Parte III: Ajuda

 

SETE

 

Como ajudar os que ficaram para

trás

 

QUASE UM BILHÃO de seres humanos continuam a viver na miséria, milhões de crianças ainda morrem pelo acaso de terem nascido no lugar “errado”, desnutrição aguda ainda desfigura os corpos de metade das crianças na Índia. Essas pessoas e muitas outras não se beneficiaram da Grande Saída. Como em situações anteriores, a imensidão da desigualdade indica o caminho para sua erradicação. Os avanços científicos e tecnológicos que embasaram fugas no passado estão disponíveis para todos, sendo desnecessário que eu reafirme os horrores de ser deixado para trás. Alguns países no sul e leste da Ásia aproveitaram a oportunidade para progredir, alçando milhões de seus cidadãos da escuridão da pobreza e salvando outros milhões de morte prematura. No entanto, diferenças abissais permanecem.

Desde o final da Segunda Guerra, países ricos se empenham em tentar diminuir essas diferenças com ajuda externa por meio do fluxo de recursos para países pobres, com o objetivo de melhorar as vidas dos destituídos. Em tempos mais remotos, o fluxo se dava em direção inversa — de países pobres para ricos — através da espoliação das conquistas militares e exploração colonial. Posteriormente, investidores de países ricos em busca de altos lucros (e não de tentar ajudar a vida dos nativos) fizeram investimentos em vários países pobres. O comércio exterior levou matérias-primas aos países ricos em troca de bens manufaturados, mas poucos conseguiram enriquecer através da exportação de matérias-primas, e para muitos só sobrou o legado da presença estrangeira na economia e da desigualdade interna. Em contraste com essas práticas históricas, ajuda externa concebida com o intuito específico de auxiliar os países beneficiários é algo completamente diferente.

No passado, o máximo que restava àqueles que não alcançavam sua saída era aprender com os que conseguiram e torcer para que eles não rasgassem o mapa do tesouro. Que os novos ricos voltassem para cooperar é, em si, novidade. Este capítulo tenta desvendar se ajuda externa de fato acelerou o processo de fuga ou se — por uma combinação de razões, politicagem ou a lei das consequências não intencionais — conduziu a um efeito oposto.

 

Ajuda material e pobreza global

Um dos aspectos mais espantosos da pobreza global é a constatação de como seria fácil reduzi-la se, num passe de mágica, pudéssemos transferir dinheiro para as contas bancárias de todos os pobres do mundo. Em 2008, havia em torno de oitocentos milhões de pessoas no mundo vivendo com menos de 1 dólar ao dia. Na média, a cada uma dessas pessoas faltam em torno de 0,28 dólar ao dia; sua média de gastos diária é de 0,72 dólar e não 1 dólar, quantia necessária

para tirá-los da pobreza. 1 Poderíamos cobrir essa diferença com menos de 250 milhões de dólares por dia — 0,28 dólar vezes oitocentos milhões de pessoas é igual a 220 milhões de dólares. Se os Estados Unidos fossem, sozinhos, tentar suprir essa quantia, cada cidadão americano teria de gastar 0,75 dólar por dia, ou 1 dólar, se tirarmos da conta contribuições de crianças. Poderíamos reduzir essa quantia a 0,50 dólar por dia se os adultos do Grã-Bretanha, França, Alemanha e Japão participassem da iniciativa, e mesmo esse valor é superior ao que realmente necessitaríamos. Quase todos os pobres do mundo vivem em países onde alimentação, moradia e bens indispensáveis são mais baratos que em países ricos; 1 dólar gasto na Índia equivale a mais ou menos 2,50 dólares de

poder de compra de bens consumidos por pobres.2 Frente a essa consideração, chegamos à extraordinária conclusão de que a pobreza mundial poderia ser eliminada se cada adulto americano doasse 0,30 dólar ao dia ou se uma coligação de adultos da Grã-Bretanha, França, Alemanha e Japão estivesse disposta a doar não mais que 0,15 dólar ao dia.

É difícil crer que a pobreza global persiste simplesmente porque deixamos de doar quantia tão irrisória. Um dos temas principais deste capítulo é entender por que o simples cálculo acima não nos revela nada sobre eliminação da miséria. Como veremos, o problema não se restringe ao fato de 0,15 dólar ser uma quantia insignificante, pois até mesmo o aumento desse valor para trinta centavos, ou 1,50 dólar, não tornaria a pobreza uma relíquia do passado.

Minhas estimativas levam em conta apenas o custo de oferecer às pessoas o necessário para ter 1 dólar por dia, mínimo essencial para viver. Não entram na conta questões ainda mais importantes, como melhoria da saúde ou vidas a serem salvas. Há um grande número de recomendações na internet sobre quais instituições de caridade são eficazes para

lidar com essas questões. O portal givingwhatwecan.org, administrado pelo filósofo Toby Ord, sugere que, se um indivíduo que ganha 15 mil libras esterlinas por ano doar 1.500 libras, “ajudaria a salvar uma vida e meia ou medicar em torno de cinco mil crianças por ano com doenças tropicais

não tratadas”.3 Mais adiante, contesto os fundamentos desses números, ainda que reconheça serem estimativas sérias, cuidadosamente calculadas, e sejam valores pequenos frente aos possíveis benefícios. Com frequência, defensores de boas causas menos zelosos apresentam números ainda menores: o ator Richard Attenborough, ao qual fomos apresentados na Introdução, declarou em um artigo de jornal em 2000 que o UNICEF poderia salvar a vida de uma criança em Moçambique por dezessete pence, algo em torno de 0,27

dólar por dia. 4

Esses cálculos, inclusive aqueles mencionados no início, são exemplos do que chamo de ilusão da ajuda, a crença equivocada de que a pobreza global poderia ser eliminada pelo simples ato de pessoas ou países ricos doarem mais dinheiro para pessoas ou países pobres. Pretendo argumentar que, longe de ser uma prescrição para erradicar a pobreza, a ilusão da ajuda é na verdade um obstáculo para a melhoria de vida dos pobres.

O que pensar desses cálculos que concluem ser possível eliminar a pobreza mundial com 0,15 dólar ao dia? Como é aceitável que a miséria no mundo persista quando custa tão pouco para eliminá-la? Aqui estão quatro razões:

Indiferença moral: pessoas ricas não se importam. Falta de entendimento: as pessoas se importam, mas não se dão conta de como é fácil fazer algo contra a pobreza. Ajuda poderia ser eficaz, mas está sendo maldirecionada e hoje é ineficaz.

Ajuda é geralmente ineficaz e pode até prejudicar, ao menos em determinadas circunstâncias.

Comentarei todos esses argumentos, mas um bom ponto de partida é a questão da indiferença moral e se, de fato, é fácil resolver o problema da pobreza.

Será possível que os ricos são tão insensíveis, a ponto de se recusarem a fazer mínimos sacrifícios para tirar um bilhão de pessoas da miséria total? As pessoas podem não ser insensíveis quando se trata de família e amigos, mas é provável que se sintam muito pouco responsáveis por ajudar pessoas tão distantes e diferentes delas.

Adam Smith achava que não. Em um famoso trecho no qual imagina um imenso terremoto na China, ele indaga se algum indivíduo que não vivesse naquele país se recusaria a trocar seu dedo mindinho para salvar a vida de cem milhões de chineses, sem que jamais houvesse conhecido algum deles, e conclui: “O mundo, mesmo em seus momentos de maior perversidade e degradação, jamais conheceu alguém

tão mau a ponto de considerar tal atitude.” 5 Contemporâneo de Adam Smith, David Hume entendia que a globalização (do século XVIII) motivaria as pessoas a se tornarem mais compreensivas e dispostas a ajudar a quem estivesse geograficamente distante — argumento que certamente se

aplica ainda mais à globalização dos dias atuais.6

Ao comparar a recusa de alguém a ajudar uma criança na África com a recusa de um transeunte a ajudar uma criança que está se afogando em um lago — até mesmo quando o custo implícito é mínimo, na pior das hipóteses, estragar as roupas do socorrista —, o filósofo Peter Singer há muito se posicionou contra a ideia de que a distância tornava as duas situações diferentes entre si. O fato de a criança na África estar distante é irrelevante para o imperativo moral de prestar ajuda, já que existem instituições de caridade, como a Oxfam, que superam o problema da distância por nós.

Se admitimos que a Oxfam e outras instituições de assistência são eficazes, nos negarmos a ajudar é o equivalente moral à recusa de socorrer a criança que está se afogando. Em 1971, durante a guerra que separou Bangladesh do Paquistão, Singer escreveu sobre as populações agonizantes e concluiu: “Tampouco, penso eu, ninguém discorda de que podemos fazer algo, seja através de medidas ortodoxas diretas contra a fome, seja através de

controle populacional, ou as duas simultaneamente.”7 Os mais recentes artigos de Singer continuam defendendo a eficácia

da ajuda,8 e uma série de portais, como givingwhatwecan.org

e givewell.org, visam a ajudar doadores potenciais (porém céticos e desconfiados), avaliando instituições e recomendando as que são particularmente eficazes na redução da pobreza e melhoria da saúde. Não faltam argumentos de natureza ética em favor do dever de ajudar; a questão, porém, não é de natureza moral, mas prática: “nós” (os não pobres do mundo) temos ou não capacidade de ajudá-los (os pobres do mundo)?

Talvez pareça óbvio que a ideia expressa no parágrafo inicial desta seção — de que, com 0,15 dólar ao dia, podemos eliminar a pobreza medida pela linha de 1 dólar por dia — esteja, na melhor das hipóteses, incompleta; as coisas não são assim tão simples. Na realidade, a reação inicial de muitas pessoas a esse cálculo é perceber que 0,15 dólar pode não ser o suficiente — que há perdas e custos no processo administrativo — e que talvez sejam necessários cinquenta centavos ou até mesmo 1 ou 2 dólares por dia. O imperativo moral não reside no fato de o custo ser insignificantes 0,15 dólar ao dia, mas no custo ser mínimo em relação ao que “nós” possuímos. Há, no entanto, o imperativo moral ainda maior de não prejudicar, especialmente por se tratar de pessoas que já estão em grande dificuldade. Todos os argumentos em favor de doação financeira — qualquer que seja o valor — estão ancorados na proposição de que mais dinheiro fará as coisas melhorarem. Por mais paradoxal que possa parecer à primeira vista, defenderei a tese de que dar mais ajuda que atualmente — pelo menos ajuda na forma como é dada hoje — pioraria a situação, em vez de melhorá-la.

Os Estados Unidos destinam um percentual da sua renda nacional à ajuda externa menor que muitos outros países ricos, mas ainda assim doam substancialmente mais que 0,15 dólar por cidadão. O total da ajuda externa de todos os países

ricos em 2011 foi de 133 bilhões de dólares,9 o que representa 0,37 dólar por dia para cada pobre no mundo, ou pouco menos de 1 dólar ao dia de poder de compra de um país pobre. Esse valor não inclui as altas quantias (em torno de 30 bilhões de dólares) arrecadadas por instituições de caridade privadas e ONGs internacionais. Os valores de ajuda externa seriam mais que suficientes para eliminar a pobreza global medida pela linha de 1 dólar por dia se pelo menos os recursos fossem transferidos diretamente, de pessoas e países ricos para pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza global. Nada de sensato pode ser dito sobre ajuda externa se não entendermos porque isso não ocorre.

O cálculo inicial desta seção é um exemplo da visão “hidráulica” da ajuda externa: se a água é bombeada por um

lado, tem que sair pelo outro. 10 Eliminar a pobreza no mundo e salvar crianças da morte são vistos como um problema de engenharia, como consertar um encanamento ou um veículo quebrado: precisamos de uma nova transmissão, custa tanto, dois novos pneus, tanto cada um, mais custo de mão de obra. Vidas de crianças são salvas pela disponibilização de camas com redes de proteção inseticida (que protegem contra malária) ao custo de poucos dólares cada uma, ou pela terapia de reidratação oral, ao custo de 0,25 dólar a dose, ou ainda pela aplicação de vacinas, também por poucos dólares cada. Aplicações de recursos em projetos, programas e máquinas são capazes de impulsionar o crescimento econômico, e este é a melhor cura para a pobreza. Análises estatísticas demonstram haver forte correlação entre progresso econômico e a proporção da renda nacional canalizada para investimentos, o que permite calcular, numa conta simples e direta, o valor adicional de capital necessário para impulsionar desenvolvimento mais acelerado e eliminar a pobreza mais rapidamente.

Há muito se discute se esses cálculos são ou não corretos, porém eles continuam fazendo a cabeça de muita gente até hoje. Escrevendo em 1971, Peter Bauer assinalou um ponto crucial: “Se todas as condições para o desenvolvimento estiverem presentes (à parte o capital), este rapidamente será gerado localmente, ou será disponibilizado para o governo ou o setor privado por meio de captações comerciais no exterior ao custo de mercado, sendo que o serviço desse capital adicional será pago com maiores receitas de impostos ou lucros das empresas. No entanto, se as condições para o desenvolvimento não estiverem presentes, ajuda internacional — que nessas circunstâncias será a única fonte de capital externo disponível — será necessariamente improdutiva e

ineficaz.” 11 A disponibilidade e o volume dos fluxos de capital internacional privado nos dias de hoje são significativamente maiores do que Bauer poderia ter imaginado e, se o argumento era correto em 1971, o é ainda mais forte hoje em dia.

Este é um dilema central da ajuda internacional: quando as “condições para o desenvolvimento” estão presentes, ajuda não é necessária; quando as condições locais são desfavoráveis ao desenvolvimento, ajuda externa não é útil e irá prejudicar caso contribua para perpetuar tais condições. Veremos muitos exemplos do que pode acontecer quando esse dilema é ignorado. Frequentemente, agências de desenvolvimento se veem contaminadas pelo próprio veneno; ajuda externa só é eficaz nos momentos em que é menos necessária, mas os doadores insistem em direcioná-la àqueles que mais necessitam. Ao mesmo tempo em que a formulação de Bauer se refere a capital para investimento e crescimento, ela tem uma aplicação mais ampla. Se a pobreza não é resultado da falta de recursos ou oportunidades, mas de instituições e governos precários e de política corrupta, doar dinheiro para países pobres — em particular a governos de países pobres — provavelmente irá perpetuar e prolongar a pobreza, e não eliminá-la. A abordagem hidráulica de ajuda externa é errônea, e a solução para o drama da pobreza não é equivalente a consertar um carro ou salvar uma criança que está se afogando em um lago.

 

Fatos sobre ajuda externa

Uma das razões pelas quais a ajuda internacional atualmente não elimina a pobreza é o fato dela, raras vezes, tentar efetivamente fazê-lo. O Banco Mundial iça a bandeira da eliminação da pobreza, mas a realidade é que a maior parte dos fluxos de ajuda internacional não é feita por agências multilaterais como ele próprio, mas por acordos “bilaterais”, diretamente de um país a outro, e cada um a utiliza para diferentes objetivos. Em anos recentes, alguns dos doadores enfatizaram a ajuda para assistência aos pobres, sob a liderança, entre outros, do Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) britânico. Mas na maioria dos casos, ajuda internacional é direcionada menos em função das necessidades dos países beneficiados e mais como parte dos interesses domésticos e internacionais dos países doadores. Isso não surpreende, já que governos doadores são democráticos e estão gastando recursos dos contribuintes. Apesar de em muitos países haver forte apoio doméstico à redução global da pobreza — a Grã-Bretanha é um bom exemplo —, doadores devem equacionar uma série de considerações, incluindo alianças políticas e a manutenção de boas relações com antigas colônias, onde não raro têm interesses importantes.

Entre as motivações domésticas dos doadores estão, além de suas preocupações humanitárias enquanto cidadãos, interesses comerciais, que abrangem oportunidades (venda de produtos ao exterior) e ameaças (competição de países em desenvolvimento) decorrentes de ajuda externa. Não obstante, muitos países, entre eles Japão e Estados Unidos, citam objetivos genéricos como criar um mundo próspero e democrático, o que definitivamente contribuiria para a redução

global da pobreza. 12

O propósito declarado da ajuda internacional talvez seja menos importante do que pode parecer. Recursos oriundos de ajuda internacional são normalmente fungíveis em sua utilização; é perfeitamente plausível que até mesmo ajuda militar possibilite a liberação de fundos para escolas ou clínicas se lembrarmos que, na ausência de fundos recebidos do exterior, o governo poderia optar por comprar tanques e aviões com verbas do seu próprio orçamento. Desvios para outros setores são sempre uma preocupação maior. Paul Rosenstein-Rodan, um dos pioneiros no estudo do desenvolvimento econômico, observou, ainda nos anos 1940, que podemos pensar que estamos financiando a construção de uma central elétrica quando, na verdade, estamos

financiando um prostíbulo. 13 Quando os Estados Unidos fazem uma doação a um aliado em troca de apoio político, não há nada que impeça esse aliado de utilizar os recursos na redução da pobreza, saúde ou educação. Portanto, classificar ajuda internacional de acordo com sua finalidade pode não fazer muito sentido.

O maior componente de ajuda internacional é a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD), que abrange recursos doados por governos de países ricos para o bem-estar e o desenvolvimento de países pobres. Segundo o Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, órgão que mantém os dados estatísticos, o volume de AOD em 2011 totalizou 133,5 bilhões de dólares. Os 23 países membros do CAD doaram entre 0,10% (Grécia e Coreia) e 1% (Noruega e Suécia) da renda nacional; a média de 2011 ficou pouco abaixo de 0,5%. A AOD cresceu fortemente entre os anos 1960 e 1970 e efetivamente dobrou, em termos reais, de 1960 a 1980. Com o final da Guerra Fria, adveio uma redução substancial no volume da cooperação (um indicativo de mudança nas motivações dos doadores); o total de 1997 foi inferior ao de 1980, mas desde então teve incremento de mais de 50%. O valor acumulado de ajuda internacional desde 1960 é de aproximadamente 1 trilhão de dólares (ajustados para preços de 2009).

Os Estados Unidos são hoje o maior provedor de AOD, seguido de perto por Alemanha, Grã-Bretanha, França e Japão. Já com relação ao percentual da renda nacional — uma medida do engajamento dos doadores, mas, obviamente, não do atendimento das necessidades dos pobres —, os Estados Unidos contribuem com menos de 0,20% do produto interno, uma das mais baixas, ao passo que países escandinavos, Holanda e Luxemburgo, encabeçam a lista.

É intrigante que se dê tanta ênfase à cooperação como percentual da renda do doador. Que razões teria a ONU para incentivar tanto os países a doarem 0,7% de suas rendas nacionais? Se de fato queremos salvar a criança que está se afogando no lago, o rendimento do socorrista é irrelevante. Há uma explicação: atingir as metas traçadas (como os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio) custará 0,7% do PIB de países ricos — um cálculo análogo àquele pelo qual iniciei este capítulo, e igualmente absurdo. Também é possível que a ONU entenda que quanto mais ajuda internacional, melhor — verdade que se aplica, se não aos povos dos países membros, a muitos dos seus governos —, e 0,7% provavelmente é o máximo que conseguiria obter. Uma explicação mais relevante é que os governos que aceitam o percentual estabelecido são aqueles cujo eleitorado apoia entusiasticamente a ajuda aos pobres, mesmo que só tenham condições de monitorar quantias doadas e não resultados obtidos. Nessas situações, cooperar atende muito mais a nossa necessidade própria de doar do que efetivamente melhorar a condição dos pobres.

Por outro lado, ajuda internacional não se limita aos canais oficiais. Milhares de instituições de caridade e ONGs participam de projetos globais humanitários e de desenvolvimento. Algumas são enormes, com orçamentos acima de meio bilhão de dólares; atuam de forma independente e também como braços de agências domésticas e internacionais. Estima-se que, em conjunto, suas contribuições incrementam em torno de 25% a 30% o valor total transferido pelos países ricos aos países pobres. Elas variam muito no que diz respeito à transparência e eficácia. Há também doadores não tradicionais, como Brasil, China e Arábia Saudita, que não se reportam ao CAD e cujas atividades não estão incluídas em suas estatísticas.

Em torno de 80% da AOD é bilateral, o restante é efetuado através de agências multilaterais como Banco Mundial, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ou Fundo Global de Combate a Aids, Tuberculose e Malária, entre tantos outros. Muitos defendem o argumento de que ajuda internacional efetuada através de agências multilaterais está menos sujeita a considerações políticas domésticas e é mais transparente e eficiente que ajuda bilateral. Para o Banco Mundial, no entanto, não é fácil se posicionar facilmente contra as pretensões de seus maiores financiadores; o PNUD, por sua vez, já foi considerado umas

das menos transparentes e mais ineficientes agências. 14 A multiplicidade de financiadores e agências — mesmo dentro de um país, a ajuda oficial é canalizada através de diferentes órgãos públicos (cinquenta nos Estados Unidos) que atuam de forma independente — não só dificulta o monitoramento dos volumes doados e a coordenação entre instituições, como também atrapalha na prevenção de ações que minem as políticas das várias agências umas pelas outras.

Muitos países participam da cadeia de cooperação internacional; alguns deles doam para mais de 150 países beneficiários. Tem-se a impressão de que doadores preferem canalizar a ajuda para países em vez de pessoas e gostariam de doar para o maior número possível de países em vez de se concentrar onde realmente estão os pobres. Resulta que os países pequenos recebem mais ajuda que os grandes, tanto pelo critério de número de pessoas quanto da proporção de seus PIBs. No entanto, a maioria dos pobres do mundo vive em países grandes, de forma que a “fragmentação da ajuda” pelos países doadores é outra razão pela qual a ajuda internacional não é efetivamente dirigida aos pobres do mundo.

Segundo dados do Banco Mundial, os maiores beneficiários de ajuda externa per capita em 2010 foram Samoa (800 dólares), Tonga (677 dólares) e Cabo Verde (664 dólares); para os gigantes, as maiores quantias per capita doadas foram 3,10 dólares para Índia (em 1991) e 2,90 dólares para China (em 1995). Como vimos anteriormente, cerca de metade (48% em 2008) dos pobres do mundo vive na Índia ou na China; estes dois países somados, contudo, receberam, em 2010, somente 3,5 bilhões de dólares de AOD, isto é, 2,6% do total. Que metade dos pobres do mundo tenha recebido somente 1/40 da assistência oficial mundial para o desenvolvimento é claramente um dos mais bizarros índices de desigualdade do mundo.

Evidentemente, é possível que, com sua forte expansão econômica em anos recentes, China e Índia sejam consideradas capazes de eliminar a pobreza por conta própria, restando pouca necessidade de receber AOD, mesmo porque ambas recebem recursos na forma de investimentos privados seis vezes maiores que a quantia de AOD, no caso da Índia, e 57 vezes no caso da China. Portanto, não é injustificado ter esperança de que, no mínimo, a ajuda internacional está simplesmente sendo direcionada aos países que dela mais possam se beneficiar. Ainda assim, não se sabe por que razão Samoa e Tonga necessitam de tanta ajuda — lembrando que suas respectivas taxas de crescimento não têm sido especialmente expressivas. Esses fatos não combinam com a visão hidráulica, segundo a qual existe um mundo de doadores que direcionam recursos para reduzir a pobreza a um determinado custo por pessoa, nem com o argumento de que a ajuda internacional reduz a pobreza através do estímulo ao crescimento econômico.

A distribuição da ajuda internacional é reflexo das diferentes políticas dos diversos países doadores. A França canaliza sua cooperação prioritariamente para suas antigas colônias, enquanto a ajuda dos Estados Unidos sempre esteve associada à sua política externa, apoiando seus aliados contra o comunismo durante a Guerra Fria, favorecendo Egito e Israel após os acordos de Camp David ou disponibilizando recursos para a reconstrução do Iraque e Afeganistão. Alguns países doadores “condicionam” sua ajuda, exigindo que os valores transferidos sejam gastos em bens produzidos por eles (incluindo assistência alimentar) ou ainda que bens doados sejam transportados em navios pertencentes ao país doador. Estima-se que em torno de 70% da ajuda dada pelos Estados Unidos não chegue aos países beneficiários, ao menos não em dinheiro. A prática de “condicionar” auxilia na obtenção de apoio do eleitorado domesticamente, mas por certo reduz a eficácia da ajuda ao país beneficiário. Em anos recentes, a prática de atrelar ajuda a outras exigências foi em alguma medida abandonada — pela Grã-Bretanha, por exemplo, onde passou a ser ilegal —, mas continua bastante comum. Uma estimativa recente revela que, entre 1987 e 2007, a parcela de AOD limitada por pré-condições, somada à parcela composta por ajuda alimentar ou assistência técnica (ambas normalmente de baixo valor para o

beneficiário), caiu de 80% para 25%.15

Em contradição frontal com qualquer suposta determinação de combater a pobreza, grande parte da AOD nem mesmo chega a países de baixa renda e muito menos àqueles onde vivem os pobres. Também aqui se tem observado uma focalização maior, mas partindo de uma base extremamente baixa. A fração de AOD canalizada para países que a OCDE denomina “menos desenvolvidos” aumentou de pouco mais de 10% em 1960 para em torno de 33% atualmente, enquanto mais da metade se destina a países de renda média. Essa tendência não é tão ruim quanto parece, já que, em função de seus progressos recentes, a China é classificada pelo Banco Mundial como país de renda média-alta e a Índia como de renda média-baixa, o que indica terem condições de vencer por conta própria sua pobreza. No mundo atual, visar pessoas pobres é muito diferente de mirar países pobres.

Com frequência, ajuda internacional — tanto oficial quanto ajuda humanitária de ONGs — é dada a regimes que têm pouco interesse e histórico de ajudar suas próprias populações. É possível que os motivos dos países doadores sejam políticos, como nos casos da duradoura parceria dos Estados Unidos com Mobutu Sese Seko, do Zaire, do recente apoio a Egito e Etiópia e da ajuda francesa às suas antigas colônias, várias das quais têm regimes autocráticos e corruptos. Quase metade da AOD é direcionada a regimes autocráticos (apesar de haver evidências de que, ao se tornarem democráticos, países experimentam um aumento no

volume de ajuda internacional).16

Tomemos um único exemplo: em 2010, o Zimbábue, de Robert Mugabe, recebeu o equivalente a mais de 10% de sua renda nacional em AOD, ou seja, quase 60 dólares por habitante. Em casos como esse, doadores se defrontam com uma versão aguda do dilema de Bauer. Se a ajuda fosse de fato direcionada para lugares onde as populações têm grandes necessidades, países como Togo ou Zimbábue seriam candidatos naturais. Mas, considerando a forma como esses países são administrados, é improvável que tal ajuda produza efeitos positivos, e é mesmo possível que auxilie os autocratas a permanecer no poder, enriquecer, ou as duas coisas. Ajuda internacional pode ser transferida através de ONGs, que são independentes de governos, apesar de essa ser, na melhor das hipóteses, uma solução imperfeita. Como já visto, recursos oriundos de ajuda internacional são fungíveis — escolas e clínicas administradas por ONGs podem resultar em “sobra” de recursos para serem utilizados pelo governo. Além disso, governos inventam meios de tributar (ou simplesmente desviar) os recursos das ONGs; podem também — e efetivamente o fazem — tributar bens e equipamentos importados por ONGs ou exigir licenças operacionais onerosas. O mesmo ocorre em situações de emergência humanitária, especialmente em períodos de guerra, quando comandantes militares têm de ser subornados para permitir que a ajuda chegue ao seu próprio povo. Em casos extremos, ONGs internacionais chegaram a ser forçadas a transportar de avião armas junto com alimentos (para tornar possível a entrega destes), a usar fotos de crianças esfomeadas para arrecadar recursos que em parte acabaram sendo utilizados para prolongar a guerra e a ceder acampamentos para serem usados como base para

treinamento de milícias propensas ao genocídio.17 É sempre tensa a decisão entre direcionar recursos para países bem administrados, onde podem efetivamente ajudar mesmo sendo pouco urgentes, ou para países em grande desequilíbrio econômico, onde a ajuda tem menos chance de sucesso e pode até prejudicar.

Este breve retrato dos fluxos de ajuda internacional não dá conta de abranger as muitas outras maneiras de países ricos promoverem impacto — para o bem ou para o mal — em países pobres; na verdade, ajuda internacional é uma das modalidades menos importantes. Países ricos disponibilizam capital na forma de investimentos privados, através de estruturas de financiamento muitas vezes mais acessíveis e menos burocráticas que o Banco Mundial. Consequentemente, há hoje menos demanda para financiamentos do Banco Mundial que no passado, em especial entre países de renda média. Remessas privadas (como, por exemplo, de imigrantes para suas famílias) de países ricos para pobres são hoje o dobro da AOD. Avanços conquistados pela ciência — como a descoberta de novas classes de medicamentos, de vacinas ou dos mecanismos inerentes das doenças — quase sempre se originam em países ricos, mas trazem benefícios aos pobres, assim como invenções, como celulares e internet. Por outro lado, restrições ao comércio exterior ou a aplicação de leis de patentes podem limitar o acesso de países pobres a mercados ricos ou a negociações especiais. Essas relações não assistenciais são frequentemente mais importantes — para o bem ou para o mal — que a ajuda internacional; retornarei a esse assunto no final deste capítulo. É evidente que isso não desmerece a importância da ajuda internacional para aqueles países onde ela é a locomotiva da economia.

 

Ajuda internacional é eficaz?

Quando iniciei meus estudos sobre ajuda internacional e desenvolvimento econômico, parecia tarefa fácil entender seu funcionamento. Assim como a maioria das pessoas, parti do pressuposto de que a ajuda deve funcionar. Afinal, se sou pobre e você é rico e me dá dinheiro (melhor ainda, uma contribuição fixa de dinheiro todos os anos), certamente ficarei menos pobre. A crença de que essa intuição deveria se aplicar à ajuda internacional — o que hoje penso ser a “ilusão da ajuda” — é tão sedutora que a maioria das pessoas se recusa até mesmo a considerar a possibilidade de estarem erradas. Na essência, essa intuição é a visão hidráulica da ajuda internacional, que, como vimos, é falsa.

Ajuda internacional não é transferida de pessoa a pessoa, mas de governo a governo, e grande parte não é concebida com o propósito de tirar as pessoas da pobreza. Meu breve esboço sobre como funciona o sistema nos mostra isso, mas não nos mostra se a ajuda internacional de fato contribuiu para ou prejudicou o crescimento econômico e a redução da pobreza nos últimos cinquenta anos. Há abundância de dados estatísticos sobre ajuda internacional, do CAD e de outras fontes, assim como informações sobre crescimento econômico e pobreza. O tratamento dado a cada país difere — alguns recebem mais ajuda internacional que outros, e os valores mudam a cada ano. Podemos então perguntar: é factível utilizar os dados disponíveis para entender os resultados produzidos pela ajuda internacional? Ou, mais precisamente: países que recebem mais ajuda — per capita ou como proporção de seus PIBs — crescem mais rápido? É evidente que redução da pobreza e crescimento são coisas distintas; contudo, tanto a teoria quanto a experiência sugerem que crescimento econômico é a solução mais duradoura e com maior chance de êxito contra a pobreza.

A descrição na seção anterior deveria deixar claro que não há resposta fácil, ou pelo menos resposta fácil e positiva. China e Índia, que receberam ajuda internacional muito pequena em relação ao tamanho de suas economias, são duas histórias de sucesso, enquanto países africanos bem menores, destinos de valores de ajuda altos em relação ao tamanho de suas economias, apresentam crescimento econômico bem menos impressionante. Como as agências tendem a dispersar os valores doados entre vários países, cabendo um pouco a cada um, países menores recebem mais que países grandes, donde, se a ajuda internacional é importante para o crescimento, países menores deveriam crescer mais rápido. Se colocarmos na balança apenas esse único teste, concluiremos que a ajuda internacional é um fracasso retumbante. É claro que é uma conclusão apressada, pois podem existir outras razões (que nada têm a ver com a ajuda internacional) que fazem economias grandes crescerem mais rápido. Já discutimos algumas delas no Capítulo 6. Mesmo assim, o raciocínio acima não favorece em nada a ideia de que a ajuda internacional contribui para o crescimento mais rápido.

Outra maneira de estudar sua eficácia é examinar o desempenho dos que receberam tratamento privilegiado: países com fortes vínculos com seus antigos colonizadores (caso das antigas colônias francesas), ou que, por razões políticas, receberam recursos excepcionais (caso do Egito, em função dos acordos de Camp David) ou, ainda, os considerados bastiões contra o comunismo durante a Guerra Fria (caso do Zaire de Mobutu). É desnecessário relembrar o péssimo desempenho desses países na redução da pobreza; a razão é muito clara: no Egito, Togo e Zaire, a ajuda internacional não foi utilizada para promover o desenvolvimento econômico, mas para ajudar a manter no poder regimes apoiados por interesses externos, mesmo prejudicando a população.

Pode-se argumentar que nosso assunto aqui não é ajuda a regimes corruptos e opressivos, a qual, de resto, nem deveria ser qualificada como ajuda para desenvolvimento econômico. Mas essa é uma desculpa frouxa. O maior volume dessa ajuda era feito na forma de transferências incondicionais para governos que tinham a opção de usá-la para promover desenvolvimento, se o quisessem; outra parte substancial ia também para países com grandes contingentes de pessoas em situação de miséria. Portanto, ainda que esses exemplos não provem que planos de ajuda mais bem-formulados — ou direcionados a uma seleção diferente de países — não teriam produzido melhores resultados, eles claramente indicam que, em geral, doar de maneira incondicional para países com populações necessitadas não é uma boa ideia. Pretendo mostrar que as forças por trás desses flagrantes maus exemplos são um problema sério mesmo em condições mais favoráveis.

É especialmente instrutivo examinar o que aconteceu no processo de ajuda internacional à África subsaariana. Ainda que alguns dos países mais pobres do mundo não estejam localizados na África, a maioria está. Afeganistão, Bangladesh, Camboja, Haiti, Nepal e Timor Leste são (os únicos) países não africanos que fazem parte do grupo de quarenta mais pobres do mundo. Na África concentra-se a maioria dos países pobres, mas não a maioria das pessoas pobres. Esses países receberam volumes imensos de ajuda internacional — o suficiente para impactar positivamente suas taxas de crescimento econômico se os recursos tivessem sido usados para o seu devido fim.

 

FIGURA 1 Crescimento mediano do PIB per capita (pelo PPC real) na África

A Figura 1 mostra o crescimento dos países africanos desde 1960, em intervalos de cinco anos (o ano de 2010 faz parte do intervalo mais recente). O Banco Mundial acompanha 49 países na África subsaariana. São todos muito diferentes em tamanho e importância, como Ilhas Comores, Mayotte, Etiópia, Nigéria e África do Sul, de modo que não é adequado usar uma média simples. Em vez disso, utilizo a taxa mediana de crescimento em cada período, a taxa acima da qual está metade dos países (os com desempenho melhor) e abaixo da qual está a outra metade (os com desempenho pior).

Nos anos 1960 e início dos 1970, a taxa típica de crescimento da renda per capita era de 1% a 2% a.a. e, embora não se possa considerá-la espetacular, a qualidade de vida dos africanos, em geral, estava melhorando. Na década de 1980 e início da seguinte, prevaleceram taxas de crescimento negativas. Africanos perderam terreno não só em relação aos mais bem-sucedidos países asiáticos, como também em termos absolutos, recuando em relação à posição que haviam conquistado anteriormente. Comparados aos sombrios padrões dos anos 1980 e 1990, os anos de crescimento baixo logo após a independência se mostraram uma verdadeira Era de Ouro. Foi durante os anos de 1980 e 1990 que a África ganhou a reputação de ser a causa perdida do mundo. Em 1960, a Coreia era três vezes mais rica que Gana e, em 1995, já o era dezenove vezes. Em 1960, a renda per capita da Índia era 60% inferior à do Quênia, e em 1995 já era 40% superior.

Houve uma reviravolta a partir de 1995; as taxas retornaram para o positivo e, durante dezesseis anos, até 2010, a África viveu seu melhor período de crescimento.

Quanto dessa oscilação — sobe, desce, sobe de novo — pode ser atribuída a flutuações no volume de ajuda do exterior? A Figura 2 mostra os números da ajuda internacional, mais uma vez medianas, expressos em dólares per capita. É necessário multiplicar esses valores por um coeficiente de aproximadamente dois, em função dos preços mais baixos da África. Os números não estão ajustados para compensar a inflação de preços; a curva dos números ajustados, por sua vez, tem formato similar apesar de mostrar crescimento mais lento. Em anos recentes, um habitante de um país mediano da África subsaariana recebeu 100 dólares de ajuda (em termos de poder de compra) por ano, quantia equivalente a 20% da renda per capita desse país.

O que nos dizem esses números sobre ajuda internacional e crescimento na África? Obviamente, há outros fatores em cena, mas uma visão inicial superficial indica que também aqui a ajuda internacional é bastante ineficaz. O crescimento desacelerou sistematicamente quando o valor da ajuda aumentou. Assim que a ajuda diminuiu, após o final da Guerra Fria, o crescimento acelerou. Em verdade, com o fim da Guerra Fria morria de inanição uma das principais justificativas para ajuda internacional ao continente africano. Uma piada de mau gosto diz: “A Guerra Fria terminou e a África perdeu.” Mas o que a figura sugere é que a moral da história deveria ser “A Guerra Fria terminou e a África venceu”, porque o Ocidente reduziu a ajuda. Embora faça sentido no caso de Mobutu e seu país, o Zaire, essa proposição claramente não se aplica a todos.

 

FIGURA 2 Ajuda per capita (mediana) para África, a cada intervalo de cinco anos

Aqueles que veem ajuda internacional com bons olhos apontam para o último período no gráfico e sugerem que a ajuda recente tem sido destinada ao desenvolvimento econômico, e não a apoiar ditadores anticomunistas; observam ainda que essa ajuda mais responsável em períodos recentes produziu maior crescimento. Talvez seja verdade; Mobutu de fato já se foi, porém o governo de Meles Zenawi Asres, da Etiópia, recebeu mais de 3 bilhões de dólares de ajuda em 2010 de Estados Unidos, Grã-Bretanha e Banco Mundial, entre outros. Meles, que morreu em 2012, foi

um dos ditadores mais repressivos e autocráticos da África.18 A Etiópia tem em torno de 45 milhões de pessoas vivendo com menos de 1,25 dólar ao dia (vinte milhões com menos de 1 dólar ao dia), o que faz do país um forte candidato — entre simpatizantes da ajuda internacional — ao recebimento de recursos para enfrentar a pobreza. Como adversário de primeira hora do fundamentalismo islâmico, Meles era um dos queridinhos do governo americano. Não se discute o direito dos Estados Unidos de escolher seus aliados, mas, se a motivação para a doação de recursos deriva da somatória das preocupações com segurança interna com os interesses de um eleitorado que entende o ato de doar como mais importante que o resultado alcançado pela doação, então estamos ajudando a “nós” mesmos e não aos “outros”.

Um dos fatores-chave do crescimento africano é o comportamento dos preços das commodities. Há muito tempo vários países africanos dependem da exportação de commodities “primárias”, principalmente minério não processado e produtos agrícolas. Botsuana exporta diamantes; África do Sul, ouro e diamantes; Nigéria e Angola, petróleo; Níger, urânio; Quênia, café; Costa do Marfim e Gana, cacau; Senegal, amendoim, e assim por diante. É notória a volatilidade dos preços internacionais das commodities primárias, que experimentam fortes aumentos em função de safras ruins ou maior demanda mundial, e quedas igualmente dramáticas, dinâmicas muito difíceis de serem previstas. Muitos governos africanos são donos de jazidas, poços de petróleo e plantações, vários outros tributam exportações de commodities como café e cacau, de tal maneira que altas e baixas acentuadas nas cotações causam oscilações dramáticas e difíceis de administrar nas receitas públicas. Mais adiante neste capítulo, traço um comparativo entre receitas de vendas de commodities e ajuda externa, mas, por ora, preciso apenas destacar que os preços das commodities em geral subiram na década de 1960 e início da de 1970, caíram sistematicamente a partir de 1975 e, no caso de algumas delas, como petróleo e cobre, voltaram a subir na década passada. A receita desses altos preços faz parte da renda nacional, ou seja, é quase impossível que uma economia cujas exportações de commodities estão bombando não cresça, pelo menos por um tempo. Há evidências mais formais que confirmam que as rendas nacionais africanas