saúde e a Previdência para o controlador do gasto público, sej a ele o titular da Fazenda, o do Planej am ento ou am bos. A observação vale tam bém para o Ministério da Agricultura, que sem financiam ento pouco pode realizar. Se os m inistros dessas áreas não dispõem dos conhecim entos necessários para entender o Orçam ento do país, ou da força política e da argum entação para convencer os titulares das pastas económ icas da j usteza de seus pleitos, são engolidos pela m áquina fazendária.

No MEC as prioridades eram óbvias: am pliar o ensino fundam ental, m elhorar a qualificação dos professores, tentar pagar-lhes m elhor, sobretudo nas zonas m ais pobres do país e, ao m esm o tem po, revitalizar o ensino profissional e racionalizar os gastos com o ensino superior.

Além disso, tínham os que incutir a necessidade de avaliação do desem penho. Quem conhece a estrutura burocrática do MEC sabe o poder das corporações universitárias e conhece o peso do clientelism o político. Am bos 514

em perram â m áquina adm inistrativa. Tivem os grandes dificuldades para pôr em prática políticas que invertiam as prioridades, passando-as do ensino superior para o fundam ental e, ainda por cim a, com m edidas de descentralização adm inistrativa que incluíam , sem pre que possível, critérios de m érito, com sucessivas avaliações. Havia que m oralizar as aquisições de livros didáticos distribuídos gratuitam ente (no final do governo chegavam a 120 m ilhões de exem plares anuais), entregá-los a tem po e hora, dar-lhes durabilidade, refazer as listas de indicação bibliográfica, quebrar os m onopólios de venda e outras tarefas de igual im portância e m agnitude. O m esm o se diga sobre as com pras para a m erenda escolar, obj eto de escândalos no passado. Saltava à vista que, para aproveitar a energia e a capacidade de controle das com unidades e baratear custos, com o tam bém colaborar para a atividade econôm ica local, seria indispensável a descentralização e o entrosam ento com governadores, prefeitos e a sociedade civil.

Muito disso se fez. Com o passar do tem po se tem a sensação de que o MEC sem pre funcionou com o viria a funcionar quando transm itim os o governo a m eu sucessor, m as não é certo. Caro custou a dedicados funcionários e a pessoas de qualidade trazidas de fora da m áquina pública (é im portante contar com elas para arej ar a burocracia, desde que não sej am apenas "m ilitantes") lutar contra m áfias externas incrustadas no MEC e contra a m entalidade de alguns de seus setores m ais acom odatícios.

Houve m uitas decisões inovadoras assegurando m aior responsabilidade para as com unidades, com o no caso da distribuição direta de dinheiro para os diretores das escolas utilizarem -no segundo suas necessidades. Ou, então, da difusão sistem ática pela A voz do Brasil de inform ações sobre o repasse de recursos educacionais a cada m unicípio, facilitando o controle por parte das com unidades. Sem falar nos program as de apoio às prefeituras para disporem de condução escolar, facilitando o acesso às escolas nas áreas rurais. E haveria m uitas outras iniciativas a m encionar.

A renovação m ais m arcante se deu na atenção ao ensino fundam ental. Não preciso repetir o que está analisado no capítulo em que falo sobre as reform as constitucionais e m enciono o Fundef. Essa em enda constitucional com pôs a base da "revolução silenciosa" na educação.

Houve m elhoria acentuada do salário dos professores nas áreas m ais pobres. No Nordeste, por exem plo, o valor m édio da rem uneração dos docentes das escolas de

educação fundam ental, trabalhando 40 horas sem anais, incluindo professores de escolas locais e estaduais, subiu 59,6% reais, entre dezem bro de 1997 e j unho de 2001. Quanto possível, vinculam os aum entos salariais ao desem penho efetivo nas salas de aula. Registraram -se, por outro lado, progressos de vulto na qualificação dos docentes. A pedra angular para essas m odificações foi a aprovação da LDB, que passou a requerer form ação com pleta para os professores do ensino básico. Com tal diretriz, a proporção dos "professores leigos", quer dizer, sem form ação, reduziu-se de 24% a som ente 6%, entre 1995 e 2002. Nesse período tam bém conseguim os passar de 75% para 90% o percentual de professores da prim eira à quarta série prim ária com form ação com pleta de m agistério, e de 67% para 77% os professores do ensino m édio com licenciatura com pleta. São dados im portantes, que, com raras exceções, nunca vi devidam ente valorizados na m ídia. Convém lem brar que o universo de professores do ensino fundam ental no Brasil supera 2 m ilhões de profissionais. Essa política radicalm ente dem ocrática não gerou frutos apenas no aspecto quantitativo. Despendeu-se um notável trabalho na rem odelação de "parâm etros curriculares nacionais", com a m obilização de m ilhares de professores, ou no expurgo dos textos dos livros didáticos de conceitos preconceituosos quanto a raça, classe ou género. Sem falar no ensino bilíngüe para as populações indígenas, produzindo-se os respectivos m ateriais apropriados, ou no uso intenso da TV educativa e de program as de distribuição e acesso a com putadores. O resultado dessas e de m uitas outras m edidas com plem entares é conhecido: ao final de m eu governo, cerca de 97% das crianças em idade escolar estavam em salas de aula, realizando- se os obj etivos da cam panha m obilizadora que lançam os em m eu prim eiro m andato, Escola para Todos. Em 1992 j á havia 91% delas freqüentando as escolas, m as som ente 79% eram negras. Após m eus dois m andatos, conseguíram os elevar este últim o percentual para 94%. Pode haver program a m aior de inclusão social? É na escola que os laços de sociabilidade se am pliam e as bases da cidadania se fortalecem . Posso dizer com satisfação: m eu governo aj udou a liquidar a m ancha contem porânea, o analfabetism o. O que restava dele decorrido m eu período (12%) se concentrava nas coortes m ais idosas ou era residual entre as

crianças. Questão de pouco tem po: havendo continuidade, terem os liquidado os traços que am arravam nossos pés aos grilhões do atraso, com o ocorreu com a escravidão no século XIX. Preparam o-nos para sair do berço esplêndido, fortalecendo a cidadania.

Se acrescentarm os que o program a de m erenda escolar, iniciado m uito antes de m eu governo, atendia no final de 2002 cerca de 35 m ilhões de crianças m atriculadas nas escolas públicas, que ele m elhorou consideravelm ente com a descentralização das com pras e que, nas áreas atendidas pelos program as da Com unidade Solidária, em vez de um a passam os a oferecer duas refeições por dia a cada criança, percebe-se o quanto de dem agogia havia no natim orto program a Fom e Zero. Já dispúnham os de um program a alim entar à escala quase universal para as crianças. Paralelam ente, os program as de atenção às grávidas e às lactantes estavam com batendo o verdadeiro problem a nesse terreno, que não é exatam ente a fom e, berço.

Não lim itam os a visão dem ocrática de que cum pre desobstruir os canais de m obilidade social, o ensino profissional sofreu m odificações, facilitando a obtenção de diplom as de térm ino dos estudos ou o ingresso nas universidades para quem quiser seguir adiante na form ação profissional. A m atrícula nesses cursos cresceu nada m enos que 300% entre 1995 e 2001, com o núm ero de estudantes passando de 90 m il para 267 m il. De igual m odo, o núm ero de estudantes no ensino m édio cresceu de 4,9 m ilhões para 8,8 m ilhões, entre 1994 e 2002, ou sej a, um aum ento de 70%. Para que se tenha um a idéia do progresso obtido, basta contrastar esses 4 m ilhões de novos alunos em oito anos aos som ente 2,1 m ilhões acrescidos ao ensino m édio nos 14 anos anteriores a 1994. Quanto ao ensino superior, infelizm ente não logram os aprovar, no Congresso, um a lei atribuindo m aior autonom ia e responsabilidade às universidades. A oposição em bora certam ente ela exista, m as a subnutrição originária do

intervenção do MEC ao ensino fundam ental. Com a continuada das corporações de professores e entidades estudantis perm eadas por visões passadistas pretendia obter autonom ia financeira sem , todavia, aceitar recursos orçam entários definidos, inviabilizando qualquer negociação. A tecla na qual batiam para com bater a reform a universitária era pobre, im praticável, m as cheia de apelo às m entes desinform adas: "querem privatizar as universidades". Com o se,

517

além de tudo o que se pudesse argum entar racionalm ente contra tal disparate, algum capitalista se interessasse por com prar instituições custosas e de déficit garantido, com o são as universidades públicas. Ainda assim não se estagnou o processo de inj eção de m aior dinam ism o ao ensino superior. As m atrículas passaram de um total de 1,8 m ilhão de alunos em 1995 para 3,5 m ilhões em 2002. É de se notar o aum ento de estudantes em escolas privadas, cuj o universo pulou de l m ilhão para 2,4 m ilhões no m esm o período, enquanto as universidades públicas tiveram um aum ento de 400 m il alunos. Registrou-se um a significativa expansão da oferta de cursos de nível superior fora das capitais, eloqüente sinal do dinam ism o dessas áreas. O professorado se aprim orou: o núm ero de professores com grau de m estre ou doutor passou de 54,8 m il para 157,2 m il entre 1994 e 2002, ou sej a, de 39% para 65% do total.

Ao lado da expansão da m atrícula e da qualificação do corpo docente, o MEC criou um sistem a de avaliação engenhoso que com eçou a m inar nossa tradição estam ental e seu horror a j ulgam entos externos à corporação. O cham ado "Provão", a que se opôs ferrenham ente a corporação académ ica, avaliava diretam ente na aprovação do aluno, m as estabelecia saudável com petição entre os cursos. A divulgação dos resultados, por sua vez, levava à busca de m elhores escolhas por parte dos j ovens e dos pais, bem com o à procura de aperfeiçoam ento por parte das escolas. O Provão não substituiu as avaliações norm ais do MEC, m as estas são m ais efetivas na pós-graduação, onde constituem um dos pilares do bom desem penho desses cursos.11 É verdade que não se conseguiu a autonom ia financeira das universidades. Expandiu-se, contudo, o gasto com o ensino superior. As instabilidades cam biais e a necessidade de contenção fiscal não perm itiram que se oferecesse um a rem uneração condigna ao professorado. Mesm o assim , houve reaj ustes. Ao introduzi-los, procuram os atá-los a dois critérios: a ocupação efetiva do tem po nas salas de aula e o m érito. Este é individual

11 Não é m eu propósito, repito, analisar exaustivam ente os program as e ações na área educacional. Para um aprofundam ento da questão, ver A revolução gerenciada, de Paulo Renato Souza, op. cif., ou, para estatísticas, Brasil; a era do Real (1994-2002), Brasília, Presidência da República, 2002. União Nacional dos Estudantes (UNE) e parte da o desem penho das escolas. Não repercutia

e se m ede pelas pesquisas realizadas pelo professor, pelos trabalhos que publicou e por seu desem penho acadêm ico. A corporação ofereceu tenaz resistência à associação entre qualificação e rem uneração - fincada, com o sem pre, nas idéias de privilégio de status, devidam ente disfarçadas de igualitarism o. Os sinais que percebem os no governo que m e sucedeu indicavam que dificilm ente seriam m antidos os avanços dem ocráticos por nós obtidos na questão salarial, com um a visão com petitiva e de valorização do m érito de cada um .

Esforços sem elhantes aos que descrevi estenderam -se tam bém à área da pósgraduação. A tradição universitária brasileira, principalm ente na pós-graduação, é boa. O acesso se dem ocratizou com o sistem a de bolsas, por interm édio de duas instituições, a Coordenação de Aperfeiçoam ento de Pessoal de Nível Superior (Capes), ligada ao MEC, e o Conselho Nacional de Desenvolvim ento Científico e Tecnológico (CNPq), vinculado ao Ministério da Ciência e Tecnologia. (Vale ressaltar, por falar em tradição, que o CNPq data de 1953, m esm a época em que se criaram sim ilares nos Estados Unidos e para aum entar o núm ero dos cursos e Entre 1994 e 2002, cresceu de 43 m il para 65 m il o núm ero de m atrículas, e 23 m il alunos form aram -se em nosso últim o ano de governo, em contraposição aos 9 m il em 1994. No doutorado, no m esm o intervalo de tem po, passam os de 19 m il para 37,4 m il alunos. Esses núm eros evidenciam um progresso im portante no ensino superior e que a sociedade brasileira, m esm o continuando a ser inj usta, se m odernizou. O núm ero de doutores form ados pelo Brasil equivale ao que o Canadá, a Itália ou a Coréia do Sul produzem . De m odo sem elhante, o núm ero de artigos científicos publicados por brasileiros em revistas especializadas reconhecidas internacionalm ente, ou o núm ero de citações desses artigos em outras publicações, teve um a expansão acentuada. países de dados sobre o núm ero de patentes registradas. Continua a existir um a visão m ais orientada para a ciência básica do que para a aplicação prática. É de esperar que a Lei de Inovação, resultado do trabalho do Ministério de Ciência e Tecnologia em m eu governo para incentivar m aior interconexão entre a indústria e a universidade, aprovada em 2004 com algum as m odificações

na França.) Aprofundam os m edidas o de estudantes neles m atriculados. A produção científica brasileira com paradesenvolvim ento m édio. Infelizm ente não se favoravelm ente à dos são tão propícios os

introduzidas pelo governo que m e sucedeu,12 m antenha esse m esm o espírito e que possam os colher seus frutos.

Em resum o, houve aum ento do gasto, m as principalm ente seu redirecionam ento. Esta é um a questão-chave. Quando se debatem os tem as sociais, com freqüência a ênfase é dada à falta de recursos. Minha experiência m ostra que, se é certo que eles não existem em abundância, podem no entanto ser redirecionados, evitando-se o desperdício e inovando na m aneira de executar as políticas. Cham a a atenção, por exem plo, que o investim ento em educação no Brasil não se situe m al nas com parações internacionais. Em 1998 gastávam os 5,2% do PIB, percentagem m enor do que a da França (6%) ou a de Canadá e Portugal (que investiam 5,7% do PIB). Em com pensação, nos situávam os proporcionalm ente à frente dos EUA (que investiam 5,1%), do Reino Unido, da Malásia ou da Espanha, para não m encionar todos os países da Am érica Latina e m esm o a Coréia e o Japão (3,5% do PIB).

Com o acontece com qualquer com paração internacional, é preciso considerar o tam anho do PIB desses países e o m uito que alguns deles j á construíram em m atéria educacional. Mesm o assim , não nos colocam os m al. Se não logram os resultados m elhores é m ais por falta de eficiência e racionalização do gasto do que em função de nossa pobreza relativa ou porque "pagam os j uros m uito altos" para honrar nossa dívida. Isto é certo, m as não explica o atraso nas áreas sociais. Lem bro que o investim ento do Brasil por aluno universitário, em 1999, era de 13,2 m il dólares, superado apenas pelo dos EUA (19,2 m il por aluno), bem m aior que o de todos os dem ais países citados na com paração anterior. O im portante é orientar m elhor os esforços educacionais e entrosar crescentem ente o Estado com a sociedade para que esta possa controlar o destino dos recursos públicos, sentir-se co-responsável pelo gasto - e cobrar os resultados. Em conj unto, se houve área da qual se possa dizer que nela a ação do governo fez diferença foi a educação. E isso se deve m uito à capacidade do m inistro Paulo Renato, titular da pasta durante os oito anos, de agregar colaboradores, ter visão em preendedora e ter-se devotado ao trabalho com entusiasm o.

12 O proj eto que encam inham os ao Congresso em 2002, aprovado com m odificações, tornou-se a Lei n° 10.973, de 2/12/2004. 520

A saúde e a busca da universalização

Diretrizes sem elhantes orientaram as políticas na área da saúde. Tínham os tam bém que m udar a ênfase da m edicina hospitalar para a preventiva e transform ar em realidade o que a Constituição assegurava com o norm a: atendim ento universal e gratuito à saúde, um bem público. Em outras palavras: precisávam os dar vida ao SUS. Este nascera na Constituinte, com o resultado das Conferências Nacionais de Saúde, que envolveram m uitos profissionais da área e setores organizados da sociedade civil. Na oitava reunião, realizada em 1986, as Sanitária estavam claras: elas propugnavam e descentralizado, para atender a toda a população. Aprovada a Constituição, não se revelou tarefa sim ples substituir a m entalidade rotineira desenvolvida por m eio do antigo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inam ps) e introduzir novas práticas. Em 1990 o Congresso aprovou duas leis im portantes para facilitar a articulação entre os diferentes níveis da adm inistração (federal, estadual e m unicipal) e viabilizar a transferência de dinheiro federal para as outras instâncias e o setor privado. O Ministério da Saúde, por interm édio do que se cham a de Norm as Operacionais Básicas (NOB), com eçou a pôr em prática os ditam es constitucionais. Assim , houve regulam entações em 1991, 1992,1993 e 1996. Com o atender a toda a população e assegurar a

Com o descentralizar, quer dizer, usar os serviços dos estados e gratuidade?

m unicípios? Com o fazer a prestadora de serviços m édicos privada? O im pulso-chave para a descentralização só veio a ser efetivo na norm a de 1993. Para vincular o sistem a privado ao financiam ento público criou-se um m ecanism o, cham ado de Autorização de Internação Hospitalar (AIH). Era o instrum ento das transferências de recursos públicos para pagar os hospitais privados, ressarcindo-os pelo atendim ento que prestassem às pessoas habilitadas a utilizarem o SUS. Mais tarde as AIHs m ereceram duras críticas pelas distorções e a corrupção a que deram m argem . Apesar das inegáveis tentativas sérias de governos anteriores para ordenar os gastos e m elhorar o atendim ento da saúde, os vícios de gestão e

521

idéias básicas sustentadas pelo Movim ento da Reform a um sistem a de saúde que fosse único, gratuito

participar de um sistem a único de saúde a rede hospitalar e

a desordem financeira derivada das altas taxas de inflação e do clientelism o político dificultavam m uito a obtenção de resultados. Com o m inistro da Fazenda, testem unhei, por exem plo, a luta para im plantar os m edicam entos genéricos, com o tam bém a preocupação constante do Presidente Itam ar com o custo dos rem édios. Na ocasião não dispúnham os de condições para racionalizar o gasto e ao m esm o tem po levar adiante um a política social m ais am biciosa: a inflação solapava tudo. Recordo-m e, com desalento, das greves dos hospitais, dos atrasos nas transferências de recursos para que eles pudessem saldar as dívidas e de outros problem as do género. Situação que durou até o início de m eu governo. Naquele período a estabilização desinchou o Orçam ento, reduzindo os recursos para a saúde. Cum pria buscar novas fontes de financiam ento. Estas, graças à luta do m inistro Jatene, vieram da CPMF, que inicialm ente deveria atender apenas aos gastos da saúde.

Em sum a, se é certo que o SUS era a diretriz constitucional e que o governo e as áreas m édico-hospitalares, bem com o os segm entos m obilizados da sociedade, lutavam para im plantá-lo, as questões práticas e as dificuldades não eram poucas, e os interesses aninhados na desordem tradicional, no clientelism o e m esm o na corrupção se opunham a qualquer racionalização. Para colocar em m archa novas políticas na saúde tivem os que reconstruir as fontes de financiam ento e criar condições para o controle efetivo dos serviços e do gasto público. Dem os ênfase no Congresso à obtenção de novos recursos e, no Ministério, a um a renovação com pleta de práticas. A diretriz consistiu em am pliar os cuidados com a prevenção da doença (o Brasil tem tradição de cam panhas públicas de vacinação bem - sucedidas) e não descuidar, sim ultaneam ente, da assistência hospitalar;

separar as funções de atendim ento básico à população da m edicina de alta com plexidade; desenvolver um a rede de atendim ento às carências elem entares das fam ílias m ais pobres e desenvolver ações m édicosociais (por exem plo, de saneam ento, nas regiões sem recursos) que incidissem sobre a m ortalidade infantil e outras m azelas. Ainda por cim a, havia que atender às novas dem andas, dentre as quais destaco as dos portadores do vírus da aids ou daqueles j á com a doença, as da saúde da m ulher em seus m últiplos aspectos e o atendim ento aos idosos. Estavam por ser regulam enta

das tam bém as relações entre o Estado e a rede privada de saúde, com seus seguros e planos de assistência, e as relações entre a indústria farm acêutica e o governo, com todas as im plicações correspondentes em um a econom ia de m ercado.

Das novas form as de financiam ento cuidou em prim eiro lugar o m inistro Adib Jatene, com o j á indiquei. Em 1994 havíam os criado o "im posto sobre o cheque" no boj o das m edidas para a estabilização financeira. Cham ou-se de IPMF. Em 1997 o caráter provisório do tributo desapareceu e a m udança constitucional passou a valer até 1998, destinando os recursos exclusivam ente para os gastos de saúde. Posteriorm ente conseguim os endosso do Congresso para estender a vigência da CPMF até 2002 e seus recursos destinaram se tam bém aos gastos com a Previdência. Não se deve falar em corda em casa de enforcado: com necessidades sociais im perativas e dinheiro escasso, a boa vontade para dim inuir os im postos term ina quando se obtém o aum ento deles. Foi o que aconteceu. Pior ainda: a área fazendária, diante da crise fiscal e de pressões inflacionárias, se viu obrigada a bloquear verbas que deveriam ser da saúde e a não lhes dar a destinação exclusiva prevista. Resultado, todos gritam e ninguém tem razão. Essa situação tornou politicam ente desgastante adm inistrar os choques entre m inistérios. O m inistro Jatene, depois de vencedor na batalha congressual para criar o IPMF/CPMF, sentiu-se desarm ado para responder às pressões dos hospitais por m ais verbas ou m esm o para o pagam ento de débitos atrasados. Em diversas ocasiões Jatene se queixara das dificuldades para garantir a transferência do dinheiro da CPMF para a saúde. Acabou cansando e m e disse, em audiência:

- O senhor sabe com o essa gente da Fazenda é. Eles sem pre têm um m odo de calcular diferente do nosso. Sou m édico, tenho que prestar contas a m eus colegas. Assim fica difícil.

Tive que concordar com o pedido de dem issão, pois eu tam bém não podia desconsiderar o realism o da Fazenda, sem pre a clam ar que era m elhor cortar gastos do que incorrer em aum ento dos j á elevados déficits globais. O substituto de Jatene, m inistro Carlos César de Albuquerque, tinha com petência adm inistrativa com provada em um hospital público de Por S2J

to Alegre. Ele realizou as m odificações necessárias, com a aj uda inestim ável do secretário executivo, Barj as Negri, que desloquei do MEC, onde havia colaborado na proposição da Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa, Extensão e PósGraduação (Fundep), para auxiliar o novo m inistro no relacionam ento com a m áquina federal e o Congresso. A nova gestão firm ou um a m udança fundam ental de procedim entos com a saúde pública. Havia um a norm a definindo o PAB, que, com o vim os páginas atrás, era o Plano Assistencial Básico da saúde. Cada m unicípio recebia um a parcela fixa de recursos correspondente ao tam anho da população. Isso distorcia a distribuição de dinheiro: m unicípios ricos, porém m ais populosos, recebiam m ais do que m unicípios m enos populosos, m as com população pobre m aior. O Program a Saúde da Fam ília (PSF), um a iniciativa do m inistro Jatene em governo anterior, por exem plo, encontrava lim ites para sua expansão nesse quantitativo fixo. Esse program a, inspirado na experiência cubana, contou decisivam ente na m elhoria geral das condições de saúde e de redução da m ortalidade infantil. Ele com eçou tim idam ente: em 1994 havia 328 equipes de saúde (com postas por agentes com unitários, atendentes, enferm eiros e m édicos) cuidando de cerca de 1,1 m ilhão de pessoas em 55 m unicípios. No fim de m eu segundo m andato, em outubro de 2002, havíam os m ultiplicado o núm ero de equipes e de brasileiros atendidos cinqüenta vezes! Eram 16.657 equipes, operando em 4.132 m unicípios, atendendo a cerca de 53,7 m ilhões de pessoas. A m elhoria só foi possível porque houve aum ento dos recursos e um a am pla descentralização, graças às transform ações do PAB, cuj o nom e m udou para Piso de Atenção Básica. As verbas para m ante-lo passaram a ser transferidas diretam ente do Fundo Nacional de Saúde (FNS) para os fundos m unicipais. O quantitativo se com pôs de duas população do m unicípio, e outra expansão do Saúde da Fam ília. O governo federal passou a custear tam bém os gastos dos m unicípios nos program as de Assistência Farm acêutica e de Controle das Carências Nutricionais.

Desde 1997 discutia-se esse novo PAB, m as ele som ente se tornou efetivo depois de 1998, na gestão de José Serra. Nela se consolidaram os avanços no Ministério da Saúde: o PAB passou a cobrir, além dos gastos elem entares de assistência, os de prom oção e prevenção. Aum entou m uito o 524