1.2 As externalidades entre o incidental e o planejado: tradições interpretativas

Com efeito, o fluxo dessas inter-relações que levam à eficiência coletiva não pode ser concebido meramente como produto de interesses exclusivamente orientados pelo mercado ou com base em decisões racionais dos agentes econômicos. Faz-se necessário sua compreensão no âmbito da teia de relações, redes sociais e instituições enraizadas no território, elementos estes que se encontram imersos em determinado arcabouço sociocultural. A natureza dessas interconexões se delineia em consequência do grau de densidade das relações sociais e do perfil das instituições característicos de cada ambiente produtivo. Nesse aspecto, este trabalho segue de perto a abordagem da "imersão", sugerida por Mark Granovetter. Para esse sociólogo estadunidense as "análises econômicas convencionais negligenciam a identidade e as relações prévias de negociantes individuais, mas a verdade é que os indivíduos racionais tomam decisões com base nos conhecimentos acumulados ao longo desses relacionamentos" (Granovetter, 2007,

p.13) 4. A proposta de Granovetter enfatiza o papel fundamental desempenhado no ambiente econômico pelas "relações pessoais concretas e as estruturas (ou 'redes') dessas relações na origem da confiança e no desencorajamento da má-fé" (Ibid., p.12).

Uma última questão, porém, emerge dessa discussão: as externalidades são fatores incidentais, contingências, ou decorrem da ação planejada de atores públicos e privados com o intuito de impulsionar o desenvolvimento econômico? A resposta à indagação varia de acordo com a tradição interpretativa que aborda esse problema. Na seção a seguir é realizada uma breve discussão acerca de algumas das principais abordagens, com destaque, ao final, para aquelas que esta investigação toma com base para suas reflexões.

1.2 As externalidades entre o incidental e o

planejado: tradições interpretativas5

A primeira contribuição à interpretação do tema das externalidades para o desempenho competitivo das aglomerações industriais vem da tradição da economia neoclássica, em especial com o trabalho pioneiro de Alfred Marshall, Principles of Economics, escrito em fins do século XIX. Analisando os distritos industriais ingleses, Marshall (1982) constatou que havia efeitos positivos resultantes da aglomeração territorial de empresas. Para o economista inglês, as vantagens de se ter em um espaço geográfico comum empresas do mesmo ramo ou similares se materializariam, entre os fatores mais importantes, na presença próxima de mão de obra especializada, de fornecedores de bens, serviços e insumos característicos da cadeia produtiva em foco, além do transbordamento de conhecimento e tecnologia. Na visão de Marshall estes eram, por conseguinte, elementos incidentais, gerados espontaneamente, impossíveis de serem previstos ou planejados, e que decorriam meramente de relações engendradas pela proximidade das firmas.

Escrevendo na primeira década do século XX, Alfred Weber, precursor da teoria da localização industrial, também utilizou da inspiração neoclássica na construção de sua análise. Com base na ideia de concorrência pura e perfeita, Weber (1957) argumentava que as indústrias tendem a se estabelecer onde os custos de transporte de matérias-primas e de produtos finais sejam mínimos, ou seja, em um ponto de localização ótima para a atividade; o economista alemão admitia ainda que se os custos de mão de obra fossem menores que os custos de transporte, isso também influenciaria de forma direta na localização das indústrias. Em resumo, Weber defendia que as decisões quanto à localização das atividades fabris seriam produto do ponto de equilíbrio de três fatores: o custo de transporte, o custo de mão de obra e um elemento local decorrente das forças de aglomeração. Não obstante, ao considerar os fatores de aglomeração em sua teoria, Weber privilegiava aqueles que poderiam ser tratados de forma objetiva, como "transporte" e "mão de obra", pois os primeiros dependiam mais diretamente de características peculiares a cada setor. Não há, enfim, em sua análise, lugar para uma ideia de planejamento que vá além dos limites das decisões privadas que consideram estritamente custos específicos de produção na dinâmica de concorrência no mercado.

Com François Perroux a interpretação acerca das externalidades começa a se distanciar do espectro neoclássico. Criador da teoria dos "polos de crescimento", Perroux (1977) inspirou-se na perspectiva schumpeteriana acerca do papel desempenhado pelas inovações empreendedoras no desenvolvimento capitalista, chamando atenção para as relações que se estabelecem entre as indústrias que ele chama de "motrizes" – por terem a capacidade de promover o aumento das vendas e as compras de serviços de outras – e aquelas que chama de "movidas" – cuja expansão dos negócios depende das compras das empresas "motrizes". Segundo Perroux, as indústrias motrizes contribuem não apenas para o crescimento global do produto, mas também como fomentadoras do desenvolvimento de uma forma geral no território onde estão estabelecidas, ao induzir a instalação de fornecedores de bens e serviços, ou seja, promovendo o encadeamento de novas atividades

e necessidades coletivas 6. Para o impulsionamento dos "polos de crescimento", a elaboração de políticas públicas poderia desempenhar papel decisivo; essa expectativa materializou-se fortemente na influência exercida pela teoria dos polos de crescimento, de Perroux, nas estratégias de promoção do desenvolvimento regional em diversos países da América Latina nas décadas de 1950 e 1960, inclusive, no Brasil.

Dentre as abordagens anteriores ao impacto gerado pela reestruturação do capitalismo dos anos 1970, a interpretação de Albert Hirschman também foge à ortodoxia neoclássica. De acordo com Hirschman (1961), o desenvolvimento econômico se caracteriza por uma série de círculos virtuosos entrelaçados, ideia que se reflete em sua teoria de efeitos para trás (backward linkages) e para frente (forward linkages), expressando as externalidades resultantes da implantação de uma indústria, que poderia se materializar na viabilização da escala mínima de produção de insumos em uma determinada região (linkage para trás) e/ou, por outro lado, no estímulo ao estabelecimento de novos empreendimentos com o aumento da oferta de insumos (linkage para frente). Nesse processo, ao contrário de postular a visão de um desenvolvimento espontâneo, Hirschman demonstrou uma concepção notadamente favorável à intervenção de políticas de fomento econômico.

Nas três últimas décadas, o tema das "economias externas" decorrentes das aglomerações industriais despertou renovado interesse entre pensadores dos mais diferentes matizes, em grande parte associado ao interesse pelo êxito competitivo – nas décadas de 1970 e 1980 – dos distritos industriais italianos e, mais especificamente, daqueles situados na região que convencionou-se

chamar de "Terceira Itália".7 A busca pela compreensão da natureza das vantagens competitivas originadas pela concentração geográfica e setorial de empresas (geralmente de micro, pequeno e médio porte) contribuiu sobremaneira para o avanço dos estudos acerca do papel exercido pelo ambiente local na nova estrutura de acumulação flexível. No entanto, a questão da espontaneidade ou do planejamento como fator de engendramento das externalidades ainda divide os estudiosos.

A interpretação do economista Paul Krugman é pioneira, no início dos anos 1990, em trazer o problema da localização geográfica da produção outra vez para o centro das atenções da ciência econômica, sendo ponto de referência essencial dessa renovada preocupação com as aglomerações industriais. Em consonância com os pressupostos de uma nova geografia econômica, Krugman (1991) sustenta que um dos fatores cruciais para explicar as vantagens competitivas das empresas seria a sua capacidade de se apropriar de ganhos originados da aglomeração dos produtores, deslocando, assim, o foco da análise dos determinantes do comércio internacional para os níveis local e regional. A presença de economias externas locais se configura, para Krugman, como elemento decisivo a reforçar a capacidade de competição em determinado território produtivo, pois desencadeia um círculo virtuoso que intensifica os retornos crescentes de escala. Para esse autor, essas externalidades são, porém, incidentais, o que significa que resta pouco ou nenhum espaço para a gestão pública como forma de otimizar a eficiência das aglomerações.

Já a intepretação de Michael Porter, voltada à administração e economia empresarial, a despeito de colocar em relevo a questão das aglomerações industriais, privilegia o papel desempenhado pelas organizações privadas – sendo estas as principais responsáveis pela competitividade. Porter (1990) enfatiza a capacidade das aglomerações atraírem indústrias correlatas e de apoio para o território, fomentando as relações de aprendizagem e de aperfeiçoamento interativo, elemento-chave para o fortalecimento mútuo dos agentes econômicos e a conformação de vantagens competitivas duradouras. Entretanto, recai na organização (empresa), responsável pelos processos de tomada de decisão e impulsionamento da dinâmica inovativa, o protagonismo das ações que geram vantagens competitivas. De toda maneira, a abordagem de Porter vai além da percepção das externalidades como meros componentes de caráter incidental, destacando a importância das interações desencadeadas por agentes privados (empresariado, associações de classe, instituições de ensino e pesquisa etc.). A atuação pública se restringiria simplesmente à provisão de recursos educacionais e de infraestrutura física e à atuação legisladora.

Para estudiosos como Allen Scott, Jörg Meyer-Stamer e Hubert Schmitz, as economias externas locais de natureza incidental são importantes, mas não suficientes para explicar a eficiência concorrencial dos arranjos produtivos locais. Em suas análises, a atuação governamental aparece como fator essencial para a construção das vantagens competitivas das aglomerações, em conexão com a ação coletiva deliberada. Scott (1996, 1998), por exemplo, argumenta que existe uma tendência intrínseca ao

capitalismo para a organização da produção em 8 clusters e, neste aspecto, a ação governamental pode ser um forte instrumento de criação de vantagens competitivas regionais. O geógrafo estadunidense ressalta que a formulação e aplicação de políticas públicas voltadas para a eficiência econômica local e regional, promovendo sobretudo estratégias que estimulem a cooperação mútua, pode ser observada ao redor de todo o mundo, como no caso dos German Länders, pautados pela colaboração público-privado, da Terceira Itália, cuja estratégia é a cooperação de infraestrutura, e as experiências de redes de comércio locais nos estados estadunidenses de Michigan, Massachusetts, Califórnia e Pensilvânia. Para Scott, essas experiências são paradigmáticas e podem servir de modelo para um padrão de ação política que necessita ser construído em escala global.

Meyer-Stamer (2001), por sua vez, entende a temática das externalidades como suscetível de classificação entre "passivas" e "ativas". As externalidades "passivas" seriam aquelas de natureza incidental, decorrentes da própria situação de aglomeração e que independem da intervenção governamental ou de outros atores. Já as externalidades "ativas" podem ser criadas por meio de estratégias de intervenção pública e/ou coletiva. Exemplos neste sentido podem ser a criação de instituições de ensino e pesquisa, organizações de pesquisa de mercado, design e informações sobre comércio exterior, agências de desenvolvimento, consórcios de exportação etc. Na sua avaliação, iniciativas desse tipo produzem "uma vantagem de localização – difícil de ser compensada em outro lugar – que oferece benefícios permanentes na questão da competitividade" (Meyer-Stamer, 2001, p.9-10). Segundo esse autor, vantagens dessa espécie somente frutificam, no entanto, se forem negociadas "numa rede complexa de atores governamentais e não governamentais" (Ibid., p.22).

Segundo a perspectiva de Schmitz (1997), a cooperação consciente e planejada entre os agentes privados, e entre estes e os agentes do setor público, constitui a conjunção de forças que virtualmente se traduz na "eficiência coletiva" das aglomerações industriais. De acordo com esse enfoque, a competitividade das empresas de um território está associada à ampliação do fluxo de informações e ações integradas entre empresas, que pode resultar tanto na possibilidade de aprimoramento e diferenciação do produto quanto na redução dos custos de transação. De acordo com o economista, essa dinâmica não raro é amparada por políticas de apoio por parte da esfera governamental; cabe ao setor público oferecer produtos ("terrenos, prédios, oficinas") e serviços ("conselhos sobre a preparação de planos empresariais, gerenciamento de produção, marketing, financiamento") que de outra forma as empresas do território – em especial as micro e pequenas – não teriam acesso. Conforme ele argumenta, "as instituições governamentais ou financiadas pelo governo não podem criar uma organização industrial que compita com base na eficiência coletiva", mas, a partir de determinado estágio de concentração da atividade industrial e desenvolvimento da expertise, "elas podem desempenhar uma parte importante, ajudando a indústria a se