partes: um a fixa, em função do…

perto de 100%, A folha, na verdade, dim inuiu em aum entos reais concedidos a categorias

extrem am ente defasadas, a preocupação com as contas públicas nos levou a reduzir a proporção dos gastos com o funcionalism o em relação à receita corrente líquida de 56,2% em 1995 para 32,1% em 2002. Em m édia, não houve arrocho algum , j á que o contingente de servidores federais em atividade tam bém dim inuiu - 17% entre 1995 e agosto de 2002 (seu núm ero absoluto decresceu de cerca de 952 m il para 781 m il

m ais expressiva ainda quando se som a o contingente funcionários. Redução

dos que trabalhavam nas em presas estatais regidos pelo regim e da CLT: de 1,14 m ilhão de funcionários e em pregados, passam os para 785 m il). Pretendíam os, no Plano Diretor a ser aplicado, introduzir inovações na redefinição dos obj etivos e dos m eios pelos quais a adm inistração pública cum pre suas obrigações. Prim eiro, a distinção clara entre um núcleo estratégico de funcionários que se dedicam às carreiras exclusivas do Estado (m ilitares, policiais, m agistrados, m em bros do Ministério Público e da Advocacia-Geral da União, fiscais, diplom atas) e os que se dedicam à prestação dos serviços fundam entais que o Estado deve cum prir (a prom oção da saúde, da educação, da pesquisa, da cultura e da seguridade social). Os obj etivos o público (gestão eficientem ente

clientelism o descentralizar a gestão pública e articular seus três níveis (m unicipal, estadual e federal), com o

S6J

da adm inistração seriam os de servir

em presarial), com im pessoalidade (sem patrim onialista) e transparência. Para alcançá-los, haveria que

tam bém criar form as novas de enlace entre os cidadãos e o Estado, valorizando a sociedade civil, conform e as concepções que expus ao longo do capítulo anterior, "A sociedade com o protagonista". A adm inistração deveria ser cada vez m enos "estatal", no sentido de exclusivam ente burocrática, e cada vez m ais "pública". Daí a proposta, que foi aprovada, de criar form as m ais m odernas de gestão, perm itindo-se inclusive a transferência de recursos federais para órgãos da sociedade civil, desde que eles se tornassem responsáveis publicam ente, isto é, se suj eitassem aos m ecanism os de controle e prestação de contas, e, sendo o caso, às sanções previstas. Nasceram assim as cham adas organizações sociais de interesse público (Osips), que perm itiram m aior flexibilidade

à adm inistração.

Na prática, porém , não conseguim os realizar m uito do pretendido. Não conseguim os instituir regim es de em prego diferenciados conform e a tipicidade da carreira. O Congresso desfigurou o proj eto que fixava quais seriam as carreiras típicas de Estado a tal ponto que o governo preferiu deixá-lo no acostam ento. Algum as outras propostas nossas tom baram depois na Justiça. Mas constituiu grande progresso a valorização de determ inadas carreiras, em especial as ligadas às áreas de planej am ento, orçam ento e finanças, além da Polícia Federal.

Nos capítulos anteriores se viu que em quase todas as áreas de prestação de serviços houve transferência de recursos da União para os estados e m unicípios, bem com o tentativas de m elhor articulação entre os três níveis de governo, cabendo ao federal definir políticas, transferir recursos, estim ular e controlar o desem penho dos program as descentralizados. Para tanto, desem penharam im portante papel o espírito e as ações do program a Com unidade Solidária, ou de parcerias com as "forças vivas" da sociedade (parcerias e não aparelham ento) para enfrentar questões de interesse público. Solidária representou um a das fontes de reflexão e form ulação dentro do governo, de início tem ido pelos m acroeconom istas pelos efeitos fiscais que pudesse vir a causar e m enosprezado pelos agentes políticos de sensibilidade "desenvolvim entista". Por interm édio do Com unidade Solidária, em bora não fosse ele o único "canal", o Brasil absorveu a reflexão sobre a construção de "capital social" com o ingredientechave do desenvolvim ento. A reflexão estava no sej a, a busca

cooptação ou O Com unidade

ar, nutrida internacionalm ente por teóricos com o o econom ista indiano Am arty a Sen, Prém io Nobel de Econom ia de 1998, e por pesquisadores com o o argentino Bernardo Kliksberg e o peruano Hernán de Soto, am bos consultores do Banco Mundial, entre outros. Havia diálogo entre eles e o "institucionalism o" em ascensão, m as os pesquisadores e teóricos do "capital social" desenvolviam um a reflexão própria, um a vez que os "institucionalistas" estavam voltados sobretudo para a discussão dos m acrotem as da regulação econôm ica. A reflexão em torno do "capital social" engaj ou tam bém a (pequena) com unidade dos econom istas brasileiros ligados ao estudo da pobreza e reflexão irradiada a partir do Com unidade Solidária ou indiretam ente para outras instituições do governo, em bora não se possa dizer que tenha se consolidado daí um novo m odelo de políticas públicas. Sinais da reflexão estim ulada pelo Com unidade Solidária podem ser identificados em program as de m icrocrédito criados por bancos públicos federais, com o o Banco do Nordeste e o BNDES, na ação do Sebrae em apoio a arranj os produtivos locais e no próprio Plano Plurianual de Investim entos (PPA) 1999-2003, que buscou incorporar o conceito de desenvolvim ento local integrado à noção de eixos de integração e desenvolvim ento. A ênfase do Com unidade Solidária no desenvolvim ento de base local coadunava-se com a preocupação quanto ao fortalecim ento do controle pelas com unidades que existia entre os form uladores das grandes políticas sociais. Da ótica desses form uladores, com o Vilm ar Faria, era crucial haver m eios e m odos de conferir m aior eficiência e eficácia às políticas públicas de educação, saúde e assistência social, no contexto da descentralização desenhada pela Constituição. Com o poderia o conj unto de propostas que pretendem os aplicar à adm inistração pública ser considerado neoliberal, ou determ inado pelo Consenso de Washington?3 Só na retórica pseudodem ocrática, na verdade clientelista e conservadora (tudo que é m oderno ou novo é suspeito), de um a "esquerda" que perdeu o rum o (ressaltaria tam bém o contraste entre

3 Assim se denom inou um a corrente de pensam ento liberal que defendia um a série de reform as pró- econom ia de m ercado com o saída para os países da Am érica Latina voltarem a crescer, superando um quadro de pesado endividam ento som ado à recessão e altas taxas de desem prego. O nom e "Consenso de Washington" vem de um sem inário 565

da desigualdade. A

ram ificou-se direta

o velho "aparelhism o" das esquerdas antiquadas e o novo ativism o social representado por iniciativas do tipo do Com unidade Solidária). Não obstante, a insistência em slogans dessa natureza, m esm o não tendo sentido, bloqueou m uito do que poderíam os ter avançado. O Congresso tom ou decisões indulgentes com os interesses estabelecidos, nem sem pre coincidentes com o que é m elhor para o interesse geral. A m aioria dos parlam entares não representa os funcionários, m as m uitos têm servidores em fam ília e os próprios assessores parlam entares pertencem à burocracia. E todos pressionam . Vê-se, pois, porque é tão difícil inovar em m atéria de leis que regem o funcionalism o. Mesm o assim m uito se alcançou.

Olhando-se para a reestruturação dos órgãos públicos, m ais do que para as m edidas relacionadas ao funcionalism o, torna-se fácil perceber o quanto se inovou. Ousaria dizer que nessa m atéria o único m om ento equivalente foi o período em que Getúlio Vargas, com o antigo Departam ento de Adm inistração do Serviço Público (Dasp) à frente, sentou as bases do antigo Estado brasileiro. Juscelino, para acelerar a realização das m etas que havia definido, j ustapôs com issões e grupos de trabalho à m áquina pública, m as não reconstruiu propriam ente as instituições. Apenas no período m ilitar, sobretudo no governo Castello Branco, houve a definição de algum as políticas novas e a criação de órgãos para executá-las. Mesm o assim , sem um a visão coerente que enquadrasse os novos órgãos em um a filosofia definida. Além do m ais, tanto as reform as de Getúlio com o as de Castello não se fizeram em am bientes e segundo propósitos propriam ente dem ocráticos. Não vou cansar o leitor com a análise m inuciosa das novas instituições e órgãos públicos, m esm o porque nos capítulos anteriores há m uitas m enções a eles. Tanto na adm inistração financeira com o na prestação dos serviços essenciais de educação e saúde foram lançadas as sem entes de um novo Estado. Na área educacional, basta referir ao Provão e ao Fundei,

realizado em 1989, na capital am ericana, coordenado pelo econom ista britânico John William son, reunindo econom istas norte-am ericanos, latino-am ericanos e funcionários dos principais organism os internacionais, a com eçar pelo Banco Mundial. Não poucos consideram "Consenso de Washington" com o sinónim o de neoliberalism o ou m esm o de globalização, até porque suas recom endações foram , em parte, adotadas pelo Banco Mundial e outras agências internacionais.

sem que sej a necessário sequer dar o nom e por inteiro dos program as correspondentes a essas siglas, pois todos sabem a que se referem . O Fundef perm itiu conciliar o ensino fundam ental e valorizar o e m unicípios na gestão de seus sistem as de ensino. Pela prim eira vez, vinculou-se o m ontante de dinheiro transferido pelo governo federal ao núm ero de m atrículas e assegurou- se um com plem ento àqueles estados que não atingissem um m ínim o previsto em lei. Na área da saúde, o SUS finalm ente saiu do papel e reforçou-se a atenção básica. O Piso Assistencial Básico (PAB) garantiu a todos os m unicípios um m ínim o necessário de recursos para o atendim ento de seus habitantes, o que antes não havia.

Na área da assistência, a antiga LBA, transform ada em instrum ento da política clientelista, quando não da m ais rasteira corrupção, deu lugar a program as de transferência direta de renda ao cidadão pobre. Que idoso pobre não ouviu falar da Loas? Antes de o program a ser englobado na bolsa-ônibus, dita da Fam ília, que gestante pobre não tinha ouvido falar do Bolsa Alim entação? Que m ãe pobre com crianças em idade escolar não ouviu falar do Bolsa Escola?

Na gestão da política econôm ica, a decisão sobre a taxa básica de j uros deixou de ser m onocrática e passou a ser colegiada, com a criação do Copom , com posto pelo presidente e todos os diretores do BC, sendo que de suas reuniões participam tam bém chefes de departam ento e outros técnicos. A definição do regim e de m etas obrigou o BC a dar explicações à sociedade sobre as razões das decisões tom adas em relação à taxa de j uros. Na área do fom ento às exportações e ao investim ento, im plantou-se a Apex, para apoiar as m icro e pequenas em presas m ercados externos. A criação do sistem a sim plificado na conquista de

de pagam ento m udança duradoura em favor desse segm ento de em presas. Não foi diferente na área do desenvolvim ento rural: quem , estando ligado à agricultura, não sabe o que é o Pronaf, o Banco da Terra, a cédula do produtor rural ou o seguro-safra lastreado em opções?

Não é necessário continuar a enum eração para confirm ar que reform ulam os m uitas práticas estatais. A prova da necessidade e da robustez dessas instituições seria dada com sua continuidade depois do final de 567

obj etivo

m agistério nacional de universalizar o com a autonom ia de estados de tributos, o cham ado Sim ples, representou outra

m eu governo, às vezes com outros nom es, a despeito das inúm eras críticas que os novos donos do poder dirigiam a m uitas delas. O que fizem os está fincado no solo firm e da necessidade e do interesse público, tornando difícil destruir. O papel inovador das agências reguladoras - e a oposição a elas Um a área que sofreu transform ação im portante foi a da reform a patrim onial do Estado. Freqüentem ente se olha para ela em term os sim plistas: "O governo FHC vendeu (e barato, acrescentam os m ais m aldosos ou m enos conhecedores das coisas) o patrim ónio público e ainda por cim a desnacionalizou a econom ia." Pois bem , se existe área em que praticam os a inovação na busca do interesse público, com o sentido de servir aos cidadãos, foi a da privatização. Em outras partes deste livro cuidei dela sob o ângulo económ ico. Aqui se trata de salientar sua função na renovação do Estado, preparando-o para defender o interesse público e nacional na era da econom ia globalizada. Fizem os o processo de privatização com o cuidado de evitar a m era transferência do m onopólio estatal para m ãos privadas: os avanços advêm da com petição entre as em presas e de sua capacidade de investim ento, incorporando novas tecnologias, e não pura e sim plesm ente da passagem delas para a iniciativa privada. Com o se viu em capítulo anterior, m inha posição na m atéria não se prende a concepções ideológicas, m as decorre do reconhecim ento de dois fatos: prim eiro, que, em princípio, todo m onopólio é ruim ; segundo, que, com a crise fiscal do Estado, o Brasil ficaria à m argem da com petição global, j á em m archa, pois não havia recursos públicos suficientes para investir. Só adicionalm ente m encionaria outro elem ento: a m aior flexibilidade adm inistrativa do setor privado e a inevitável burocratização patrim onialista do setor estatal da econom ia. Cito este fator em últim o lugar porque ele não é decisivo para j ustificar a privatização. Corporações com o a Petrobras ou o BB, quando liberadas de influências político-clientelísticas e preservadas de pressões corporativas, m ostram que, a despeito dos entraves burocráticos, algum as em presas públicas podem dar conta de segm entos do setor produtivo.

O Program a Nacional de Desestatização com eçou com a lei aprovada pelo Congresso em 1990,4 sob cuj a égide se privatizou a Usim inas, em 1991. Quando assum i o governo, algum as em presas m enores, que estavam sob controle do BNDES porque sofreram dificuldades financeiras, j á haviam sido devolvidas ao setor privado. Ao longo de m eus dois m andatos, com pletam os as privatizações no setor industrial, que avançou no governo Itam ar Franco com a venda de duas siderúrgicas im portantes, a Com panhia Siderúrgica Paulista (Cosipa) e a CSN, esta um verdadeiro sím bolo do período inaugural da industrialização pesada no Brasil. A m ais significativa privatização nesse setor ocorrida em m eu governo foi, sem dúvida, a da Vale do Rio Doce, considere-se o aspecto sim bólico, financeiro ou produtivo. A despeito de inum eráveis tentativas de bloquear o leilão de privatização com protestos e m edidas j udiciais, sob o pretexto de que a com panhia iria ser vendida "na bacia das alm as" a grupos estrangeiros, a privatização ocorreu e hoj e a Vale desm ente, por seu desem penho, todos os receios pretextados pelos que se opunham à sua venda por m otivos políticos e ideológicos ultrapassados. Lucrativa com o j am ais em toda a sua história, ela consolidou presença no m undo, sendo, ao lado da Petrobras, a m aior m ultinacional brasileira.

Controlada por capitais brasileiros, paga hoj e m ais im postos ao Tesouro do que rendiam suas ações quando sob controle governam ental Anos depois de ter deixado o poder, porém , continuei a ver este aspecto fundam ental não ser levado em conta pelos que continuaram a criticar sua privatização. Tam bém a Em presa Brasileira de Aeronática (Em braer) fora privatizada, com m eu endosso com o m inistro da Fazenda, no governo do Presidente Itam ar. Os resultados estão ao alcance dos olhos de todos: transform ou-se na quarta m aior produtora de aviões com erciais do m undo, a m aior no segm ento de j atos de porte m édio, e é orgulho da tecnologia nacional. Tecnologia, diga-se de passagem , apropriada pelo país graças ao trabalho da FAB. Trata-se de m ais um exem plo de que o dogm atism o não aj uda nesta m atéria (com o em nenhum a outra): há inegavelm ente com plem entaridade entre os setores público e privado. A prim azia que se deva conceder a um ou a outro depende do m om ento vivido e da natureza da tarefa a dem ocrática) do 'Lei n" 8.031, de 12/4/1990.

Estado, não existe lugar para ser realizada. Em um a visão m oderna (social

a privatização pela privatização nem para a estatização em si, pois nenhum a delas é o abre-te-sésam o da prosperidade e a garantia da defesa dos interesses nacionais. No caso brasileiro, a quebra dos m onopólios estatais e a aprovação da Lei de Concessões dos Serviços Públicos perm itiram um a espiral de investim entos que puseram o país no cam inho da capacidade de com petir internacionalm ente.

A quebra dos m onopólios e a abertura dos setores de infra-estrutura aos capitais privados nacionais e estrangeiros foram feitas em cascata, por interm édio de em endas constitucionais, quer dizer, com apoio de am pla m aioria no Congresso: abertura da exploração de gás à iniciativa privada sob regim e de concessão (concessões estaduais), igualdade de tratam ento capital nacional ou estrangeiro, possibilidade de estrangeiros na pesquisa e lavra de riquezas m inerais, abertura da navegação de cabotagem , quebra do m onopólio estatal das telecom unicações e, por fim , flexibilização da prospecção, exploração, im portação, refino e transporte de petróleo.

As regras que definiram as privatizações a partir do arcabouço dado pela Lei n° 8.031 foram aperfeiçoadas por nova legislação aprovada pelo Congresso em 1997. As em presas ou serviços incluídos no Program a Nacional de Desestatização seriam analisados econôm ica e financeiram ente por um consórcio escolhido em licitação para fixar o preço m ínim o de venda. Haveria em seguida a publicação de um edital de privatização e, posteriorm ente, o credenciam ento dos consórcios de em presas interessados no leilão, desde que com provada sua capacidade de pagam ento. A lei determ inava tam bém que as em presas seriam vendidas em hasta pública a quem ofertasse, em envelopes fechados, o m elhor preço.

Na hipótese de as diferenças entre os lances serem inferiores a 20%, haveria leilão subseqüente em viva voz. Com todos esses cuidados, a despeito das acusações políticas da ocorrência de "fraudes" ou do pagam ento de propinas (nunca com provadas nem levadas aos tribunais pelos acusadores, nem m uito m enos subm etidas a revisão pelo governo que m e sucedeu, cuj os líderes com bateram com ferocidade as privatizações), os procedim entos adotados no Brasil, com parados com os praticados por outros países da região em que houve privatizações, foram m uito m ais transparentes e confiáveis. As privatizações do setor financeiro tam bém m erecem m enção. A razão fundam ental para elas foi o descalabro a que a inflação som ada à ir para em presas brasileiras de

investim entos nacionais e responsabilidade fiscal havia conduzido o setor bancário estadual. É certo que o setor federal não diferia nessa m atéria quando assum im os, m as o Ministério da Fazenda tinha a faca e o queij o na m ão para forçar um com portam ento m ais responsável de todas essas instituições. Ainda assim , com o j á vim os, o Tesouro se viu forçado a socorrer duas vezes o Banco do Brasil para evitar sua descapitalização. Vários governos estaduais haviam utilizado os bancos locais para tom ar em préstim os que não tinham condições de honrar, sem esquecer que tais bancos em prestaram sem critério ao setor privado dinheiro que se transform ou em créditos podres, ou sej a, dívidas que as instituições dificilm ente conseguiriam receber. O BC tinha que assum ir, em seguida, os custos dessa farra, lançando m ão das reservas bancárias, para não haver um caos financeiro generalizado. Tudo isso, cedo ou tarde, era pago pelo bolso dos contribuintes.

Diante dessa situação criam os o program a paralelo ao Proer que j á m encionei anteriorm ente, o Proes, que perm itiu viabilizar a privatização de doze bancos estaduais e a liquidação extraj udicial de dez deles, além de haverm os transform ado outros em agências de fom ento, sem acesso às reservas bancárias. Som e-se a isso a privatização de um banco federal. dos interessados, especialm ente bancária e beneficiários do sistem a: "O governo está entregando patrim ónio público ao setor privado a preço de banana." Na verdade, pelo contrário, estávam os sim plesm ente defendendo o Tesouro e os contribuintes. Antes eu autorizara, com o a Constituição m e perm itia, a participação de capital estrangeiro em bancos privados. A prim eira de m aior m onta, j á referida antes, foi a do HSBC, e a com pra de 5% do Bam erindus seria um a tentativa de evitar que a instituição fosse engolfada pela crise bancária que se aproxim ava. Outros pequenos bancos, sobretudo estaduais, tam bém foram com prados por capitais estrangeiros e um de porte, o Banespa, seria adquirido pelo espanhol Santander, com o j á com entei, com um lance na época avaliado com o altíssim o. Com o tem po, alguns grupos bancários nacionais foram readquirindo dos estrangeiros os ativos financeiros que eles controlavam e por seu turno novos bancos forâneos, com o os holandeses, com praram bancos brasileiros, resultando disso um m ix positivo: em term os gerais, os estatais controlavam ao final de m eu governo entre 40 e 50% dos depósitos (ou dos em préstim os, dependendo do critério que Inevitavelm ente sobreveio a barulhenta reação governadores, políticos regionais, burocracia

se use para m edir o porte dos bancos), os bancos de capital em m ãos de brasileiros correspondem a cerca de 25 a 30% do total e os estrangeiros outro tanto. Não houve a "desnacionalização" nem a "desestatização” com pleta do sistem a financeiro, longe disso: os dois m aiores bancos do país são controlados pelo governo (BB e Caixa Económ ica Federal) e os dois m aiores bancos privados são os nacionais Bradesco e Itaú. Durante m eus dois m andatos, as privatizações geraram receitas de 78,6 bilhões de dólares, aos quais se devem som ar outros 14,8 bilhões, correspondentes às transferências de dívidas das em presas privatizadas, em um total de 93,4 bilhões de dólares, que abateram dívidas do governo. No período 1991-1994, o program a de privatização havia gerado apenas 11,9 bilhões de dólares. Do m ontante obtido por m eu governo som ente 5% provieram do uso de "m oedas podres", quer dizer, papéis correspondentes a dívidas do

enquanto nas anteriores o governo

governo

recebeu

em m ãos dos com pradores - apenas 19% das receitas em

m oeda corrente, o que provocara um dilúvio de críticas. Para cada setor privatizado ou obj eto de concessões federais tínham os que definir com o os concessionários ou os novos controladores das em presas (por exem plo, petrolíferas ou de energia) atuariam para servir ao país e ao público. Se a aprovação das em endas constitucionais da ordem económ ica deu-se no em balo do início de governo, a tram itação das leis regulam entando as relações entre o governo e os concessionários privados, em cada um a das áreas da infra-estrutura, porém , seria bem m ais com plexa. Não poderia ser diferente, em vista da ausência de um m arco legal adequado e das m udanças tecnológicas e organizacionais que vinham e vêm ocorrendo nesses setores em todo o m undo. Tom e-se, por exem plo, o setor de telecom unicações, que j á então abarcava não só os serviços de telefonia fixa, m as tam bém a telefonia m óvel e a transm issão digital de dados, voz e im agem , tudo isso em constante evolução, exigindo sim ultaneam ente segurança

flexibilidade legal suficiente

j urídica para a realização dos investim entos e

para não engessar e im pedir a expansão e m odernização dos serviços. Nunca será dem ais ressaltar o papel de Sérgio Motta na condução do processo de privatização das telecom unicações. Sem dogm atism os ideológicos, ele se cercou dos m elhores especialistas, nos cam pos técnico e j urídico, j ogou-se de corpo e alm a no

entendim ento profundo da área de telecom unicações e colocou a sua capacidade de trabalho a serviço da reform a do setor. Em quatro anos, logram os aprovação do Congresso para quatro leis que configuraram um m arco regulatório consistente com o obj etivo de prom over o investim ento privado, im pedir a form ação de m onopólios e assegurar a expansão e a m elhoria de qualidade dos serviços de telecom unicações. Dentro desse m arco legal, que igualm ente criou a Agência Nacional de Telecom unicações (Anatei), deu-se a privatização das telefonias fixa e m óvel, inclusive de longa distância, sem a qual o Brasil ficaria patinando no atoleiro. Menos feliz viria a ser a m udança de m odelo no setor de energia elétrica. Aliás, um dos m aiores problem as foi j ustam ente esse: não conseguim os realizar a m udança do m odelo. Ficam os no m eio do cam inho, por resistências que se espraiaram das oposições para parte da base de apoio ao governo, encontrando eco nos estados. Avançam os na privatização das distribuidoras de energia, para na seqüência passar à das geradoras. A escolha era lógica. Tendo em vista que são as distribuidoras que recebem o dinheiro das contas pagas pelos consum idores, que investidor privado se disporia a investir na geração enquanto a distribuição, suas regras e tarifas perm anecessem em m ãos do Estado? Estavam vivos na m em ória de todos os sucessivos calotes aplicados nos anos anteriores pelas distribuidoras estatais, que não pagavam às geradoras pela energia fornecida, levando o governo a em itir, quando eu era m inistro da Fazenda, m ais de 20 bilhões de dólares em dívida para evitar o colapso do sistem a.

Ao m esm o tem po em que realizávam os a privatização das em presas de distribuição

- a rigor estim ulando e apoiando os estados, detentores de quase todas elas, a fazê-lo -, preparávam os o m arco legal para com pletar a reform a do setor elétrico. Em 1996, aprovou- se a lei que criou a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), que passou a ser dirigida pelo respeitado engenheiro José Mário Abdo, e disciplinou o regim e de concessões. Em 1998, seria a vez da lei que definiu o Mercado Atacadista de Energia (MEA) e o papel de coordenação do Operador Nacional do Sistem a Elétrico (ONS). Logo em seguida, colocou- se em m archa o processo legal

geração federais, a com eçar

visando à privatização das em presas de

por Furnas. Levantou-se então um a am pla e variada frente de interesses contrariados, aproveitando o m om ento de fragilidade que o governo vivia com as incertezas dos m eses subseqüentes à m udança cam bial. Em m eio 573

a um a batalha política e j urídica, a reform a do setor elétrico acabou sendo bloqueada a m eio cam inho de sua conclusão.

Seria pretensioso assegurar que, se efetivam ente realizado, o m odelo concebido teria produzido os resultados desej ados em term os de investim ento, m odernização e expansão do sistem a. Duas coisas, no entanto, são certas: um a delas é que não foi o m odelo que fracassou, pois ele sequer chegou a ser testado; a outra é que o m odelo que se im plantou no governo do Presidente Lula, verdadeira profissão de fé nos dons do planej am ento estatal centralizado, revelou-se até a publicação deste livro incapaz de entregar o que prom etera. Com os investim entos em queda, sobram preocupações quanto à oferta de energia no futuro.

O sim ples enunciado desse conj unto de providências tom adas e de leis aprovadas criando órgãos novos e disciplinando o relacionam ento entre em presas privadas e o setor público m ostra a com plexidade da reform a do Estado vista de um a perspectiva abrangente. Mas não foi só isso que fizem os. Para o aggiornam ento da econom ia brasileira, tão im portante quanto as leis novas foi pôr em prática determ inações legais que existiam apenas no papel. É o caso da cham ada lei de m odernização dos portos, aprovada no final de 1993, assim com o da lei de 1994 que deu autonom ia e m aiores atribuições ao Conselho Adm inistrativo de Defesa Econôm ica (Cadê) para j ulgar atos potencialm ente prej udiciais à livre concorrência.

Aspecto im portante da privatização foi a redução do núm ero de postos nas em presas estatais, cobiçados na partilha política dos cargos, que contribuiu para reduzir a corrupção no país. Até as privatizações, além das dezenas de m ilhares de funcionários das estatais transferidos ao setor privado, havia centenas de gordos cargos de direção. Os escolhidos eram apontados, em grande parte, pelos partidos e pelos interessados nas respectivas áreas. E tinham , fora confortos e privilégios pessoais variados, gabinetes, assessores, secretárias - toda um a infraestrutura atraente (e cara) aos olhos dos reação negativa que a perda desse "espaço de em presas que o governo j am ais pensou em privatizar, com o a Caixa Económ ica Federal, o BB ou a Petrobras, houve durante os oito anos em que estive na Presidência um grande esforço de profissionalização, quer dizer, de restrição às ingerências políticas.

políticos. Pode-se im aginar a político" ocasionou. E no caso

Im unizar de ingerências políticas áreas tão im portantes da econom ia foi um a das razões que levaram à criação das agências reguladoras, os órgãos m ais inovadores no conj unto de organizações públicas que pusem os em pé. As prim eiras agências que criam os, a ANP, a Anatei e a Aneel, destinaram -se a regular as áreas de infraestrutura. Mais tarde vieram leis referentes às agências reguladoras dos transportes, a Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional dos Transportes Aquáticos (Antaq), quando deixei o governo. Mais consolidada de disciplinar o uso e a preservação das águas, a ANA, e m ais inovadora, por incluir a área cultural, foi a criação da Agência Nacional do Cinem a (Ancine). Além dessas de consolidação ainda precária

ficou a agência encarregada criam os, com o j á visto no Capítulo 8, duas im portantes agências que regulam aspectos sensíveis da área da saúde, a Anvisa e a ANS.

Ao contrário do que disse m eu sucessor j á com o Presidente, com a criação das agências reguladoras não houve a "terceirização do Estado". É verdade que elas, em alguns aspectos, substituíram os antigos m inistérios, pois, além de fiscalizadoras do cum prim ento dos contratos, têm a capacidade de regulam entar com o as em presas privadas devem atender ao país, m as segundo diretrizes fixadas em leis, subm etidas. Quem critica as agências em geral padece de um a visão personalista e lim itada do exercício do poder. Desconhece que a gestão do Estado na sociedade contem porânea não pode estar suj eita a espasm os e arrancos decorrentes da vontade circunstancial de um governante ou da coalizão de forças que o apoia.

Não são as agências que definem o teor dos contratos, as m etas e as condições para o desem penho dos serviços. Essas continuam a ser atribuições dos m inistros e, em últim a instância, do Presidente e do Congresso, que aprova, m odifica ou derruba os proj etos de lei encam inhados pelo Executivo. Não tem propósito, portanto, falar em terceirização, com o se

delegação recebida do povo. O que

houvesse aí um a abdicação indevida da

as agências fazem é perm itir m aior segurança aos investidores e aos consum idores de que o contrato será cum prido e que não poderá ser alterado unilateral e abruptam ente nem pelo poder concedente (o Estado) nem pelo concessionário. Para poder exercer essas tarefas, elas dispõem de autonom ia adm inistrativa e financeira. A indicação de seus integrantes pelo Presidente da República, por lei, precisa ser aprovada pelo Senado. interesse dos consum idores e do

às quais elas próprias estão

O m andato deles tem duração fixa, não coincidente com o período presidencial, e som ente pode ser revogado em casos extrem os, com o em decorrência de condenação j udicial ou processo disciplinar. Ou sej a: os dirigentes nom eados têm independência em face das pressões, tanto as do governo com o as dos partidos políticos.

Com a atuação das agências, as condições de prestação de um serviço público reaj uste de tarifas, por exem plo - tornam -se m enos suscetíveis ao eventual oportunism o político de uns e ao eventual oportunism o em presarial de outros. Assim , por exem plo, se determ inado governo preferir m anter artificialm ente baixas as tarifas, digam os, de eletricidade, ou o preço da gasolina - para reprim ir a inflação e/ou por populism o eleitoral -} não garantia fundam ental para o investidor um serviço público. Por outro lado, as os concessionários privados a cum prir m etas de m elhoria e expansão dos serviços fixadas no contrato de concessão, e de im pedir a adoção de práticas de m onopólio que prej udiquem o consum idor.

Ao fazer a defesa do m odelo das agências para a regulação daqueles setores em que a concorrência perfeita não im pera e o interesse público está em j ogo, não estou dizendo que esse m odelo não deva e possa ser aperfeiçoado. Pelo contrário, a experiência vem m ostrando que é cabível definir m elhor o papel dos m inistérios e o das agências. Elas, porém , devem ser preservadas para que funcionem com o pontes entre o interesse público e o privado, ao m esm o tem po garantidoras da eficiência da prestação dos serviços e fiscalizadoras independentes dos contratos. O que não pode haver, por ser negativo para o desenvolvim ento, é a destruição poderia fazê-lo. Essa é um a

que coloca bilhões na operação de agências têm poderes para obrigar sub-reptícia das agências, sej a por nom eações a serviço de interesses partidários e/ou corporativos, sej a por sua asfixia financeira.

As agências reguladoras não fazem parte da tradição j urídica que herdam os do m undo ibérico, baseada no Direito rom ano. Antes nasceram na tradição anglo-saxã que não se arrepia quando o Executivo transfere, sob condições previstas em lei, funções reguladoras para um órgão autônom o, com o são essas agências: órgãos que além de seu papel regulador, fiscalizador e punitivo, atendem ainda reclam ações dos usuários dos serviços públicos (que são pessoas j urídicas de Direito Público). Elas abrangem em

seu escopo regulam entador aspectos econôm icos e tam bém sociais, no que diferem da tradição am ericana ou inglesa.

Não se trata, portanto, de um a im itação, e sim da adaptação criativa de instituições. Vale ressaltar que a "adaptação criativa" das agências ao contexto brasileiro está longe de ser trivial. Um dos problem as reside no conflito j urisdicional entre as decisões por elas tom adas e as dos tribunais do Judiciário, aquelas valendo-se de critérios m ais bem técnicos e aderentes à letra do contrato e estes apoiando-se em critérios m ais abstratos de j ustiça social. O país só tem a ganhar, a m eu ver, com o aperfeiçoam ento das agências, e é desej ável dar m aior liberdade ao governo para definir as políticas de cada área. A crítica, entretanto, raram ente se apresenta por este ângulo. Continua forte a ideologia intervencionista e arbitrária que vê em qualquer lim itação ao Executivo um atentado à soberania nacional. Não se confia em órgãos independentes, em bora subm etidos a leis e regras, responsáveis perante a sociedade. Mudando a form a burocrática de governar

E crença generalizada entre nós que o governo tudo pode, na econom ia com o na vida, Ela vem se reduzindo, m as ainda é grande o peso da tradição estatista. Há um a confusão que leva a coincidir a boa ou a m á política econôm ica com bons ou m aus resultados na econom ia. O crescim ento do PIB passa a ser um a espécie de atestado de boa conduta governam ental. Até certo ponto é assim m esm o. Mas até que ponto?

Este livro m ostra que m e dediquei (em conj unto com m uitas forças e pessoas) a reconstruir as instituições fundam entais da econom ia, do Estado e, em m enor proporção, da sociedade, reforçando a capacidade operacional dos prim eiros e fortalecendo as instituições políticas, principalm ente para perm itir um a relação renovada entre o Estado e a sociedade civil, Essas são precondições para o bom resultado de um a econom ia m oderna. Só liberais antiquados e alguns neoliberais exaltados deixam de no controle, em bora bom desem penho da igualm ente óbvio, entretanto, que um a política o país ao desastre. Assim com o perceber que sem Estado com petente na

seara própria do regulação e

m ercado, o não interferente na econom ia não se sustenta em longo prazo. É econôm ica inadequada pode levar

é certo que a boa política por si só não basta: o m undo contem porâneo entrelaça os m ercados, de m odo que um a m aré internacional positiva aj uda decisivam ente a econom ia desde que estruturalm ente bem aj ustada e com regras capazes de aproveitar a onda -, m as os m aus ventos procedentes não m ais do leste, da Espanha, com o diziam os portugueses que nos conquistaram , e sim do norte, esfrangalham os m elhores esforços.

Por isso, ao m esm o tem po em que revigorei algum as das instituições económ icas básicas, tom ei as m edidas acim a descritas (e várias outras m ais) para fortalecer o Estado. No que diz respeito ao fortalecim ento do m ercado, desde a instituição do Plano Real, perm itim os que os m ecanism os de form ação de preços atuassem m ais livrem ente. Há três preços, entretanto, que dependem das políticas governam entais: o dos j uros, o do câm bio e o do salário m ínim o. Nos capítulos correspondentes viuse com o evoluíram e que regras colocam os em prática para lidar com eles. Quanto às instituições básicas para o funcionam ento do Com issão de Valores Mobiliários (CVM), que reguladoras, seguim os a m esm a pauta de conferir liberdade e responsabilidade aos gestores. Com um a ressalva: o BC não goza de autonom ia constitucional. Desde que fui m inistro da Fazenda o BC virtualm ente ganhou autonom ia operacional. Não obstante, por duas vezes, com o j á descrito, m udei seu presidente para alterar as políticas que estavam sendo postas em prática. Em um a econom ia em ergente, suj eita às chuvas e trovoadas do m undo e às pressões políticas dom ésticas, é difícil que se produza um consenso básico quanto às m elhores políticas m onetárias e cam biais. Neste contexto, o Presidente ainda tem que atuar com o um guarda-chuva protetor do BC no plano interno, dando força política a seus gestores, e com o um m oderador no caso de discrepância gritante entre as políticas que estão sendo im plem entadas e as condições do m undo. Afinal quem se responsabiliza em últim a análise pelas conseqüências delas, repito, em um a sociedade que tudo espera do governo, é o Presidente.

A definição de políticas não é suficiente para assegurar resultados. Eles dependem de um a série de fatores, dentre os quais a disponibilidade de poupança e as decisões de investim ento pelos em presários. Contudo, é grande o papel que o governo exerce na indução de investim entos, sej a direta ou indiretam ente, estim ulando e traçando políticas apropriadas. m ercado, por exem plo, o BC e a

são outro tipo de agências

Sobretudo nas áreas de infra-estrutura, as responsabilidades públicas aum entaram m ais ainda com as privatizações, pois as funções reguladoras, se bem exercidas, aj udam a atrair o investim ento privado. Além da inversão direta de recursos próprios, o governo sinaliza os cam inhos do desenvolvim ento econôm ico e social. Com o foi feito isso? Em bora pareça aberrante para um governo "acusado" de neoliberalism o, reconstruím os os m ecanism os de planej am ento e m antivem os e reforçam os o Ministério do Planej am ento. lançam os em 1996 o program a Brasil em de investim entos em infra-estrutura e de desenvolvim ento social. Com um a visão renovada do desenvolvim ento regional (em que a integração do m ercado interno e m ercados externos era vista com o com plem entar e não antagónica), desenvolvem os o conceito de Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvim ento, form alizado, pela prim eira vez, no PPA do quadriénio 1996-1999. (O inspirador do conceito de tais "eixos" foi Eliezer Batista, hom em de m últiplos talentos, grande em presário, duas vezes presidente da Vale quando estatal, ex-m inistro de Minas e Energia e da Secretaria de Assuntos Estratégicos e um pensador do desenvolvim ento brasileiro.) Nele distribuím os os 42 proj etos, no valor total de cerca de 70 m esm o em Sob a condução deste Ministério Ação, com posto por 42 proj etos

bilhões de reais (na ocasião equivalentes aproxim adam ente ao dólares), dos quais, entretanto, apenas 16% provinham do Orçam ento federal: a noção de parceria público-privada estava em m archa. Desses 42 proj etos, 14 se orientaram para as áreas sociais (redução da m ortalidade infantil, valorização do m agistério no ensino fundam ental, reform a agrária e fortalecim ento da agricultura fam iliar, entre outros).

No sistem a de planej am ento indutor

adm inistrativas, designando um gerente para

inovam os as práticas

cada proj eto, ligando-os à adm inistração por um a rede on Hm de conexões eletrônicas, e definindo, proj eto por proj eto, obj etivos, m etas e dispêndios, sendo estes liberados m ês a m ês, sem interrupção, conform e o andam ento físico de cada proj eto. Com isso, dos 24 proj etos de infra-estrutura propostos, 12 estavam concluídos em dezem bro de 1999 e, dos 18 na área social, 13 atingiram as m etas propostas, no m esm o período. Os proj etos não concluídos tiveram continuidade no PPA seguinte.

Este, o segundo PPA (2000-2003), contou com o beneficio de um estudo feito sob a orientação do BNDES sobre os Eixos de Integração e De

senvolvim ento. O estudo reavaliou as oportunidades de investim ento para o desenvolvim ento econôm ico e social, tendo com o obj etivos a integração nacional e internacional, o aum ento desej ado da com petitividade sis' têm ica e a redução das disparidades regionais e sociais. Cerca de oitenta técnicos do BNDES, do Ministério do Planej am ento e de vários outros órgãos públicos se som aram a um a consultoria especializada, selecionada por licitação pública, que liderou a cooperação com diversas universidades e com técnicos do setor privado, em um a parceria para determ inar os investim entos fundam entais que, em um horizonte de oito anos, poderiam produzir os estím ulos desej ados para alcançar os fins propostos pelo Plano.

Concluído o trabalho prelim inar, no início de 1999, subm etem os seus resultados a um am plo debate, durante quatro m eses, com representantes da sociedade civil, autoridades dos três níveis da adm inistração, parlam entares, em presários e académ icos, abrangendo cerca de 2.500 pessoas nos diversos estados do Brasil. A discussão levou a m odificações e, no final, com pusem os um portfólio de 952 proj etos, no valor total de 317 bilhões de reais, constituindo a dem anda brasileira global de investim entos em infra-estrutura econôm ica e social. Avaliação realizada em dezem bro de 2001 m ostrou que 18,7% dessas oportunidades de investim ento haviam sido realizadas ao final do segundo ano do novo PPA. Este segundo PPA, batizado de Avança Brasil, contou com um a m aneira m ais eficaz de vinculação com o Orçam ento. Por decreto que assinei em outubro de 1998, seguido de instruções do m inistro do Planej am ento, Paulo Paiva, e do controle efetivo da execução pelo engenheiro José Paulo Silveira (que foi quem trouxe da Petrobras a técnica de planej am ento de m etas com controle de resultados), m udam os um a prática de m ais de 30 anos de classificar os gastos da União em program as, subprogram as, proj etos e atividades que não guardavam qualquer relação com os resultados ou com os problem as a serem resolvidos. Superavase assim , na linha da reform a geral da adm inistração e do Estado, a form a burocrática de governar, substituída agora por práticas em preendedoras orientadas a obter resultados. No Orçam ento para o ano seguinte arrolaram -se resultados esperados,

365 program as, relacionando-se os gastos aos tornando-se essa relação transparente ao Congresso e à sociedade. Os program as, com seus

gerentes, m ais do que as "repartições", passaram a ser as unidades de gestão, podendo ser diretam ente responsabilizados por êxitos ou falhas. Os PPAs, com definição específica de cada program a vinculado aos gastos autorizados pelo Orçam ento anual, com binados com a LRF, são instrum entos centrais para um a verdadeira revolução gerencial no setor público brasileiro. Desde que haj a continuidade e aperfeiçoam ento das ações. Crescim ento m odesto não im pediu m elhoria social

As m edidas que tom am os no plano institucional e a redefinição das políticas m acroeconôm icas perm itiram transform ar consideravelm ente a base produtiva do país, a despeito de um cenário internacional adverso. Mostrei nos capítulos anteriores que durante o prim eiro m andato o governo se ocupou em criar as condições para a m odernização do Estado e assegurar a continuidade da estabilização lograda com o Plano Real. Críticos desatentos das condições históricas e conj unturais insistem no alto preço pago pelo país pela apreciação do câm bio e pela relativa frouxidão fiscal daquela época. Em capítulo anterior reconheci que em tese poderíam os ter alterado essa situação antes de 1999. Contudo, não se devem m inim izar as circunstâncias: o governo, ou m elhor, o Estado, não dispunha dos recursos institucionais, nem da experiência para controlar da noite para o dia a desordem financeira herdada do período inflacionário.

Em um país recém -dem ocratizado, com várias forças sociais pressionando por m ais recursos, com o hábito do calote no Tesouro, sem instrum entos adequados para tratar sim ultaneam ente de taxa de j uros, câm bio e inflação e, ainda por cim a, com intensos e contínuos reclam os da sociedade para acelerar a taxa de crescim ento, era preciso buscar algum a am arra m ais sólida para m anter a estabilidade e ganhar tem po para executar aj ustes estruturais m ais profundos e para aprender a lidar com a econom ia global. Essa am arra, por quatro anos, foi a apreciação do real. Não obstante, a base produtiva do país se m odernizou e deu um salto qualitativo tanto no setor industrial com o na agricultura e no setor dos serviços. Sem pretender exaurir a análise, é o que m ostrarei, a título exem plificativo, na parte subseqüente deste capítulo.

Antes, um a ressalva: não resta a m enor dúvida de que as taxas de crescim ento do PIB foram decepcionantes.5 A m odéstia dos núm eros contrasta, entretanto, com a contínua m elhoria dos indicadores sociais e m esm o com o aum ento do consum o. Cada vez que o IBGE publicava dados sobre a renda e o PIB eu costum ava dizer em tom de blague a seu presidente, Sérgio Besserm an Vianna, que deveria haver algum equívoco.

Com o explicar o aum ento do consum o e, ao m esm o tem po, a dim inuição da renda, o aum ento físico da produção e a pequena variação positiva do PIB? Existem fatores que podem explicar essa hipótese. Por exem plo, se houver forte aum ento de produtividade, am pliando a quantidade de bens produzidos e reduzindo seu custo. Com o o PIB m ede valores e não bens físicos, é possível ocorrer relação desse tipo. Por outro lado, sob um a dem ocracia a pressão salarial é m ais forte, daí o aum ento na renda das pessoas e das fam ílias,6 sem significar necessariam ente um aum ento na poupança e nos 5 Desde o Plano Real, em 1994, até ao final de m eu segundo m andato, em 2002 (com a ressalva de que tecnicam ente o segundo m andato term inou no ano seguinte, pois foi no dia 1° de j aneiro de 2003 que transm iti o cargo a Lula), o PIB cresceu 24,6%, ou sej a, em m édia 2,7% ao ano. Nos m eus dois m andatos crescem os 18,7%, isto é, 2,33% ao ano. Esse baixo crescim ento perm aneceu depois de 2002: de 2003 a 2005, o PIB cresceu 7,9%, ou sej a, em m édia 2,66% ao ano. Mesm o assim é de notar que não houve, com o em décadas passadas, qualquer ano com crescim ento negativo.

Apenas em 1998 e em 2003, anos de crise, o PIB per capita dim inuiu. 6 Com o Plano Real o rendim ento m édio m ensal real do trabalho saltou de 681 reais em 1993 para 879 reais em 1995, atingindo o pico de 903 reais em 1996, declinando com a crise de 1998-1999, até chegar a 793 reais em 2002, graças ao "efeito Lula". Mesm o assim , m uito acim a dos 681 reais de 1993. A queda persistiu: em 2003 chegou a 733 reais e perm aneceu nesse patam ar em 2004. Para avaliar o efeito dessa tendência sobre a m assa de bens consum idos é preciso considerar tam bém o nível de ocupação da população. Em term os absolutos, a população ocupada passou de 61 m ilhões em 1995 para 64 m ilhões em 2002, atingindo, em núm eros redondos, 67 m ilhões em 2004.