3.1 A estratégia de apoio a arranjos produtivos locais: as políticas dos governos federal e estadual

3.1 A estratégia de apoio a arranjos produtivos

locais: as políticas dos governos federal e

estadual

Em publicação recente, Luciano Coutinho, economista, presidente do principal banco do país voltado ao fomento do desenvolvimento econômico-social, o BNDES, evidencia a transformação ocorrida nas políticas públicas de desenvolvimento atuais e dá a dimensão da importância adquirida pela estratégia de promoção de APLs na esfera federal de governo. De acordo com Coutinho (2010, p.22):

As novas políticas de desenvolvimento apontam para a superação da

dicotomia entre políticas bottom-up e top-down e crescentemente adotam

visões multiescalares e mobilizadoras de protagonismos locais. A

implementação dessas políticas requer o tratamento transetorial e sistêmico

das atividades produtivas e inovativas e sua conexão com os territórios

oferece oportunidade valiosa para ampliar e sustentar o desenvolvimento. A

mobilização de arranjos produtivos de todos os tamanhos e tipos é o

caminho natural para alcançar esse objetivo, assim como uma melhor

distribuição regional das atividades econômicas e mitigação de outras

desigualdades.

As afirmações de Coutinho consubstanciam a tônica de uma política de ativação de mecanismos institucionais que resultem em maior competitividade da estrutura produtiva dos territórios, assim como na promoção da cooperação entre os atores privados para esse mesmo fim, assumida pelo governo brasileiro na última década. Desde 2004 o Estado brasileiro tem se empenhado diretamente no estímulo ao fortalecimento econômico de arranjos produtivos locais, em ações materializadas, sobretudo, sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Por meio da Portaria Interministerial n. 200, de 2 de agosto de 2004, foi instituído o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL), composto por 33 organismos governamentais e não governamentais, cuja principal atribuição é "elaborar e propor diretrizes gerais para a atuação coordenada do governo no apoio a arranjos produtivos locais em todo o território nacional" (Brasil, 2004). O esforço do Governo Federal em dar a esse assunto dimensão relevante na pauta de suas políticas públicas de promoção do desenvolvimento resultou na incorporação da matéria ao Plano Plurianual 2004-2007.

Desde então, a estratégia de apoio a APLs passou a constar das orientações de ação de todas as iniciativas mais importantes do Estado brasileiro em termos de política industrial e de desenvolvimento econômico. A Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), instituída em março de 2004 (para o quadriênio 2004-2008), mesmo antes da criação oficial do GTP-APL já previa em suas diretrizes de modernização industrial "o apoio ao desenvolvimento organizacional, gerencial, creditício e para certificação de produtos e processos de pequenas e médias empresas e o apoio articulado a arranjos produtivos locais" (Brasil, 2006, p.28). No âmbito da PITCE até mesmo uma linha de crédito especial da Caixa Econômica Federal, mantida com recursos do BNDES, o Progeren foi criado com a intenção de financiar capital de giro para empreendimentos localizados em APLs.

A Política de Desenvolvimento Produtivo, lançada em 2008 para substituir a PITCE e em vigor no quadriênio 2008-2011, apresentou como uma de suas macrometas "a ampliação da atividade exportadora das Micro e Pequenas Empresas" (Brasil, 2008b, p.13). Para atingir esse fim, previa inúmeras ações em APLs envolvendo a modernização da estrutura produtiva industrial, fortalecimento de cadeias produtivas, capacitação de PMEs para atuar em nichos de mercado, além de iniciativas com o fim próprio de desenvolvimento de APLs (Brasil, 2008a). Já o Plano Brasil Maior (quadriênio 2011-2014) contempla o apoio a APLs em suas "ações especiais em desenvolvimento regional" (Brasil, 2011, p.16) e também em suas "agendas estratégicas setoriais". Nestas últimas, a maioria dos APLs, de diversos setores, estão contemplados com previsão de suporte institucional e financeiro visando ao fomento à inovação do produto e à modernização tecnológica dos parques fabris; para o setor de calçados, por exemplo, ressalta-se a linha especial de crédito para importação de bens de capital (Brasil, 2013).

No que diz respeito à atuação do GTP-APL, em síntese, a importância de seu trabalho pode ser destacada, primeiramente, pelo mapeamento dos APLs existentes no país (identificados 957), o que possibilitou a geração de informações relacionadas à estrutura econômica e às demandas dos diferentes arranjos. A partir desse levantamento, em razão do número bastante significativo de arranjos identificados, empreendeu-se uma estratégia de reordenamento da atuação do grupo de trabalho, que passaria a envolver também instituições estaduais, com o fim de "estimular e comprometer as lideranças dos APLs nos processos de elaboração dos Planos de Desenvolvimento e consequentes articulações institucionais empreendedoras" (Brasil, 2015, n.p.). A tarefa a ser cumprida pelos núcleos estabelecidos nos estados seria induzir demandas, analisar propostas e promover articulações institucionais.

Na concretização dessa empreitada, o GTP-APL coordenou – entre 2006 e 2007 – a instalação dos Núcleos Estaduais de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais (NEs), iniciativa que teve como substrato a realização das oficinas regionais de orientação à instalação de NEs, realizadas em todas as regiões do país. Essas oficinas foram organizadas em conjunto com secretarias estaduais e federações de indústria, contando ainda com o envolvimento de cerca de duzentas instituições estaduais de apoio a APLs de todas as unidades da federação. Em 2007, o GTP-APL solicitou aos NEs a indicação de dez APLs prioritários por estado, cabendo a eles a elaboração de um Plano de Desenvolvimento (PD) para os APLs

indicados; 1 no PD deveriam ser assinalados os pontos fortes e fracos do APL, além das ações necessárias para o fortalecimento de sua estrutura produtiva visando ao incremento da competitividade.

No contexto da articulação entre o GTP-APL e as instâncias estaduais, em julho de 2007 foi criada em São Paulo a Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais, sob a coordenação da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e

Inovação 2. No decorrer desse mesmo ano foi realizado, em parceria com Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior, o projeto Apoio Conjunto ao Incremento da Competitividade das Micro, Pequenas e Médias Empresas Inseridas e Organizadas em Arranjos Produtivos Locais no Estado de São Paulo, abrangendo os dez APLs selecionados como prioritários na listagem apresentada ao GTP-APL (Silva; Bacic; Silveira, 2010). Nessa iniciativa havia a proposição de formação de agentes locais para o gerenciamento dos APLs e a elaboração do PD exigido pelo GTP-APL.

Paralelamente à atuação do GTP-APL no plano federal, o governo do estado de São Paulo começou a colocar em prática sua própria política de apoio a APLs. O Plano Plurianual paulista para 2008-2011 enfatizou como prioridade o fortalecimento dos APLs do estado, postura reafirmada em curto prazo, em especial, por três ações. A primeira delas foi a assinatura, em julho de 2008, de convênio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a execução do Programa de Fortalecimento de APLs no Estado de São Paulo; sob a coordenação executiva da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e Inovação, o projeto contou com recursos da ordem de US$ 10 milhões do BID e o mesmo montante advindo do Sebrae-SP, instituição coparticipante com a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – Fiesp (Silva; Bacic; Silveira, 2010). O objetivo do referido programa seria atender demandas de quinze APLs eleitos como prioritários no

estado.3

À assinatura do convênio com o BID seguiu-se a criação do Programa Estadual de Fomento aos APLs, por meio do qual seria possível, conforme consta no Decreto n. 54.654, de 7 de agosto de 2009, a "celebração de convênios com municípios do Estado de São Paulo e entidades que especifica, visando à transferência de recursos financeiros para o incremento das cadeias produtivas" (São Paulo, 2009) . Dentre os principais objetivos do programa estavam:

I – a descentralização do desenvolvimento produtivo, de forma

a contribuir para o fortalecimento da economia local e regional;

II – o desenvolvimento das cadeias produtivas paulistas;

III – o aumento da competitividade das micro, pequenas e

médias empresas;

IV – o empreendedorismo, baseado na interação e cooperação;

V – a cooperação entre o setor produtivo, entidades de classe e

de apoio empresarial, órgãos da Administração Pública,

universidades, institutos de pesquisa, desenvolvimento e

inovação e centros de educação tecnológica, com vistas ao

estabelecimento de estratégias e investimentos conjuntos, ao

compartilhamento de infraestruturas, à qualificação da mão de

obra e outras medidas que levem à melhoria da qualidade dos

produtos e processos produtivos, à redução dos custos e à

geração de economia de escala.

Com o programa forjava-se o instrumento legal para o investimento em projetos de fomento aos APLs selecionados. O primeiro procedimento no âmbito do programa foi a criação do Centro de Desenvolvimento e Inovação Aplicada em Equipamentos Médico-Hospitalares e Odontológicos (Cedina), em Ribeirão Preto, exatamente uma semana após a promulgação do decreto (Silva; Bacic; Silveira, 2010).

A terceira ação que traduz a reafirmação da disposição do governo paulista em enfatizar o fortalecimento dos APLs do estado, contida no Plano Plurianual 2008-2011, se materializou no final de 2010, quando o governo paulista institui o Programa Estadual de Fomento ao Desenvolvimento Regional. Não obstante propor uma abrangência mais ampla para as políticas de desenvolvimento, conforme o Decreto n. 56.413, de 19 de novembro de 2010, o novo programa já apresentava como primeiro objetivo, em seu artigo 2º, "fortalecer cadeias produtivas, aglomerados produtivos e arranjos produtivos locais, sem prejuízo do Programa de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais". Em outras palavras, na prática esse programa tornou-se ponto de apoio às políticas estaduais de fomento ao desenvolvimento dos APLs.

Por fim, cabe salientar a existência no estado de São Paulo de um programa anterior aos já referidos, mantido pela sucursal paulista de uma agência federal e criado em 2003 pelo Sebrae-SP, é o programa Arranjos Produtivos Locais. De acordo com estudo realizado por Silva, Bacic e Silveira (2010, p.142), em fins de 2004 o Sebrae-SP "já atuava em 20 APLs focados na indústria e acumulava experiência suficiente para identificar, na maioria deles, problemas de governança". Atuando em parceria com a Fiesp, o programa do Sebrae-SP considerou para apoio somente arranjos industriais e teve como critério importante de sua classificação a existência de governança local estabelecida. Segundo Silva, Bacic e Silveira (2010, p.158), as ações priorizadas no modelo de atuação do Sebrae-SP foram: "o acesso aos mercados internos e externos, [às] tecnologias produtivas e de organização; a coordenação, cooperação público-privada e entre empresas".