E o principal problem a trazido por…

No avião, de volta a Brasília, acom panhado pelo em baixador Sinésio Sam paio Góes, m eu chefe de gabinete, preparei m entalm ente o discurso de posse. Com o chanceler eu viaj ara m undo afora tentando convencer que havia crescim ento em nossa econom ia. Mas a inflação toldava o cenário. O m otor de nossa desorganização, do em pobrecim ento crescente e da corrupção teria de ser elim inado. Foi o que disse no discurso de posse, no dia 23 de m aio de 1993. Precisávam os enfrentar, com o relem brei anteriorm ente neste livro, os três grandes problem as do país: a inflação, a inflação e a inflação. L

Curiosa a vida. Eu sem pre olhara para a econom ia pelo viés sociológico das questões estruturais. De repente, tive que entrar em cena em um m om ento no qual o desafio a ser enfrentado requeria m edidas ortodoxas de política fiscal e de política m onetária, sem contar negociações com os banqueiros internacionais para pôr fim à desafortunada m oratória de 1987. Do Ministério das Relações Exteriores levei para a Fazenda, j unto com o em baixador Sinésio, o conselheiro Eduardo Santos e dois colaboradores desde os tem pos do Senado, Ana Tavares e Eduardo Jorge Caldas Pereira. Conhecia Ana Tavares havia tem pos. Trabalhava na Folha de S. Paulo com seu pai, o colunista José Tavares de Miranda, que m e entrevistara algum as vezes. Além disso, ela era am iga de dois de m eus filhos, Paulo Henrique e Luciana. Aj udou-m e na cam panha ao Senado em 1986. Com m inha eleição, após algum tem po veio trabalhar em m eu gabinete em Brasília. É difícil encontrar alguém tão devotado ao trabalho e tão leal às pessoas em que confia. Alegre, com opiniões fortes e definitivas, sabe entretanto ouvir com o ninguém , m esm o dando a im pressão de que só ela fala. Sua agudeza de percepção das pessoas e dos processos políticos substitui com vantagem o aborrecim ento que sente frente às análises dem asiadam ente sofisticadas ou intelectualizadas, m uitas vezes vagas. Eduardo Jorge, por seu turno, j untou-se a m inha equipe depois que Milton Seligm an, conhecido m eu e am igo de antiga colaboradora, Gilda Portugal Gouveia, indicou para atuar em m eu gabinete de senador sua irm ã, Maria Delith Balaban, funcionária de carreira do Senado. Eduardo, tam bém servidor de carreira, estava virtualm ente encostado no trabalho devido a picuinhas internas do Senado. Com o tem peram ento, ele é antípoda de Ana. A expressão carrancuda esconde suas qualidades de pessoa prestante. Detalhista e arguto, fala pouco e não é fácil decifrar para que lado vai sua análise, até que, quando tem oportunidade, abre-se e m ostra o quanto de paixão há escondida em seu sem blante. Tom a posições sem pre firm es.

Os diplom atas Sinésio Sam paio Góes e Eduardo Santos são bem a expressão do que há de m elhor no Itam araty. O prim eiro, de um a geração anterior, erudito e discreto, sabe com o guardar as form as sem perder o olhar agudo. O segundo, m ais j ovem , preocupa-se com o aggiornam ento das posições políticas de sua casa de origem . Trabalhador e inteligente,

aj udou-m e inclusive no Palácio do Planalto: em m eu segundo m andato

com o Presidente, após ter servido na em baixada em Londres durante o prim eiro, seria o chefe da assessoria diplom ática da Presidência, No final do governo, assum iu a em baixada em Montevidéu. O com eço da organização da equipe foi difícil. Com a aj uda de José Serra e Sérgio Motta, iniciam os as conversas e os convites. Conheci Sérgio Motta por interm édio de Serra, quando este voltou do exílio para o Brasil em 1977 e incorporou-se ao Cebrap. Com o um dos sócios de um a em presa de consultoria em engenharia, a Hidrobrasileira, ele contratou o Cebrap para a análise social de um proj eto urbano. Soube depois que estava aj udando financeiram ente a publicar o sem anário de oposição Movim ento, resultante de um a cisão da equipe que editava o Opinião. Integrara o grupo católico de esquerda Ação Popular (AP). Desde então nos tornam os am igos, tendo sido ele um dos organizadores de m inha cam panha à Prefeitura de São Paulo em 1985. Bonachão, de um a im ensa generosidade -em pregava em sua em presa todos os perseguidos políticos que podia, até m esm o um a ex-com panheira de Carlos Marighella, um a das principais figuras da luta arm ada contra o regim e autoritário *-, era dotado de coragem e audácia. Extrem am ente inteligente, às vezes precipitado, podendo ser rude, tinha um a capacidade de trabalho e de entrega às causas em que acreditava que engolfava, em seu ardor de m udar o m undo, os que dele se aproxim avam . Foi sem pre leal com igo.

Inteligente, sem contenção verbal, m e criou vários transtornos, todos m ais do que perdoáveis pela grandeza de alm a que o m antinha com o figura ím par. Convidam os, de início, Clóvis Carvalho, ex-secretário adj unto de Planej am ento de Serra em São Paulo durante o governo Montoro, que aceitou deixar a função de více-presidente do grupo industrial Villares (siderurgia e outros em preendim entos) para assum ir a secretaria executiva do Ministério. No passado, participara das lutas políticas com o católico de esquerda, graças ao que esteve preso. Com pletam ente talhado para o cargo -• engenheiro form ado pela Escola Politécnica da USP, cabeça m etódica, organizador com petente e leal -, veio trabalhar com igo por puro idealism o. Sua correção e profissionalism o aj udariam a plasm ar a gestão adm inistrativa, separando claram ente o público do privado, graças a um a retidão absoluta. Três econom istas que participaram dos debates para a form ação do PSDB e integrantes do partido, Edm ar Bacha - de há m uito

m eu conhecido, desde que lecionei nos anos 1970 nos EUA, onde ele aperfeiçoava seus estudos -, Winston Fritsch e, logo após, Gustavo Franco, igualm ente vieram colaborar, de fazer o Bacha incorporou-se à equipe com o consultor especial, ocupando-se, de início, da tarefa de arquitetar os passos indispensáveis à recom posição das finanças públicas. Fritsch assum iu com o secretário de Política Econôm ica e Gustavo Franco, inicialm ente, seria seu adj unto, para logo depois se encarregar da área externa do BC. E foi assim , com um a pequena equipe diante de um desafio gigantesco, com o um exército Brancaleone, que com eçam os a trabalhar, sob um clim a político desanim ador. Assum indo interinam ente a Presidência a 2 de outubro de 1992 (a posse definitiva se daria depois da renúncia de Collor diante do im peachm ent que seria decretado pelo Senado, a 29 de dezem bro), o governo Itam ar Franco tentava dar rum o ao país diante de enorm es dificuldades. Fui o quarto m inistro da Fazenda em sete m eses, m ais por dever político do que por crença na possibilidade que teríam os

necessário, tal a desconfiança que tinham do governo e dos políticos. com o assinalei no capítulo anterior. A atm osfera conturbada incluiu tam bém a tarefa de o Congresso purgar seus m ales, o que desaguaria na Com issão Parlam entar de Inquérito (CPI) dos Anões do Orçam ento, finalm ente instalada em outubro de 1993, e destinada a rastrear os cam inhos da corrupção dentro do Legislativo. Na área econôm ica, o governo patinava num vaivém inconseqüente. A inflação poderia ultrapassar, se anualizada nos m om entos de pico, os 3,000% ao ano. E todos a esperar a revisão constitucional autom ática, prevista no texto da Carta de 1988 para cinco anos após o início de sua vigência, que deveria com eçar tam bém em outubro de 1993. A exigência de um quorum m enor do que o da regra constitucional para prom over m odificações - em vez dos votos de três quintos dos congressistas, bastariam os da m etade m ais um - teoricam ente facilitava m uito o processo e criava expectativas (que não se realizariam ). O Orçam ento se constituía em um a peça de ficção. As contas do BC e do Tesouro se m isturavam e delas ninguém sabia grande coisa. O BB e as dem ais instituições financeiras públicas ou privadas viviam do floating, isto é, de apropriarem -se das sobras inflacionárias. Não obstante, a inflação dava a m uita gente (m as não à grande m assa de brasileiros pobres) a ilusão da abundância. Os diferentes tipos de depósitos que tinham direito

a correção m onetária rendiam esperança. Os bancos oficiais em prestavam e não sabiam se ganhavam ou perdiam , o que pouco im portava, j á que a inflação gerava resultados fictícios nos balanços. Os estados contratavam dívidas im pagáveis j unto a seus bancos para financiar déficits crescentes. Enfim , governava-se às cegas e na desordem . O Congresso im perava na ilusão económ ica: para prom eter acim a do que podia entregar bastava aum entar um pouco a taxa de inflação esperada e gerar no Orçam ento bilhões em recursos inexistentes, com o se os parlam entares fossem , para lem brar o rom ance de André Gide, m oedeiros falsos.1 A cada tantos m eses recalculavam -se os excedentes de arrecadação. O Tesouro, por seu lado, dava de om bros: um sim ples atraso de alguns pagam entos (até m esm o salários) e a inflação corroía o valor real dos desem bolsos, poupando-lhe recursos. Ao final do ano tudo dava aparentem ente certo.

Nem tudo, porém , era ilusão. Alguns congressistas poderosos, alguns lobistas m uito bem relacionados, sem pre com algum a cum plicidade na m áquina adm inistrativa, conseguiam "agilizar" a liberação de recursos contingenciados -ou sej a, cuj a liberação depende de decreto do Presidente da República - e com isso podiam se beneficiar.

Esse era o sistem a. Não o do período autoritário, que os editoriais de O Estado ãe S. Paulo grafavam com S m aiúsculo. Mas outro, m ais sutil, para m elhor operar nas som bras, que não gostava de ver-se descrito nem com letras m inúsculas. As várias tentativas para deter a inflação nos governos Sarney (1985- 1990) e Collor (1990-1992) haviam deixado um travo am argo nos econom istas. No povo, o pavor de novos congelam entos de salários ou do confisco de depósitos e poupanças. Apesar disso, tam bém se espraiava a sensação de que não seria possível continuar do j eito que estava. O único plano do qual o público e os políticos tinham saudades era o Cruzado. É certo que o Cruzado term inou em m oratória e na volta da inflação. Pelo m enos, no entanto, legara a boa lem brança do gosto de expansão do consum o e de m elhores salários durante um certo período.

Essa é a dificuldade política para lidar com a econom ia. O Cruzado ruíra, entre outras razões, porque o governo não teve força para im por André Gide, Os m oedeiros falsos, São Paulo, Abril Cultural, 1985.

m aior disciplina fiscal e porque, na partida, concedeu um aum ento real de salários. Um a m edida que produziu sensação de desafogo e prosperidade - e até m esm o crescim ento económ ico - causou tam bém o recrudescim ento da inflação. Depois da tentativa frustrada de volta ao paraíso com o Plano Bresser (j unho de 1987) e das peripécias do Plano Verão (j aneiro de 1989), veio a catástrofe do Plano Collor (m arço de 1990). A prefixação dos preços, os congelam entos tem porários, as m udanças de índices perpassaram vários desses planos e geraram incontáveis dem andas j udiciais, dando m argem a parte do que se cham ou de "esqueletos" do setor público, ou sej a, dívidas existentes, ou bom bas-relógios de débitos em pleno curso de estourar, m as não incluídas form alm ente na contabilidade pública. Diante da algaravia dos econom istas, das alterações súbitas das leis, enfim , das incertezas que se seguiram aos vários planos salvadores, explicam -se a desconfiança do povo, o ceticism o dos econom istas envolvidos nas experiências anteriores de estabilização e a urgência em tom ar algum a providência que aliviasse a situação, O curioso é que o invento tupiniquim da correção m onetária - que levou à indexação generalizada e aos "ganhos inflacionários" (sej a via floating bancário, sej a pelos ganhos do governo)- dava a falsa sensação de norm alidade à m inoria que aprendera com o conviver com a inflação e dispunha de condições para tanto. Quem realm ente pagava o custo era a m assa de assalariados e os pobres que não tinham conta rem unerada em banco e nem poupança para ser resguardada pela correção m onetária, instituída no início do regim e m ilitar pelo governo do m arechal Hum berto Castello Branco e parte integrante da vida do país desde então. Com preende-se, portanto, o tem or do nosso exército Brancaleone. No com eço tínham os apenas a disposição de Clóvis Carvalho, com a colaboração contínua do secretário do Tesouro, doutorado em Econom ia de m elhor entre os profissionais da burocracia federal -, para reorganizar as dívidas dos estados, e a luta de Edm ar Bacha, Winston Fritsch, Gustavo Franco e Eduardo Jorge para ganhar no dia-a-dia a batalha orçam entária, os cortes de gastos e o destrincham ento das relações entre o BC e o Tesouro Nacional, para o que foi fundam ental o "livro branco" preparado por Bacha, analisando aquelas Murilo Portugal - ex-funciO' nário do Itam araty com em Cam bridge, na Inglaterra, m em bro da elite do que há

com plexas e confusas relações. Ao lado para subm eter ao controle do Ministério em presas estatais, tentando m elhorar sua dependentes do dinheiro dos contribuintes, se não fosse possível torná-las fonte de receitas para o Erário. Havia m aior consenso, fora e dentro do governo, quanto ao com bate ao déficit público. Mesm o assim , certos econom istas renom ados de diferentes tendências, bem com o determ inadas forças sociais, não viam ou não queriam ver relação direta entre um a e outra coisa. Refiro-m e a nom es com o Paul Singer, João Say ad e, até certo ponto, Delfim Netto, e a setores com o os industriais da área de consum o, organizados na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) e no Instituto de Estudos para o Desenvolvim ento Industrial (ledi). O argum ento que sustentávam os para

inflação baseava-se na

dizer que existia, sim , relação entre controle fiscal e

interconexão entre dispêndios descontrolados e a expectativa de corrosão da m oeda, que tornava cóm odo para os governos continuar alim entando o que se cham ava de déficit potencial. Quer dizer, sem inflação as disso, travava-se um a guerra

da Fazenda as finanças das eficiência para serem m enos contas públicas, em vez de exibirem falsos superávits operacionais, m ostrariam na verdade o verm elho em que se encontravam , com o Edm ar Bacha explicara. Não apenas os bancos, m as tam bém o governo ganhava com a inflação. Apesar da unanim idade da equipe a favor das m edidas racionalizadoras do gasto público, sabia-se perfeitam ente que elas não seriam suficientes para m atar, com o se dizia, o "dragão da m aldade" inflacionária.

Quatro frentes de batalha e um a arm a: a persuasão O cam inho para chegar a um a econom ia m ais estável passava por várias frentes de batalha e desdobrava-se em etapas. Não tínham os de antem ão inteiram ente estabelecido o m apa de vôo, m as certa noção do rum o que queríam os tom ar e, não m enos im portante, dos descam inhos pelos quais nos recusaríam os a enveredar. A prim eira frente de batalha era aj ustar tanto quanto possível o Orçam ento daquele ano, 1993, e preparar um Orçam ento equilibrado para 1994. Estabelecer a "verdade orçam entaria" segundo expressão da época, 144

era parte essencial do esforço para recuperar a credibilidade do governo. A sociedade precisava acreditar que o governo estava de fato com prom etido com o equilíbrio das contas públicas. O governo, por sua vez, necessitava dispor dos m eios para tanto. E tinha que elaborar um Orçam ento que espelhasse isso da form a m ais transparente possível. Sem encam inhar solução adequada a essa com plicada equação, o com bate à inflação não iria longe. Por essa razão, nos em penham os em obter no Congresso leis que perm itissem cortar gastos, elevar im postos e reduzir a rigidez do Orçam ento, desvinculando receitas de gastos predeterm inados. A segunda frente de batalha travou-se principalm ente com os estados, que acum ulavam gigantescas dívidas com a União e não as vinham pagando com a regularidade devida. Pôr fim à inadim plência quase generalizada dentro do setor público e im pedir que ela viesse a se repetir no futuro constituíam tam bém tarefas indispensáveis à reconstrução da credibilidade do governo. A terceira frente consistiu em defender a necessidade de cam inhar no processo de privatização de em presas estatais, não só para aj udar o esforço de aj uste fiscal, m as principalm ente para prom over o investim ento na expansão e m elhoria de serviços públicos, conform e a sociedade exigia de um governo sem recursos. Ainda que nessa frente não se tenha podido progredir m uito, a insistência na idéia preparou o terreno para, quando cheguei à Presidência, deslanchar as privatizações nos setores de infra-estrutura. A quarta frente dizia respeito à renegociação da dívida externa e ao retorno do Brasil ao m ercado financeiro internacional, com a suspensão da m oratória. A conclusão do acordo da dívida, em bases satisfatórias para o país, era outro dos elem entos fundam entais para a recuperação da confiança, não som ente do m undo financeiro internacional, m as tam bém da própria sociedade brasileira. Em seu conj unto, essas quatro frentes de batalha form avam o que entendíam os ser a etapa preparatória para um ataque frontal à inflação. Não havia com o em preender a reform a m onetária propriam ente dita sem obter, com o precondição, progressos significativos nessas frentes. Pouco a pouco, em m eio a m uitas discussões dentro da equipe, tornou-se claro que a reform a m onetária se desdobraria em duas fases. Na prim eira, o obj etivo seria prom over um alinham ento voluntário de pre cos e preparar o terreno para a derrubada da inflação, sem congelam entos e

desrespeito a contratos. Com o "alinhar preços", se eles variavam a cada dia? Seria preciso m ostrar à população que era o dinheiro nacional que variava, e não o custo obj etivo da produção ou o ganho com ela. A m aneira m ais sim ples de ver isso seria transcrever tudo em dólares, m as este procedim ento traria vários inconvenientes. Daí a decisão de utilizar com o term o de com paração um a m oeda estável inventada por nós, a Unidade Real de Valor (URV), que com o ponto de referência. A população j á se pagar im postos com o que se cham ava de Unidade Fiscal de Referência (Ufir), que atualizava o valor dos im postos e de alguns contratos diante do desgaste da m oeda. Pretendíam os deixar claro que um a m oeda - o cruzeiro real de então - estava doente, e que a outra era sã, estável. Dito assim pode parecer sim ples. Custou, porém , m uita discussão técnica e cuidado j urídico para que a idéia inicial tom asse form a concreta. A segunda fase da reform a m onetária consistiria no lançam ento da nova m oeda propriam ente dita e na definição das regras cam biais e m onetárias consistentes com o obj etivo de m anter a inflação baixa.

Nas várias frentes e etapas, atuei para que as incertezas e tem ores de toda ordem , que m uitas vezes eu m esm o com partilhava, e os obstáculos de toda natureza, que freqüentem ente processo de j ustam ente em criar condições para que se possa realizar um obj etivo para o qual as condições não estão dadas de antem ão. Por isso a política é um a arte e não um a técnica. E sua arm a principal na dem ocracia é a persuasão. Graças à persuasão, ao convencim ento da sociedade, em que m e em penhei obsessivam ente, acabou sendo possível form ar os consensos m ínim os onde eles eram presum ivelm ente m ais difíceis e certam ente m ais necessários: dentro do governo, no Congresso, com os partidos, ou sej a, entre os agentes que tom am as decisões políticas ou im pedem que elas sej am tom adas. Não sendo econom ista, m inha ação se anim ava pela intuição política e pelos valores da m inha form ação dem ocrática. Em m eio a m uitas dúvidas, abrigava só um a e fundam ental certeza, de que só um program a que pudesse ser explicado e com preendido pelas pessoas seria capaz de derrubar a inflação de form a duradoura e colocar em m archa a reorganização do Estado brasileiro.

seria um substituto do dólar

acostum ara, por exem plo, a

pareceram instransponíveis, estabilização. Busquei exercer não bloqueassem o cam inho do a arte da política, que consiste

A dura tarefa de pôr a casa em ordem

O prim eiro passo para reduzir a inflação de m odo consistente era pôr um m ínim o de ordem na casa. Tom am os com o ponto de partida a elaboração do que cham am os de Plano de Ação Im ediata (PAI). Tivem os pouco tem po para prepará-lo. Já no dia 13 de j unho, três sem anas após assum ir a Fazenda, apresentei o que cham am os de início de um program a de com bate à inflação. Program a, não pacote, com o nos tem pos do autoritarism o ou dos choques heterodoxos.

A leitura desse docum ento m ostra que, desde o início, graças aos sem inários realizados pelo PSDB citados no Capítulo 2 e à pregação de seus líderes intelectuais, inclusive vários econom istas, tínham os claram ente propostas socialdem ocráticas. Para fundam entar o aj uste fiscal, está escrito no PAI: "A reorganização financeira e adm inistrativa do setor público tem im plicações que vão m uito além do econôm ico. É um a tarefa de salvação nacional e um desafio político que pode ser resum ido nos seguintes term os:" e cita os desequilíbrios sociais "que infernizam o dia-a-dia da população"; a dívida social que só seria resgatada com a retom ada do crescim ento auto-sustentado; o fim da superinflação, que só poderia ser derrotada com o fim da desordem das contas públicas dos m unicípios, dos estados e da União; e tudo isso ocorreria som ente quando "as forças políticas" decidissem "cam inhar com firm eza nessa direção, deixando de lado interesses m enores".2

Estávam os convictos da necessidade de reconstruir degrau a degrau as teias que dão ao Estado condições para agir na área económ ica. Com o tornar transparentes as contas públicas? Com o retirar do Orçam ento o caráter ficcional? Com o incutir na m ente dos adm inistradores públicos (governantes, presidentes de bancos, autarquias, em presas e seus funcionários) a plena noção de contrato? Com o leválos a agir para que pagassem nas condições estipuladas nos contratos? Edm ar Bacha dera o ponto de partida do docum ento e na versão final houve a aj uda de José Serra, então deputado federal. Da experiência do Plano Cruzado, o PAI reteve a lição fundam ental: não bastava dispor de boa técnica sem o essencial passo de buscar apoios na sociedade, na : Plano de Ação Im ediata, Brasília, Ministério da Fazenda, j unho de 1993, p. 2-3. 147

m ídia, no Congresso, principalm ente para propor m edidas tidas com o im populares. No início ninguém acreditava ser possível, j á não digo estabilizar a econom ia, m as ao m enos dar m aior seriedade e eficiência à gestão financeira e fiscal do Estado. A pequena equipe m antinha sem pre um pé no ar, prestes a lançá-lo fora do governo, para não passar pelas frustrações do passado. Cito com o exem plo o caso de um dos diretores do BC, Francisco Pinto, que aj udou a elaborar o Plano Real. Um dia ele m e procurou dizendo achar quase im possível que, por conveniência políticoeleitoral, não fôssem os obrigados a fazer concessões. Queria ir em bora. Eu o dissuadi por alguns m eses, m as ele acabou pedindo dem issão. Esse estado de desânim o durou até quase o m om ento final da proposta da URV. A cada instante m eus colaboradores insistiam na necessidade de precondições: sem que controlássem os o BB, a Caixa Econôm ica, o Ministério do Planej am ento e não sei quantas outras posições estratégicas, seria im possível dom ar a inflação. Lem breilhes que o Presidente da República era Itam ar Franco, não eu, e que ele, sim , esperava que nós resolvêssem os, nas condições dadas, os percalços da econom ia. Teríam os que atuar dentro delas e só pouco a pouco, credenciando-nos pelo êxito, poderíam os ganhar confiança e obter influência sobre outras áreas significativas. Tom ei a decisão prudente de conferir clareza a cada passo, para que a sociedade, ou pelo m enos a opinião interessada, com preendesse nossos propósitos e pudesse dar-nos sustentação. Evitam os apresentar m etas quantitativas globais, que logo no dia seguinte pudessem ser desqualificadas pelo não-cum prim ento eventual. Cuidam os de não cair na tentação de dolarizar a econom ia, com o havia sido feito na Argentina no ano anterior pelo Plano Cavallo - assim denom inado por causa do poderoso m i nistro da Econom ia do Presidente Carlos Menem , Dom ingo Cavallo-, na época m uito popular. Em vez dessa alternativa, insistim os em tem as pouco atraentes, com o o com bate ao déficit público e a busca do equilíbrio fiscal. Era inevitável o choque entre a lentidão dos resultados das m edidas propostas e as expectativas form adas no governo e na sociedade. Quase todos aspiravam a um golpe rápido e certeiro na inflação. Desiludidos pelo ippon fracassado do governo anterior, esperavam algo na linha de um "pacto social" que reunisse ao redor da m esm a m esa sindicatos de traba

lhadores, em presários e governo para controlar os preços. Seria a tão anelada versão cabocla do Pacto da Moncloa - o grande acordo que perm itiu a consolidação da dem ocracia e alavancou o progresso económ ico da Espanha, em 1977 ->, que povoava (e continuou povoando) a im aginação de setores influentes no país. Com o pedir paciência ao povo se a cada m ês a m oeda perdia 30% de seu valor? Com o convencer os políticos de que a inflação se alim entava de expectativas futuras e, pior ainda, expectativas form adas nos m ercados, e não sim plesm ente pela ganância dos especuladores (que por certo havia) e por custos crescentes? Nesse processo, a própria expectativa de um novo choque acelerava a inflação. Tudo isso, entretanto, feria o senso com um , e a decifração dessa charada desafiava quem sabe que a econom ia é tam bém política. A briga se anunciava de bom tam anho. Na opinião corrente, em um a visão popular do key nesianism o, cortar gastos públicos acarretaria a recessão. Na verdade, não se cortavam investim entos, e sim espum a inflacionária. Mais difícil ainda seria prom over um aj uste patrim onial para equilibrar o gasto público, quer dizer, privatizar em presas públicas, ou m elhor, continuar a privatizá-las. Isso ia contra o sentim ento tradicional da esquerda, im penetrável à percepção de que, dada a crise fiscal do Estado, privatizar significava a saída não só para cortar os déficits m as para viabilizar a expansão dos serviços públicos. O m aior obstáculo, no entanto, não estava nas visões ideológicas, e sim nos interesses corporativos dos em pregados públicos e das em presas privadas beneficiárias do m odelo nacional-estatista. Uns e outros viam na em presa estatal a alavanca para o crescim ento do país e a prom oção de seus interesses. Na época, com o hoj e, havia grande resistência a aum entar a carga fiscal. Q im portante, dizia-se, é com bater a sonegação, o que tam bém é verdade. Só que a sonegação baseia-se em dois pilares firm es, que tornam exíguos os resultados do com bate. Prim eiro, as decisões lim inares da Justiça - ou sej a, proferidas em caráter provisório - nunca j ulgadas no m érito, m as concedidas por j uizes de direito com base nas brechas da lei.

Adem ais, seguindo o devido processo legal, os devedores do Fisco podiam apelar das decisões sem depositar o m ontante de recursos correspondente às suas dívidas, A m orosidade do Judiciário j ogava a favor dos eventuais devedores: com inflação alta, a diferença para m ais entre as taxas de j uros

obtidas por eles no m ercado e as diferentes form as de correção m onetária que incidiam sobre suas dívidas favorecia grandem ente os contribuintes relapsos. O segundo pilar em que se funda a sonegação é a econom ia inform al, a que se som a um a cum plicidade m uitas vezes inconsciente, em bora generalizada, do consum idor e sua prática de não pedir nota fiscal nas com pras. Em um país de econom ia inflacionária é difícil desenvolver a consciência do contribuinte para exigir provas de pagam ento dos im postos. Falei abundantem ente nas em issoras de TV e rádio sobre os ralos de dinheiro da República, criticando duram ente a sonegação, o desperdício e a corrupção. Critiquei-os, não porque esperasse que o com bate a esses m ales resolvesse a crise fiscal sem aum entar im postos, m as porque, além de colaborar na solução dela, expunha seu caráter de m oralm ente inaceitáveis. São os verdadeiros inim igos do bolso dos contribuintes e da crença nas instituições. O PAI era basicam ente um program a de aj uste fiscal, m as enquadrado em um a visão estratégica sobre os passos necessários à retom ada do crescim ento. Precisávam os cortar o equivalente a 6 bilhões de dólares do Orçam ento corrente, de 1993. Enquanto o Congresso não aprovasse a am arga m edida, o Ministério da Fazenda aplicaria cortes trim estrais no orçam ento de cada Ministério. Propusem os um Orçam ento m ais realista para 1994, sem contar com receitas inflacionárias. Pedim os ao Senado que aprovasse proj eto de lei votado na Câm ara, que lim itava o gasto com pessoal nos estados e m unicípios a 60% da receita.

A inflação, sabíam os, não baixaria apenas com austeridade fiscal. O antigo hábito de aceitar com o norm al a desvalorização da m oeda m antinha firm es as expectativas inflacionárias. Havia que redefinir as políticas m onetária e cam bial. A indexação generalizada garantia que a elevação de um dos preços da econom ia contagiaria autom aticam ente os dem ais. Os entraves estruturais requeriam reform as (a tributária, a previdenciária etc.) que se pensava em preender quando da revisão constitucional, prevista, com o vim os, para com eçar em outubro de 1993. Conhecíam os o diagnóstico e sabíam os o que deveria ser feito. Faltava convencer o país sobre o cam inho. Em bora cada segm ento da sociedade estivesse, em term os gerais, de acordo com o rum o, ao longo da m archa cada um deles poderia ter interesses contrariados ou pelo m enos assim

im aginar. As expectativas favoráveis criadas com a boa acolhida de m inha nom eação iam sendo corroídas pelo tem po. Os interesses reais e os ideológicos afetados pelos rum os definidos no PAI com eçaram a m overse contra nós. A im paciência, com o se verá adiante, se refletia na m ídia. E, quem sabe, o próprio Presidente pudesse ter outros coelhos na cartola para atender as aflições do povo. O nervosism o dos m eios políticos e da m ídia era inversam ente proporcional à difícil carpintaria requerida para alcançar os obj etivos que pretendíam os. A ponte entre os anseios da população e os períodos de tem po necessários para o com bate radical à inflação tinha de ser construída pelo m inistro e por seus partidários. Muito discurso, m uitas entrevistas, m uitas explicações pelo rádio e pela TV. Nessa tarefa a com petência verbal e a seriedade dos técnicos aj udam bastante, porque em geral eles são m ais ouvidos do que os políticos. A luta por um aj uste fiscal

Tínham os consenso na equipe quanto à política fiscal. Fora do governo, entre os m em bros das elites econôm icas e em setores conservadores, existia forte clam or para cortar gastos públicos. Havia m esm o quem visse na redução do gasto público (e se possível da carga tributária) a ante-sala da felicidade. Exageros à parte, o equilíbrio orçam entário, ou pelo m enos criar a expectativa de alcançá-lo, é com efeito essencial em qualquer program a de estabilização. Outros setores da sociedade tinham visão diam etralm ente oposta. Para esses o im portante era assegurar o bem -estar social. Muitos im aginavam que para tal bastava vincular no sociais, im portando viabilidade. Não podíam os, pois, deixar de m ostrar ao Congresso e ao país que, na verdade, o repasse autom ático de verbas aos estados e m unicípios (sem a contrapartida de honrar suas responsabilidades, especialm ente para com o Tesouro nacional) e a rigidez acarretada à gestão pública por receitas vinculadas eram incom patíveis com a boa adm inistração do gasto público.

Reuni-m e incontáveis vezes com as bancadas partidárias e com a Com issão do Orçam ento do Congresso (que inclui deputados e senadores). Orçam ento um percentual de recursos destinado às áreas m enos os efeitos inflacionários dos gastos ou até sua

Finalm ente, no dia 13 de j ulho obtivem os a aprovação de um a nova lei orçam entária com o corte requerido de 6 bilhões de dólares. Aj udou-m e extraordinariam ente, nesta com o em outras ocasiões, ter sido senador da República e líder no Senado tanto do PMDB quanto do PSDB. A prévia e longa passagem pelo Congresso m e dava autoridade e fam iliaridade para tratar com os congressistas e, quando necessário, enfrentá-los, sem o tem or que a agressividade oratória pode causar aos m inistros e técnicos não habituados às práticas parlam entares.

Vencida a luta pela reorganização do Orçam ento de 1993, pusem o-nos a criar condições para elaborar um Orçam ento m elhor para 1994. Inicialm ente, os econom istas pretendiam propor um a lei geral das finanças, que assegurasse m elhor m anej o dos recursos. Edm ar Bacha, pragm ático, logo desistiu de tam anha am bição. Em seguida, Gustavo Franco, Jorge, bom conhecedor da m áquina pública, tam bém teríam os que nos contentar com um rem endo.

O rem endo foi um Fundo Social de Em ergência (FSE), desenhado por Edm ar Bacha com a colaboração do econom ista Raul Velloso, respeitado especialista em contas públicas, e do econom ista e funcionário de carreira da área económ ica Daniel de Oliveira posteriorm ente nom eado para a diretoria do Banco Interam ericano de Desenvolvim ento (BID). Propus o FSE ao Congresso com o em enda a ser votada no processo de revisão constitucional. A proposta se resum ia a obter a liberação da utilização de 20% das receitas constitucionalm ente vinculadas a despesas específicas, com o educação e seguridade social, e das que eram transferidas autom aticam ente aos estados e m unicípios. Com o FSE o governo federal aum entaria sua reduzida m argem de m anobra, podendo usar os recursos liberados para a necessária am ortização de dívidas ou para financiar program as sociais.

Nós dem onstram os, à saciedade, que sem a desvinculação proposta o dinheiro que o governo federal podia m ovim entar sem am arras m al chegava a 15% do total do Orçam ento - e era com esse dinheiro que se levantavam obras públicas e se atendiam os program as prioritários. O Congresso aprovou o FSE e, com pequenas m odificações, prorrogou (prim eiro m udou para Desvinculação das Receitas da União, a DRU). Houve críticas à designação Fundo "Social" de Em ergência, quando seu obj etivo na verdade nada teria de social: tratava-se sim aconselhado por Eduardo

se convenceu de que

sucessivas vezes esse rem endo, com diferentes nom es Fundo de Estabilização Fiscal, o FEF, e depois para

plesm ente de desengessar um pouco o Orçam ento para o governo poder dirigir m ais recursos para seus program as, fossem eles sociais ou não. A verdade, adm ito, é que o denom inam os "Social" para facilitar sua aprovação pelo Congresso.

Logo depois de publicada a m edida que propunha o FSE, o deputado José Serra m e enviou um a nota alertando que a em enda seria recusada na parte que atingia os estados e m unicípios. E assim aconteceu. Os estados que m ais dependiam de transferências de recursos federais previstas na Constituição, por terem escassa receita própria, eram precisam ente os que detinham representação no Congresso desproporcionalm ente m aior que os dem ais em relação à sua população e se opuseram tenazm ente à em enda.

Por isso, para aprovar o FSE tivem os que fechar um acordo isentando estados e m unicípios dos efeitos da m edida. A aprovação só ocorreu a 9 de fevereiro de 1994. As apostas até aquela data eram contra o êxito do esforço fiscal. O Congresso reagiu lentam ente. Apesar do m uito que realizáram os nos oito m eses anteriores em m atéria de pregação da necessidade do aj uste fiscal, a m ídia recebeu com surpresa a vitória no Congresso. Alcançam os um placar de 338 votos favoráveis contra 88, nestes incluídos o PT e boa parte do que se cham ava de esquerda. Sem essa aprovação teria sido im possível levar adiante o que depois se batizou de Plano Real. Àquela altura cham avam -no de Plano FHC-2 porque a m ídia, alim entada pelos críticos à direita e à esquerda, estabelecia sublim inarm ente um paralelo com o Cruzado, que teve os núm eros l e 2, tendo sido o segundo o enterro das esperanças do prim eiro. As dívidas dos estados e um a m udança cultural A árdua batalha para rever as dívidas dos estados e pactuar novos contratos ficou sob o com ando de Clóvis Carvalho. O trabalho para rever o endividam ento dos estados j á vinha de antes. O secretário do Tesouro, Murilo Portugal, com o funcionário da área económ ica, tinha lidado com as conseqüências da m oratória da dívida externa de 1987. A União, que dera aval aos estados, teve que assum ir essas dívidas para com a Caixa Económ ica Federal ou o Tesouro. (O BC tam bém executara várias operações de salvam ento de bancos estaduais, redescontando suas dívidas

para evitar riscos que poderiam atingir todo o sistem a financeiro.) E ainda havia dívidas dos estados para com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o FGTS, negociadas com a União no fim dos anos 1980. A despeito disso, elas não eram pagas. Essa inadim plência criou na equipe do Tesouro um a forte indisposição para abrir novas negociações com os governadores. Ao longo de 1993 houve um trem endo esforço para criar um m ecanism o "blindado" quer dizer, que obrigasse os estados a honrar com prom issos que viessem a assum ir. Além das dívidas referidas, precisávam os alcançar um entendim ento para que o BB, a Caixa Econôm ica e outros credores no âm bito da União recebessem dos estados o que lhes era devido. A verdade é que o país vivia um clim a de calote público generalizado. No setor Eliseu Rezende, m eu antecessor pagar dívidas dos estados, principalm ente de São Paulo, em valor superior a 20 bilhões de dólares.

Com o conclusão desse esforço inicial, o Congresso aprovou um a em enda constitucional para perm itir que a União, caso algum estado não pagasse o estipulado nos contratos de refinanciam ento, se apropriasse autom aticam ente de quantia equivalente, subtraída das receitas federais que seriam transferidas ao estado caloteiro. Esta em enda3 não bastou, entretanto, para garantir que os estados efetivam ente pagassem o que deviam . Com efeito, trabalham os duro o restante do ano para aprovar um a lei federal autorizando nova rolagem das dívidas; obter leis em cada estado autorizando o governador a assinar contrato que não poderia ser m odificado m esm o que leis posteriores beneficiassem os devedores; obter o parecer de cada procuradoria-geral dos estados reconhecendo a legitim idade dessas leis. Enfim , num a m aratona técnica e política exaustiva, de proporções provavelm ente j am ais realizadas no país em qualquer época nesse terreno, criam os um arcabouço j urídico para evitar que, no futuro, os estados deixassem de pagar à União.

Concom itantem ente, tivem os que negociar com cada secretaria estadual de Fazenda o m ontante das dívidas, e as cham adas "datas de corte", quer dizer, até que data as dívidas se beneficiariam com novos prazos de elétrico, por exem plo, graças à ação de na Fazenda, se alcançou um acerto para 3 Em enda Constitucional n°3, de 17/3/1993.

pagam ento e novas taxas de j uros, e num erosos outros detalhes. Custou um a trabalheira im ensa convencer os bancos federais a participar do esforço saneador dos estados. De tudo isso se ocupou Clóvis Carvalho, com a aj uda com petente de Murilo Portugal e do adj unto de Clóvis, Fuad Nom an, econom ista que havia trabalhado no BB e, anos depois, se tornaria secretário da Fazenda do governador de Minas, Aécio Neves (PSDB).

A Lei n° 8.727, aprovada no dia 5 de novem bro de 1993, refinanciou por um prazo de 20 anos, prorrogáveis por outros 10, um m ontante equivalente a 33,4 bilhões de dólares de dívidas estaduais para com a União, a um a taxa real de j uros de 6,5% ao ano, equivalente ao que os estados, em alguns casos, pagavam por m ês aos credores privados.

Apesar de todo esse esforço, com a estabilização, a partir de j ulho de 1994, surgiram novos problem as. Alguns governadores não avaliaram corretam ente as conseqüências da estabilização. Concederam aum entos salariais que, não sendo m ais corroídos pela inflação, colocaram os tesouros estaduais em m aus lençóis por m uitos anos. Assim , a despeito do aum ento de arrecadação havido, surgiram dificuldades para honrar os com prom issos. A pressão política levou a novas negociações com o governo federal. A essa altura o interesse do governo não era apenas receber o que os estados lhe deviam , m as que estes aceitassem certa disciplina fiscal.

No final de 1995, sendo eu j á Presidente da República, o Conselho Monetário Nacional aprovou um a resolução perm itindo nova reestruturação das dívidas dos estados. Ela obrigava, ao m esm o tem po, a adoção de m edidas para obter um equilíbrio fiscal sustentável. Os estados se com prom etiam a m anter os gastos com pessoal no lim ite legal de 60% das receitas, a privatizar ou conceder serviços públicos à iniciativa privada, a m elhorar a arrecadação do ponto de vista técnico, a assum ir m etas de superávit prim ário e a oferecer suas contas à análise do Tesouro. Assum idos tais com prom issos, haveria novas linhas de crédito federal. Mais ainda, as dívidas dos estados com os bancos particulares, por m eio das cham adas Antecipações de Receitas Orçam entárias (AROs), isto é, em préstim os garantidos por receitas futuras, que haviam sido contratados com taxas de j uros elevadíssim as, seriam refinanciadas pelos m esm os bancos, porém com taxas bem m enores, porque os em préstim os seriam avalizados pela União.

Com o esse m ecanism o não funcionou a contento, em 1997 com eçam os a aprofundar a reestruturação fiscal dos estados. Eles em geral não pagavam os j uros e m uito m enos o principal das dívidas que contraíam com seus próprios bancos públicos. Não bastasse isso, alguns deles, além das dívidas com a União, tinham em itido papéis no m ercado. Essa dívida com o público - dívida m obiliária precisava ser equacionada para que os estados Resultado: novas negociações, novos lim ites de estaduais com o pagam ento da dívida (até a um m áxim o variável de 11% a 15% da receita) e novos m ecanism os para progressivam ente reduzir o endividam ento a um a relação de l para l com a receita líquida real. Isto é, o m ontante da dívida não poderia ultrapassar o valor da receita líquida anual de cada estado, sob pena de um a série de restrições para os faltosos. A nova lei de reestruturação seguiu, em linhas gerais, o arcabouço j urídico e os m ecanism os que haviam sido estabelecidos pela anterior, de 1993. gerassem superávits prim ários. com prom etim ento das receitas A lei proibiu os estados de contraírem novas dívidas e a União pôde ressarcir-se autom aticam ente do que lhe era devido. Graças a esses m ecanism os, a percentagem de 11% a 15% das receitas que passou a ser paga à União se transform ou em superávit prim ário dos estados. Sem essa luta contínua, áspera, que dem andou tem po, não teríam os podido levar adiante o program a de estabilização. Tudo isso seria coroado, anos depois, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em m aio de 2000,4 graças, neste caso, ao em penho do m inistro do Planej am ento, Martus Tavares, e à colaboração de técnicos com o o econom ista José Roberto Afonso, ligado ao PSDB. A partir daí o governo federal passou a dispor de instrum entos para obrigar os estados a cum prirem seus com prom issos, com um a sólida base legal para evitar calotes. Essa luta produziu tam bém , com o transcorrer do tem po, um efeito im portantíssim o: um a transform ação cultural. Nos prim eiros anos, com o vim os, foi necessário um grande esforço - técnico e político - para evidenciar que sem aj uste fiscal não havia plano de estabilização duradouro. Já a tram itação da LRF pelo Congresso não dem andou energia com parável à que tinha sido despendida para aprovar, por exem plo, o FSE.

Lei Com plem entar n°101, de 4/5/2000.

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A privatização em perrada: até a Igrej a era contra Quando assum i o Ministério da Fazenda, o program a de privatização j á fora definido por lei. O Presidente Itam ar Franco, contudo, via com m uita cautela a venda de em presas públicas, principalm ente a Com panhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Com panhia Vale do Rio Doce (CVRD). A Petrobras exercia o m onopólio definido pela Constituição, m as ele era, de direito, da União. Nunca esteve em nossa cogitação privatizá-la, nem m esm o depois de rom pido o m onopólio estatal da exploração e refino de petróleo por em enda constitucional que propusem os ao Congresso, em 1995.5 Participei da privatização da CSN apenas com o m inistro das Relações Exteriores, quando, a instâncias do Presidente da República, atuei em um a reunião para definir o lance m ínim o no leilão de privatização. Muito custou explicar a alguns integrantes do governo, preocupados em propor um preço m ínim o elevado - com o o m inistro do Trabalho, Walter Barelli, e alguns colaboradores próxim os do Presidente Itam ar, com o o assessor especial Alexandre Dupey rat -, que o im portante era atrair um grande núm ero de com pradores, pois o próprio leilão se encarregaria de alcançar o m elhor preço. Se, pelo contrário, o governo fixasse um valor elevado dem ais para o lance m ínim o, surgiriam poucos concorrentes e o Tesouro poderia ter prej uízo relativo. Tam bém não foi fácil deixar de lado a idéia de senso com um que defende com o preço m ínim o o valor histórico do patrim ónio - e não, com o é o norm al no m undo capitalista, um a relação entre faturam ento, endividam ento e expectativas futuras de geração de caixa. Esse, entretanto, era o clim a da época (e, de certo m odo, continuou sendo). Existe sem pre a suspeita de que há algum a m anipulação para vender os ativos públicos "abaixo do valor", sem explicar que valor, se o do m ercado, o histórico ou até o sentim ental. Na verdade um a oj eriza ao sistem a capitalista, por parte de pessoas que j am ais foram socialistas e que, no fundo, m esm o sem o saber em certos casos, são patrim onialistas ou estatistas. Cansei de ouvir falar em "vender o patrim ónio público a preço de banana" quando, na verdade, certas estatais tinham patrim ónio negati

' Em enda Constitucional ne 9, de 9/11/1995.

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vo e requeriam constantes inj eções de dinheiro por causa de alto endividam ento e m á gestão.

Outras em presas trabalharam durante bom tem po tendo com o principal obj etivo m elhorar a vida de seus funcionários - depositando exorbitâncias em seus fundos de pensão, por exem plo, e dando pouco ou nenhum retorno ao Tesouro ou ao contribuinte. A propósito, lem bro-m e de que o econom ista de enorm e bagagem Roberto Cam pos, ex-m inistro do Planej am ento (1964-1967) e ex-senador e então deputado federal (PDSRJ), usando dados oficiais, dem onstrou naquele m esm o 1993 que a Petrobras - cuj o m aior acionista é a União - recolhia ao fundo de pensão de seus funcionários, o Petros, dez vezes m ais do que repassava ao Tesouro. Isso acabou em m eu período com o Presidente, quando finalm ente se estabeleceram lim ites à contribuição das em presas estatais aos fundos de pensão dos respectivos funcionários: elas podem depositar no m áxim o o equivalente ao que o servidor recolhe, ele próprio, por m ês. Por nossa iniciativa, o Congresso aprovou os lim ites no âm bito da Em enda Constitucional n° 20, de 15/12/1998, a cham ada em enda da reform a da Previdência, por m eio de alteração no parágrafo 3° do artigo 202 da Constituição.6

O program a do PSDB, redigido em 1988, foi o prim eiro a adm itir a necessidade das privatizações e o papel eventualm ente positivo do capital estrangeiro. Ressalvava, entretanto, as em presas que deveriam perm anecer estatais "por sua im portância estratégica". Certam ente, quando se trata de privatizações, coloca-se a questão dos interesses nacionais estratégicos. O problem a é com o defini-los adequadam ente diante dos condicionantes contem porâneos da econom ia e da política. No caso da CSN, estabelecida em 1941 por Getúlio Vargas, restava o valor sim bólico de ter sido pioneira na industrialização brasileira. Ocorre, porém , que a diversificação da produção de aço no Brasil, a existência de vários grupos nacionais e estrangeiros operando no setor e, ao lado disso, o endividam ento crescente das em presas públicas nessa área, obrigando os contribuintes a arcarem com os custos da m á gestão, aconselhavam a privatização. E, além de tudo, a crise fiscal do Estado im pedia 6 A questão seria regulam entada por proj eto igualm ente apresentado pelo governo e que se transform ou na Lei Com plem entar n°108, de 29/5/2001, 1*8