Parte III: Ajuda

O debate sobre ajuda internacional e redução de pobreza em outros países é bem distinto do debate sobre ajuda doméstica aos pobres. Os que se opõem a benefícios sociais amiúde argumentam que a ajuda aos pobres é um incentivo a comportamentos negativos que induzem à perpetuação da pobreza. Esses argumentos não estão em pauta aqui. A preocupação com a ajuda internacional não está no que ela faz com as pessoas pobres do mundo — na verdade, ela raramente as afeta —, mas no que faz com governos de países pobres. O argumento de que ajuda internacional pode piorar a pobreza reside na ideia de que essa ajuda leva governos a serem menos sensíveis às necessidades dos pobres e, portanto, a prejudicá-los.

O mal causado pela ajuda internacional — a despeito de seus efeitos positivos — nos coloca diante de difíceis problemas éticos. Ao criticar a visão de Peter Singer que apresento no início deste capítulo, o filósofo Leif Wenar observa que “pobreza não é um lago”. A analogia de Singer

não é muito útil.40 Os que defendem mais ajuda precisam explicar como ela pode ser dada sem que se negligenciem as limitações políticas. Além disso, devem pensar seriamente na similaridade com o colonialismo que precedeu a era da ajuda. Hoje pensamos no colonialismo como algo ruim, que prejudicava os outros para nos beneficiar, e em ajuda como algo bom, que nos prejudica (ainda que muito levemente) para que outros sejam beneficiados. Mas essa visão é simples demais, autolaudatória demais e ignora além da conta a história. Também a retórica do colonialismo girava em torno da ideia de ajudar as pessoas, embora na forma de levar civilização a povos cuja humanidade estava longe de ser

totalmente reconhecida. 41 Talvez isso fosse não mais que um disfarce para roubo e exploração. O preâmbulo da Carta das Nações Unidas, com sua retórica contundente e inspiradora, foi escrito por Jan Smuts, primeiro-ministro da África do Sul, que via na ONU a maior chance de preservar o império

britânico e o domínio da “civilização” branca. 42 Mesmo assim, nos piores casos, a descolonização instalou no poder líderes que, exceto pelo lugar de nascimento e cor da pele, pouco diferiam daqueles que os precederam.

Mesmo hoje, quando nosso discurso humanista funciona como fachada para nossos políticos posarem de virtuosos e a ajuda internacional é a forma que encontramos para cumprir nossa obrigação moral de lidar com a pobreza global, precisamos ter certeza de que não estamos causando mal. Se

estivermos, estamos fazendo por “nós”, e não por “eles”. 43

Ajuda internacional para saúde é diferente?

Graças à ajuda externa, milhões de vidas foram salvas em países pobres. O UNICEF e outras agências levaram antibióticos e vacinação a milhões de crianças, reduzindo a mortalidade infantil e entre menores de cinco anos. Por meio do controle e extermínio de insetos transmissores de doenças, regiões inteiras do planeta que antes eram áreas de risco se tornaram mais seguras. Uma iniciativa envolvendo vários países eliminou no passado a varíola e atualmente outro programa está perto de erradicar a pólio. Agências de ajuda internacional disponibilizaram terapia de reidratação oral a milhões de crianças e estão fornecendo mosquiteiros de cama especiais com tratamento de inseticida para proteção contra malária, doença que mata um milhão de crianças africanas por ano. Entre 1974 e 2002, uma iniciativa conjunta do Banco Mundial, Organização Mundial de Saúde, PNUD e Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) praticamente eliminou a oncocercose (também conhecida como cegueira dos rios) como problema

de saúde na África.44

Mais recentemente, bilhões de dólares foram doados para o tratamento de aids, principalmente na África; o número de pessoas recebendo tratamento antirretroviral — que não é uma cura, mas mantém as pessoas vivas — saltou de menos

de um milhão em 2003 para dez milhões ao final de 2010. 45 Os mais importantes doadores são o Fundo Global de Combate à Aids, Tuberculose e Malária, cujo maior financiador são os Estados Unidos, e o Plano de Emergência do Presidente dos Estados Unidos para Alívio da Aids (PEPFAR); o primeiro age multilateralmente para financiar planos concebidos por países recebedores enquanto o segundo busca ações bilaterais, financiando os projetos que os Estados Unidos consideram prioridade máxima. Essas agências também ajudaram a fomentar pesquisas para prevenção e cura da aids — inclusive de drogas antirretrovirais para impedir transmissão e até infecção — e sobre a importância da circuncisão masculina preventiva voluntária. Ainda estamos distantes de uma vacina eficaz, mas ela continua sendo perseguida. Cínicos costumam perguntar se o engajamento dos Estados Unidos nas pesquisas e tratamento de aids teria sido forte como foi se nenhum americano tivesse sido vitimado pela doença, mas questionar a motivação não diminui em nada o valor das conquistas.

Se fosse esse o maior problema, a história da saúde e da ajuda internacional seria uma sequência ininterrupta de vitórias. O imperativo moral torna-se particularmente forte quando as pessoas estão morrendo e quando temos condições de ajudá-las sem grande custo para nós mesmos. Que o façamos não é nada mais do que se poderia esperar de pessoas civilizadas. Escapamos há muito tempo desse tipo de mortalidade e estamos estendendo essa saída ao resto da humanidade.

É claro que sabemos que muitas pessoas, a maioria crianças, ainda morrem de doenças — por exemplo, infecções respiratórias, diarreia, nutrição inadequada — das quais não morreriam se não tivessem nascido nos lugares “errados”. Mas presume-se que este seja um argumento em favor de mais ajuda internacional. Salvar uma vida é um objetivo mais claro e mais fácil de medir que os mais difusos benefícios de estradas, represas ou pontes, para não falar nos programas de ajuste estrutural para “alinhar os preços relativos” ou consertar as finanças públicas. No entanto, talvez a ajuda para essas coisas funcione tanto quanto ajuda para saúde, porém de forma menos transparente. E talvez o problema discutido na seção anterior — de que a ajuda internacional distorce a dinâmica da política — tenha sido pintado com cores excessivamente fortes ou seja um preço razoável a se pagar pelos benefícios.

Mesmo assim, nem tudo está bem no jardim da saúde. Estamos longe de ter certeza de que ajuda internacional é capaz de realizar muito mais do que já realiza. Além disso, o sucesso até hoje não foi alcançado sem custos — o que não quer necessariamente dizer que não valeu a pena pagar esses custos.

A maioria das iniciativas bem-sucedidas — as que foram responsáveis pela parte do aumento da expectativa de vida ao redor do mundo — são aquelas conhecidas como programas verticais de saúde. O termo refere-se a programas geridos de cima para baixo por um organismo como o UNICEF, ainda que com a cooperação de autoridades sanitárias locais e o recrutamento de trabalhadores da área de saúde das regiões envolvidas. O termo se aplica claramente a alguns dos primeiros programas de vacinação, bem como aos programas para eliminação de insetos — por exemplo, o controle do mosquito transmissor da malária — ou de doenças como varíola e pólio. Mas não se aplica com tanta propriedade aos programas de combate à aids, em que a distribuição de drogas antirretrovirais demanda envolvimento em larga escala de clínicas e profissionais de saúde locais — apesar de, até mesmo aqui, terem sido construídas clínicas para ministrar drogas exclusivamente contra aids.

As expressões “programa para doença específica” e “programa com foco em doença” são análogas em alguns aspectos a “programa vertical” e se referem não apenas aos que visam a eliminar uma doença, mas também àqueles como o PEPFAR ou o Fundo Global, cujos focos são doenças específicas como aids, tuberculose ou malária. Tais programas com foco em doença ou verticais normalmente são o oposto de sistemas “horizontais” ou de atendimento local à saúde. Estes incluem não apenas médicos, clínicas e hospitais que fornecem atendimento de saúde de rotina, mas também medidas de saúde pública como água tratada e saneamento, medicamentos essenciais, nutrição adequada e controle de doenças endêmicas locais. O êxito dos programas verticais muitas vezes contrasta com o fracasso dos programas horizontais e principalmente com os malogros das tentativas de implantação de sistemas adequados de atendimento primário à saúde. A famosa Declaração de Alma-Ata (atualmente Almaty, no Cazaquistão), de 1978, enfatizava a importância de se garantir “saúde para todos” e da assistência básica à saúde como meio de alcançar esse objetivo. Governos, agências internacionais e grupos de ajuda foram exortados a aumentar o apoio financeiro e técnico para assistência básica de saúde em países pobres. A declaração permanece até hoje como palavra de ordem daqueles que clamam por um tipo diferente de ajuda destinada à saúde.

Disponibilizar assistência básica de saúde requer do Estado capacidades que os programas verticais não demandam; mandar equipes de helicóptero para resolver problemas pode ser importante em ações pontuais, mas não ajuda em nada os programas mais gerais e profundos. Na verdade, programas verticais às vezes solapam o funcionamento dos serviços regulares de saúde locais ao, por exemplo, retirar enfermeiros e paramédicos de suas tarefas rotineiras de acompanhamento pré-natal e enviá-los a algum vilarejo remoto onde foi identificado um surto de pólio. Mas a montagem e a manutenção de sistemas de atendimento regular de saúde é complexa, não apenas em países pobres, mas também em ricos, e, como vimos no Capítulo 3, requerem um grau de capacidade do Estado que ainda falta nos países mais pobres. Isso nos lembra que ajuda internacional e desenvolvimento de capacidade local são muitas vezes coisas conflitantes. Seja como for, parece claramente verdadeiro que a ajuda internacional só conseguirá contribuir para a resolução dos problemas de saúde existentes em países pobres — e, por fim, ao escândalo de crianças morrerem só porque nasceram no lugar errado — se for além do mero combate às doenças “famosas”. A questão, como sempre, é se isso pode ser alcançado com recursos vindos de fora.

Vários governos ao redor do mundo investem pouco em assistência básica de saúde; em vez disso, nas palavras dos economistas do Banco Mundial Deon Filmer, Jeffrey Hammer e Lant Pritchett, “o orçamento público para a saúde é absorvido principalmente por hospitais públicos, onde trabalham médicos cuja formação (bastante cara) foi financiada com dinheiro público e que usam tecnologia custosa para cuidar de doenças da elite urbana, enquanto nesses mesmos países crianças morrem de doenças que poderiam ter sido tratadas por alguns poucos centavos, ou totalmente evitadas, se práticas simples de higiene fossem seguidas”. Autoridades públicas corruptas com frequência desviam recursos originalmente destinados à saúde, e quase nunca há protestos. Os mesmos autores contam a história de um jornal que acusou um ministro da saúde de desviar 50 milhões de dólares de recursos estrangeiros; em resposta, o ministro contestou enfaticamente a informação, alegando que o jornal não tinha deixado claro que o desvio tinha acontecido

ao longo de vários anos, não apenas em um. 46 Helen Epstein relata uma piada conhecida em Uganda, segundo a qual há dois tipos de aids: a “aids gorda” e a “aids magra”. “Quem tem ‘aids magra’ emagrece, emagrece e emagrece até desaparecer. ‘Aids gorda’ acomete mais os burocratas das agências de desenvolvimento, os consultores estrangeiros e especialistas médicos, que participam de congressos e conferências em lugares exóticos, recebem salários altíssimos

e não param de engordar.”47 Falta de dinheiro para assistência básica à saúde e corrupção nos gastos com o setor são comuns em países pobres.

Gastos públicos com saúde não raro são pequenos demais para atender as necessidades da população, a ponto de frequentemente ser preciso ajuda externa. É verdade, na maioria dos casos, que os valores despendidos são insuficientes, mas também é verdade que seriam poucos os ganhos se houvesse expansão dos sistemas sem mudanças em seus formatos atuais; o resultado seria mais postos de saúde que funcionam apenas de vez em quando, mais autoridades desviando recursos, mais servidores públicos da saúde recebendo salários sem trabalhar direito.

Mesmo que seja verdade que programas verticais são pouco eficazes para levar “saúde para todos”, e mesmo que os grandes fluxos de dinheiro a eles associados venham acompanhados de todo tipo de efeito colateral negativo — como acontece com outras espécies de ajuda internacional —, ainda assim é legítimo querer colocá-los em prática se as vidas que serão salvas compensarem os custos. Quanto a ter sistemas de saúde de alta qualidade, seja do setor público ou de um setor privado bem-regulado, é preciso reconhecer que estruturá-los é difícil até para estados com muito mais capacidade que a existente na maioria dos países de baixa renda. Seja como for, tais sistemas não podem ser imposições vindas do exterior, na forma de ajuda internacional. Isso não significa que inexistem medidas de assistência à saúde que podem ser eficazmente implantadas em cenários de baixa capacidade do Estado. São bons exemplos os bens públicos clássicos da provisão de saúde, como fornecimento de água tratada, saneamento básico e controle de insetos. Nenhum deles é fácil, mas tentar implementá-los é absolutamente justificável, quando não porque o setor privado não pode fazê-lo, e também porque provavelmente é mais fácil colocá-los em prática que montar um sistema de assistência de saúde baseado no atendimento individual.

O que devemos fazer?

A mobilização para ajudar é impulsionada pela pergunta o que devemos fazer? (A ideia pode ser apresentada também no modo imperativo: precisamos fazer alguma coisa!) No entanto, talvez esta seja justamente a pergunta errada, e fazê-la pode ser parte do problema e não o começo de uma solução. Por que somos nós quem precisa fazer alguma coisa? Quem nos

atribuiu essa responsabilidade?48 Como argumentei ao longo deste capítulo, nós muitas vezes temos uma compreensão tão pobre do que eles precisam ou querem, ou de como as sociedades deles funcionam, que nossas desajeitadas tentativas de ajudar, à nossa maneira, acabam causando mais danos que benefícios. Os casos da ajuda para projetos agrícolas em Lesoto, da “ajuda” aos pobres do mundo a manterem sob controle seu crescimento populacional, e dos horrores da ajuda humanitária em tempo de guerra são exemplos contundentes. Consequências negativas indesejadas quase certamente aparecem quando nós tentamos. E nós seguimos adiante, não paramos, mesmo quando não somos bem-sucedidos, porque nossos interesses estão em jogo — é nossa indústria da ajuda, cujos quadros são compostos em larga medida por nossos profissionais, que gera elogios e votos a nossos políticos — e porque, afinal de contas, nós precisamos fazer alguma coisa.

O que sem dúvida precisaria acontecer é o que ocorreu com o mundo hoje rico, onde países se desenvolveram à própria maneira, no próprio tempo, de acordo com as próprias estruturas políticas e econômicas. Ninguém lhes deu qualquer ajuda ou tentou suborná-los a fim de que adotassem políticas que não lhes fossem vantajosas. O que precisamos fazer agora é nos certificarmos totalmente de que não estamos atrapalhando os países hoje pobres e os impedindo de fazer o que já fizemos. Precisamos deixá-los ajudarem a si mesmos e nos retirarmos do caminho — ou, colocando em termos mais positivos, parar de fazer coisas que obstruem o avanço deles. A geração de países que alcançaram antes a saída fez sua parte ao mostrar que escapar é possível e ao desenvolver os métodos para consegui-lo, alguns dos quais (se não todos) ainda são úteis em diferentes circunstâncias.

Paradoxalmente, a ajuda internacional é um dos vários fatores que atrapalham, especialmente na África subsaariana e em alguns outros países onde a ajuda é tão volumosa que fragiliza as instituições locais e arruína as perspectivas de prosperidade no longo prazo. A ajuda internacional que mantém no poder políticos exploradores ou sistemas políticos como parte de alianças para combater o comunismo ou o terrorismo é ajuda que empobrece cidadãos comuns de países pobres em nosso benefício. Fingir que os estamos ajudando é, além de danoso em si, um insulto. Um rio de dinheiro vinda da ajuda externa pode corromper até mesmo líderes potencialmente bons e sistemas políticos bem-estruturados.

Portanto, uma das coisas que precisamos fazer é parar de perguntar o que devemos fazer. Temos também de tentar fazer os cidadãos do mundo rico entenderem que dar ajuda pode ser prejudicial tanto quanto benéfico, e que não faz sentido estabelecer metas como dar 1% ou 0,75% do nosso PIB, independentemente de o dinheiro os estar ajudando ou atrapalhando. São essas metas estabelecidas às cegas que no fim da linha levam embaixadores e gestores de programas de ajuda a se verem obrigados a clamar por um cessar-fogo no meio de crises profundas e a se lamentarem ao descobrir que suas carreiras, dedicadas a ajudar os outros, se transformaram em carreiras de mitigação de danos.

A ajuda internacional não é o único obstáculo que países ricos colocam no caminho dos pobres rumo à saída. Países pobres e ricos são econômica e politicamente interdependentes — por comércio, tratados e instituições como Organização Mundial do Comércio, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial, Organização Mundial de Saúde e ONU. Essas instituições, e as regras de relacionamento internacional, têm efeitos profundos nas oportunidades dos países pobres se tornarem ricos; eu as abordo mais adiante neste mesmo capítulo.

Partidários da ajuda internacional muitas vezes admitem pelo menos alguns dos argumentos contrários, mas insistem em defendê-la, afirmando que, apesar de ter sido ineficaz no passado e ter em alguns casos provocado danos, nós podemos (e precisamos) fazer melhor no futuro. Acreditam que a ajuda pode ser mais inteligente e mais efetiva e que pode ser dada sem que se caia em ciladas. O fato de já termos ouvido tais argumentos muitas vezes no passado (algo como “nunca mais beberei, este é o meu último gole”) em si não anula a possibilidade de haver melhores regras e de existir um programa de doze passos que vai realizar a façanha.

Mesmo se acreditarmos que o mundo seria melhor sem um Banco Mundial ou um Departamento para o Desenvolvimento Internacional do governo britânico, ou que a única ajuda boa é não haver ajuda, outra razão para pensarmos em buscar formas mais inteligentes de assistência é o fato de que ainda está longe o dia em que ela será totalmente abolida. Não existe autoridade global com poder para mandar fechar agências nacionais e internacionais de cooperação ou as centenas de milhares de ONGs do planeta. Isso dito, como melhorar a ajuda?

O economista e consultor da ONU Jeffrey Sachs vem argumentando consistente e persistentemente que o problema da ajuda não é o fato de ser excessiva, mas, ao contrário, de

ser menor que o necessário. 49 Sachs defende o que chamei de abordagem hidráulica da ajuda, apontando uma longa lista de problemas que precisam ser consertados — na agricultura, infraestrutura, educação e saúde —, definindo quanto custariam os consertos e somando tudo para chegar ao valor consolidado da conta. O total é superior em muitas vezes ao que está atualmente sendo dado. Se for verdadeiro o argumento dele de que, para fazer qualquer coisa funcionar, tudo precisa ser consertado de uma só vez, por meio de um “Grande Impulso”, como se dizia muitas décadas atrás, então o socorro deve ser fortalecido. No entanto, a história não sugere que países hoje ricos precisaram de qualquer tipo de Grande Impulso e, com certeza, de Grande Impulso vindo do exterior. Não há evidências de que as aldeias do projeto Millenium Development Villages, implementado pela ONU com base nas ideias de Sachs, apresentam resultado melhor que o de outras aldeias nos mesmos países. A visão hidráulica da ajuda ignora o que argumentei ser a questão central: o fato de tais quantias de ajuda corromperem a política local de maneira tão profunda que dificultam ainda mais o desenvolvimento. Não é possível desenvolver a distância um país estrangeiro com uma lista de compras da loja de materiais de construção Home Depot, não importa quanto você gaste.

Um documento conhecido como Declaração de Paris, assinado em 2005 por 111 países e 26 organizações multilaterais, foi consagrado como uma espécie de bíblia dos

princípios fundamentais da boa ajuda internacional.50 A declaração é uma lista de resoluções de ano-novo invocando por muitas coisas boas, entre as quais parceria, apropriação pelo país recebedor, avaliação de alta qualidade, prestação de contas e responsabilização e previsibilidade. O documento parece ter sido tão efetivo quanto costumam ser as resoluções de ano-novo. Ou, para usar uma metáfora diferente, é como se um paciente enfermo fizesse uma lista do que seria ter boa saúde em vez de diagnosticar por que está doente e descobrir um tratamento. Como vimos neste capítulo, parcerias, prestação de contas e responsabilização, propriedade e autonomia do país recebedor e avaliações muitas vezes não funcionam por motivos inerentes à própria realidade da ajuda. É impossível ter uma parceria real quando um dos “sócios-parceiros” é dono de todo o dinheiro, e é impossível que o recebedor seja dono se precisar prestar contas a estrangeiros mal informados (ainda que bem-intencionados). É fácil apoiar declarações exaltadoras das benesses da virtude, mas boas intenções que vão contra as realidades políticas da ajuda pouco contribuirão para aprimorar o funcionamento desta.

O desempenho da ajuda internacional talvez fosse melhor se ela viesse acompanhada de pré-condições que garantissem seu sucesso. Isso, contudo, não é fácil. O relato de Kanbur sobre sua passagem como representante do Banco Mundial em Gana ilustra como é difícil, ou impossível, para doadores suspenderem o fluxo de dinheiro quando recebedores deixam de cumprir suas promessas. E se um doador fecha a torneira, sempre há outro à espreita com uma visão diferente sobre o que vêm a ser boas políticas ou que simplesmente não acha ser sua função interferir em arranjos políticos domésticos. Seja como for, a indústria da ajuda precisa em última instância prestar contas a seus financiadores nos países ricos, de forma que certamente precisam de alguma forma de condicionalidade. A questão é se existe um meio efetivo de pôr em prática as penalidades caso tais condições não sejam cumpridas.

Uma ideia é exigir que países recebedores demonstrem seu compromisso com a adoção de políticas saudáveis para seus povos antes de se candidatarem a receber ajuda. Apelidada de seletividade, a prática pode também ser vista como uma forma de condicionalidade; ela é empregada pela agência do governo americano Millenium Challenge Corporation. Os países precisam primeiro demonstrar suas virtudes e só depois os doadores oferecem parceria para trabalhar em busca de objetivos comuns. Seletividade evita que a ajuda seja utilizada para manter no poder regimes opressivos, porém se um governo sair da linha — o que pode ser estimulado pela própria ajuda — estaremos de novo com o problema da suspensão da ajuda nas mãos.

O calcanhar de Aquiles da seletividade está na exclusão de muitos dos que mais precisam de ajuda — aqueles que vivem em países em que o governo não está interessado no bem-estar no povo. De outro lado, há muita gente para quem o imperativo moral de dar ajuda é a principal força motivadora. Em países ricos onde cidadãos têm envolvimento profundo com a ajuda — o que não acontece nos Estados Unidos —, a pressão dos mais engajados torna praticamente impossível para as agências abandonarem quem vive em países que não passam no teste das “boas práticas”. Este é um problema fundamental da ajuda a Estados-nação. Em estados “bons”, há boas chances de a pobreza poder ser vencida localmente e relativamente pouca necessidade de ajuda externa. Em estados “ruins”, é provável que a ajuda externa piorará ainda mais as coisas. Fazer doações através de ONGs não é uma solução, porque o regime pode reprimi-las e pilhá-las tanto quanto o faz contra o povo.

Uma ideia diferente foi proposta pelo Center for Global Development (CGD), um instituto de pesquisa de Washington, verdadeira mina de ouro de informações sobre desenvolvimento econômico, bem como fonte de novas ideias para aprimorar os mecanismos de ajuda. A presidente do CGD, Nancy Birdsall, e o economista especializado em saúde William Savedoff criaram uma fórmula de ajuda que batizaram

de “pagamento na entrega”. 51 Doadores e países recebedores combinam um conjunto de metas desejadas por ambos (por exemplo, vacinar 80% das crianças do país até determinada data, reduzir a mortalidade infantil à razão anual de vinte mortes por mil ao longo de cinco anos, oferecer abastecimento de água de boa qualidade), e o dinheiro da ajuda só é liberado quando as metas forem atingidas. Os proponentes certamente estão cientes de que ajuda no formato pagamento na entrega colocaria ainda mais responsabilidade sobre sistemas de medição já frágeis e premiaria (e estimularia) fraudes nos números. Muitas das metas não são inteiramente controladas pelo governo recebedor; condições climáticas podem atrapalhar ou uma epidemia pode fazer crescer a mortalidade infantil. Se o pagamento for feito mesmo assim, os incentivos para alcançar as metas perdem força; por outro lado, se doadores seguem uma postura inflexível, governos recebedores talvez não se vejam preparados para correr o risco de se comprometer a realizar um programa custoso para o qual não têm recursos com o agravante de possivelmente não serem reembolsados.

Pagamento na entrega não resolve o já conhecido dilema “bons regimes/maus regimes”. No caso de países basicamente decentes, não há necessidade de nós procurarmos incentivá-los a se engajarem em projetos que não gostariam de realizar espontaneamente. Se nossas prioridades estiverem naturalmente alinhadas, a assistência não é necessária. Se não estiverem, não é ético de nossa parte tentar impor a eles nossas prioridades; lembremos o meu exemplo da agência sueca pagando os Estados Unidos para abolir a pena de morte e legalizar o casamento gay. No caso de regimes exploradores e opressivos, é possível que esse tipo de suborno funcione; governantes adoram arrancar recursos de nós tanto quanto adoram tirar dos próprios povos e, como não se importam com sua gente, para eles dá no mesmo ajudá-la ou prejudicá-la, desde que, claro, recebam algo em troca. Suponho que há quem defenda esse tipo de pacto com o diabo; estamos, também neste caso, em um mundo de agências de cooperação que dão armas em troca de permissão para prestar ajuda humanitária ou armam gangues de assassinos conhecidos e potenciais para receberem autorização para dar assistência às suas próprias famílias, como aconteceu em Goma depois do genocídio em Ruanda.

Ajuda em larga escala não funciona porque ela é impossível; tentativas de conceber novos formatos encalham sempre nos mesmos problemas fundamentais. Sim, é verdade que pontes são construídas, escolas são inauguradas e medicamentos e vacinas salvam vidas, mas os efeitos perniciosos estão sempre lá.

O argumento mais forte em favor da redução dos recursos transferidos vem dos países (a maioria africanos) em que a ajuda internacional é parcela significativa da renda nacional e financia quase todas as despesas públicas. Também é importante que as pessoas nos países doadores entendam melhor os problemas da ajuda e percebam que o argumento “óbvio” de que dar dinheiro reduz a pobreza é na verdade obviamente falso. Uma das razões pelas quais tanto estrago tem sido perpetrado deriva da “ilusão da ajuda” e da pressão política em países doadores, que torna a implementação de reformas muito mais difícil do que deveria ser. Pessoas dedicadas e éticas prejudicando e causando danos a pessoas que já estão sofrendo é uma das grandes tragédias provocadas pela ajuda internacional.

Pode também haver casos em que, pesando prós e contras, a ajuda é positiva. Já defendi aqui a ajuda direcionada à saúde. Provavelmente, existem outros exemplos em países com governos decentes em que a ajuda representa, em termos relativos, parcela pequena da economia e onde, contra todas as probabilidades, fornecedores e servidores locais não foram cooptados ou deformados pelos doadores e usam a ajuda para atingir os legítimos objetivos locais para os quais ela foi dada.

Muitos me perguntam quanto é bom, quanto é demais, qual deve ser o ponto de corte e como podemos saber quando parar. Não são perguntas úteis, porque não existe “nós”, no sentido de haver uma autoridade supranacional capaz de acionar os freios. Por ora, a tarefa mais urgente é desmontar o trabalho feito por aqueles que desejam mais ajuda e persuadir os cidadãos do mundo rico que ajuda em excesso causa danos, que mais ajuda causaria ainda mais danos e que é melhor para os pobres do mundo não lhes dar ajuda em grande escala. Se conseguíssemos alcançar o objetivo de reduzir o volume de ajuda, como poderíamos nos desincumbir da nossa obrigação de apoiar e dar assistência?

Causar menos danos seria um bom começo. Além de reduzir o volume da ajuda, há várias outras coisas nefastas que poderíamos parar de fazer e várias coisas boas que deveríamos começar a pensar em fazer.

Muitas das dificuldades envolvendo ajuda internacional têm a ver com seus efeitos indesejados dentro dos países recebedores. Se pudermos agir a distância e nos mantivermos longe dos países, talvez seja possível evitar tais efeitos. Como argumentou o economista Jagdish Bhagwati, “é difícil imaginar que eventuais aumentos substanciais de ajuda serão aplicados eficazmente na África. Mas não é difícil pensar em formas de aproveitar mais produtivamente tais aumentos de

recursos em outros lugares, não 52 na África, mas pela África ”.

Já vimos muitos exemplos: conhecimentos e descobertas básicas — entre eles a teoria microbiana das doenças, os varietais de sementes de alta produtividade, vacinações, terapias antirretrovirais, a transmissibilidade da aids por via sexual — tiveram enorme valor para o resto do mundo sem os efeitos colaterais malignos da ajuda internacional despejada no país recebedor.

Não é preciso esperar que tais descobertas surjam espontaneamente ou em resposta a necessidades do mundo rico. Investimentos em pesquisas de doenças que não ameaçam países ricos — a malária é o maior exemplo — poderiam ser uma forma de ajuda internacional. Atualmente, companhias farmacêuticas recuperam seus investimentos em pesquisa e desenvolvimento vendendo medicamentos, normalmente a preços elevados, protegidos por patentes temporárias, a pessoas (ou suas seguradoras ou governos) que vivem em países ricos. Pacientes de países pobres talvez não tenham condições de pagar por esses novos medicamentos enquanto eles estiverem protegidos por leis de patente; e governos de países ricos, pressionados por interesses comerciais, urdiram acordos com regras internacionais que tornam difícil, ou impossível, para países pobres contornar o obstáculo das patentes. Essas regras estão abrigadas sob a sigla TRIPS (aspectos comerciais dos direitos de propriedade intelectual); embora concordar com elas não seja do interesse de países pobres, aderir a elas traz junto outras coisas — entre as quais filiar-se à Organização Mundial do Comércio — que interessam muito aos países pobres. Companhias farmacêuticas argumentam que sua propriedade intelectual deveria ser protegida no mundo inteiro e que estão menos preocupadas com manter preços altos em países pobres do que ver seus medicamentos serem copiados nesses países por fabricantes que não pagaram pelo desenvolvimento e depois os exportam de volta para os países ricos.

O conjunto de regras do TRIPS e os altos preços de medicamentos foram objeto de muitas discussões em torno das drogas antirretrovirais usadas no tratamento de aids, principalmente cerca de uma década atrás, quando elas estavam disponíveis praticamente só em países ricos. Como vimos, o problema está sendo enfrentado com bastante vigor, e o número de pacientes que se beneficiam da terapia é hoje superior a dez milhões — e continua crescendo. Exceto por aquelas usadas contra aids, a maioria das drogas essenciais para o tratamento de outras doenças, como as listadas na Figura 1 do Capítulo 3, não é protegida por patente e está disponível a preço baixo. Preço dos medicamentos não é o maior problema (exceto no caso da aids).

A inexistência de vacinas ou medicamentos é outro tema importante. Companhias farmacêuticas não têm incentivos para desenvolver novas drogas contra doenças como malária ou tuberculose, raras ou desconhecidas em países ricos, porque os compradores potenciais são pobres. Apesar de serem drogas necessárias e de ser possível desenvolvê-las, ainda falta o empurrão que as torne realidade. Por falta de incentivos, novas tecnologias não são canalizadas na direção certa. Se a ajuda internacional conseguisse gerar tais incentivos — por meio de mecanismos em que doadores compensariam a falta de poder de compra dos pobres — talvez as novas drogas fossem desenvolvidas.

O filósofo Thomas Pogge defendeu a ideia do que ele cunhou de Fundo de Impacto sobre a Saúde, que recompensaria laboratórios farmacêuticos proporcionalmente

aos benefícios à saúde que gerassem. 53 Um fundo assim resolveria os problemas do alto preço de medicamentos e da falta de incentivos para desenvolvimento de novas drogas, ao mesmo tempo em que permitiria acesso a remédios a preços acessíveis àqueles que deles precisam no mundo inteiro. As companhias seriam pagas pelo fundo. Trata-se de um esquema extremamente ambicioso, que teria a vantagem adicional de permitir às empresas escolher a doença que desejam atacar de forma a serem maximizados os benefícios para a saúde no planeta. O problema — o mesmo que já vimos muitas vezes neste livro — é que se já é impossível atribuir melhoras na saúde a uma classe inteira de inovações, que dirá a um medicamento específico? Historiadores da medicina ainda hoje debatem sobre o papel de vacinas e novas drogas na redução da mortalidade nos últimos duzentos anos, mesmo com todas as informações em mãos há muito tempo. Não dispomos, atualmente, de dados idôneos sobre mortalidade e morbidez de boa parte do mundo e, mesmo que os tivéssemos, não seríamos capazes de identificar o que levou a saúde a melhorar ou piorar. Sem tais dados, não haveria meio aceitável de concluir quanto cada empresa deveria receber em pagamento.

O modelo de compromissos prévios de compra, em que um consórcio de países ou agências internacionais se compromete a comprar uma droga ainda inexistente com propriedades pré-especificadas a um preço pré-acertado, é

menos ambicioso, porém mais definido e mais prático.54 O compromisso prévio dá às companhias farmacêuticas o incentivo que atualmente lhes falta. Existe hoje um bem-sucedido caso de aplicação desse modelo: crianças de dez países estão sendo imunizadas contra doença pneumocócica, atualmente responsável pela morte de meio milhão de crianças por ano. Os principais doadores foram Canadá, Itália e Grã-Bretanha; com valores menores entraram Noruega, Rússia e a Fundação Gates. O programa é gerido pela Aliança Global para Vacinas e Imunização (GAVI Alliance), cujo site oferece detalhes sobre fabricantes e traz informações

das regras para fabricantes e doadores.55

Ajuda internacional também pode vir na forma de consultoria e aconselhamento, em vez de empréstimos. A atual estrutura do Banco Mundial dificulta o fornecimento de assessoria técnica se não for atrelada a empréstimos, que é de onde efetivamente saem os recursos para custear a assessoria. No entanto, há mais apetite por conhecimento técnico que capacidade do Banco Mundial de saciá-lo. É sensata a ideia de reunir projetos realizados anteriormente em um fundo de conhecimento baseado em experiência, ainda que experimentos aleatórios controlados não sejam a forma de chegar ao entendimento do por que as coisas funcionaram, chave para tornar tal conhecimento transferível e aplicável em diferentes lugares. Um governo engajado em um programa de construção de barragens ou considerando privatizar o abastecimento de água sem dúvida desejará conhecer a experiência de outros que percorreram caminhos similares — além do resultado médio, é útil conhecer também quais são as possíveis armadilhas, quem se beneficiou e quem saiu perdendo, e com o que se deve tomar cuidado. É claro que o conhecimento do Banco Mundial e de outras agências não é infalível; são muitos os exemplos de ignorância e arrogância.

Organismos internacionais poderiam também atuar como reforço técnico de países pobres em negociações, particularmente nas comerciais. Estados Unidos e outros países ricos estão habituados a firmar tratados bilaterais, mas quando a outra parte tem menos advogados ou especialistas para representá-la, as tratativas tendem a ficar desequilibradas e a não ser de igual para igual. O Banco Mundial poderia suprir essa carência de expertise, embora, claro, provavelmente seria difícil. Se ele viesse a recomendar a um país que não aceitasse uma iniciativa defendida pela indústria farmacêutica americana, por exemplo, o governo dos Estados Unidos quase certamente pressionaria seu diretor executivo com assento no conselho da instituição. Não seria difícil concluir que o maior acionista só tolera o Banco Mundial na medida em que ele não faça nada que realmente ajude os pobres. Apesar de excessivamente cínica, essa visão é uma amostra dos obstáculos que dificultam a extirpação de algumas das práticas que mantêm a pobreza global.

A ajuda internacional é apenas um dos entraves que atrapalham a caminhada rumo ao desenvolvimento. O mundo rico não hesita um segundo antes de vender armamentos para qualquer um que apareça com dinheiro a fim de comprá-los. Também somos rápidos quando se trata de reconhecer, fazer negócios e emprestar dinheiro a regimes que patentemente não estão interessados em promover o bem-estar do povo. Existem algumas propostas para enfrentar também esse problema. Os economistas Michael Kremer e Seema Jayachandran propõem a aplicação de sanções a empréstimos internacionais para regimes “odiosos”; quando um governo é qualificado com o selo “odioso”, doadores ficariam impedidos de recorrer a tribunais internacionais para

recuperar a dívida de governantes posteriores.56 Regras como essa teriam o poder de inibir empréstimos a esse tipo de regime ou, pelo menos, tornaria as operações muito mais difíceis e caras. A comunidade internacional também poderia ser mais restritiva na compra de petróleo e outras commodities desses governos ou, no mínimo, ser mais

transparente quando o fizer e em que condições. 57 A recente reforma do sistema financeiro dos Estados Unidos passou a obrigar companhias americanas de petróleo, gás e mineração com ações negociadas em bolsa que tornem público todo

pagamento feito a governos.58 É evidente que precisamos de algum tipo de coordenação; países que não são signatários de um acordo como esse podem comprar as commodities e usá-las ou reexportá-las, em operações apelidadas de commodities “turistas”.

Restrições comerciais em países ricos muitas vezes prejudicam agricultores em países pobres. Quase três quartos da população africana trabalham em agricultura; por outro lado, todos os anos países ricos gastam centenas de milhões de dólares para sustentar os próprios produtores rurais. Nos casos do açúcar e do algodão, por exemplo, subsídios a agricultores em países ricos pressionam para baixo os preços e reduzem as oportunidades para agricultores pobres; além disso, também prejudicam consumidores nos países ricos. A própria existência desses subsídios é exemplo de uma situação em que o poder político de uma minoria bem organizada se opõe aos interesses da maioria. Quando se trata de produtos agrícolas dos quais países pobres são importadores líquidos, como acontece com muitos alimentos, os subsídios concedidos nos países ricos podem efetivamente ajudar consumidores pobres graças aos preços mundiais mais baixos. Subsídios americanos a biocombustíveis têm efeito contrário. Um movimento coletivo internacional para limitar ou eliminar subsídios danosos ajudaria a reduzir a pobreza no mundo.

Migração entre países tem efeitos muito mais significativos sobre a pobreza que o livre-comércio. A situação daqueles que conseguem emigrar de países pobres para ricos melhora muito e suas remessas de dinheiro ajudam familiares que ficaram no país de origem a conquistar melhores condições de vida. O impacto das remessas é bem diferente do causado pela ajuda internacional, pois confere aos recebedores poder para exigir mais de seu governo, levando ao aprimoramento da administração, e não o contrário. É claro que, no plano político, a pauta imigração é muito mais conflituosa e controversa até que o livre-comércio, mesmo em países onde há forte senso de cooperação e disposição para ajudar. Oferecer bolsas de estudos em graduação e pós-graduação no Ocidente é uma modalidade útil de migração temporária, especialmente para africanos. Com sorte, esses estudantes se desenvolverão e terão visões de mundo próprias, independentes de agências internacionais ou de seus regimes domésticos. Mesmo que as pessoas não regressem a seus países de origem num primeiro momento, a diáspora africana é manancial rico (e, mais importante, doméstico) de projetos de desenvolvimento.

As estratégias acima apontadas são formas de combater a pobreza global diferentes das empregadas pelos atuais esquemas de ajuda internacional, várias delas com custo zero ou muito baixo para os países ricos. Algumas são menos difíceis de serem aprovadas no plano político e outras, como os compromissos prévios de compra, já estão sendo utilizadas em pequena escala. Nenhum desses caminhos envolve ajuda direta a países pobres, evitando, portanto, os problemas a ela inerentes. Quando estudantes da Universidade de Princeton vêm conversar comigo e manifestam seu profundo compromisso moral com a transformação do mundo em um lugar melhor e mais rico, são essas ideias que gosto de discutir, afastando-os de planos baseados em doações de parte de suas rendas (espécies de dízimo) e exortando-os a não usar sua capacidade de persuasão (muitas vezes formidável) para pressionar governos a aumentarem os valores destinados à ajuda internacional. Recomendo-lhes continuar trabalhando com os próprios governos e até dentro deles, persuadindo-os a abandonar políticas que prejudicam os pobres e a apoiar políticas internacionais que façam a globalização funcionar para essas pessoas, em vez de causar-lhes danos. Essas são as melhores oportunidades que temos para promover a saída daqueles que ainda não a conquistaram.