1.3 Atuação pública e desenvolvimento: suportes teóricos

expandir e a inovar" (Schmitz, 1997, p.182)9.

A perspectiva de planejamento e indução das externalidades assumida por Schmitz, Meyer-Stamer e Scott é a que melhor define os caminhos trilhados por esta pesquisa. Contudo, em quais suportes teóricos pode ser alicerçada essa abordagem? A função a ser desempenhada pela atuação pública – ou seja, por meio do Estado e de seus diversos agentes – no fomento ao desenvolvimento econômico-social é a questão teórica de fundo que anima o projeto. Nas linhas que seguem procura-se dar uma resposta a essa questão a partir de rápida discussão acerca da persistência da centralidade do Estado como ator legítimo na promoção do desenvolvimento econômico-social.

1.3 Atuação pública e desenvolvimento: suportes

teóricos

A partir de meados da década de 1990, quando a crença na superioridade do investimento privado começava a declinar e o consenso em torno do potencial de autorregulação pelo mercado caía em descrédito, o enfoque na necessidade de atuação ativa do Estado voltou a se sobressair. A crise de 2008 tornou ainda mais aguda a crítica em relação às diretrizes do ideário neoliberal. Sob o efeito dos acontecimentos de 2008, o economista Robert Wade foi contundente em seu juízo acerca da validade desses preceitos: "a crise atual pode ser suficientemente grave para acordar os economistas do 'sono profundo da opinião irreversível', e torná-los mais receptivos a provar que o consenso da globalização pós-Guerra Fria enfraqueceu notavelmente sobre bases empíricas" (Wade, 2008, p.12). Alguns anos antes, o próprio Wade denunciava o caráter dogmático assumido pelo receituário do "Consenso de Washington", que, conforme observa, havia marginalizado as políticas de desenvolvimento de matiz keynesiano e se transformado em uma "nova doutrina, que se apresenta como ciência universal da conduta humana, e que descansa sobre a suposição epistemológica de que, nas palavras de Larry Summers, secretário do Tesouro de Clinton, as leis da economia são como às da engenharia. Só há um conjunto de leis e funcionam em toda

parte" (Wade, 2004, p.147, tradução nossa). 10

Apresentando tom crítico semelhante, destaca-se o trabalho pioneiro do sociólogo estadunidense Peter Evans que, tomando por inspiração as experiências de desenvolvimento de países como Japão, Coreia do Sul e Taiwan, salienta a importância das burocracias estatais – do tipo weberiano – na formulação e implementação de políticas industriais que auxiliassem no enfrentamento dos desafios inerentes ao novo momento do capitalismo. Escrevendo ainda no contexto de euforia da hegemonia do pensamento neoliberal, Evans (1993, p.108-109) argumenta que "goste-se ou não, o Estado permanece central ao processo de mudança estrutural, mesmo quando a mudança é definida como

ajuste estrutural" 11 e que "a resposta não está no desmantelamento do Estado, mas sim na sua reconstrução".

De acordo com a análise de Evans, sobretudo em países de industrialização tardia, a demanda por um volume maior de capital e tecnologia maior que a capacidade empresarial pode prover leva a uma situação em que o Estado deve atuar como "empresário substituto". Conforme salienta, "o Estado deve propiciar incentivos desequilibradores para induzir os capitalistas privados a investir e ao mesmo tempo estar pronto a aliviar gargalos que estejam criando desincentivos ao investimento" (Evans, 1993, p.115). Essa, no entanto, não é tarefa fácil: "exige inteligência acurada, inventividade, repartições ágeis e respostas elaboradas a uma realidade econômica mutável" (Ibid., p.116). Para esse fim, o estabelecimento de relações de parceria entre a esfera estatal e os setores privados, obviamente, sem deixar que as aspirações coletivas sucumbam aos interesses privados, configura uma estratégia eficiente para o aperfeiçoamento do desenvolvimento industrial, tendo em vista a possibilidade de combinação da capacidade de planejamento dos entes públicos com a expertise do setor empresarial.

Evans classifica esse tipo de organização da burocracia estatal de "autonomia inserida", para ele a estrutura mais eficaz quando se pensa na perspectiva de um Estado desenvolvimentista. Para o sociólogo, "essa autonomia depende de uma combinação aparentemente contraditória entre isolamento burocrático weberiano e inserção intensa na estrutura social circundante" (Evans, 1993, p.122). Essa autonomia é fundamental para que os interesses do capital privado, que não raro tendem à formação oligopolista e nem sempre são favoráveis a mercados competitivos, sejam "domesticados" em favor de uma noção mais abrangente de desenvolvimento, que contemple não apenas algumas elites empresariais, mas o conjunto da sociedade. Na sua interpretação, "a inserção é necessária para informações e implementação, mas sem autonomia a inserção irá degenerar-se em um supercartel voltado, como todos os cartéis, à proteção de seus membros contra mudanças no status quo" (Ibid., p.129). Pensando na efetiva implementação das políticas de desenvolvimento, assim como nos seus efeitos, Evans (1993, p.145, grifo nosso) complementa:

A inserção é necessária porque as políticas devem responder aos problemas

detectados nos atores privados e dependem no final destes atores para a

sua implementação. Uma rede concreta de laços externos permite ao Estado

avaliar, monitorar e modelar respostas privadas a iniciativas políticas, de

modo prospectivo e após o fato. Ela amplia a inteligência do Estado e

aumenta a expectativa de que as políticas serão implementadas. Admitir a

importância da inserção coloca de pernas para o ar os argumentos em favor

da insulação. As conexões com a sociedade civil se tornam parte da solução

em vez de parte do problema.

Para Evans o caso japonês seria o exemplo clássico de Estado caracterizado por essa "autonomia inserida". Já o caso brasileiro seria um caso intermediário, em particular em razão das deficiências na estrutura burocrática que resultou em um padrão de relacionamento público-privado marcado pelo personalismo. De acordo com Evans, no Brasil houve êxito nos setores em que o aparelho burocrático revelou coerência interna e desenvolvimento de expertise – como no do setor petroquímico, cuja experiência de "autonomia inserida" é exemplar. Nesse sentido, ao contrário do apregoado pela explicação neoliberal, o problema está na ausência de uma burocracia de tipo "weberiana" e não, na sua hipertrofia. A "capacidade do Estado" para prover o desenvolvimento depende dessa estrutura burocrática e o seu surgimento não é um processo natural. Peter Evans (1993, p.142) observa que mesmo em países como o Brasil, que desfrutam de estoques relativamente abundantes de mão de obra treinada e uma longa tradição de envolvimento do Estado na economia, dificilmente se encontram burocracias weberianas previsíveis e coerentes. A percepção usual do contrário disso flui a partir da tendência comum das organizações patrimoniais em se disfarçarem de burocracias weberianas. Existe uma abundância de organizações regulamentadoras ou administrativas, mas a maioria não dispõe nem da capacidade de adotar metas coletivas de uma forma previsível e coerente nem de um interesse em fazer isso. [...] a capacidade do Estado de desempenhar funções administrativas e outras deve ser abordada como um bem escasso.

Embora trilhando caminhos interpretativos distintos, o economista da CEPAL Wilson Peres compartilha da mesma ideia de centralidade do Estado presente em Evans, assim como a postura crítica ao receituário econômico neoliberal. Peres chama atenção para o fato de que a perspectiva de intervenção estatal com o fim de promover economicamente setores específicos nunca saiu, de fato, da agenda política tanto dos países desenvolvidos quanto dos subdesenvolvidos. Na América Latina, não obstante o rechaço à política industrial ter sido uma posição compartilhada por inúmeros governos, na prática essa visão nem sempre se confirmou; conforme enfatiza, "mesmo governos fortemente reformadores, como Menem na Argentina, Collor de Melo no Brasil e Salinas de Gortari no México, mantiveram certas políticas setoriais, em particular para a indústria automobilística" (Peres, 2006, p.73, tradução nossa). Por outro lado, assinala que "as políticas agrícolas dos países industrializados demonstram que as políticas setoriais estão longe de ser uma peculiaridade exibida por alguns países subdesenvolvidos no passado". (Ibid., p.73, tradução nossa).

Considerando especialmente o caso latino-americano, Peres argumenta que a potencialização do processo de desenvolvimento depende da iniciativa estatal em pôr em prática "políticas que visem criar novos setores produtivos ou a modernizar os setores tradicionais, respeitando as restrições dadas pelo tamanho, o grau de desenvolvimento e a estrutura produtiva das distintas economias nacionais" (Peres, 2006, p.72, tradução nossa). Segundo a perspectiva de Peres, o exemplo brasileiro de ação do Sebrae e o programa nacional de apoio ao desenvolvimento de APLs representam políticas de desenvolvimento exitosas – e paradigmáticas – no contexto da região. De acordo com sua análise, por enfatizar dois elementos básicos do que entende ser fatores cruciais de uma política de desenvolvimento eficaz, qual seja, o apoio às micro e pequenas empresas em razão de sua capacidade de gerar emprego e o foco em áreas econômicas subnacionais e locais, o programa brasileiro de apoio a APLs configura o há de mais expressivo no cenário da América Latina e Caribe.

Em sua avaliação das políticas de desenvolvimento posta em prática nos países latino-americanos nas décadas de 1990 e 2000, Wilson Peres (2006, passim) aponta cinco problemas principais que dificultam o êxito das ações levadas a efeito pelas organizações da esfera governamental na região. O primeiro deles seria a inclusão de objetivos inalcançáveis na formulação dessas políticas; não raro demonstra-se incapacidade em estabelecer prioridades ou construir consenso em torno de questões básicas, dotadas de clareza quanto a sua operacionalização, que possam ser efetivamente executadas. O segundo é a escassez de recursos humanos e financeiros; conforme observa, é comum o anúncio de políticas sem uma definição acerca de seus custos e correspondente financiamento,

assim como dos responsáveis pela implementação. 12 O terceiro é a reduzida capacidade institucional para a implementação das políticas formuladas, mesmo as mais simples; não por acaso, são resultados frequentes a elaboração de propostas mais afeitas "as melhores práticas internacionais" que as necessidades reais de seu público-alvo, assim como políticas impulsionadas por instâncias burocráticas pouco influentes na estrutura de poder ou por setores empresariais com baixa representatividade econômica e/ou

política 13. O quarto problema diz respeito à precariedade dos acordos público-privados, como revela a prática habitual da proposição de projetos que respondem unicamente às pressões políticas de agentes econômicos, seja com o fim de buscar financiamento internacional, ou meramente para cumprir preceitos legais. E como último problema, a incompreensão por parte do empresariado em face das diretrizes apresentadas pelos programas governamentais; acostumados à clareza de medidas associadas à proteção comercial e/ou benefícios fiscais, esses agentes econômicos têm dificuldade em compreender a efetividade de medidas de caráter horizontal, ou seja, aplicados não apenas a um segmento ou cadeia produtiva específica, mas voltados à atividade industrial de maneira abrangente.

O quadro teórico aqui apresentado, ainda que breve, cumpre função crucial na análise da dinâmica de atuação pública para promoção da eficiência coletiva no APL calçadista de Franca. Sua utilidade é demonstrada como instrumento de interpretação da conduta – e desempenho – dos atores de diferentes níveis de governo e o padrão das relações estabelecidas com os agentes econômicos, assim como importante referencial para avaliação dos fatores de eficácia das políticas implementadas. Sua maior contribuição se dá no sentido de fundamentar um viés de compreensão do objeto em pauta com base na ideia de que as deficiências que possam haver na dinâmica de competitividade da estrutura produtiva do território não derivam da ausência da atuação pública, conforme enfatiza a cantilena de "falta de apoio do governo" entoada pelo empresariado, mas em razão da natureza assumida por esse apoio. Nos demais capítulos deste trabalho busca-se esclarecer essa questão por meio de uma análise.