8. O poder dos interesses organizados: O que a economia pode nos dizer sobre política

8. O poder dos interesses organizados

O que a economia pode nos dizer sobre política

MUITOS ANOS ATRÁS, saí de férias com um grupo de amigos. Como único professor da turma, eu era objeto de moderada curiosidade. Quando expliquei que estava estudando políticas públicas, um de meus companheiros perguntou com ceticismo: “Se as pessoas sabem tanto sobre políticas públicas, então por que tudo é essa enorme bagunça?” Por um lado, aquela era uma pergunta idiota. Equivale mais ou menos a perguntar: “Se sabemos tanto de medicina, por que as pessoas continuam a morrer o tempo todo?” É sempre possível aparecer com réplicas espertas uma década depois. (Na época, resmunguei algo como: “Bem, é complicado.”) Poderia ter mostrado que, no campo das políticas públicas, como na medicina, temos conseguido algumas vitórias muito boas. Os americanos estão mais saudáveis, mais ricos, mais bem-educados e menos vulneráveis a altos e baixos econômicos que em qualquer outro momento de nossa história – não obstante a recente crise econômica.

Ainda assim, a pergunta ficou na minha cabeça durante anos, em grande parte porque ela indica um ponto importante: mesmo quando os economistas chegam a um consenso em termo de políticas capazes de melhorar a vida de todos, essas políticas muitas vezes batem contra o muro da oposição política. O comércio internacional é um exemplo perfeito. Não tenho conhecimento de um só economista da linha preponderante que acredite que o comércio internacional seja menos que crucial para o bem-estar de países ricos e pobres, em igual medida. Só que há um pequeno problema: esse é um assunto que provoca tumulto nas ruas. Mesmo antes dos violentos protestos antiglobalização em locais como Seattle e Gênova, acordos para expandir o comércio, como o Nafta, geraram ferozes batalhas políticas.

Enquanto isso, o Congresso é inundado de políticas de apadrinhamento e mamatas, esbanjando prodigamente dinheiro em pequenos projetos a respeito dos quais não se pode dizer que promovam o interesse nacional. Por quase quarenta anos, o orçamento federal incluía um pagamento em dinheiro para fazendeiros americanos produtores de mohair. (O mohair provém do pelo da cabra angorá e é um substituto da lã.) O subsídio do mohair foi criado em 1955, por ditame das Forças Armadas, a fim de assegurar um suprimento suficiente de fio têxtil para uniformes militares em caso de guerra. Não vou questionar isso. Mas os militares mudaram a confecção de seus uniformes para fibras sintéticas por volta de 1960. O governo continuou a realizar os altos pagamentos em dinheiro para os produtores de mohair por mais 35 anos. O subsídio foi afinal eliminado quando se tornou o cartaz de propaganda contra a política de apadrinhamento, sendo condenado por absurdo.

E então, quando o resto de nós voltou sua atenção para outros lados, o subsídio voltou. O orçamento agropecuário de 2008 incluiu subsídios para lã e mohair nas safras de 2008 a 2012. Como isso aconteceu?

Não foi porque os fazendeiros de mohair são poderosíssimos, bem-financiados ou politicamente sofisticados. Não são nada disso. Na verdade, o pequeno número de produtores de mohair é uma vantagem. O que funciona a seu favor é que eles podem conseguir grandes pagamentos do governo sem que os contribuintes percebam. Suponha que haja mil fazendeiros produtores de mohair, cada qual recebendo, toda primavera, um cheque de US$ 100 mil do governo federal, pelo simples fato de ser produtor de mohair. Os fazendeiros que obtêm esses subsídios dão muita importância a ele – provavelmente mais do que a qualquer outra política governamental. Ao mesmo tempo, o resto de nós, que paga meros centavos extras em impostos para preservar um suprimento desnecessário de mohair, não dá muita importância a isso. Qualquer político que defenda a manutenção da taxa de empregos pode calcular que um voto pelo subsídio de mohair garante o forte apoio dos produtores, sem custar nada em termos dos outros eleitores. Para isso, não é preciso ser um gênio político.

O problema é que os produtores de mohair não são o único grupo na fila para obter subsídio, incentivo fiscal, proteção comercial ou alguma outra política governamental que ponha dinheiro em seus bolsos. De fato, os políticos mais experientes podem trocar favores entre si – se você apoiar os produtores de mohair no meu distrito, então eu apoio o Hall da Fama do Bingo no seu distrito. Durante meus tempos de redator de discursos para o governador do Maine, costumávamos nos referir a alguns orçamentos estaduais como árvore de natal. Todo legislador podia pendurar um ou dois enfeites. Hoje moro no quinto distrito congressional de Illinois, com o assento ocupado por décadas por Dan Rostenkowski (e depois por Rahm Emanuel). Nós, moradores de Chicago, podemos passear de carro pela cidade e apontar as coisas que Rosty construiu. Quando o Museu de Ciência e Indústria precisou de dezenas de milhões de dólares para construir um estacionamento subterrâneo, Dan

Rostenkowski arrumou verbas federais.1 Será que os contribuintes de Seattle ou da área rural de Vermont deveriam pagar pelo estacionamento de um museu de Chicago? Claro que não. Mas quando levei meus filhos lá, na semana passada, no meio de um aguaceiro, fiquei deliciado de estacionar em local coberto. Isso ajuda a explicar por que Dan Rostenkowski, não muito depois de sair de uma prisão federal, ainda consegue extrair aplausos nas reuniões políticas em Chicago.

O DECRETO DE INCENTIVO aprovado na administração Obama durante o auge da crise financeira foi uma gigantesca árvore de natal. No próximo capítulo argumentarei que ele foi razoável naquelas circunstâncias. Nenhuma pessoa em sã consciência, porém, teria concebido aquele decreto específico, que incluía verbas para coisas que iam de carrinhos de golfe “verdes” até um quebra-gelo polar. Sim, o processo que gerou décadas de pagamentos em dinheiro para os produtores de mohair está vivo e goza de boa saúde.

Vamos falar do etanol, um aditivo da gasolina baseado no milho, com supostos benefícios ambientais. O tributo que recai sobre a gasolina misturada com etanol é 5,4% menor por galão que o imposto sobre a gasolina pura, em tese porque a primeira é mais limpa que a segunda e porque ela diminui a dependência externa de petróleo. Claro que nem cientistas nem ambientalistas estão convencidos de que o etanol seja algo tão maravilhoso. Um estudo de 1997, feito pelo General Accounting Office (que posteriormente mudou seu nome para General Accountability Office), o braço apartidário de pesquisa do Congresso, descobriu que o etanol tinha pouco efeito sobre o meio ambiente e sobre nossa dependência de petróleo estrangeiro. O subsídio do etanol, porém, havia custado US$ 7,1 bilhões ao Tesouro em renúncia de imposto de renda. O pior é que o etanol pode piorar alguns tipos de poluição atmosférica. Ele evapora mais rápido que a gasolina pura, contribuindo para agravar os problemas do ozônio em climas quentes. Um estudo de 2006, publicado nos Proceedings of the National Academy of Sciences, concluiu que o etanol reduz de fato as emissões de gás do efeito estufa em 12% em relação à gasolina, mas também calculou que, dedicando-se a safra inteira de milho dos Estados Unidos ao fabrico de etanol, seria possível substituir apenas uma pequena fração do consumo americano de gasolina. O cultivo do milho contribui também para a degradação

ambiental pelo escoamento de fertilizantes e pesticidas.2

Mas fixar-se na ciência é perder o ponto central. Conforme comentou o New York Times durante os sofrimentos da corrida presidencial de 2000: “Independentemente de o etanol ser ou não um grande combustível para carros, com toda certeza ele opera milagres nas

campanhas em Iowa.”3 O subsídio para o imposto do etanol aumenta a demanda de milho, o que põe dinheiro no bolso dos fazendeiros. Pouco antes da convenção de Iowa, o plantador de milho Marvin Flier disse ao Times: “Às vezes acho que [os candidatos] só vêm aqui para nos bajular.” E acrescentou: “Claro que isso não é a pior das coisas.” A Associação Nacional dos Produtores de Milho calcula que o programa do etanol aumenta a demanda de milho, o que adiciona US$ 0,30 ao preço de cada alqueire vendido.

Bill Bradley se opôs ao subsídio do etanol durante seus três mandatos como senador de Nova Jersey (um estado que não é um grande produtor de milho). De fato, algumas de suas mais importantes conquistas como senador envolveram purgar o código tributário de subsídios e círculos viciosos que, coletivamente, fazem mais mal que bem. Mas quando Bill Bradley chegou a Iowa como candidato presidencial democrata, nos idos de 1992, “falou com alguns fazendeiros” e de repente decidiu, em seu íntimo, apoiar a redução de impostos para o etanol. Em suma, ele deu-se conta de que o etanol é crucial para os eleitores de Iowa, e Iowa é crucial para a corrida presidencial. Desde então, todo candidato presidencial de linha convencional tem apoiado o subsídio do etanol, exceto um: John McCain. Para seu crédito, o senador McCain se opôs aos subsídios ao etanol durante suas candidaturas, tanto em 2000 quanto em 2008. Mesmo que a “fala direta” do senador McCain seja admirável, lembremo-nos de um detalhe importante: John McCain não é atualmente presidente dos Estados Unidos. O presidente é Barack Obama, que apoia o subsídio ao etanol.

O etanol não é um caso de poderoso interesse especial nos forçando à submissão. Fazendeiros são meros 2 ou 3% da população; um percentual ainda menor efetivamente planta milho. Se espremer favores do processo político fosse simplesmente uma questão de força bruta, então aqueles que não sabem a diferença entre um touro e uma vaca deveriam estar dando uma surra nos fazendeiros. Na verdade, os eleitores destros poderiam se juntar e exigir redução de impostos à custa dos canhotos. E nós teríamos proteção tributária igual à dos produtores de mohair. Mas não é isso que acontece.

Os economistas surgiram com uma teoria de comportamento político que se ajusta melhor ao que observamos. Quando se trata de política de interesses de grupo, vale a pena ser pequeno. Gary Becker, o mesmo ganhador do Prêmio Nobel da Universidade de Chicago que figurou com tanta proeminência em nosso raciocínio sobre capital humano, escreveu um artigo seminal no começo da década 1980 abrangendo o que veio a se tornar conhecido como economia de regulação. Recuando até a tese de doutorado de Milton Friedman, Becker teorizou que, mantendo-se todas as outras coisas iguais, os grupos pequenos e bem-organizados são os mais bem-sucedidos no processo político. Por quê? Porque os custos de qualquer favor que eles conseguem arrancar do sistema distribuem-se sobre um grande e desorganizado segmento da população.

Pense de novo no etanol. Os benefícios desses US$ 7 bilhões de subsídios tributários são concedidos a um pequeno grupo de fazendeiros, fazendo com que sejam bem lucrativos para cada um deles. Ao mesmo tempo, os custos se distribuem sobre os restantes 98% de nós, pondo o etanol em algum ponto abaixo da boa higiene bucal na nossa lista de preocupações cotidianas. O contrário seria verdade com meu plano de fazer os eleitores canhotos pagarem subsídios aos eleitores destros. Há cerca de nove americanos destros para cada canhoto, então, se cada eleitor destro ganhasse algum benefício governamental de US$ 100, todo eleitor canhoto teria de pagar US$ 900 para financiar o benefício. Os canhotos dariam pulos de raiva com seus impostos de US$ 900, provavelmente a ponto de se tornar uma importante preocupação política, enquanto os destros ficariam apenas modestamente empolgados com seu subsídio de US$ 100. Um político competente daria um impulso em sua carreira votando pelos canhotos.

Eis aqui uma descoberta curiosa que faz mais sentido à luz do que acabamos de debater. Em países onde produtores agrícolas constituem uma pequena parcela da população, como nos Estados Unidos e na Europa, o governo provê grandes subsídios para a agricultura. Mas em países onde a população agrícola é relativamente grande, como na China e na Índia, os subsídios vão para o outro lado. Os agricultores são obrigados a vender suas safras abaixo do preço de mercado para que a população urbana tenha gêneros alimentícios básicos a preços baratos. No primeiro caso, os agricultores obtêm favores políticos; no segundo, precisam pagar por eles. O que torna esses exemplos logicamente consistentes é que em ambos os casos o grupo grande subsidia o menor.

EM POLÍTICA, o rabo pode abanar o cão. E isso pode ter efeitos profundos sobre a economia.

Morte por mil subsídios. O custo do estacionamento subterrâneo de Dan Rostenkowski no Museu de Ciência e Indústria é insignificante diante de nossa economia de US$ 14 trilhões. O mesmo ocorre com o subsídio do etanol. E com a proteção comercial aos produtores de açúcar, e com a dedução tributária para laboratórios farmacêuticos com operações em Porto Rico, e com a manutenção de preços para os produtores agrícolas de laticínios. Mas, no total, essas coisas – e as dezenas de milhares de outras iguais a elas – são significativas. Pequenas ineficiências começam a perturbar a função mais básica da economia de mercado: pegar insumos e produzir bens e serviços da forma mais eficiente possível. Se o governo é obrigado a manter o preço do leite, o problema real é que há produtores de leite demais. A melhor definição que ouvi sobre proteção tributária é que é um tipo de investimento ou comportamento que não faria sentido na ausência de considerações tributárias. E este é exatamente o problema: os governos não deveriam estar metidos no negócio de prover incentivos para que as pessoas façam coisas que de outra maneira não fariam sentido.

O Capítulo 3 ressaltou todas as razões pelas quais um bom governo não é apenas importante, mas essencial. Contudo, também é verdade que, quando o Congresso volta sua atenção para um problema, um monte de enfeites acabam pendurados na árvore de natal. O falecido George Stigler, economista da Universidade de Chicago que ganhou o Prêmio Nobel em 1982, propunha e defendia uma noção contraintuitiva: firmas e indústrias frequentemente se beneficiam da regulação. Na verdade, elas podem usar o processo político para gerar regulação que as ajude ou que prejudique seus concorrentes.

Isso parece improvável? Considere o caso da certificação de professores. Cada estado exige que os professores das escolas públicas façam ou consigam algumas coisas antes de lhes dar emprego. A maioria das pessoas considera isso bastante razoável. Em Illinois, as exigências para certificação têm aumentado constantemente ao longo do tempo. Mais uma vez, isso parece razoável, dada nossa forte ênfase na reforma da escola pública. Contudo, quando se começa a examinar detidamente a política de certificação, as coisas se tornam mais turvas. Os sindicatos de professores, uma das forças políticas mais poderosas nos Estados Unidos, sempre apoiam reformas que exijam treinamento e testes mais rigorosos para os professores. No entanto, leia bem as entrelinhas. Quase sem exceção, essas leis isentam os professores atuais de qualquer nova exigência. Em outras palavras, indivíduos que gostariam de se tornar professores precisam ter aulas adicionais ou passar por novos exames; professores já contratados não precisam. Isso não faz muito sentido, se as leis de certificação são redigidas em benefício dos estudantes. Se passar por certas coisas é necessário para lecionar, então se presume que qualquer um que se ponha diante de uma sala de aula deva tê-las cumprido.

Outros aspectos da lei de certificação tampouco fazem muito sentido. Professores de escolas particulares, muitos dos quais têm décadas de experiência, não podem lecionar em escolas públicas sem passar por várias provas (inclusive testes de ensino) quase certamente desnecessárias. O mesmo acontece com professores universitários. Quando Albert Einstein chegou a Princeton, Nova Jersey, ele não era legalmente qualificado para lecionar física na escola secundária.

A coisa mais impressionante (e frustrante) em relação a tudo isso é que os pesquisadores descobriram que as exigências de certificação não têm praticamente nenhuma correlação com a performance do professor em sala de aula. A melhor evidência desse ponto (que é consistente com todas as outras evidências que vi) vem de Los Angeles. Quando, no fim da década de 1990, a Califórnia aprovou a lei para reduzir o tamanho das turmas em todo o estado, Los Angeles precisou contratar uma quantidade enorme de professores, muitos deles sem certificado. Los Angeles também coletou dados na sala de aula sobre a performance dos alunos de qualquer professor específico. Um estudo feito para o Hamilton Project, um centro de estudos de políticas públicas, examinou o desempenho de 150 mil alunos durante três anos e chegou a duas conclusões: (1) bons professores importam; alunos do melhor quarto (25%) de professores terminaram dez pontos percentuais acima de alunos do pior quarto de professores (controlando o nível inicial de desempenho dos alunos); (2) a certificação não tem importância. O estudo “não encontrou nenhuma diferença estatisticamente significativa de desempenho entre alunos de professores com certificado e alunos de professores sem certificado”. Os autores do estudo recomendam que os estados eliminem barreiras de entrada

que impeçam gente talentosa de se tornar professor público.4 A maioria dos estados está fazendo o contrário.

O sr. Stigler teria argumentado que tudo isso é fácil de explicar. Basta pensar em como o processo beneficia os professores, não os estudantes. Dificultar o acesso ao magistério reduz o suprimento de novatos na profissão, que é algo bom para aqueles que já estão lá. Qualquer barreira de entrada parece atraente quando vista de dentro.

Eu tenho interesse pessoal por todos os tipos de licenciamento ocupacional (casos em que os estados exigem que os indivíduos tirem licença antes de praticar certas profissões). Minha tese de doutorado se propôs a explicar um padrão aparentemente anômalo em Illinois: o estado requer que barbeiros e manicures sejam licenciados, mas não os eletricistas. Um serviço elétrico malfeito pode incendiar um bairro inteiro; unhas malfeitas ou um corte de cabelo ruim parecem algo relativamente mais benigno. No entanto, barbeiros e manicures são regulados pelo estado. A breve explicação para esse padrão são duas palavras: grupos de interesse. O melhor indicador de se uma profissão exige ou não licença em Illinois é o tamanho e o orçamento de sua associação profissional. (Toda profissão é pequena em relação à população total do estado, então, todos esses grupos têm a vantagem do mohair. O tamanho e o orçamento da associação profissional refletem a extensão em que os membros da profissão se organizaram para explorá-la.) De modo notável, a organização política é um melhor indicador da necessidade de licença que o perigo que os membros da profissão representam para o público (medido por seu prêmio de responsabilidade). George Stigler estava certo: os grupos buscam o licenciamento.

Grupos pequenos e organizados voam abaixo do radar e pressionam os legisladores a fazer coisas que não têm o menor cabimento para o bem-estar de todos. Economistas, em particular os da Escola de Chicago, defensores do livre mercado, às vezes são vistos como hostis ao governo. Seria mais acurado descrevê-los como céticos. Quanto mais amplo o escopo do governo, mais espaço há para que os interesses pessoais obtenham acordos para si, acordos que nada têm a ver com as funções legítimas do governo descritas no Capítulo 3.

Tirania do statu quo. Se pequenos grupos podem conseguir o que querem do processo legislativo, eles não conseguem impedir o que não querem, nem ao menos tentar. Joseph Schumpeter, que cunhou o termo “destruição criativa”, descreveu o capitalismo como o incessante processo de destruição da velha estrutura e criação de uma nova. Isso pode ser bom para o mundo, mas é ruim para as empresas e indústrias que compõem a “velha estrutura”. Os indivíduos que se interpõem no caminho do progresso do capitalismo – ou da destruição, sob esse ponto de vista – usarão todas as ferramentas que possuem para evitá-lo, inclusive a política. E por que não haveriam de fazê-lo? O processo legislativo ajuda aqueles que se ajudam. Grupos sitiados numa competição buscam negociar proteção, limitações a uma tecnologia concorrente ou algum tratamento especial. Com demissões e falências aumentando, o apelo aos políticos passa a ser compulsório.

Então, qual o problema? O problema é que nós não receberemos os benefícios da nova estrutura econômica se os políticos resolverem proteger a velha. Roger Ferguson Jr., ex-vice-presidente do conselho de governadores do Federal Reserve, explica:

Os responsáveis pelas políticas que falharem em apreciar a relação entre a implacável agitação do ambiente competitivo e

a criação de riqueza acabarão concentrando seus esforços em métodos e qualificações em declínio. Ao fazê-lo,

estabelecem políticas voltadas para proteger tecnologias fracas, obsoletas, e no final retardam a marcha adiante.5

Tanto política quanto compaixão sugerem que deveríamos dar uma ajuda àqueles que perdem seu lugar em decorrência da competição. Se alguma mudança agressiva gera progresso, então o bolo precisa ficar maior. E se o bolo fica maior, então pelo menos deveria ser oferecido aos perdedores – na forma de auxílio na transição, de treinamento para novos empregos, seja lá o que for que possa ajudar os derrubados a se pôr novamente de pé. Uma das características que tornou o Nafta mais palatável foi uma provisão que oferecia compensação a trabalhadores cujas perdas de emprego podiam estar vinculadas à expansão do comércio com o México. Da mesma maneira, muitos estados estão usando o dinheiro de maciços acordos legais com a indústria de cigarro para compensar os plantadores de tabaco, cuja subsistência está ameaçada pela diminuição do hábito de fumar.

Há, porém, uma distinção crucial entre usar o processo político a fim de construir uma rede de segurança para os prejudicados pela destruição criativa e lançar mão do processo político para impedir a destruição criativa. Pense no telégrafo e no Pony Express. Uma coisa teria sido ajudar os funcionários do Pony Express que perderam seus empregos dando-lhes treinamento como operadores de telégrafo; outra coisa bem diferente teria sido ajudá-los banindo o telégrafo. Às vezes o processo político faz o equivalente a esta última alternativa por razões relacionadas ao problema do mohair. Os benefícios econômicos da competição são imensos, mas estão espalhados por um grupo grande; os custos tendem a ser menores, porém altamente concentrados. Como resultado, os beneficiários da destruição criativa dificilmente os notam; os prejudicados se acorrentam à porta do gabinete de seu congressista em busca de proteção, como qualquer um de nós faria se sua subsistência ou comunidade estivesse em perigo.

Esse é o caso no campo do comércio internacional, que é bom para os consumidores. Pagamos menos por sapatos, carros, artigos eletrônicos, alimentos e todo o resto que pode ser feito de forma melhor e mais barata em algum outro lugar do mundo (ou é feito mais barato aqui, nos Estados Unidos, por causa da competição estrangeira). Nossa vida fica melhor em mil e uma coisinhas que têm um significativo efeito cumulativo. Olhando para trás, para o governo de Clinton, o ex-secretário do Tesouro, Robert Rubin, refletiu: “Os benefícios econômicos das reduções de tarifas que negociamos nos últimos oito anos representam o

maior corte de taxas na história do mundo.”6

Calçados mais baratos aqui, uma televisão melhor ali – provavelmente ainda não o suficiente para fazer a pessoa média pegar um avião e marchar a favor da Organização Mundial do Comércio. Ao mesmo tempo, aqueles mais diretamente afetados pela globalização possuem motivação mais forte. Num caso memorável, a American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) e outras centrais sindicais enviaram cerca de 30 mil membros a Seattle, em 1999, para protestar contra a ampliação da OMC. O inconsistente pretexto era que a central trabalhista estava preocupada com salários e condições de trabalho no mundo em desenvolvimento. Bobagem. A AFL-CIO está preocupada é com empregos nos Estados Unidos. Mais comércio internacional significa bens mais baratos para milhões de consumidores americanos e empregos perdidos e fábricas fechadas. Isso é algo capaz de motivar trabalhadores a marchar pelas ruas, como tem sido ao longo de toda a história. Os ludistas originais eram bandos de operários têxteis britânicos que destruíam maquinaria têxtil para protestar contra os baixos salários e o desemprego causados pela mecanização. E se as coisas tivessem saído do jeito deles?

Considere que, no começo do século XV, a China era muito mais avançada tecnologicamente que o Ocidente. A China tinha um conhecimento superior de ciência, agricultura, engenharia e até de veterinária. Os chineses fundiam ferro já no ano 200 a.C., cerca 1.500 anos antes que os europeus. Todavia, a Revolução Industrial ocorreu na Europa, enquanto a civilização chinesa definhava. Por quê? Uma interpretação histórica afirma que as elites chinesas valorizavam mais a estabilidade que o progresso. Como consequência, os líderes bloqueavam os tipos de mudança social dolorosos que possibilitaram a Revolução Industrial. No século XV, por exemplo, os dirigentes chineses baniram empreitadas comerciais envolvendo longas viagens oceânicas, sufocando comércio, desenvolvimento econômico, descobrimentos e as mudanças sociais que vinham com eles.

Temos concebido algumas instituições para ajudar a fazer com que o bem maior prevaleça sobre os interesses estreitos (ainda que compreensíveis). Por exemplo, o presidente busca com frequência carta branca do Congresso quando o governo está negociando acordos de comércio internacionais. O Congresso ainda precisa retificar o acordo a que se chegou, mas apenas com um voto de aprovação ou rejeição, sem emendas. Deixa-se de lado o processo normal, pelo qual os legisladores podem propor emendas. A lógica é que os legisladores não têm permissão de eviscerar o acordo eximindo as indústrias escolhidas; um acordo de comércio que oferece proteção a uns poucos interesses especiais em cada distrito não é absolutamente um acordo de comércio. O processo de carta branca força os políticos que fazem o discurso do livre comércio a andar na trilha do livre comércio.

A injustamente amaldiçoada Organização Mundial do Comércio na verdade é apenas uma versão internacional do processo de carta branca. Negociar para derrubar barreiras entre muitos países – cada qual cheio de grupos de interesse domésticos – é tarefa monumental. A OMC torna o processo mais manejável politicamente, definindo as coisas que os países precisam fazer para participar: abrir mercados, eliminar subsídios, reduzir tarifas etc. Esse é o preço de ser membro. Os países admitidos ganham acesso aos mercados de todos os membros existentes – um incentivo e tanto aos políticos para que digam não aos produtores de mohair do mundo.

Deixe os políticos de lado. No outono de 2000, foi deflagrada uma promissora carreira política. Fui eleito presidente da Associação de Moradores de Seminary. (Talvez “eleito” seja uma palavra forte demais; o presidente que saiu me perguntou se eu estava interessado, e eu era ingênuo demais para dizer não.) Mais ou menos naquela época, a Chicago Transit Authority (CTA) anunciou planos de expansão de uma estação do trem elevado muito perto das nossas casas. A expansão proposta deixaria a estação conforme os ditames do Americans with Disabilities Act e permitiria que o trem acomodasse mais passageiros. Também moveria os trilhos do elevado (e todo o barulho que vinha junto) cerca de 10 metros para mais perto de nossas casas. Em suma, era um plano bom para o transporte público de Chicago e ruim para nossa associação de moradores. Sob a minha excelente liderança, escrevemos cartas, organizamos reuniões, consultamos arquitetos, apresentamos planos alternativos (alguns dos quais teriam exigido condenar e demolir casas em outras partes do bairro). A avenida Fullerton acabou ganhando uma nova estação de trem, mas não antes de termos feito tudo ao nosso alcance para atrapalhar o projeto.

Sim, senhoras e senhores, nós somos os interesses especiais. Todos nós. Você pode não criar cabras angorá (a fonte do mohair); você pode não plantar milho (a fonte do etanol). Mas você faz parte de algum grupamento – provavelmente de muitos – que tem interesses especiais: uma profissão, um grupo étnico, um grupo demográfico, um bairro, uma indústria,

uma região do país. Como diz o velho ditado: “Sua posição depende de onde você está.”a É fácil declarar que os políticos deveriam simplesmente fazer a coisa certa. Fazer a coisa certa – tomar uma decisão que gera mais benefícios que custos para a nação – não leva as pessoas a se levantar para aplaudir. É muito mais provável que muita gente cuja vida melhorou mal perceba, enquanto o pequeno grupo que você prejudicou é capaz de bombardear seu carro com tomates.

Em 2008, minha nada promissora carreira política ficou mais interessante (porém não necessariamente mais promissora). O presidente Obama indicou o congressista Rahm Emanuel para chefe de seu gabinete, o que deixou uma vaga no quinto distrito congressional de Illinois. Esse é o meu distrito, e eu, com mais outros vinte candidatos, decidi concorrer à eleição especial para preencher a vaga. (Nossa eleição não deve ser confundida como a cadeira vaga de Illinois no Senado, que o ex-governador Rod Blagojevich tentou vender.) Eu raciocinei que, se ia escrever livros como este, que criticam as políticas públicas, deveria estar disposto a entrar no ringue, em vez de simplesmente atirar pedras de fora das cordas. (Para registrar, eu me opunha ao subsídio do etanol, posição relativamente insignificante considerando que o quinto distrito congressional é inteiramente urbano e não tem um só agricultor.)

A essência deste capítulo pode ser resumida numa única experiência daquela campanha. No primeiro debate entre os candidatos, o moderador, colunista político de um jornal de Chicago, pediu a cada candidato que comentasse seu ponto de vista sobre marcas identificadoras – earmarks – federais. Essas earmarks são o mecanismo pelo qual os membros do Congresso inserem emendas de interesse próprio em algum ato legislativo; uma earmark direciona dinheiro federal para projetos específicos no distrito de um de seus membros, e portanto é isolada de qualquer revisão formal sobre se o projeto faz sentido ou não. Por exemplo, uma earmark num projeto de transportes, tal como a notória “ponte para lugar nenhum” no Alasca, aloca dinheiro para a ponte mesmo que o Departamento de Trânsito jamais a tivesse financiado. O tema das earmarks surgiu porque o primeiro projeto de lei assinado pelo presidente Obama tinha quase 9 mil earmarks. (Não, não estou exagerando.)

Um a um, cada candidato execrou tanto o conceito de earmarks quanto os políticos que são a favor delas. Um candidato chegou a propor a prisão de membros do Congresso que fazem tais acordos. Mas a pergunta sobre a earmark foi uma cilada, e uma cilada muito bem bolada. O moderador fez uma pergunta na sequência, algo como: “Então, cada um de vocês se oporia a uma earmark para apoiar o Children’s Memorial Hospital?” Como você deve ter inferido, esse hospital infantil está no quinto distrito congressional, a cerca de 300 metros de onde estávamos debatendo. As respostas para a pergunta seguinte foram menos enfáticas que o ataque original às earmarks e incluíram comentários do tipo “Claro, um hospital é diferente” e “Esta earmark específica envolve crianças” e “Farei tudo que puder como congressista para apoiar o Children’s Memorial Hospital”, e assim por diante. Ninguém sugeriu que os políticos que apoiam uma earmark para o hospital deveriam ir para a cadeia.

Todo mundo despreza earmarks, exceto as suas próprias. Um membro do Congresso que obtém verba especial para expandir o Children’s Memorial Hospital é um sucesso. Uma cerimônia com direito a cortar a fita inaugural celebrará o projeto, com salgadinhos, bolo, suco e discursos louvando o duro trabalho desse político no Congresso. Como a verba foi aprovada? Não foi porque esse político tenha feito um discurso tão comovente e inspirador que os outros 534 congressistas, generosamente, resolveram ceder recursos para um hospital infantil em Illinois. Ele o fez apoiando um projeto com 9 mil earmarks, uma dos quais era a sua. Essa é a realidade política num sistema democrático: nós amamos nosso congressista que acha verbas para o hospital. O que nós odiamos são políticos a favor de earmarks.

Será que a reforma do financiamento de campanha mudaria alguma coisa? Marginalmente, se tanto. Dinheiro com certeza é uma ferramenta para chamar a atenção do político, mas há outras. Se os produtores de laticínios (que se beneficiam de proteção federal ao preço de seus produtos) não podem dar dinheiro, contratarão lobistas, baterão às portas, farão reuniões, escreverão cartas, ameaçarão greves de fome e votarão em bloco. A reforma do financiamento de campanha não muda o fato de que os produtores de laticínios se importam profundamente com seu subsídio, enquanto as pessoas que pagam por ele não se importam tanto. O processo democrático sempre favorecerá grupos pequenos e bem-organizados à custa de grupos grandes e difusos. Não se trata de quantas pessoas se importam de um lado ou de outro, mas de quanto se importam. Os 2% que se importam profundamente com alguma coisa são uma força política mais potente que os 98% que sentem o contrário, mas não estão suficientemente motivados para fazer algo a respeito.

Bob Kerrey, ex-senador democrata do Nebraska, tem dito que não acredita que a reforma do financiamento de campanha levaria a muitas mudanças. “A corrupção mais importante que acontece na política não vem com o financiamento público de campanhas”, ele declarou a The New Yorker. “E isto é: eu não quero dizer alguma coisa que faça você não gostar de mim. Se eu tiver escolha entre receber uma salva de palmas fazendo uma declaração de vinte segundos capaz de provocar aplausos e levar uma vaia sem tamanho por dizer a verdade, prefiro a salva

de palmas.”7

ENTÃO, SE ME PERGUNTASSEM por que o nosso crescente conhecimento de políticas públicas nem sempre se traduz num mundo perfeito, este capítulo seria minha resposta mais completa.

a No original, “Where you stand depends on where you sit”. (N.T.)