fam iliar em holdings anônim as). Junto…

governo ou que pudesse ser percebido pela opinião pública com o ato positivo do governo.

Nessas circunstâncias, outra vez, ou o Presidente dá m ão forte ao m inistro e aos técnicos e insiste, dentro do governo e com o Congresso, dizendo que quer, não porque quer, m as porque é im portante para o país, ou as boas intenções naufragam de encontro ao rochedo dos vários tipos de resistência. A tram itação levou um ano, sendo o proj eto aprovado a 13 de setem bro de 1996, quando se prom ulgou a Em enda Constitucional n°14.

E não só: a lei que a regulam enta20 som ente passou a vigorar a partir de 1° de j aneiro de 1998, porque para contentar os governadores se definiu um período de um ano de transição - e isso depois de m uita negociação. Ou sej a, a definição do cam inho que levou ao início da redenção da nódoa do analfabetism o no Brasil consum iu quase três anos de tram itação e debates e não logrou convencer a oposição na Câm ara, que, apesar de gritar sem pre por m elhores condições de vida para os m ais pobres, votou contra o Fundef. Nisso a bancada do PT foi exem plar: unanim em ente contra.

A Lei de Responsabilidade Fiscal: um pressuposto ético Parodiando o que ocorre na Natureza, a aprovação da LRF em m aio de 2000 m ostra que tam bém na História nem tudo se perde, algo se transform a. Com efeito, custa a crer que um Congresso que se m ostrou refratário a andar depressa na discussão e votação de algum as reform as de vital im portância para o país e que só acelerava as decisões diante das crises financeiras haj a aprovado um a lei com o essa, em prazo bem m enor do que o dem andado anteriorm ente para dar seu itnprim atur a leis de im pacto m uito m enor. Surpreende m ais ainda o fato de, em com paração com outras m edidas, terem sido relativam ente poucas as resistências à sua aprovação. É possível buscar m uitas explicações para este com portam ento. Sej am os otim istas: deu-se um avanço na consciência social quanto a certas questões que afetam criticam ente a estabilização e podem colocar em risco os ganhos da luta contra a inflação. E talvez em decorrência da 20 Lei n°9.424, de 24/12/1996.

estabilização com ece a haver m aior cuidado no m anej o dos recursos públicos e m aior respeito aos interesses do povo. Essas observações não querem dizer, contudo, que haj a sido um m ar de rosas elaborar, Capítulo orçam entária. Com a situação fiscal difícil depois da crise de 1998, obrigando o governo a gerar superávits, havia que introduzir regras abrangentes, que alcançassem a União, os estados e os m unicípios. A elaboração do anteproj eto da lei coube ao Ministério do Planej am ento durante o prim eiro sem estre de 1999. Em agosto, seria levado ao partidos que apoiavam draconiano atribuído à futura lei. O governo estava enfraquecido depois da crise do câm bio. A nova m udança m inisterial no m eio do ano não bastara para acalm ar os apetites dos políticos que im aginavam ganhar pontos na opinião pública afastandose de um governo que perdia popularidade.

Em tom um tanto oportunista, surgiram iniciativas parlam entares independentes: a LRF não é prioridade do sem estre, disseram . Os oposicionistas radicais preferiam um a CPI "sobre o desem prego" (com o se tal problem a fosse da responsabilidade penal do Presidente). O presidente da Câm ara, Michel Tem er, tam bém guardava distância, insistindo em que a reform a do Judiciário em tram itação no Congresso (que, diga-se de passagem , não fora de iniciativa do Executivo) e a reform a tributária, espécies de panaceias com as quais todos se dizem de acordo no genérico m as divergem no específico, eram as causas preferenciais do partido, não a LRF. Os m ais astutos, com o o senador Antônio Carlos, vieram com novas propostas: um Fundo de Com bate à Pobreza, m atéria contra a qual ninguém em sã consciência pode se opor, que, contudo, em m om ento de apertar os cintos e de rigidez orçam entária, se torna um problem a adicional para o governo. O líder do PFL na Câm ara, Inocêncio Oliveira, acrescentou logo: o partido voltaria à "independência" em relação ao governo, 21 Ver o estudo de Martus Tavares, "Vinte anos de política fiscal no Brasil: dos fundam entos do novo regim e à Lei de Responsabilidade Fiscal", Revista de Econom ia e Relações Internacionais, v. 4, n°7, p. 79- 101, São Paulo, Fundação Arm ando Álvares Penteado, j ulho de 2005. apresentar e aprovar a LRF.21 Ela foi decorrência, com o vim os no 3, dos avanços no controle do gasto público e da organização Congresso, com a resposta típica: o governo distanciaram -se as lideranças dos logo do aspecto

votando a favor só daquilo que não contrariasse sua linha program ática. Dessa m aneira, se defendia da crítica de "m ais arrocho", m as não dizia posicionarse contra.

Diante da fragm entação do quadro de sustentação do governo, o deputado Marcelo Déda (SE), líder do PT, constatou com satisfação: acabou o "alinham ento autom ático" dos parlam entares ao Planalto (com o se algum a vez tivesse existido) e o próprio relator da m atéria, deputado Pedro Novaes (PMDB-MA), proclam ou não ser "teleguiado" pelo governo. Não concordava com a fixação dos lim ites de endividam ento dos estados e m unicípios em lei orçam entária, pois isso seria função constitucional do Senado, e considerava exagerados os controles sobre os orçam entos dos m unicípios pequenos. Enfim , críticas e ataques generalizados, sob a inspiração principalm ente de Antônio Carlos, com o auxílio, no entanto, das vozes m enos potentes dos líderes do PMDB e do PFL. Alegavam que a defesa da estabilidade do real cansara e tinha chegado a hora do crescim ento econôm ico (plus ca change, plus c'est Ia m êm e chose, diriam os responsáveis pelo Orçam ento e pela política m onetária e fiscal do governo que m e sucedeu). Mesm o do lado do governo as críticas vieram pesadas, aí incluídos secretários da Fazenda de estados governados por tucanos. No m eio dessa saraivada substitutivo, apresentado em convocar extraordinariam ente o Congresso em j aneiro de 2000. Eu esperava que nessa convocação os parlam entares aprovassem a DRU, isto é, a em enda constitucional que sucedeu ao FEF.22 Àquela altura, com o contraponto às necessidades legislativas da faculdade que o reclam ações oposicionistas repercutiam na sociedade civil, especialm ente nos m eios j urídicos. 22 O FEF, com o j á visto, consistia na desvinculação de 20% das receitas da União com prom etidas com gastos preestabelecidos. Tal com o o seu antecessor, o FSE, criado na preparação para o lançam ento do real, ele perm itia que o governo destinasse livrem ente esses 20% para as finalidades que considerasse m ais urgentes ou necessárias ao país. A DRU m anteve esse m ecanism o, com um a diferença: deixou de incidir sobre a parcela do IR de servidores da União lotados nos estados. Com isso, teve fim um a queda de braço entre governo federal e governos estaduais que durava desde a im plantação do FSE. de pressões, o relator preparou um

dezem bro. O prazo nos levou a

do governo, havia um clam or pela lim itação Presidente dispunha de em itir MPs. As

A questão era delicada, pois a reivindicação continha boa dose de verdade: a reedição a cada trinta dias das MPs não votadas pelo Congresso e, principalm ente, a possibilidade de introduzirem -se m udanças no texto a cada reedição, levavam a um a situação de grande instabilidade j urídica. Não foram raros casos em que, ao longo do tem po, burocratas enfiaram rem etendo a outros tantos parágrafos e núm eros, de form a a contrabandear em nada tinham a ver com o assunto original - um a verdadeira aberração. Por outro lado, é im possível governar no m undo contem porâneo sem um instrum ento decisório m ais ágil: o Plano Real, por exem plo, j am ais teria existido sem as MPs. A discussão, apaixonante, desviava as atenções de outras m atérias igualm ente im portantes. Ela se dava em um contexto político no qual parecia que se nada m udava era por culpa da vontade im perial do Presidente. O tem a só foi resolvido, e m al resolvido, com o adiante se veria m ais claram ente, m eses depois. Mas serviu de plataform a para os presidente do Senado e da Câm ara defenderem a independência do Congresso. Enquanto isso, o governo se esfalfava para aprovar a LRF com o m ínim o possível de distorções. O cabo-de-guerra se deu entre o governo e sua base aliada. De um lado, queríam os m anter a inelegibilidade por oito anos para os infratores da lei. Pretendíam os, tam bém , vedar aos governos estaduais e às prefeituras contrair dívidas j unto a bancos por m eio do com prom etim ento de receitas futuras, daquelas cham adas AROs, de m á m em ória. (O caso m ais estridente terá sido a situação nas reedições parágrafos ou incisos

incisos de leis citadas apenas por determ inadas MPs disposições que crítica em que o governador Orestes Quércia colocou o Banespa, em 1990, alavancando recursos para obras eleitoreiras de form a a eleger seu sucessor, Luiz António Fleury Filho.) Finalm ente, desej ávam os proibir novas despesas e contratação de pessoal seis m eses antes das eleições. De outro lado, a "base aliada" pretendia abrandar as norm as. As oposições se aferravam na crítica ao proj eto porque concedia prioridade ao pagam ento dos j uros da dívida (com o se fosse possível escrever na lei que não seria assim e, portanto, que se abria cam inho ao calote). O tem a da proibição de despesas não abrangia as cham adas "despesas continuadas" de obras e contratos que se prolongavam no tem po. Havia, entretanto, obj eções quanto ao prazo dentro do qual se consideraria continuada ou não um a despesa. Os prefeitos, por

seu turno, dem andavam prazo m ais dilatado para o início da vigência da nova lei. Para contrabalançar os argum entos da oposição e fazer frente aos dos aliados, fiz um pronunciam ento no dia 25 de j aneiro de 2000, acentuando que a lei em discussão não se devia a qualquer im posição do FMI, com o afirm ava a oposição, m as se tratava de um im perativo ético nosso: a responsabilidade na execução orçam entária e no uso dos recursos públicos era pressuposto da m oral republicana, sem contar a prem ente situação financeira em que nos encontrávam os. O governo não cederia, avisei. Fom os aos votos e ganham os por 385 contra 86, com 4 abstenções.

O líder Inocêncio Oliveira acabou se destacando com o um dos m aiores defensores da proposta, e o PT isolou-se, votando contra, acom panhado por seus poucos aliados.

O Senado propiciou um a tram itação m ais rápida. O senador Álvaro Dias (PSDB-PR), relator, aceitou, com anuência do governo, sugestão para tornar ainda m ais rígida a proibição de contratações antes das eleições, incluindo nela os serviços terceirizados, e recusei seis de sete em endas propostas por quinze governadores para atenuar alguns dos efeitos da lei. No dia 13 de abril ela veio a m inha sanção, depois de aprovada no Senado por 60 votos a 10, com 3 abstenções. Na verdade, ocorreu com a LRF, apenas em m enor lapso de tem po, o que se dera com as dem ais leis transform adoras: no início quase todos, aliados ou não, m anifestavam -se contra; lutavam para fazer crer que os propósitos do governo eram antinacionais e contra o povo; apresentavam em endas para acom odar interesses e tam bém para m elhorar a proposta; travava-se um a disputa com o Executivo e, na m edida em que este se m antivesse resoluto e setores da opinião pública em itissem , principalm ente por m eio da m ídia, sinais m ais favoráveis às propostas, ou pelo m enos não negativos, o governo criava condições para ganhar a parada. O rosto feio da pobreza e a rede de proteção social Mencionarei apenas m ais um exem plo das relações entre o governo e o Congresso e dos partidos entre si, referindo-m e à proposta da criação de um Fundo de Com bate à Pobreza, O tem a da pobreza passou a ser prioritário na pauta nacional depois da redem ocratização. País desigual e ainda 493

com um contingente de pobres e m iseráveis m uito elevado e intolerável, na m edida em que a opinião pública se alargava graças à urbanização e à dem ocratização, foi com o se, de repente, o Brasil olhasse seu rosto no espelho das estatísticas e se achasse feio e desconj untado. Desde então não há dado positivo que apareça na m ídia sem o subtítulo im ediato do "porém ..." - e lá vêm os núm eros a m ostrar que nem tudo é cor-de-rosa. Assim , por exem plo, nem bem surgiram elem entos para m ostrar que a proporção de pobres na população caíra de 42% para 33% com a estabilização da m oeda e se relem brou a outra face de um país com m uitos m ilhões de pessoas ainda pobres e m iseráveis. A m ídia e os analistas, para não falar dos políticos, deram depressa o salto para passar da estatística de renda para a da fom e. Dessa situação nasceu a ânsia por program as de distribuição de cestas básicas que culm inou no Fom e Zero, um program a de boa im agem m undial e baixa eficiência local. Sob o m anto geral de Bolsa Fam ília o governo que m e sucedeu deslocou o foco da questão do em prego e renda, e da preparação de program as que, além de assistenciais, são incentivadores da capacitação das pessoas para o trabalho e a vida, para olhar a m era distribuição de recursos. Com a expansão acelerada do Bolsa Fam ília, o governo perdeu parte dos controles das contrapartidas que as pessoas devem oferecer em troca do recebim ento desses recursos - por exem plo, a freqüência das crianças às aulas ou aos postos de vacinação. O program a guarda-chuva ficou sob responsabilidade do Ministério do Desenvolvim ento Social e Com bate à Fom e, e não de m inistérios, com o os da Educação e da Saúde, que têm know-how específico e dariam m elhor conta do recado.

Há m om entos e situações nos quais torna-se urgente e m ais do que j ustificada a distribuição de recursos ou de com ida. Por exem plo, no caso das secas ou de populações localizadas e altam ente vulneráveis. Meu governo vinha preparando e pondo em prática um a série de m edidas de um a agenda social robusta que, posteriorm ente, veio a se cham ar de "rede de proteção social". Os passos iniciais de alguns program as criativos nessa área haviam sido dados anteriorm ente pelo duas vezes prefeito de Cam pinas José Roberto Magalhães Teixeira (PSDB), no segundo ano de seu segundo m andato, 1994: a fam ília da criança de rua que fosse m atriculada na escola receberia um auxílio pecuniário da prefeitura.

Mais de 4 m il seguinte, o

governador do abrangendo 20 enveredar por essa trilha. Posteriorm ente, o governador de Goiás, Marconi Perillo (PSDB), introduziu o controle da distribuição de recursos por m eio de cartões eletrônicos. No Congresso, de há m uito o senador Suplicy se batia pela aprovação de um program a de "renda m ínim a", que, após longos debates nos quais m e envolvi no Senado, tinha sido aprovado. Entretanto, de acordo com a form a final obtida no Senado, ele só se efetivaria com o cancelam ento de outros program as sociais, para haver a necessária transferência de recursos. O proj eto seguiu do Senado para a Câm ara e lá, subm etido a debates, seria beneficiado por um a iniciativa que tram itava havia algum tem po, e que acabou unindo o de contrapartida. O deputado Nelson Marchesan um proj eto de lei sobre garantia de renda m ínim a, condicionando a concessão de benefício em dinheiro à obrigação de as fam ílias m anterem os filhos na escola. Foi sob esta form a que a iniciativa de Suplicy no Senado transform ou-se em lei na fam ílias se beneficiaram no lançam ento do program a. No ano

Distrito Federal, Cristovam Buarque, criou program a sim ilar, m il fam ílias. Outros prefeitos em diferentes estados com eçaram a

conceito de renda m ínim a ao (PSDB-RS) apresentara Câm ara e, para cum pri-la, o Orçam ento de 1998 destinou 100 m ilhões de reais, quantia obviam ente insuficiente.

O senador António Carlos Magalhães, no ano seguinte, levantou o tem a da pobreza com o prioritário, em contraposição às restrições da política económ ica posteriores à crise do real de j aneiro de 1999. António Carlos, aderindo verbalm ente às teses do PT, defendia um aum ento do salário m ínim o para 100 dólares (que na ocasião levaria a Previdência à ruína e o governo às cordas) para corrigir as distorções sociais e propunha, ;am bém , a criação de um Fundo de Com bate à Pobreza, com previsão de arrecadar de 6 a 8 bilhões de reais, a partir do aum ento de im postos sobre produtos ditos supérfluos (com o fum o, bebidas ou m ercadorias de luxo). Com um toque m oralizador, sugeriu adicionalm ente a redução das verbas destinadas às cham adas "em endas parlam entares" ao Orçam ento.

A proposta m e pegou de surpresa, quando em visita oficial ao Peru. Respondi que nossa adm inistração j á tinha um a program ação social intensa, pois era evidente a estocada: o governo só se preocupa com o m ercado e não com os pobres. O PT, por seu lado, brigava pela paternidade dos program as sociais, pois a renda m ínim a, achavam , teria sido invenção deles. O senador Jader Barbalho, do PMDB, m ostrava a incoerência de o

PFL ter indicado o m inistro da Previdência, senador Orneias, que dizia ser im possível aum entar o salário m ínim o no lim ite dos desej os dos parlam entares, enquanto seu líder m aior, ACM, para fustigar o governo, propunha elevá-lo a 100 dólares e ainda por cim a queria m ais aum ento de im postos. (Muito depois disso, com Lula j á eleito, a revista Vej a, em 6 de novem bro de 2002, dedicou am pla reportagem a um a avaliação de proj etos desse tipo, m ostrando que o Fundo de Com bate à Pobreza carecia de base técnica no aspecto fiscal e que as críticas do PT a nossa gestão, com sua proposta de Fom e Zero, eram inconsistentes, tanto m ais, m ostrou a revista, que o governo j á dispunha de program as sociais m ais bem m ontados.)

Durante a tram itação do proj eto de António Carlos no Congresso o governo acabou conseguindo se aj ustar à situação. Entre novem bro de 1999 e m aio de 2000, o Senado exprim iu sua concordância com o Fundo de Com bate à Pobreza, com parecer básico do senador Lúcio Alcântara (PSDB-CE). Os técnicos do Ministério da Fazenda recalcularam custos e, finalm ente, para fazer face a eles, fechou-se um acordo entre o Executivo e o Legislativo para aum entar em 0,8 ponto percentual a alíquota da CPMF. A Câm ara, no m esm o ano, entre j unho e dezem bro, aprovou a proposta com parecer favorável do deputado Paulo Magalhães - do PFL e da Bahia, m as sem relação de parentesco com ACM -, e deu seu OK em votação final no dia 13 de dezem bro de 2000. Tram itação rapidíssim a para um a em enda constitucional. Com o fora possível? Muitos fatores explicam essa velocidade. Em prim eiro lugar, com o indiquei acim a, a sociedade desej ava dar m aior profundidade aos program as sociais. Ern seguida, havia entre as forças que apoiavam o governo tanto a vontade de criticar a política económ ica com o um desej o sem elhante ao da sociedade. Por fim , tam bém o governo percebeu a conveniência de em itir sinais m ais claros de seu com prom isso social e de solidariedade para com as cam adas m enos desfavorecidas. Àquela altura, as áreas econôm icas e as áreas sociais, desde a Secretaria de Assuntos Sociais até m inha assessoria direta, sobretudo Vilm ar Faria e os técnicos que o aj udavam , com o Ana Maria Lobato, estavam preparando o que se cham ou de Proj eto Alvorada. Este, sob com ando de Wanda Engel e em estreita colaboração com a Secretaria do Com unidade Solidária, previa program as orientados para as áreas m ais pobres do país, definidas pelo índice de 496

poderiam propiciar aos m unicípios cobertos m elhoria, desde que os program as fossem Congresso aprovara.

Deu-se, portanto, um a coincidência m uito grande de intenções e interesses entre a sociedade, os partidos no Congresso e o governo. A colaboração entre técnicos da adm inistração pública e os relatores do proj eto inicial de com bate à pobreza no Legislativo evitou o desperdício de recursos em iniciativas bem -intencionadas, m as m al focalizadas e m al concebidas. Aprovou-se verba considerável (1,7 bilhão de reais em vez dos 100 m ilhões iniciais) para dar partida, j á em 2001, à am biciosa rede de proteção social, englobando o program a Bolsa Alim entação do Ministério da Saúde e o Bolsa Escola do MEC. Só para relem brar: o Bolsa Alim entação tinha com o m eta dim inuir as carências nutricionais de pessoas pertencentes a fam ílias com renda m ensal inferior a m eio salário m ínim o per capita. As fam ílias (na verdade, as m ães) deveriam , em troca dos até 45 reais recebidos por m ês, cum prir vários com prom issos com a saúde, com o realizar exam es pré-natais, pesar e vacinar regularm ente as crianças e receber orientação sobre alim entação de saúde. O Bolsa Escola pretendia

e nutrição dos agentes com unitários

assegurar a perm anência de crianças de fam ílias de baixa renda na escola, am enizar a situação de pobreza absoluta de parte da população e auxiliar na erradicação do trabalho infantil. Transferia a fam ílias cuj a renda m ensal per capita não ultrapassasse m eio salário m ínim o, m ediante cartão m agnético, 15 reais por cada criança de 6 a 15 anos m atriculada e freqüentando o ensino fundam ental.

O m inistro Paulo Renato percebeu o alcance da m edida e a velocidade com que se expandiriam suas verbas, graças ao increm ento na CPMF. Em j aneiro de 2001, com a aj uda do secretário executivo do MEC, Luciano Oliva Patrício, preparou um proj eto de MP e obteve m eu apoio direto na pugna com os setores financeiros e orçam entários do governo para transform ar o anterior program a, lim itado, de j untar desenvolvim ento hum ano (IDH), um pelo Program a das Nações Unidas Tais iniciativas, som adas ao enorm e esforço do governo na educação fundam ental,

pelo Proj eto Alvorada um salto de m antidos pelos recursos que o instrum ento de m ensuração criado para o Desenvolvim ento (PNUD).

a renda m ínim a à exigência de nacional, a ser im plem entado m unicípios. 497

escolaridade, em um am plo program a de alcance de m aneira descentralizada pelos estados e

Daí nasceria um a Secretaria especial dirigida por Floriano Pesaro que, antes de trabalhar no MEC, atuara na Justiça e na Previdência. Sua área em pouco tem po distribuiu recursos em cartões m agnéticos entregues a m ilhões de m ães de fam ília cuj os filhos estivessem efetivam ente cursando as escolas.23 Vê-se, com este exem plo, que o Congresso tam bém sabe ser ágil e que pode haver proveito geral no j ogo dem ocrático, ainda que em m eio a tensões políticas. Isso quando o governo dispõe de m etas, com petência para alcançá-las e flexibilidade para aj ustar-se às vontades políticas expressas pelos parlam entares, ainda que reaj a negativam ente às tentativas de ser posto no pelourinho por propostas nem sem pre coerentes e bem -intencionadas. Havendo rum o e com petência por parte do Executivo, o j ogo político em um a dem ocracia, por lento que sej a e, m uitas vezes até dem agógico, não é obstáculo suficiente para um governo persistente introduzir m odificações im portantes na sociedade e no Estado.

23 Ver Paulo Renato Souza, op. cít, cap. 5.

CAPÍTULO 8

A sociedade com o protagonista

A herança político-burocrática de Portugal

Um dos versos do Hino Nacional inquieta nosso subconsciente: "Deitado eternam ente em berço esplêndido", diz, referindo-se ao Brasil. Pois bem , nos dias que correm , se o Estado ainda não despertou totalm ente para cum prir suas tarefas, a sociedade está m uito ativa, o povo se organiza cada vez m ais. Este é outro corte essencial para entender as m udanças havidas e para refazer os conceitos, valores e atitudes que guiam nossa política. Vem de priscas eras a noção de que o Brasil com o nação organizada é fruto m ais da ação do Estado do que da sociedade, do povo. É um truísm o reconhecer que os colonizadores portugueses aportados na prim eira onda de "globalização", se assim posso m e referir anacronicam ente à expansão do capitalism o com ercial europeu do século XVI, levaram tem po para saber o que fazer com a Terra de Santa Cruz. Na prim eira tentativa de algo que não fosse deixar os indígenas levando suas vidas nos lim ites de suas culturas, doaram -se sesm arias hereditárias aos am igos do Rei. As capitanias trouxeram os vícios do patrim onialism o e do favorecim ento, que perm aneceriam com o que em butidos em nosso tecido social. E com elas veio tam bém o m al de origem : o latifúndio. Não tardou, contudo, para a Coroa perceber que súditos distantes ou absenteístas cuidariam m ais de si que dos interesses de Portugal.

Centralizou-se então o poder e, com delegação direta dos reis, os vice-reis, pessoas m ais próxim as da Coroa e m ais dispostas a servir a seus interesses, assum iram a gerência de tanta terra e tanto problem a. Para a Coroa e seus representantes diretos, duas questões prim avam : pôr ordem na casa (nada de rebeliões libertárias, nem de "subversões", quer dizer, escravos que quisessem ser algo m ais do que instrum entum vocalis) e m orte aos inim igos espanhóis. Por volta de 1750, na época do Tratado de Madri, que definiu os lim ites das possessões hispânicas com as portuguesas, não era de estranhar que nossos vice-reis achassem m elhor a ocupação das terras por

"m eio-portugueses", ou sej a, descendentes de pai luso e m ãe índia, do que por gente vinda das terras das quais se dizia em Portugal que não traziam bons ventos nem boas esposas, as tem idas terras de Castela. José Sebastião Carvalho e Melo, futuro m arquês de Pom bal, preocupado com a ocupação da Am azónia e, posteriorm ente, do Pará e do Maranhão, recom endou a seus delegados, com o m ostrou o brasilianista britânico Kenneth Maxwell, que dessem vantagens aos varões portugueses que se casassem com as "tapes", as m ulheres indígenas. Não custou para que os j esuítas, com o obj etivo de "defender os nativos", bem com o m anter seu dom ínio sobre eles, se opusessem aos desígnios pom balinos, o que resultou, com o tem po, e não só por este m otivo, na expulsão da Com panhia de Jesus.

Latifúndio, burocracia im perial e escravidão, eis o retrato do Brasil Colónia, tão bem descrito por Caio Prado Júnior. Só que, por sim ples que fosse a estrutura colonial, ela tinha a m arca de algum as contradições. Não apenas na tensão entre senhor e escravo, obj eto das controvérsias clássicas entre as interpretações de Gilberto Frey re e as da "escola sociológica paulista", na qual com o cientista social m e incluo, m as na tensão entre os interesses da Coroa e os dos grandes proprietários, exsesm eiros ou novos aventureiros, que se "apropriaram ” dos grandes tratos de terra, as fazendas (e escrevo apropriaram entre aspas porque, sendo a posse concedida, o dom ínio das terras continuava com a Coroa). Não por acaso na História do Brasil colonial tantas "cidades", m elhor, vilas, queriam ostentar o título de súditas diretas do Rei, desde a Vila Boa de Goiás de m eus ancestrais, até as inúm eras valorosas vilas d'El Rey espalhadas pelo Brasil afora. Nos conselhos das vilas -• as câm aras m unicipais, com o são hoj e --, os grandes da terra, verdadeiros senhores de que não possuíam qualquer e desm andavam , entrando freqüentem ente em choque com os burocratas, nobres ou não, representantes do Estado português.1 Os m andões das câm aras locais preferiam m anter relações diretas com Lisboa. 1 A form ação histórica do Brasil, tão bem estudada por tantos autores, m ostra com clareza com o nos diferenciam os, no ponto de partida, dos Estados Unidos, Lá, desde o início da República, o acesso à terra e m esm o o conhecim ento da quantidade de terras disponíveis foi m uito m ais dem ocrático. Ainda por cim a, com a Guerra Civil ou Guerra de Secessão (1860-1865), o escravism o ficou com o um a chaga "do Sul" e não com o sustentáculo de toda a riqueza nacional. escravos e usurpadores de terras indígenas,

título de nobreza de Portugal, m andavam

Nessa estrutura, a "sociedade civil" (no sentido das pessoas e setores cuj a legitim ação não advinha de ligações com o Estado) era em brionária e se com punha som ente do segm ento dom inante. Os dom inados eram escravos ou agregados sem "cidadania", e o Estado tinha sua expressão visível nos funcionários do Rei, sendo a garganta do Vice-Rei sua única voz política. Essa situação com plicou-se extrem am ente tanto pela evolução das "cidades", com seus com erciantes e traficantes de escravos, com o porque Napoleão Bonaparte varreu da Europa as antigas fam ílias reinantes. Em conseqüência, os Bourbon (de Dona Carlota Joaquina, esposa de Dom João VI) e os Bragança de Portugal vieram se aninhar no Rio de Janeiro em 1808. A chegada da Corte portuguesa, com exércitos, tribunais, m agistrados, biblioteca, e artistas, além de centenas de nobres sem

m issões com postas por cientistas

ocupação definida, tum ultuou o Rio, m as perm itiu fortalecer a ordem burocrática e estender os tentáculos da Coroa, que, entretanto, nunca alcançaram os rincões m ais longínquos do país. E constituiu fato inédito no m undo colonial: o Rio se transform ou na capital do Im pério português. Pouco tem po depois o Brasil passou à categoria de "Reino Unido" a Portugal, concretizando o que fora a antevisão de um im portante em issário diplom ático da Coroa portuguesa, dom Luís da Cunha, que propôs em 1736 a transferência da capital do im pério para o Brasil com o Rei, com o um Carlos Magno redivivo, tom ando o título de "Im perador do Ocidente" - diz o m esm o Maxwell. Quando a independência se fez, não só quem a proclam ou foi Dom Pedro I, filho do Rei de Portugal (e futuro Pedro IV, de lá tam bém Rei) com o o novo Estado brasileiro herdou as estruturas político-burocráticas portuguesas. Tudo isso contrasta grandem ente com a fragm entação das antigas colónias espanholas, m ais depressa liberadas do peso da tradição, m as, em contrapartida, m uito m enos organizadas em torno de um a estrutura estatal pesou igualm ente na continuidade as centralizadoras, durante o período da Monarquia (1822-1889). sólida. Tal herança político-burocrática da tensão entre as forças localistas e Há diferenças nas análises da sociedade brasileira desse período, pois autores, com o Caio Prado Júnior, põem m ais ênfase no binóm io latifúndio-escravidão para analisar sua evolução, enquanto Ray m undo Faoro, por exem plo, olha m ais de perto a influência dos segm entos políticos e burocráticos. De m odo geral, entretanto, as interpretações coincidem em

que o "povo" praticam ente inexistia com o categoria política. Por certo, nada disso nega nem as tentativas de revoltas dos escravos (basta m encionar Zum bi dos Palm ares, m orto em 1695) nem rebeliões populares com o a revolta cham ada de "Cabanada", em Pernam buco (1832-1835), a dita "das Balaiadas", no Maranhão e tam bém no Piauí (1838-1841), e m uitas outras, sem m encionar, ainda no século XVIII, a Inconfidência Mineira (1792), que j á m ostrava a presença de classes m édias educadas, pelo m enos nas áreas de m ineração, e a luta cham ada "dos alfaiates" na Bahia, ou

pequenos com erciantes e

Conj uração Baiana (1798), que teve à frente artesãos. Entretanto, por heróicas que tenham sido tais lutas e por referências que sej am para a form ação nacional, a estrutura de poder estava solidam ente incrustada nos elem entos dom inantes m encionados acim a.

O j ogo político da Monarquia, tão adm iravelm ente descrito por Joaquim Nabuco em Um estadista do Im pério e tão brilhantem ente interpretado por Sérgio Buarque de Holanda nos volum es sobre o Im pério de sua História geral da civilização brasileira,2 baseava-se, de fato, em um a sólida aliança com os produtores rurais, senhores de escravos, que a sabedoria política de Pedro II nobilitava, agraciando-os geralm ente com o título de barão. A aliança, básica para que o poder im perial se m antivesse, precisava ser com plem entada, no entanto, e não de m odo secundário, pela lealdade dos que dispunham da força m ilitar (alguns dos quais, sobretudo depois da Guerra do Paraguai, travada entre 1864 e 1870, seriam transform ados em m arqueses e viscondes, tendo m esm o havido um duque) e das cam adas "superestruturais", com postas por grandes políticos, altos funcionários e intelectuais, a quem a Coroa igualm ente nobilitou, principalm ente com o viscondes e m arqueses. Com a República, as "oligarquias" se m antiveram .3 Pesavam nelas, entretanto, m ais os proprietários das novas áreas de produção, que j á utili

2 Sérgio Buarque de Holanda, História geral da civilização brasileira, Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, v. 3,9a ed., 2003; v. 4,9a ed., 2004; v. 5,8a ed., 2004; v. 6,6a ed., 1995; e v. 7,6a ed., 2005. 3 Depois de proclam ada a República, m eu bisavô Felicíssim o escreveu carta a m eu avô Joaquim Ignacio com entando o que acontecia em Goiás. De m em ória, transcrevo: "Vocês aí no Rio fizeram a República. Aqui em Goiás, com o antes, continuam m andando os Caiado de Castro [tradicional oligarquia da então província, depois estado]". 502

zavam a m ão-de-obra classes proprietárias das a escravidão havia im perado no passado. As estruturas burocráticas tam bém com eçaram a m udar. Depois da Guerra do Paraguai, surgia um a nova classe m édia vinculada ao aparato estatal. Não se tratava ainda de um a classe m édia ligada às forças do m ercado, com o existe hoj e, e na época tinha peso com parativam ente dim inuto. Era um a cam ada com posta por "filhos de alguém " (fidalgos, etim ologicam ente) advindos das fam ílias ditas "tradicionais", ou sej a, que livre dos im igrantes, do que as arruinadas

regiões de produção antiga, com o o Nordeste, onde em algum m om ento do passado tiveram ligações com a terra ou com o estam ento burocrático im perial e que perderam status. Na República, a escolha de quem m andava na política e no governo passou a depender do voto. Por im perfeito e fraudulento que fosse, o voto dava prim azia aos que pudessem controlá-lo. Data desse período a força dos "coronéis", assim cham ados tanto os que eram , no sentido m oderno, bosses eleitorais, com o os que tinham gra^ duação na Guarda Nacional, instituição im perial criada em 1831 que a República soube transm utar em seu benefício. Basta ler o livro clássico de Victor Nunes Leal, Coronelism o, enxada e voto,4 para perceber com o se dava o im bricam ento do poder republicano com a nova ordem dom inante e ver a im portância relativa dos chefes locais, coletores de votos.

Os donos do poder, a dinâm ica das classes e a cidadania Na form ação do Brasil é possível distinguir a base económ ica da estrutura políticosocial. A dinâm ica de am bas, entretanto, supõe um a inter-relação. Por isso, penso que os autores citados, com suas distintas visões, antes se com plem entam do que se opõem . A partir de qualquer deles é inegável que o que hoj e cham am os de "sociedade civil”

era débil, praticam ente inexistente. Isso só com eça a deixar de ser certo, para m encionar um m arco, a partir da Prim eira Guerra Mundial, travada entre 1914 e 1918 (Celso Furtado m ostra a im portância dos conflitos m undiais, que cortavam as im portações, para a dinâm ica da produção nacional e, portanto, para a em ergência de novos grupos sociais). Se o povo "bestificado" assistiu 4 Victor Nunes Leal, Coronelism o, enxada e voto, 3a ed., Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1997.

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à Proclam ação da República, no dito fam oso de Aristides Lobo -republicano histórico, j ornalista e político que chegou a integrar o governo do m arechal Deodoro da Fonseca (1889-1891) -, as revoluções dos tenentes, de 1922 e 1924, assim com o a derrubada da República Velha, em 1930, tiveram a sim patia das classes m édias urbanas. Desde o início do século XX houve algum a conexão, pelo m enos em term os do clim a de protesto, com os m ovim entos operários, presentes nas cidades m aiores, sendo significativas as ações dos anarquistas e a fundação do PCB. A partir dessa época torna-se m ais difícil conferir ênfase excessiva aos estam entos burocráticos para entender quem eram os donos do poder. A dinâm ica das classes ganha im portância crucial, em bora Faoro m antenha sua tese sobre os donos do poder até o período do Estado Novo. Não é nem de longe m eu propósito refazer nesta seção a História política do Brasil, m as apenas procurar responder à questão: qual é o peso relativo das forças sociais independentes do Estado no j ogo político?

Com base na linha de pensam ento exposta, de que o Estado desem penhou um papel m aior do que se im agina (para sociedade, nela englobadas as forças enraizou-se a crença de que o Estado é o cadinho da sociedade e cabe a ele preservar os interesses daquela, afirm á-la, conferir legitim idade política ao povo e assim por diante.

No período do governo Vargas, sobretudo durante o Estado Novo, essa ideologia predom inou. O autor paradigm ático é Oliveira Vianna, que, com fortes traços racistas e inclinações despótico-fascistas, refez a história de nossa form ação para culm inar na defesa do corporativism o e do regim e autoritário. No México do Partido alguns autores, m aior do que o papel da

econôm icas e principalm ente o povo), Revolucionário Institucional, o PRI (tam bém corporativista e burocráticoautoritário), havia um ditado expressivo, que se pode aplicar a essa concepção: El que vive afuera dei presupuesto vive en el error, ou, adaptando à nossa situação, fora do Orçam ento do Estado caím os em pecado, não há salvação. Ditam e que se aplicaria não apenas aos funcionários públicos, m as aos em presários e até m esm o ao povo, receptor de benesses governam entais.

Parece indiscutível, contudo, que desde os anos 1930, e, em especial, a partir da Segunda Guerra Mundial (que trouxe um boom industrializador e poderosos im pulsos m igratórios internos, adensando as cidades), o que

veio a se cham ar de sociedade civil ganhou peso na vida política. Sua presença se tornou m ais perceptível a partir da década de 1970. Daí por diante as forças dinâm icas da sociedade não pararam de se m over.5 O processo de form ação da "cidadania" e de incorporação das m assas rurais não foi linear. Vem se fazendo com idas e vindas. A partir da ruptura do isolam ento do Brasil, tanto em term os com erciais e políticos com o culturais (com a Internet e a TV é im possível isolar idéias), as ideologias estatistas e a noção de que os cidadãos precisam de tutela do governo para atuar na cena pública se tornaram anacrónicas. Essa persistência anacrónica se explica parcialm ente porque o processo de form ação da "cidadania" e de incorporação das m assas rurais se desenvolveu caprichosam ente. Em certos m om entos, coube ao Estado autoritário garantir as franquias dem ocráticas e sociais, invertendo evolução do que aconteceu em vários países da Europa. Talvez por isso o progressism o social tenha incorporado com tanto vigor um a concepção política que é inequivocam ente autoritária e vê no Estado o construtor de um a sociedade m elhor, enquanto o m ercado aparece com o um m uro de contenção ao acesso das m assas. Se som arm os a essa tendência a tradição com unista, que tanto influenciou setores políticos, de um Estado forte e de "desenvolvim entista", é fácil perceber o porquê dos cam inhos tortuosos da percepção de nossa m odernização social e política.

5 O crescim ento da população e seu deslocam ento do cam po para a cidade foram im pressionantes. Entre 1940 e 2000, nossa população m ultiplicou-se por quatro! Passou de 41 m ilhões de pessoas em 1940 para 160 m ilhões em 2000, atingindo 184 m ilhões em 2004. A distribuição entre população rural e urbana sofreu m udanças rápidas e de vulto. Até 1960, a rural era m ais num erosa do que a urbana, as duas crescendo: em 1940,12,8 m ilhões a urbana contra 28,3 m ilhões. Em 1960,31,3 m ilhões versus 38,2 m ilhões. Em 1970, a urbana ultrapassa a rural- 52 m ilhões contra 41 m ilhões e cresce

cidades 80,4 m ilhões de pessoas, em

velozm ente. Em 1980 j á viviam nas

contrapartida aos 38,5 m ilhões que habitavam o cam po, para alcançar, em 2000, 137,7 m ilhões de residentes urbanos face aos 31,8 m ilhões de habitantes rurais (Fonte: IBGE). As conseqüências desses m ovim entos m igratórios, com o a favelização, tornaram -se desafiadoras. Em bora não trate delas neste livro, m eu governo se preocupou com a questão habitacional e com a titulação da propriedade urbana. O Estatuto das Cidades (Lei n°10.257, de 10/7/2001), que sancionei, foi um m arco im portante.

nossos intelectuais e alguns "benfeitor" das m assas, além

A literatura sobre esses cam inhos é conhecida. O que o sociólogo britânico T. H. Marshall cham ou de cidadania, tom ando o conceito de seu hom ónim o econom ista, era "um a espécie participação integral de igualdade hum ana básica associada com o conceito de

na com unidade (...) o qual não é inconsistente com as desigualdades que diferenciam os vários níveis económ icos na sociedade. Em outras palavras, a desigualdade do sistem a de classes sociais pode ser aceitável desde que a igualdade de cidadania sej a reconhecida."6 A expansão da cidadania, na Grã-Bretanha, abrangeu, progressiva e seqüencialm ente, os direitos civis, os políticos e os sociais. Os direitos civis asseguraram as liberdades individuais (liberdade de m ovim entos, de im prensa, de pensam ento e de fé, o direito à propriedade, à consecução de contratos válidos, de acesso individual à Justiça). Os direitos políticos são basicam ente o de voto e o de participação nas estruturas de poder, enquanto os sociais dizem respeito a um m ínim o de bem -estar econôm ico e a possibilidade de levar a vida de acordo com os padrões civilizados reconhecidos pela sociedade, notadam ente assegurando- se o direito de acesso à educação e à saúde.

T. H. Marshall estudou a evolução histórica desses diversos direitos na GrãBretanha e acreditava que a expansão da cidadania levaria à dim inuição das desigualdades económ icas geradas pelo capitalism o. Ainda que não se obtivesse a igualdade absoluta, seria possível rem over as desigualdades tidas com o inj ustas, chegando-se em certas situações (dependendo especialm ente do aprofundam ento dos direitos sociais) a anulá-las. Tornou assim a luta pela franquia dos direitos de cidadania parte da luta ordem dem ocrática.

Dentre os autores que se evolução de nossa sociedade ou que lidaram com as questões da evolução histórica da cidadania, quero cham ar a atenção para dois. O pr im eiro, o historiador José Murilo de Carvalho, que m ostrou com o a seqüência m arshalliana se inverteu no Brasil: houve prim eiro a expansão de direitos sociais, depois os direitos políticos e só m ais recentem ente chegam os à fase dos direitos civis. Nas conclusões de seu pequeno grande livro ' T. H. Marshall, Cidadania, classe social e status, Rio de Janeiro, Zahar, 1967, tradução de Merton Porto Gadelha, p. 62.

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contra as desigualdades e fundam ento da

inspiraram em Marshall para analisar aspectos da

Cidadania no Brasil: o longo cam inho,7 nas quais analisa as encruzilhadas da cidadania, José Murilo diz: "Aqui, prim eiro vieram os direitos sociais, im plantados em período de supressão dos direitos políticos e de redução dos direitos civis por um ditador que se tornou popular. Depois vieram os direitos políticos, de m aneira tam bém bizarra.

A m aior expansão do direito do voto deu-se em outro período ditatorial, em que os órgãos de representação política foram transform ados em peça decorativa do regim e. Finalm ente, ainda hoj e m uitos direitos civis, a base da seqüência de Marshall, continuam inacessíveis à m aioria da população. A pirâm ide dos direitos foi colocada de cabeça para baixo.”