3. Conselhos tutelares

5. Representação e encaminhamento à autoridade judiciária. Os conselhos tutelares têm o dever de representar as autoridades judiciárias nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações e de encaminhar os casos de competência do Judiciário (BRASIL, 1990, art. 129).

6. Assessoramento ao Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária. Os conselhos têm a atribuição de assessorar as prefeituras na elaboração de peças orçamentárias referentes aos planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).

7. Fiscalização. Finalmente, os conselhos tutelares têm o papel de fiscalizar, juntamente com o Judiciário e o MP, as entidades governamentais e nãogovernamentais responsáveis pelo planejamento e execução de programas de proteção e medidas socioeducativas (BRASIL, 1990, art. 90 e art. 95).

Para promover a execução de suas decisões, os conselhos tutelares podem: requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança; requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança e adolescente, quando necessário; expedir notificações e representar junto a autoridades constituídas.

 

Para pensar

Com base na sua experiência, reflita sobre as principais

dificuldades encontradas no desempenho das atribuições

descritas.

 

O Gráfico 1 traz a auto-avaliação de conselheiros tutelares do país sobre o exercício de suas atribuições básicas. Como vemos, os respondentes afirmaram que se consideram muito eficientes na maioria dos itens. A ação na qual se consideram mais eficientes é a de encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência. Também se consideram muito eficientes no que diz respeito ao atendimento e aconselhamento de pais ou responsáveis. Neste

aspecto reiteramos aquilo que abordamos no Capítulo 2: a importância de se atender à família da criança/adolescente com direitos violados, reconhecendo a diversidade de famílias existentes na sociedade brasileira e as especificidades existentes em cada contexto familiar, agindo sem preconceitos e incluindo-as na rede de atendimento.

Gráfico 1 – Índice de avaliação do conselho tutelar sobre a

eficiência no exercício de suas atribuições (Brasil)

 

Fonte: Ceats/FIA (2007).

 

Para pensar

Você acredita que a condução do caso das crianças do

município de Pirajú teria sido diferente se houvesse, por parte dos

agentes envolvidos, maior conhecimento da realidade daquela

família indígena?

 

Dentre as funções em que os conselheiros tutelares se consideram menos eficientes, estão a de fiscalização das entidades de atendimento e a de contribuir, por intermédio dos conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente, na elaboração da proposta orçamentária municipal.

O Gráfico 2 mostra as atribuições reportadas como as de maior dificuldade de realização por parte dos conselheiros. A principal dificuldade enfrentada pelos conselhos tutelares no dia-a-dia do seu trabalho é a carência de entidades especializadas, principalmente para atender à família (pais e responsáveis) e para receber crianças que necessitam de medidas de proteção. Grande parte dos municípios brasileiros não dispõe de entidades de atendimento especializadas, ou as têm em quantidade ou qualidade insuficiente para atender às necessidades da população-alvo da atuação dos conselhos tutelares.

Gráfico 2 – Índice de dificuldades sentidas pelo conselho tutelar

em seu dia-a-dia (Brasil)

 

Fonte: Ceats/FIA (2007).

Dentre aquelas classificadas como de média ou baixa gravidade, vale destacar a dificuldade de relacionamento com o conselho municipal dos direitos e com o Poder Executivo. O fato de o Poder Público não reconhecer a autoridade do conselho tutelar foi considerada uma dificuldade moderada, o que é significativo se considerarmos a natureza autônoma do conselho tutelar.

Quando analisamos os dados do gráfico, percebemos que os problemas apontados como os de maior gravidade são praticamente os mesmos em todo o país. O mesmo ocorre com os problemas considerados de média e baixa gravidade, o que expressa certa homogeneidade entre as diversas regiões em relação aos problemas enfrentados pelos conselhos.

 

Para pensar

Com base em sua atuação, pense nas atividades mais

freqüentemente desempenhadas, bem como nas maiores

dificuldades enfrentadas pelo seu conselho.

 

No Capítulo 2 enfatizamos a importância do plano de ação para os conselhos dos direitos. Você pode ler neste capítulo os detalhes

técnicos de como elaborar um plano de ação.

Para que o conselho tutelar possa realizar de forma eficiente todas as atribuições que lhes são propostas, ele precisa contar não apenas com uma adequada estrutura física, equipe técnica e organização interna, mas também ter um plano de ação que defina sua forma de agir.

Como o conselho tutelar é um órgão autônomo, não-jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelos direitos da criança e do adolescente, é importante que a cada nova gestão de conselheiros se discuta o lugar ocupado pelo conselho tutelar no contexto da política de atendimento municipal. É importante identificar os fatores que facilitam, dificultam ou impedem o conselho de alcançar os objetivos almejados e discutir o posicionamento político frente aos demais atores do SGD. Dessa forma, torna-se mais fácil eleger com clareza as metas, estratégias e resultados a serem alcançados durante a gestão.

A capacidade do colegiado para a leitura da realidade local e para o planejamento determina o quanto o órgão se afirma como agente mantenedor ou transformador da realidade vivenciada por crianças e adolescentes. É comum que o conselho tutelar esgote todo o tempo atendendo aos casos que chegam, deixando de atuar em todas as suas atribuições. Diante desse fato, um plano de ação para o triênio ajuda os conselheiros a se reposicionarem, dividirem o tempo e as forças para alcançarem as metas inicialmente previstas.

Para a elaboração de um plano de ação (também chamado “plano de gestão”), os conselhos tutelares devem considerar, pelo menos, três aspectos fundamentais: a qualidade do atendimento, a mobilização social e as políticas públicas.

Qualidade do atendimento a crianças, adolescentes e famílias que recorrem ao conselho, proporcionando um ambiente informativo e acolhedor. Essa qualidade depende do espaço físico e das condições estruturais existentes, da agilidade e eficiência do atendimento, do tipo de escuta e atendimento oferecido, das informações prestadas sobre direitos e acesso aos serviços públicos, do reconhecimento das especificidades e diversidades das crianças e adolescentes com direitos violados, do tipo de registro de atendimento efetuado, da rotina clara de procedimentos para a condução dos casos e da dinâmica administrativa e operacional do conselho. Depende, ainda, da presença de profissionais técnicos e administrativos qualificados e satisfeitos com o trabalho, do atendimento 24 horas, da formação e assessoria continuada para conselheiros e da fiscalização regular das entidades de atendimento.

Mobilização social. O conselho tem posição ímpar para a formação da opinião pública em torno da garantia dos direitos da criança e do adolescente e para o enfrentamento dos fatores que ameaçam ou violam esses direitos. Necessita, para tanto, estabelecer contínua interlocução com a comunidade, participar dos fóruns coletivos e conferências locais e regionais, promovendo e apoiando mobilizações sociais, por meio de um esforço de divulgação das ações realizadas pelo órgão. As

ações de comunicação e mobilização social também contribuem para a formação e a organização da comunidade em torno dos direitos infanto-juvenis.

Políticas públicas. O conselho precisa atuar e/ou intervir junto aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para o (re)ordenamento da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente no município. Pode colaborar para a formulação e implementação de políticas sociais por meio da produção de dados sobre violação dos direitos de crianças e dos adolescentes, da promoção de ações que contribuam para a formação de redes de proteção, da representação nos diversos espaços e instâncias de discussão, deliberação e gestão de políticas públicas e da participação no processo de elaboração e acompanhamento do orçamento.

Um plano que contemple esses três focos de ação contribui para que os conselhos tutelares assumam, paulatinamente, papel estratégico de indicador de políticas públicas voltadas à infância e à adolescência, agindo na prevenção da violação dos direitos, e não exclusivamente nas ações emergenciais, após o direito ter sido violado.

 

Para pensar

Você acha que o conselho tutelar do município de Pirajú tem

um plano de ação elaborado que contemple toda a população

infanto-juvenil do município, com destaque para as

especificidades da população indígena atendida?

 

Sistema de informação para a infância e

adolescência: uma importante ferramenta para o

conselheiro tutelar

O Sistema de Informações para a Infância e Adolescência (Sipia) é um sistema de comunicação informatizado que alimenta um banco de dados nacional, de responsabilidade da Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), vinculada à Presidência da República.

O Sipia é uma ferramenta importante de trabalho dos conselhos tutelares porque contribui para o cumprimento do ECA, na medida em que sua estrutura está pautada nos conceitos da legislação, servindo, portanto, de referência para a organização das ações dos conselheiros. O sistema constitui-se, também, em instrumento de diagnóstico: com base nas informações registradas, o sistema pode servir de referência na leitura da situação da infância e da adolescência nos níveis municipal, estadual e federal. Dessa forma, tais dados têm como principais destinatários os conselhos dos direitos e os gestores das três esferas, instâncias que deliberam sobre as políticas públicas.

O Sipia utiliza o termo “fato” ao tratar de

situações de ameaça ou violação dos direitos

da criança e do adolescente. Neste capítulo,

optamos, sempre que possível, por usar os

termos “comunicação” e “fato” por acreditar

que os termos “denúncia” e “caso” remetem a

uma prática policialesca de tratamento da

situação relatada.

O Sipia apresenta quatro módulos, com focos direcionados para várias instituições do Sistema de Garantia de Direitos:

Módulo I – monitoramento da aplicação de medidas de proteção especial à criança e ao adolescente, sob a ótica da violação e ressarcimento dos direitos (conselhos tutelares). Módulo II – monitoramento da aplicação de medidas socioeducativas a adolescentes em conflito com a lei (justiça da infância e da juventude).

Módulo III – monitoramento dos procedimentos judiciais de colocação familiar e das adoções nacionais e internacionais (justiça da infância e da juventude e comissões judiciárias estaduais).

Módulo IV – acompanhamento e cadastramento da implantação e implementação dos conselhos dos direitos e tutelares e dos fundos para a infância e adolescência.

Figura 4 – A importância do Sipia para o Sistema de Garantia dos

Direitos

 

UM POUCO DE HISTÓRIA

Nos anos 1990, o Centro Brasileiro para a Infância e

Adolescência (Cbia), com o intuito de pensar e sistematizar a

forma de trabalho dos conselheiros tutelares, propôs a criação

de um sistema de informação para a infância e adolescência.

Foram quatro anos de pesquisa em entidades de atendimento

a crianças e adolescentes, compreendendo como se dava a

interpretação dos fatos por meio das entrevistas, relatórios e

formulários utilizados por essas entidades e formulando as

categorias de violação de direitos. Criou-se, também, um

processo de registro que consistia em três fichas, nas quais os

conselheiros tutelares identificavam a criança pelos seus dados

pessoais, descreviam os fatos, apontavam o direito violado e o

agente violador, aplicavam a medida pertinente à criança e/ou

ao adolescente, ou aos pais/responsáveis, requisitavam

serviços e/ou encaminhavam para o MP ou para o Poder

Judiciário, destacando sempre o acompanhamento e o

encerramento do fato. Desta maneira, foi criado o Núcleo

Básico Brasil (NBB), uma base comum de dados, colhidos e

agrupados homogeneamente nas diferentes unidades

federadas por meio de um instrumento único de registro.

 

O Sipia I possui campos para o registro dos casos atendidos pelos conselhos tutelares, modelos de requisição de serviços, representações ao MP e ao Poder Judiciário. Embora ainda não esteja implementado em boa parte dos conselhos tutelares do Brasil, os dados hoje existentes mostram a importância da implementação do sistema para a garantia dos direitos das crianças e adolescentes.

Ao longo de quase dez anos, notamos que o direito violado mais freqüentemente registrado é o da convivência familiar e comunitária, correspondendo a 48,2% dos registros. Em seguida, temos violação do direito à liberdade, ao respeito e à dignidade, concentrando 24,5% das ocorrências. A violação do direito à educação, cultura, ao esporte e lazer vem a seguir (19,1%) e, em seqüência, a violação do direito à vida e à saúde (5,7%) e à profissionalização/proteção no trabalho (2,5%) (SIPIA, 2008). Dados mais detalhados são apresentados a seguir.

 

TIPOS DE VIOLAÇÃO DE DIREITOS

1. Convivência familiar e comunitária – inadequação do

convívio familiar (incluindo as agressões psicológicas, físicas e sexuais), ausência de convívio familiar, ausência de condições materiais para o convívio familiar, ausência de infra-estrutura e atos atentatórios ao exercício da cidadania (negação de filiação, por exemplo).

2. Liberdade, respeito e dignidade – atos atentatórios ao

exercício da cidadania, violência psicológica, violência

física, violência sexual, práticas institucionais irregulares, discriminação e aprisionamento.

3. Vida e saúde – atos atentatórios à vida, não atendimento

médico, ação ou omissão de agentes externos, atendimento médico deficiente, irregularidade na garantia da alimentação e práticas hospitalares e ambulatoriais irregulares.

4. Educação, cultura, esporte e lazer – impedimento de

acesso ao ensino fundamental, impedimento de acesso ao ensino médio, impedimento de permanência no sistema educacional, ausência ou impedimento de acesso à creche ou pré-escola, ausência de condições educacionais adequadas.

5. Profissionalização e proteção no trabalho – exploração

do trabalho de crianças e adolescentes, ausência de condições de formação e desenvolvimento, inobservância da legislação trabalhista e condições adversas de trabalho.

Fonte: Brasil; Sipia (1999-2008).

 

Apesar de sua potencial importância, a inserção do Sipia nos conselhos tutelares do país é ainda bastante incipiente, com apenas 19% dos conselhos brasileiros com o sistema instalado e ativo. No restante, o sistema encontra-se instalado, porém inativo (18%), ou nem ao menos instalado (63%). Ainda acerca da reduzida utilização

do Sipia, vemos no Gráfico 3 que apenas 41% dos conselhos tutelares no país têm produzido relatórios a partir do sistema; 23% o têm feito de forma parcial e 36% não os têm produzido. Os conselhos tutelares da região Sudeste se destacam por não fazer relatórios (63%) (CEATS; FIA, 2007).

Gráfico 3 – O conselho tem produzido habitualmente relatórios e

análises a partir dos dados lançados no Sipia? (Regiões e Brasil)

 

Fonte: Ceats/FIA (2007).

Esses dados mostram o quanto ainda há de se fazer no país para conhecer melhor a situação de crianças e adolescentes com direitos violados. Um banco de dados com abrangência nacional, registrando as violações contra crianças e adolescentes, com conceitos consolidados, linguagem homogênea e encaminhamentos padronizados é uma ferramenta técnica e gerencial essencial ao funcionamento dos conselhos tutelares e ao sistema de garantias, de maneira geral.

Outro aspecto para que se alcance o uso

efetivo e eficiente do Sipia é o monitoramento

e a alimentação dos dados de forma

permanente e regionalizada, com a adesão

dos municípios e seus respectivos conselhos

tutelares ao Sipia I.

Para tanto, é indispensável que as

coordenações estaduais possuam a devida

estrutura de funcionamento para dar suporte

aos usuários, cumprindo seu papel na gestão

do sistema como política de Estado. Para a

disponibilização dos registros locais no portal,

é necessário que, periodicamente, o usuário

local, com cadastro no portal, execute o

arquivo GERA, que consolida os dados,

atualizando as informações acumuladas no

banco de dados do computador onde o

sistema está instalado. Posterior a isso, o

arquivo precisa ser enviado ao portal para que

as informações sejam publicadas.

Um grande limitador para o uso eficiente do Sipia é a dificuldade de garantir a ampla adesão dos municípios ao sistema. Para tal, os gestores públicos teriam que empreender esforços a fim de fornecer uma estrutura adequada de funcionamento aos conselhos, com disponibilização de equipamentos necessários e a sua devida manutenção. O uso adequado do Sipia depende, ainda, da formação continuada dos conselheiros na implementação e no uso do sistema.

No próximo item, procuramos relacionar algumas ações dos conselhos, apontando como elas podem ser facilitadas pela utilização de ferramentas do Sipia I, especificamente no que se refere ao registro e à leitura do fato ocorrido com a criança ou o adolescente, à definição das medidas a serem adotadas e à realização do diagnóstico de violações vividas pelas crianças e adolescentes em determinada localidade.

 

O atendimento a crianças,

adolescentes e suas famílias

 

Recebendo o fato

O conselho tutelar é chamado a agir toda vez que recebe uma comunicação ou toma conhecimento de violação ou ameaça de violação dos direitos de crianças e adolescentes. A comunicação pode ser feita por denunciante anônimo, por escrito, por telefone ou pessoalmente. Para que seja considerada consistente, no entanto, deve conter o nome da criança ou adolescente, os direitos violados, o local ou endereço da ameaça ou violação e qualquer referência que permita a verificação do fato comunicado.

Criança ou adolescente com direito

ameaçado – em risco iminente de privação de bens (materiais ou imateriais) ou interesses

protegidos por lei.

Criança ou adolescente com direito violado

– quando a privação de bens ou interesses se

concretiza. Direitos podem ser ameaçados ou

violados por ação ou omissão da sociedade

ou do Estado, por falta, omissão ou abuso do

responsável, ou em razão da própria conduta

da criança e do adolescente.

Ao receber uma comunicação de violação ou de ameaça de violação dos direitos de crianças ou adolescentes, o conselheiro deve registrá-la e apurá-la imediatamente. A apuração do fato deve ser feita no local em que ocorreu a ameaça ou a violação de direitos (escola, domicílio, hospital etc), usualmente por meio de visitas de atendimento. Nos casos mais complexos, ou sempre que o conselheiro achar pertinente, o conselho pode solicitar aos órgãos municipais a presença de um técnico (médico, psicólogo, assistente social) para a realização do atendimento (CONANDA, 2007). Em caso de não dispor de assessoria técnica, o conselho deve solicitá-la aos órgãos municipais. Durante a visita, o conselheiro deve buscar informações que permitam identificar a criança ou o adolescente que sofreu uma violação, o tipo de direito violado ou ameaçado e o agente violador: pais ou responsáveis, o Estado, a sociedade ou a própria criança ou adolescente.

De maneira geral, quem faz uma comunicação ao conselho tutelar busca resoluções rápidas e definitivas, o que muitas vezes é também a expectativa do conselheiro que recebe o caso. No entanto, é fundamental que o conselheiro realize uma análise criteriosa para a apuração de cada fato, tomando providências administrativas e técnicas para o seu esclarecimento. Tais providências incluem a convocação dos envolvidos no fato para o fornecimento de informações, a visita ao local em que se encontra a criança/adolescente ou em que ocorreu a ameaça/violação, a realização de reuniões com profissionais de outras instituições que atendem a criança/adolescente e a requisição de avaliações técnicas de profissionais especializados.

 

Para pensar

No município de Pirajú, além das crianças indígenas e da

família, que pessoas da comunidade poderiam ter prestado

informações relevantes ao conselho tutelar na condução do caso?

 

Nos casos de violações de direitos relatados pela própria vítima, o conselheiro tutelar deve escutar atentamente a história da criança ou do adolescente, sem interromper, sem manifestar sua opinião e seus valores, assumindo uma postura acolhedora e lembrando-se de que o sujeito com seus direitos violados se sente fragilizado.

Na perspectiva de atendimento fundamentada nos direitos humanos, o conselheiro deve avaliar a posição da criança ou do adolescente que sofreu uma violação/ameaçado em relação aos seus direitos fundamentais. Essa investigação, realizada com o auxílio de entrevistas, é capaz de identificar situações inicialmente não sinalizadas de ameaça ou de violação de direitos. Nessa perspectiva de atendimento, orientar é possibilitar o acesso à informação qualificada como um direito contemporâneo de cidadania. Assim como aconselhar é potencializar o sujeito para assumir o protagonismo de sua própria vida e participar da vida de uma coletividade. Dessa forma, o próprio ato de escutar e questionar a demanda trazida, orientando e aconselhando o sujeito ameaçado ou que sofreu uma violação, já deve ser considerado como uma forma de intervenção.

Figura 5 – O conselheiro tutelar: capacidade de escuta e de

comunicação

 

A partir da confirmação da violação de direitos (da identificação do sujeito que sofreu a violação, do direito violado e do agente violador), o conselho tomará as providências necessárias, podendo requisitar serviços, aplicar medidas de proteção ou encaminhar crianças, adolescentes e seus pais/responsáveis a serviços e órgãos competentes. Tais providências visam à restituição do direito violado ou ameaçado; elas são definidas pelo colegiado de conselheiros, que deve representar junto ao judiciário as situações de descumprimento injustificado de suas determinações. Portanto, é papel do conselho o acompanhamento da execução das medidas por ele determinadas, no sentido de restituir os direitos violados.

É comum que conselhos tutelares assumam casos fora de suas atribuições. A pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007) mostra que apenas 8% dos conselhos brasileiros pesquisados nunca realizaram atividades que fugiam ao escopo de sua função. Os 92% dos conselhos que já passaram por essa situação informam que foram levados a atuar em funções de outros profissionais, tais como advogados, promotores e coordenadores escolares. As razões alegadas variaram desde a falta de clareza quanto às suas funções, a carência da oferta desses serviços em suas localidades e a necessidade de dar respostas à população atendida pelos conselhos tutelares. As atividades mais comumente realizadas ou demandadas por autoridades públicas, porém não previstas na função de conselheiro tutelar, são: resolver problemas de disciplina escolar (87% dos conselhos), fiscalizar sistematicamente bares, restaurantes e boates, com vistas à identificação de crimes ou infrações contra crianças e adolescentes (70%), emitir registro civil de nascimento ou óbito (58%), mediar acordos extrajudiciais de pensão alimentícia (42%) e emitir autorização para crianças e adolescentes viajarem (40%).

Em face da diversidade de questões que envolvem a criança e o adolescente, o conselheiro deve se munir de informações diversas para avançar na avaliação dos fatos recebidos. Ressaltamos a importância de se tomar a pesquisa como procedimento a ser potencializado, principalmente no que se refere à disponibilização de fontes e à sistematização constante das informações pesquisadas. Um exemplo simples é o atendimento de uma criança que possui uma doença rara e precisa de tratamento especializado. Uma rápida consulta à internet sobre a doença pode auxiliar o conselheiro na compreensão da realidade dessa criança e na proposição de medidas. A consulta à equipe técnica e à rede de atenção é outra forma de aumentar o entendimento do conselheiro sobre o problema. Dessa forma, a produção e disseminação do conhecimento potencializam a intervenção proposta pelo conselho.

 

O SIPIA E O REGISTRO DE VIOLAÇÃO DE DIREITOS A utilização do Sipia ajuda o trabalho cotidiano dos

conselheiros tutelares no momento do recebimento das

crianças, adolescentes e famílias, ao estabelecer

procedimentos de atendimento dos casos de ameaça ou

violação de direitos. O Sipia pode ajudar o conselheiro a

sistematizar as seguintes ações:

tomar conhecimento do fato/situação por meio da sua descrição (resumo do fato, data, local) e da tipificação do solicitante;

tipificar o fato como violação de direito individual e violação de direito coletivo/difuso;

executar, quando necessário,

providências/encaminhamentos imediatos; identificar/cadastrar criança/adolescente

(pais/responsável) ou grupo/comunidade atingida; fazer a leitura do fato como violação de direito individual: dados específicos da criança/adolescente (situação de moradia, situação escolar e de ocupação/trabalho), especificação do direito violado e especificação do agente violador. (Manual do Usuário: PROCERGS)

Para que um caso seja registrado pelo conselheiro tutelar no

Sipia é necessário que apresente três condições básicas de

uma violação de direito:

Existência da vítima, isto é, de um sujeito de 0 a 18 anos incompletos que tenha sofrido a violação ou ameaça. A criança ou o adolescente com direito violado ou ameaçado deve ser identificado e cadastrado no sistema para que se tenha o histórico de atendimento e a devida documentação do fato apresentado. Essas informações são sigilosas por lei e somente o conselheiro pode ter acesso a elas. Caso as informações não sejam preservadas, o conselheiro estará infringindo a lei, tornando-se um violador em relação à criança ou ao adolescente.

Direito violado ou ausência do mesmo, ou seja, prática de uma ação contrária ao direito assegurado ou mesmo a ausência da ação necessária ao cumprimento do direito assegurado na legislação. Tratando-se propriamente do registro do direito violado no sistema, segue-se uma matriz de categorias de direitos, isto é, uma tabela de caracterização das violações que está pautada nos cinco direitos fundamentais. Uma leitura completa e objetiva do

caso é fundamental para que seja identificada a violação e dado o devido encaminhamento para ressarcir o direito violado.

Agente violador é o responsável pela ação ou pela omissão que resultou no descumprimento do direito. A violação pode ser responsabilidade de uma ou várias pessoas, mas pode ser também de uma instituição. O Sipia especifica cinco tipos de agentes violadores:

1. Pais ou responsáveis – parentes, familiares e pessoas que convivem com a família do sujeito que sofreu a violação. Estão também incluídas pessoas que não são estranhas ao ambiente familiar, que têm acesso aos espaços de convivência da família e que lidam, no dia-a-dia ou freqüentemente, com a criança ou o adolescente. No Sipia há as opções de resposta: pai, mãe, padrasto, madrasta, irmãos, avós, tio/tia, responsável e outros. Ressalta-se que é preciso ter cuidado ao acusar a família, nos casos de violação, para que não lhe sejam demandados recursos e atitudes que ela não tem condições de assumir. Às vezes, a violação, além de atingir o menor de 18 anos, também afeta a família e a comunidade com as quais ele convive. Assim ocorre, por exemplo, quando não se tem transporte para uma escola distante, na área rural, ou quando a família não tem moradia. Nesses casos, a responsabilidade não pode ser atribuída aos pais ou ao responsável, cabendo avaliar as falhas e omissões do Estado e da sociedade.

2. Estado – refere-se a todo o setor público, seja federal, estadual ou municipal. Pode se tratar de qualquer entidade da esfera pública. Nos casos em que o violador seja uma pessoa que trabalha em instituição pública e a violação se dê no exercício de sua profissão, a instituição será considerada a violadora, dado que é responsável pela atuação profissional de seus funcionários. No Sipia existem como possibilidades de respostas: posto de

assistência social, escola, posto de saúde, ambulatório, hospital, polícia militar, polícia civil, creche, Justiça da Infância e da Juventude, Ministério Público, pessoa física, entidade de atendimento, Defensoria Pública e outros.

3. Sociedade – segmento que não pertence à esfera da família ou do setor público, ou seja, o setor privado. Quando o violador é uma pessoa física, cabe diferenciar entre aquela que trabalha em uma instituição ou empresa e a que individualmente violou um direito. Assim, sociedade é o setor privado, entendido de maneira ampla: tanto pode ser uma instituição, como uma pessoa isolada ou um grupo de pessoas que toma atitudes por conta própria. No Sipia existem as seguintes categorias: empresa, estabelecimentos comerciais, associações religiosas, escola particular, clubes, creches, meios de comunicação, hospital particular, ambulatório particular, entidade de atendimento, pessoa física e outros, desde que sempre administrados pelo setor privado.

4. A própria criança ou adolescente – trata-se dos casos em que a própria criança ou adolescente tenha se comportado de maneira a negar os seus próprios direitos. É o agente violador mais difícil de ser caracterizado, pois antes de acusar a criança ou o adolescente de ser o próprio agente da violação de direito, deve-se assegurar que, de fato, a violação não ocorreu pela intervenção de outros. Em especial, deve-se atentar para as suas condições de vida. Apenas quando se está certo de que não houve intervenções alheias, por ato ou omissões, é que se pode afirmar que a criança ou adolescente é responsável pela violação de direito.

5. Agente violador não identificado – evita-se o registro nessa categoria, pois devemos buscar efetivamente a identificação do agente violador.

Embora haja a categoria “agente violador não identificado”, a condição básica para que um fato seja caracterizado como uma violação de direito é a existência de um responsável. Em alguns casos pode-se utilizar a categoria “outros”, descrevendo um tipo não apresentado na lista por grupo de agentes violadores.

Fonte: Sipia (2001, p. 12).

 

Aplicando medidas protetivas

A decisão do conselho tutelar acerca das medidas protetivas a serem tomadas para a restituição do direito infanto-juvenil ameaçado ou violado deve sempre considerar as suas atribuições específicas, bem como os limites da sua atuação, estabelecidos no ECA. Atuando de maneira articulada com as outras instâncias do sistema de proteção dos direitos da criança e do adolescente, o conselho aplicará as medidas protetivas adequadas a cada situação, requisitará serviços e atendimentos de outros atores da rede de proteção e encaminhará ao Poder Público os fatos que demandam a sua intervenção, ou seja, que fogem da competência exclusiva do conselho tutelar.

Aplicar a medida protetiva adequada exige, em primeiro lugar, a leitura precisa da situação. Equívocos nessa leitura podem implicar o não ressarcimento do direito violado ou mesmo na própria violação de direitos por parte do conselho tutelar. Para definir qual medida será aplicada, o conselheiro deve tomar como base a decisão colegiada e a retaguarda de atendimento, isto é, a rede de serviços local disponível. Durante o acompanhamento de cada fato, podem ser definidas modificações, inclusões ou retirada de alguma medida já aplicada, quando necessário (BRASIL, 1990, art. 99).

 

Para pensar

Identifique situações que geraram a aplicação de medidas

protetivas no conselho em que você atua. Reflita sobre a

pertinência das medidas aplicadas e os seus desdobramentos.

Quais as dificuldades encontradas em seu cotidiano para a

aplicação de medidas protetivas?

 

O conselho tutelar deve ser capaz de considerar os diversos aspectos da realidade de vida da criança, do adolescente e de sua família. Com base em uma proposta de atuação e no conhecimento sobre as suas limitações institucionais, o conselho deve construir, com os envolvidos no fato, uma reflexão crítica sobre a condição de sujeitos de direitos e deveres inseridos numa determinada realidade local, estimulando-os à responsabilização dos órgãos e das pessoas competentes para promover o acesso a esses direitos. Para isso, o conselho deve instrumentalizar os sujeitos para que os mesmos tenham possibilidade de se movimentar num percurso de busca por seus direitos, empoderando-os dos mecanismos de acesso e exigibilidade dos mesmos.

Cabe ao conselho atender ao adolescente autor de ato infracional, providenciando as medidas de proteção previstas no art.101, estabelecidas pela autoridade judiciária ou aplicadas pelo próprio conselho, quando assim achar pertinente. Esse adolescente deve ser alvo de proteção como qualquer outra criança ou adolescente atendido no conselho; as ações, nesse caso, devem visar à eliminação dos motivos que o levaram à prática infracional. O acompanhamento da família do adolescente em conflito com a lei é outra ação de extrema importância. As medidas de proteção, mesmo quando o judiciário não as determina, são fundamentais para trabalhar na perspectiva de favorecer as condições de retorno do adolescente ao convívio familiar, com as precauções para evitar reincidência.

 

SINGULARIDADES DO ATENDIMENTO AO

ADOLESCENTE AUTOR DE ATO INFRACIONAL

O trabalho do conselheiro tutelar em relação ao adolescente

autor de ato infracional e suas famílias é dificultado porque,

usualmente, esses adolescentes ficam retidos na esfera da

justiça, chegando poucas vezes ao conselho tutelar para que

este proponha ou acompanhe as medidas de proteção.

Considerando que as medidas socioeducativas não devem

ter caráter punitivo, e sim o objetivo de preparar o adolescente

para o retorno ao convívio social, as entidades de internação

precisam estar devidamente estruturadas e capacitadas para a

aplicação de uma ação socioeducativa baseada nos direitos

humanos. O papel do conselheiro de fiscalizar as entidades de

internação, assegurando o disposto no art. 124 do ECA

(BRASIL, 1990) e no Sistema Nacional de Atendimento

Socioeducativo (Sinase), apresentado no Capítulo 2, é de

fundamental importância.

 

Em algumas situações de ameaça ou violação, apenas uma medida protetiva poderá solucionar. No entanto, quando houver necessidade, mais de uma medida poderá ser aplicada. Por exemplo, uma criança pode necessitar, ao mesmo tempo, de ser encaminhada aos pais ou responsáveis (mediante termo de responsabilidade); receber orientação, apoio e acompanhamento temporários; ser matriculada e ter exigida sua freqüência em estabelecimento oficial de ensino fundamental; ser incluída em programa comunitário ou oficial de auxílio à família e à criança; receber tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial; ser incluída em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos etc.

Ao identificar que a violação de direitos ocorreu por ação ou omissão dos pais ou responsáveis, o conselheiro deve aplicar as medidas previstas no art. 129 (BRASIL, 1990), encaminhando-os para tratamento psicológico ou psiquiátrico, para cursos/programas de orientação ou para tratamento especializado. Ao identificar ou suspeitar que uma criança ou adolescente é vítima de maus-tratos praticados pelos pais ou responsáveis, o conselheiro tutelar precisa atuar sobre a família e, quando necessário, colocar a criança a salvo e comunicar o fato à autoridade competente. Nesses casos, a decisão pelo retorno da criança ou do adolescente ao convívio com os pais ou responsáveis ou pela alteração de sua guarda será de competência exclusiva do Judiciário.

Em sua rotina de atendimento, o conselho tutelar freqüentemente se depara com a necessidade de abrigar a criança ou o adolescente por diferentes motivos. Dentre eles estão os casos de abrigamento provisório, em razão de doença dos responsáveis, por motivos de calamidade pública ou outros que não colocam em questão o poder familiar. Nesses casos, assim que cessar o risco, o conselho poderá aplicar nova medida, inclusive encaminhar a criança ou adolescente aos pais ou responsáveis.

Ao atuar em conflitos familiares, o conselheiro deve sempre considerar as especificidades das famílias, as diferenças culturais, pessoais, geracionais, sociais e raciais, buscando assumir uma postura de mediação entre seus membros e evitando acirrar as divergências identificadas. Buscando ressaltar o caráter pedagógico das medidas de proteção aplicadas, sejam às crianças, aos adolescentes ou aos seus pais/responsáveis, o conselheiro deve privilegiar aquelas medidas que fortaleçam os vínculos familiares e comunitários.

Figura 6 – O papel mediador do conselho tutelar

 

As medidas de proteção determinadas pelo conselho tutelar são remetidas para a rede de serviços do município, responsável por executá-las. O conselheiro deve expedir notificações para convocar pessoas ou instituições que possam garantir a aplicação de medidas de proteção pertinentes ou para a oficialização de suas decisões. A falta ou irregularidade de cobertura assistencial da rede de proteção dificulta ou impede a restituição do direito violado. O trabalho do conselho, portanto, não se restringe ao mero encaminhamento: o órgão deve verificar se o mesmo foi atendido e tomar as providências para sua efetiva execução. De acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL,1990), o conselho possui a prerrogativa de representação junto ao judiciário por descumprimento injustificado de suas deliberações.

 

VOCÊ SABIA QUE

Embora os conselhos tutelares dos municípios brasileiros considerem o problema relacionado ao uso de álcool e drogas como muito grave, 48% deles nunca aplicam medidas de inclusão em programas de auxílio a toxicômanos?

a inclusão em programa de auxílio à família, à criança e ao adolescente é uma medida determinada com média freqüência, assim como a requisição de tratamento de saúde (física ou mental)?

as medidas tomadas com alta freqüência pelos conselhos tutelares são: matrícula e freqüência obrigatória em escola, encaminhamento aos pais e responsáveis, mediante termo de responsabilidade e orientação, apoio e acompanhamento temporários?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.

 

O conselheiro deve documentar os encaminhamentos, requisições, notificações e todos os seus atos a fim de assegurar a aplicação das medidas determinadas. Além disso, deve garantir o registro histórico e a avaliação dos resultados obtidos, o que pode promover um avanço no estado de garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes.

O Sipia e a aplicação de medidas, requisições e encaminhamentos

A utilização do Sipia na fase de aplicação de medidas permite:

decidir a ação mais adequada para garantir a restituição do direito violado – escolher a medida de proteção e verificar a existência de “programa de atendimento” no município; promover a execução da(s) medida(s) de proteção – determinação do acompanhamento (tipo e freqüência de relato de atendimento), encaminhamento de criança/adolescente e/ou pais para o programa escolhido, notificação da entidade quando do não recebimento do relatório de acompanhamento estabelecido, representação junto à autoridade judiciária, em caso de descumprimento;

encaminhar ao Ministério Público/Autoridade Judiciária os casos previstos em lei;

registrar o término do acompanhamento no encerramento do caso.

O Sipia apresenta a seguinte caracterização para as medidas de proteção previstas nos art. 101 e 129 do ECA:

encaminhamento aos pais ou responsável mediante termo de responsabilidade;

orientação, apoio e acompanhamento temporário; matrícula em estabelecimento oficial/comunitário de ensino fundamental;

freqüência obrigatória em estabelecimento oficial/comunitário de ensino fundamental;

inclusão em programa oficial/comunitário de auxílio à criança e ao adolescente;

requisição de tratamento médico em regime hospitalar ou ambulatorial;

requisição de tratamento psicológico em regime hospitalar ou ambulatorial;

requisição de tratamento psiquiátrico em regime hospitalar ou ambulatorial;

inclusão em programa oficial/comunitário de auxílio, orientação e tratamento a toxicômano;

abrigo em entidade oficial ou privada;

outra (especificar).

Aos pais e responsáveis estão previstas como medidas de proteção:

encaminhamento da família a programa oficial/comunitário de proteção à família;

inclusão em programa oficial/comunitário de auxílio, orientação e tratamento de alcoólatra;

inclusão em programa oficial/comunitário de auxílio, orientação e tratamento de toxicômano;

encaminhamento a tratamento psicológico; encaminhamento a tratamento psiquiátrico; encaminhamento a cursos ou programas de orientação para o trabalho;

matrícula de filho ou pupilo na escola;

acompanhamento de freqüência e aproveitamento de filho ou pupilo na escola;

encaminhamento de filho ou pupilo a tratamento especializado; outra (especificar).

Além das medidas de proteção descritas, o sistema apresenta a seguinte caracterização para encaminhamentos e requisições:

1. Encaminhamento ao Ministério Público

• encaminhamento de fato que constitua infração administrativa/penal contra os direitos da criança e do adolescente;

• requisição de certidão de nascimento e de óbito, quando necessário;

• representação em nome da pessoa e da família contra a violação dos direitos;

• representação para efeito de ações de perda ou suspensão do poder familiar;

• ações de alimentos, nomeação e remoção de tutores, curadores e guardiãs;

• especialização, inscrição de hipoteca legal e prestação de conta de tutores, curadores e quaisquer administradores de bens de criança e adolescente;

• requisição de informações, exames, perícias e documentos de autoridades municipais/estaduais/federais, da administração direta ou indireta, bem como promoção de inspeções de diligências investigatórias; • requisição de informações de documentos a particulares e instituições privadas;

• instauração de sindicância, requisição de diligências investigatórias e determinação de inquérito policial para apuração de ilícito ou infração a normas de proteção à infância e juventude;

• outra (especificar).

2. Encaminhamento à Justiça da Infância e da Juventude

• pedidos de adoção e seus incidentes;

• ações decorrentes de irregularidades em entidades de atendimento e aplicação de medidas cabíveis; • discordância, paterna ou materna, em relação ao exercício do poder familiar;

• concessão de emancipação, nos termos da lei civil, quando faltarem os pais;

• determinação do cancelamento, da retificação e do suprimento dos registros de nascimento e óbito; • ausência ou irregularidade de ensino obrigatório; • ausência ou irregularidade de atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência; • ausência ou irregularidade de atendimento em creche e préescola às crianças de 0 a 6 anos de idade; • ausência ou irregularidade de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;

• ausência ou irregularidade de programas suplementares de oferta de material didático-escolar, transporte e

assistência à saúde do educando do ensino fundamental; • ausência ou irregularidade de serviço social para proteção à família, à maternidade, à infância/adolescência; • ausência ou irregularidade da escolarização e profissionalização dos adolescentes privados de liberdade; • outra (especificar).

3. Encaminhamentos especiais

• crianças desaparecidas – encaminhamento à delegacia local, especializada para notificação e subseqüente investigação;

• crianças indígenas – encaminhamento aos agentes públicos encarregados da tutela das populações indígenas, de acordo com o Estatuto do Índio;

• Defensoria Pública – quando os direitos de crianças e suas famílias exigem intervenção de defensor público qualificado.

Outras medidas tomadas pelos conselhos tutelares se referem à requisição de serviços públicos necessários:

requisição de serviço de saúde;

requisição de serviço de educação;

requisição de serviço social e previdência; requisição de serviço para trabalho;

requisição de serviço na área de segurança pública; outra (especificar).

Para que os conselheiros possam aplicar a medida, ela precisa estar cadastrada no sistema Sipia, de acordo com a categoria de serviço prestado pelas entidades de atendimento. Na instalação do sistema é preciso registrar, no banco de dados, as entidades de atendimento local para que se possam requisitar os serviços e/ou dar os encaminhamentos devidos por meio da emissão de ofícios. Uma vez que a medida não esteja cadastrada, ela não estará disponível para aplicação no sistema.

Acompanhando o fato

As medidas protetivas determinadas devem ser continuamente aperfeiçoadas, dando concretude e formalidade aos atos do conselho tutelar. O encaminhamento deve ser monitorado, constituindo-se em uma forma de avaliação da política de atendimento. O acompanhamento poderá ser apenas do encaminhamento realizado, como também do próprio usuário que necessita de uma ação mais sistemática, implicando estudos de caso, entrevistas, visitas, reuniões intersetoriais, dentre outros procedimentos. Sempre que pertinente, o conselheiro que acompanha o caso deve elaborar pareceres, conclusivos ou não, de modo a permitir uma avaliação contínua do desenvolvimento do atendimento. A avaliação deve ser norteada por indicadores previamente estabelecidos; durante o percurso do atendimento outros indicadores poderão ser criados.

 

Para pensar

Reflita sobre o acompanhamento dos fatos e/ou casos no

conselho em que você atua. Procure identificar as principais

dificuldades e possíveis alternativas de solução.

 

O registro do atendimento se configura como uma ferramenta de sistematização da história de passagem do usuário pela instituição. Com base nos dados registrados de cada indivíduo, é capaz de consolidar informações que indicam uma realidade coletiva de violação sistemática dos direitos da criança e do adolescente. Nesse sentido, é um retrato de como a nossa sociedade vem tratando esse segmento. O registro de informações pertinentes aos casos propicia a identificação do perfil das crianças/adolescentes e das circunstâncias de violação. Essa informação consolidada continuamente nos orienta quanto ao nosso público-alvo, além de nos indicar os tipos de violação de direito ao qual esse público está submetido.

O acompanhamento proposto pode ser realizado por meio de entrevistas, visitas domiciliares e institucionais, trabalhos de grupo ou contatos com a rede externa. Realizar a mediação junto às redes pessoais e institucionais, identificando-as, fortalecendo-as ou ampliando-as, é o modo privilegiado de intervenção do conselho tutelar. Esse processo de mediação requer o reconhecimento dos responsáveis pela garantia dos direitos fundamentais estabelecidos. O ato de intervenção assume, também, um caráter de responsabilização, seja das instituições ou das autoridades (pelos encaminhamentos oficiais), ou mesmo do próprio indivíduo que procura o conselho (pelos acordos estabelecidos no processo de atendimento).

Outra forma de potencialização do atendimento são as avaliações coletivas – os estudos de casos –, que se constituem poderoso instrumento de articulação de informações e de validação de propostas de intervenção. Para a realização desses estudos coletivos, os encontros de equipe, setores ou organizações devem ser previstos dentro da sistemática de atendimento do conselho e reconhecidos como procedimentos metodológicos imprescindíveis.

Realizando o diagnóstico

Para ter uma visão geral de todos os atendimentos realizados, comumente um conselheiro precisa dispender muito tempo levantando as fichas de cada caso individualmente. O Sipia é muito útil nessa situação, auxiliando, por exemplo, na rápida realização do diagnóstico de violações. Pelo sistema o conselheiro pode acompanhar a evolução de um atendimento ou avaliar e dimensionar o conjunto de atendimentos realizados ao longo de determinado período.