3.2 As políticas públicas de desenvolvimento e seus efeitos no polo industrial de Franca

Feito esse breve balanço das políticas de apoio a APLs em curso na última década, na seção seguinte passa-se a análise do impacto das ações realizadas por parte da esfera pública na eficiência coletiva do polo industrial de Franca.

3.2 As políticas públicas de desenvolvimento e

seus efeitos no polo industrial de Franca

A primeira consideração a ser feita acerca da dinâmica das políticas públicas de apoio a APLs no polo industrial de Franca diz respeito ao fato de que, por não ter sido indicados pelo Núcleo Estadual ao GTP-APL com um dos dez arranjos prioritários do estado, os efeitos diretos das políticas federais não foram sentidos nesse território.

No entanto, o arranjo produtivo de Franca mereceu significativa atenção por parte das políticas estaduais. A começar por ter participado de forma pioneira no estudo realizado pelo Sebrae-SP em 2004, no qual foi feito levantamento de informações acerca da dinâmica do processo produtivo (utilização de subcontratação, controle de qualidade na indústria e na cadeia produtiva, logística etc.), assim como em relação à gestão das empresas (cálculo de custos, ferramentas de marketing, política de recursos humanos, investimento em P&D etc.) (Sebrae-SP, 2004). Em termos de estruturação das informações a serem prospectadas, o estudo apresentou inegável abrangência e densidade. Todavia, assim como a quase totalidade das análises realizadas por órgãos oficiais a respeito do polo calçadista local, a amostragem de empresas era muito reduzida e privilegiava informações referentes à média e grande empresa – ou seja, fração do tecido produtivo minoritário não apenas no número de estabelecimentos, mas também na geração de empregos.

Na época em que o polo contava com 1.557 empresas (Brasil, [s.d.]), a amostra da pesquisa do Sebrae-SP contemplava 87 fabricantes (5,6% do total). Esse seria um número expressivo caso a amostragem não tivesse deixado de considerar a representatividade dos micro e pequenos empreendimentos; em um universo de 87, as microempresas selecionadas foram apenas 7 (0,5% de seu total), enquanto as médias e grandes estiveram representadas em sua totalidade. Não por acaso, das indústrias pesquisadas 55% apresentavam faturamento mensal acima de R$ 180 mil (Sebrae-SP, 2004), e isso há mais de uma década, enquanto levantamento recente, realizado com base em amostragem de maior representatividade, demonstrou que 67% dos fabricantes locais faturaram no máximo R$ 10 mil (SindiFranca, 2011). No estudo do Sebrae-SP apenas 1% das empresas faturavam até R$ 20 mil. Um fator prosaico, mas que para a época já chamava atenção: 69% das empresas possuíam site na internet – número superestimado até para os dias atuais no polo de Franca.

As implicações de distorções dessa natureza são evidentes. As demandas e aspirações expressas em semelhante estudo não correspondem àquelas da maioria dos agentes econômicos do arranjo produtivo, mas apenas de uma pequena parcela cujos interesses estão distantes das reais necessidades daqueles que alicerçam a estrutura produtiva local. Este, aliás, é um dos problemas apontados por Peres (2006) como integrante dos cinco principais obstáculos à implementação de políticas públicas de desenvolvimento na América Latina, conforme já visto no primeiro capítulo deste livro. O inusitado é que o exemplo vem justamente de uma agência governamental caracterizada como modelo de eficiência por Peres e que, de igual maneira, poderia ser enquadrada no paradigma de "burocracia weberiana" de alta capacidade de inserção preconizado por Evans (1993). O impacto dessa ação do Sebrae-SP foi praticamente nulo e os resultados para a promoção da eficiência coletiva irrisórios. A articulação entre instituições e empresas encerrou-se com a apresentação do relatório final do estudo, sem qualquer sinal de engendramento de uma estrutura de governança que desse continuidade à discussão acerca das demandas do polo; tampouco prosperou a cooperação empresarial visando a ações conjuntas, seja no ambiente produtivo, ou no domínio político.

A experiência malsucedida do programa do Sebrae-SP serviu, todavia, de aprendizado para as ações futuras. A dinâmica de atuação do Programa de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais do Estado de São Paulo já se deu sob outros parâmetros em Franca, embora ainda não tenha apresentado resultados satisfatórios. As ações foram antecedidas por ampla discussão com representantes de entidades de classe e instituições de ensino e pesquisa que, forjando uma incipiente estrutura de governança,

passaram a constituir o Comitê Gestor do APL. 4 Nas reuniões desse comitê foram definidas prioridades a serem executadas nos primeiros anos de apoio do governo estadual. Tendo em vista a carência de informações atualizadas acerca da estrutura da cadeia produtiva do polo, sem as quais tornavam-se inviável pensar diretrizes de atuação, foi decidida a criação do Núcleo de Inteligência Competitiva do Couro e do Calçado (NICC). Os recursos para sua implantação vieram do convênio estabelecido com o BID, em iniciativa coordenada pela Secretaria de Desenvolvimento

Econômico, Ciência, Tecnologia e Inovação de São Paulo.5

Implantado oficialmente em 2011, o NICC cumpriu de modo satisfatório os objetivos previstos para o início de seu funcionamento. No mesmo ano de sua criação foi publicado o Mapeamento do setor calçadista, no qual é realizado aprofundado levantamento de informações sobre a indústria calçadista do polo e sua cadeia produtiva. No final de 2011 também foi publicado o Planejamento estratégico do setor calçadista de Franca – período 2011 a 2013. O objetivo desses documentos foi privilegiar a geração de informação como instrumento para fundamentar as ações coletivas das empresas do APL. Diferentemente de estudos realizados anteriormente, os documentos coordenados pelo NICC conseguiram apreender a natureza das demandas efetivas do polo; os problemas e demandas associados às micro e pequenas empresas predominam nas conclusões estabelecidas. Alguns dos resultados são bastante significativos quanto a esse aspecto:

86% dos entrevistados nunca participaram de qualquer tipo de

rede associativa.

Apenas 10% fizeram algum tipo de planejamento do negócio,

para 1 a 2 anos.

77% dos entrevistados nunca realizaram nenhum curso para

melhorar conhecimentos sobre como administrar sua empresa.

86% dos entrevistados nunca investiram em propaganda ou

divulgação para a sua empresa.

Apenas 46% das empresas investiam no aperfeiçoamento de

seus produtos regularmente.

Somente 23% das empresas buscaram ajuda do Sebrae para

tentar sobreviver (SindiFranca, 2011, p.45-47).

Com efeito, cumprida essa etapa de "autoconhecimento" e identificação das principais necessidades do arranjo produtivo, a coordenação da governança do APL defronta-se com um impasse: como estabelecer um processo de articulação interempresas e interinstitucional tendo em vista uma dinâmica de eficiência coletiva? O SindiFranca, entidade que coordena o Comitê Gestor do APL, tem uma representatividade muito baixa diante da multiplicidade de micro e pequenos empreendimentos do polo industrial; em um universo de mais de 1.300 empresas, o sindicato possui cerca de 150 empresas associadas (pouco mais de 10% do total). Desse modo, sua capacidade de agregar forças em torno de objetivos coletivos, de construir sinergias em face das demandas existentes, é bastante limitada. De outra parte, ainda que a fração dirigente da classe consiga vislumbrar os benefícios das políticas horizontais, a maioria dos empresários não consegue apreender o seu sentido, esperando ações diretas de caráter fiscal e/ou de proteção comercial.

Assim, o que se observa é o estabelecimento de um vácuo entre as políticas implementadas e o efetivo envolvimento e benefício de seu principal público-alvo. Conforme apontado por Peres (2006, p.82), diferentemente da clareza da antiga política industrial protecionista, o Estado agora oferece "um conjunto de sinais difíceis de interpretar e de traduzir em medidas concretas e cujo efeito sobre a rentabilidade é incerto". A nova natureza dessas políticas é explicada por Carmona (2006, p.28-29):

O foco da política se desloca para as economias externas (não incidindo

mais diretamente sobre a firma), dirigindo-se fundamentalmente aos serviços

destinados a pequenas e médias empresas. O Estado deixa de guiar o

desenvolvimento de novos setores para intervir no contexto externo da

empresa por meio da especialização de agências de serviços (formação,

inovação, estruturas locais de assistência, exportações etc.).

Em face do exposto, não apenas as ações específicas das políticas de apoio ao APL, mas também outras iniciativas que lhe seriam complementares, como a instalação da Fatec, em meados de 2008, e do Núcleo de Tecnologia e Design do Senai, no início de 2009, acabaram por ter pouco impacto quanto ao engendramento de eficiência coletiva. O nível de articulação da Fatec com o APL de Franca é bastante reduzido. De acordo com o presidente do SindiFranca, José Carlos Brigagão, não existe uma parceria formal entre o setor calçadista e a instituição de ensino e pesquisa, que

mantenha os cursos tecnológicos de Gestão da Produção Industrial 6 e Análise e Desenvolvimento de Sistemas (Brigagão apud Tizziotti, 2013). Nas palavras de Brigagão, "a Fatec foi trazida para Franca e nós nem fomos ouvidos. [...] O deputado responsável e a fundação que cuida da Fatec, em momento algum chegou e mostrou o currículo, o que vai ser ensinado" (Ibid., p.112). A julgar pelo currículo do curso disponibilizado na página eletrônica da instituição, Brigagão parece ter razão: não há disciplinas práticas na grade

curricular do curso de Gestão da Produção Industrial7. Desse modo, é difícil pensar na contribuição da instituição em aspectos essenciais da eficiência coletiva do APL, tais como desenvolvimento de novos materiais, novos processos produtivos, inovação tecnológica e elevação da produtividade, entre outros. A situação não aparenta ser diferente no que diz respeito ao Núcleo de Tecnologia e Design do Senai; não obstante ter absorvido investimentos em torno de R$ 15 milhões, mais de três anos após a inauguração do curso superior de Tecnologia e Design de Calçado, anunciado com grande aparato,

ainda não foi instalado. 8

Do ponto de vista da atuação do poder público municipal, as ações não foram mais promissoras, evidenciando o argumento da geógrafa Margarida Maria Mattos sobre a insuficiência das instituições locais, no Brasil, como agentes das estratégias de desenvolvimento, "ainda que se acredite ser essa a escala por excelência para a construção e o reforço de territórios produtivos" (Mattos, 2006, p.141). Ressalte-se, primeiramente, a incapacidade do poder público local em organizar uma burocracia com algum grau de especialização para tratar das questões referentes ao desenvolvimento econômico-social. Durante o quadriênio 2005-2008, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento simplesmente deixou de existir, por deliberação do prefeito do período; no quadriênio seguinte (2009-2012), exercício do segundo mandato do mesmo prefeito, a secretaria ficou a cargo do então Secretário da Saúde, que passou a acumular a gestão das duas instâncias. Em um polo industrial com demandas e problemas tão complexos a enfrentar em razão das exigências competitivas em escala global, a ausência ou improvisação da estrutura institucional contribuiu para a persistência de fragilidades crônicas da estrutura produtiva, conforme se discutirá logo adiante.

As ações levadas a efeito por parte da administração municipal com foco exclusivo na promoção do desenvolvimento do arranjo produtivo foram basicamente três, dentre as quais apenas uma se destaca pelos efeitos positivos para a eficiência coletiva. No que diz respeito a esta, trata-se de parceria estabelecida desde 2009 entre a Prefeitura Municipal de Franca e o Sebrae-SP para possibilitar a participação de micro e pequenas empresas nas grandes feiras do setor calçadista, em especial a Couromoda e a Francal. A experiência de participação nos principais eventos comerciais do setor possui o condão de inserir os micro e pequenos empreendedores em novas redes e, por conseguinte, impulsionar a espiral de inovação em todos os sentidos. Schmitz faz a seguinte avaliação sobre as vantagens para a eficiência coletiva de políticas públicas que proporcionem a participação de empresas em feiras comerciais:

As instituições públicas podem, entretanto, contribuir para a transformação

dos clusters, facilitando ou organizando feiras comerciais. Particularmente

onde os clusters estão dormentes, as feiras comerciais podem ter um efeito

catalisador: uma vez que alguns produtores tenham recebido novas

encomendas, os que não receberam se esforçarão mais; a feira dá novas

ideias sobre o que produzir e como produzir; a transparência do processo

induz a um sentido de rivalidade entre os produtores locais, no qual os

retardatários imitam os líderes, e os líderes têm que procurar inovações

adicionais. As feiras comerciais, isto é, a concentração extremada, no tempo

e no espaço, de produtores e compradores, podem ter esse efeito propulsor

(Schmitz, 1997, p.184, grifo nosso).

As duas outras iniciativas, ambas igualmente em parceria com o Sebrae-SP, tiveram efeito inócuo, certamente em razão de seu caráter "artificial" e/ou completamente desconectado da articulação com os principais agentes econômicos e suas necessidades reais. Em 2009, a Secretaria de Desenvolvimento de Franca criou o Fórum Permanente de Desenvolvimento, cujo objetivo destacado em seu lançamento seria o envolvimento da sociedade local na discussão de temas pertinentes ao desenvolvimento do município, assim como definir ações, em conjunto com outras instituições do território, que

pudessem promover o crescimento econômico.9 A despeito da realização de algumas reuniões com representantes da governança local, nenhuma política foi implementada a partir dos trabalhos do Fórum, tampouco algum estudo acerca do APL foi realizado. De outra parte, o projeto Do Empreendedorismo ao Profissionalismo resultou meramente no oferecimento de alguns cursos de caráter generalista àqueles que estavam iniciando alguma atividade no ramo calçadista. A natureza meramente simbólica dessa iniciativa, desprovida de qualquer enraizamento nas demandas correspondentes à fração predominante do tecido empresarial, pode ser percebida no caráter prosaico da cartilha oferecida aos

empresários, reproduzida parcialmente nas Figuras 1, 2, 3 e 4.

Figura 1-Cartilha: Do Empreendedorismo ao Profissionalismo

(Sebrae)

Fonte: Reprodução pelo autor a partir de Prefeitura Municipal de

Franca/Sebrae (2009).

Figura 2-Cartilha: Do Empreendedorismo ao Profissionalismo

(Sebrae)

Fonte: Reprodução pelo autor a partir de Prefeitura Municipal de

Franca e Sebrae (2009).

Figura 3-Cartilha: Do Empreendedorismo ao Profissionalismo

(Sebrae)

Fonte: Reprodução pelo autor a partir de Prefeitura Municipal de

Franca e Sebrae (2009).

Figura 4-Cartilha: Do Empreendedorismo ao Profissionalismo

(Sebrae)

Fonte: Reprodução pelo autor a partir de Prefeitura Municipal de

Franca e Sebrae (2009).

Os efeitos da atuação pública para a eficiência coletiva do polo industrial de Franca não foram muito satisfatórios. No que diz respeito à inserção internacional, houve drástica queda no valor total das exportações nos últimos anos, embora tenha havido significativa elevação do valor agregado do produto, conforme discutido no capítulo anterior. Poder-se-ia ponderar que essa evolução qualitativa teria sido fruto das políticas implementadas; todavia, quando analisadas as listagens dos principais exportadores de calçados do polo com base nas informações da Balança Comercial Brasileira por Município da Secretaria de Comércio Exterior (MDIC/SECEX), verificou-se que as médias empresas e a única grande dominaram os números da exportação. Empresas como Democrata, Freeway, Ferracini, Karlito's e Toni Salloum possuem estrutura própria de P&D e não se valem de políticas públicas para o aprimoramento de seus

produtos. No Gráfico 14 é possível acompanhar a evolução das exportações de 2006 a 2012.

Gráfico 14 – Evolução das exportações de calçados do polo

industrial de Franca entre 2006 e 2012

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados da Balança

Comercial Brasileira por Município (Brasil, [s.d.]).

A instabilidade do emprego, outro problema crônico do polo industrial de Franca esteve longe de ser resolvido – ou mesmo amenizado – nos últimos anos. A característica sazonal da indústria do calçado, marcada por picos de vendas em momentos específicos do ano, em razão da estação ou festividades de final de ano, leva boa parte dos micro e pequenos empreendimentos a dispensar seus empregados nos meses finais do ano – quando os pedidos para o período natalino se encerram. Essa situação se explica em razão da frágil estrutura econômica das empresas, incapazes de manter seu quadro de funcionários em momentos de baixa demanda. As implicações de semelhante dinâmica de rotatividade da mão de obra se refletem na espiral descendente já discutida no capítulo anterior com base na análise de Sengenberger e Pike (2002): dificuldades em se manter a mão de obra qualificada têm como consequência a queda de produtividade; o desempenho inferior dela decorrente leva a menor competitividade que, por sua vez, gera nova incapacidade de se manter a mão de obra – reiniciando o ciclo de demissões.

Os gráficos a seguir revelam a extrema instabilidade do emprego no polo calçadista de Franca. São apresentadas a variação do saldo de vagas mês a mês (diferença mensal entre admissões e demissões) e a diferença no estoque de postos de trabalho na indústria de calçados nos meses de março a dezembro – os quais caracterizam, respectivamente, o período de pico das admissões e demissões. A recorrência da mesma situação nos últimos seis anos demonstra que as políticas públicas de desenvolvimento para o arranjo produtivo local não obtiveram êxito no fortalecimento da estrutura produtiva calçadista, fazendo as bases do emprego no território se manter em condições bastante frágeis.

Gráficos 15 e 16 – Variação do emprego na indústria calçadista de Franca em 2007 (saldo mês a mês / diferença no estoque de vagas

no mês de março e dezembro)

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do CAGED/MTE

(Brasil, [s.d.])

Gráficos 17 e 18 – Variação do emprego na indústria calçadista de Franca em 2008 (saldo mês a mês / diferença no estoque de vagas

no mês de março e dezembro)

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do CAGED/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Gráficos 19 e 20 – Variação do emprego na indústria calçadista de Franca em 2009 (saldo mês a mês / diferença no estoque de vagas

no mês de março e dezembro)

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do CAGED/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Gráficos 21 e 22 – Variação do emprego na indústria calçadista de Franca em 2010 (saldo mês a mês / diferença no estoque de vagas

no mês de março e dezembro)

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do CAGED/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Gráficos 23 e 24 – Variação do emprego na indústria calçadista de Franca em 2011 (saldo mês a mês / diferença no estoque de vagas

no mês de março e dezembro)

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos do CAGED/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Gráficos 25 e 26 – Variação do emprego na indústria calçadista de Franca em 2012 (saldo mês a mês / diferença no estoque de vagas

nos meses de março e dezembro)

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos do CAGED/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Como não poderia deixar de ser, a fragilidade da estrutura produtiva se reflete também na remuneração do trabalhador. Na indústria calçadista de Franca, a porcentagem de trabalhadores que recebem até dois salários-mínimos apenas chega a cerca de 3/4 do total. Conforme se observa nos gráficos a seguir, não houve melhora nos últimos seis anos, pelo contrário, há significativo decréscimo da renda, realidade demonstrada pela elevação da porcentagem de trabalhadores incluídos nesse patamar. Essa situação explica, com efeito, o fato de que em 2007 a renda média do trabalhador em Franca era 34,5% inferior à média do trabalhador paulista e 23,2% abaixo da renda média do brasileiro (Brasil, [s.d.]), situação pouco modificada nos anos seguintes. Dados do Censo de 2010 situavam Franca como o município com a sétima pior renda familiar do estado (IBGE, 2010). Estudo da FGV, Os emergentes dos emergentes (2011), demonstrou que o município se encontrava na 103ª posição no ranking do estado e 396ª no país em termos de poder aquisitivo do trabalhador, com renda média mensal de R$ 871,11.

Gráfico 27 – Porcentagem dos trabalhadores da indústria

calçadista de Franca com renda até dois salários-mínimos

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do RAIS/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Gráfico 28 – Proporção dos trabalhadores da indústria calçadista

de Franca com renda até dois salários-mínimos em relação ao total

da mesma indústria

 

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados do RAIS/MTE

(Brasil, [s.d.]).

Em face do exposto neste capítulo, pode-se inferir que na última década houve ações por parte do poder público com o intuito de promoção do desenvolvimento, seja nas esferas municipal, estadual ou federal. Todavia, enquanto algumas não tiveram abrangência no polo industrial de Franca, como as iniciativas do GTP-APL, outras, como as do governo paulista, buscaram criar ofertas de bens públicos que pudessem ser usufruídas pela totalidade dos agentes econômicos do território, a exemplo de políticas exitosas na Europa; porém, não surtiram efeito em razão de deficiências na estrutura de governança e/ou da capacidade cognitiva do empresariado em compreender o sentido de políticas dessa natureza. Por outro lado, ações como as do Sebrae-SP que cometeram equívocos por não considerar tanto as especificidades técnicas da fabricação do calçado quanto as singularidades da estrutura produtiva do arranjo local, tendo como resultado a tentativa de implementação de políticas de caráter geral, aplicadas com sucesso em outros contextos da indústria, mas que, diante das características do polo industrial de Franca, não tiveram impacto. A atuação da administração municipal demonstrou, pelo caráter inócuo de suas ações, que falta às instâncias locais uma burocracia de tipo weberiano com competência para gestar projetos que traduzam as demandas locais em face dos desafios da competição econômica global. O resultado dessa dinâmica é a persistência de problemas crônicos, não obstante o potencial para o engendramento de sinergias e eficiência coletiva no polo industrial de Franca.