Parte III: Ajuda

crescem em função de altas nos preços.19

Quanto mais alto se está, maior a tendência de cair: foi o que aconteceu na crise das commodities depois de 1975. Instigados por credores internacionais privados — e também mal assessorados pelo Banco Mundial —, governos africanos se afundaram em práticas equivocadas de gestão; quando veio a queda, o impacto foi muito pior do que poderia ter

sido.20 Esta é uma das mais importantes causas dos padrões de crescimento expressos na Figura 1. Outro aspecto, mais discutível, mas ainda assim plausível, é o fato de países africanos hoje disporem de políticas fiscais e monetárias muito melhores que antes. Esta é uma parte do legado das políticas de ajuste dos anos 1980, mas há hoje no continente muitos ministros das finanças e dirigentes de bancos centrais melhor preparados. Se pretendemos avaliar os efeitos da ajuda internacional, precisamos levar em conta também esses outros fatores, inclusive altas e baixas nos preços das commodities.

A ajuda internacional cresceu muito rapidamente durante os anos “ruins” após o estouro da bolha das commodities. Podemos entender esse movimento como sinal de que o socorro não teve muito efeito, mas também podemos inferir algo mais positivo: a ajuda à África veio em resposta a um momento de grande aperto. Com efeito, pelo menos uma parte dos novos recursos foi emprestada para permitir que os países pagassem velhas dívidas que, sem esse socorro, seriam objeto de calote. Quando a assistência é deflagrada por um desempenho econômico ruim — ajuda humanitária é o exemplo mais óbvio —, é absolutamente natural esperar que haja uma relação negativa entre crescimento e ajuda. Direcionar assistência a países com baixo crescimento é um sinal de sucesso e não o contrário — os recursos estão sendo canalizados para onde é necessário. Quando a tripulação de um bote salva-vidas resgata marinheiros que estão se afogando no mar e estes ainda estão molhados e abalados pelo episódio quase fatal, não nos passa pela cabeça condenar os salvadores pelo fato de encontrarem os marinheiros em pior condição do que estavam antes da tormenta.

Cargas imensas de criatividade — e de ideias tolas também — foram gastas por pesquisadores na tentativa de isolar os efeitos da ajuda no crescimento, descontando outros fatores que estejam em curso ao mesmo tempo e tentando levar em conta o processo de retroalimentação entre situação de desequilíbrio econômico e assistência. Levar outros fatores em consideração é relativamente fácil. A correlação entre ajuda (como parcela do produto interno) e crescimento permanece negativa mesmo quando outras causas

importantes de crescimento são contabilizadas. Este fato não é decisivo, porque ignora a retroalimentação entre desequilíbrio e ajuda, mas não deixa de ser importante. Em estudos similares que examinam o impacto de investimentos — gastos com maquinário, fábricas, computadores e infraestrutura, que são forças propulsoras de prosperidade no futuro —, os efeitos no crescimento são facilmente

identificáveis. 21 É claro que ajuda internacional não tem a mesma dinâmica que investimento. A velha teoria hidráulica da ajuda internacional, contudo, assentava-se nesse pressuposto: de que países pobres, justamente por sua pobreza, não tinham condições de investir no futuro, e que a ajuda seria capaz de preencher o vazio e daria conta do recado. Ajuda internacional pode produzir um monte de efeitos, mas, como vimos em outras situações, este definitivamente não é um deles.

O que dizer da relação entre desequilíbrio econômico e ajuda internacional? Talvez esta de fato tenha resultado no crescimento, mas se confunde com episódios em que a ajuda é dada em resposta a grandes catástrofes. Desemaranhar esse nó é parecido e quase tão difícil de resolver quanto tentar responder a clássica pergunta se o ovo vem antes da galinha. Apesar de muitos terem tentado, nenhum estudo é verdadeiramente convincente. Já vimos antes como a questão costuma ser estudada. Se identificarmos países aos quais a ajuda não foi dada em resposta a um desempenho ruim, poderemos estudar a eficácia da ajuda sem a contaminação dos efeitos de situações críticas e, portanto, chegar a uma leitura não distorcida dos efeitos da ajuda no crescimento. Que exemplos temos? O fato de países grandes receberem menos ajuda que os pequenos é um deles. As ajudas maiores dadas a aliados políticos preferenciais ou a antigas colônias também são bons exemplos. Como vimos antes, nenhum desses exercícios teóricos resulta em conclusão favorável à ajuda internacional, mas ambas as abordagens podem ser prontamente contestadas.

Em que pé ficamos, então? Cada acadêmico tira a própria conclusão de maneira particular. Uma posição considera as análises estatísticas tão obscuras que é impossível encontrar uma resposta; estudar a ajuda internacional a diferentes países ao longo do tempo simplesmente não basta para nos dar uma solução. Minha perspectiva pessoal pende um pouco mais favoravelmente para a literatura e muito menos para a ajuda. Muitos doadores ainda estão presos à visão hidráulica da ajuda segundo a qual esta se constitui, para países pobres, em capital que não seria acessível de outra maneira e, portanto, se traduz em futuro melhor. Mas os dados contradizem isso, porque ajuda não funciona como investimento; na realidade, a ideia em si não faz sentido se nos lembrarmos de que muitos países pobres têm acesso a mercados de capital privados internacionais. O fato de que nem países menores nem os favorecidos por motivos políticos crescem mais rápido também é argumento contra a ajuda internacional; certamente não é prova definitiva — pode haver outras razões pelas quais países grandes crescem rapidamente ou países privilegiados por motivos políticos têm mau desempenho —, mas não deixa de ser bastante sugestivo. O caráter corrupto dos governos favorecidos por motivos políticos não é desculpa, a menos que consigamos provar que dar ajuda incondicional a governos “melhores” é diferente. Volto a este tópico mais adiante.

A eficácia dos projetos de desenvolvimento

Muita gente — tanto leigos quanto profissionais da área de desenvolvimento — não se preocupa em avaliar ajuda internacional pelo critério do seu impacto no crescimento econômico. Para elas, ajuda se resume a projetos: financiamento de uma escola ou posto médico; apoiar com dinheiro uma organização que fornece mosquiteiros com tratamento de inseticida ou montar grupos de microfinanciamento; construção de uma estrada que mudou a realidade de um vilarejo ou de uma barragem que trouxe sustento para milhares de pessoas. Toda organização que trabalha com desenvolvimento internacional — ONGs, PNUD e Banco Mundial — tem suas histórias de sucesso. Os envolvidos muitas vezes contam experiências vividas in loco e não têm dúvida da eficácia do que fizeram. Sim, reconhecem possíveis malogros, mas os consideram simplesmente ônus da atividade — uma atividade que, em linhas gerais, é um grande sucesso. Como podemos conciliar esse conhecimento com as avaliações ambíguas, quando não negativas, das evidências estatísticas?

É possível que as avaliações das ONGs ou do Banco Mundial pintem um quadro mais bonito que o real. Críticos apontam para o fato de ONGs terem incentivos para não reportar fracassos e exagerar conquistas — afinal, o negócio delas é arrecadar fundos tanto quanto distribuí-los. Falhas nas metodologias de avaliação também são objeto de censura, em particular a dificuldade de saber o que teria acontecido aos países contemplados com ajuda se não a tivessem recebido. O Banco Mundial e agências da ONU têm incentivos similares para avaliar seus trabalhos positivamente. As do Banco Mundial muitas vezes são feitas antes que tenha transcorrido o tempo necessário para que o projeto funcione em sua plenitude; além disso, a pressão para que avaliações sejam apresentadas rapidamente é constante. Por conta das mudanças regimentais na composição de seu conselho e da rotatividade de posições dos seus quadros, funcionários do banco são incentivados principalmente a fazer as coisas acontecerem e gastar os recursos, e não a mostrar que os projetos de longa duração foram exitosos. O sucesso das carreiras não depende dos projetos terem ou não dado certo, de forma que não há pressão para que as avaliações sejam convincentes.

Esses argumentos levaram a uma tendência no sentido de se fazerem avaliações mais cuidadosas; muitas recorrem a experimentos aleatórios controlados como o melhor método de determinar se um projeto funcionou e, para além disso, de descobrir “o que funciona” em geral. (Em experimentos aleatórios controlados, algumas “unidades” — pessoas ou escolas ou aldeias — recebem ajuda, e outras — chamadas de controle —, não. As unidades são selecionadas para um dos dois grupos aleatoriamente.) Por essa abordagem, a ajuda internacional tem sido muito menos eficaz do que teria sido se projetos do passado tivessem sido avaliados com seriedade. Nessa linha de raciocínio, se o Banco Mundial tivesse submetido todos os seus projetos a avaliações rigorosas, a esta altura saberíamos o que funciona e o que não funciona, e a pobreza teria sido varrida do mundo muito tempo atrás. Defensores de experimentos aleatórios controlados — os randomistas — tendem a ser muito céticos das autoavaliações usuais feitas pelas ONGs e fizeram parcerias com as mais permeáveis a fim de ajudá-las a fortalecer seus procedimentos de avaliação. O Banco Mundial também foi persuadido a usar experimentos aleatórios controlados em alguns de seus projetos.

Determinar se um projeto qualquer foi ou não exitoso é importante em si, mas é improvável que revele algo realmente útil sobre o que é ou não eficaz em geral. Em muitos casos, os grupos teste e controle são muito pequenos (testes podem ser caros), o que mina a confiabilidade dos resultados. Mais grave ainda é o fato de não haver motivo para crer que o que dá certo em um lugar dará em outro. Mesmo que um projeto que recebeu ajuda financeira internacional seja a causa da melhora das condições das pessoas — e mesmo que pudéssemos ter certeza absoluta disso —, as causas nunca atuam sozinhas; elas precisam de vários outros fatores contribuintes para sua efetividade. Dito de outro modo: farinha “causa” bolos, no sentido de que bolos feitos sem ela são piores que os feitos com — podemos fazer um monte de testes para demonstrá-lo —, mas a farinha sozinha não vai funcionar sem fermento, ovos e manteiga, os coadjuvantes

necessários para que a farinha “cause” o bolo. 22

Da mesma forma, ensinar inovações pode funcionar em um teste e dar errado (ou pelo menos não funcionar tão bem) em outra aldeia ou país. O sucesso de um esquema de microcrédito pode depender da organização das mulheres e do que os homens permitirem que elas façam. Serviços de educação em agricultura podem produzir ótimos resultados onde fazendeiros vivam perto uns dos outros e conversem regularmente entre si, e ser um fracasso em uma região de fazendas isoladas. Sem entender esses mecanismos — o que é preciso para “fazer um bolo” — não é possível determinar “o que funciona” a partir da constatação de que “este projeto deu certo”; de fato, a própria noção de “o que funciona” é inútil. Replicações que não sejam ancoradas em uma pesquisa específica desses mecanismos não resolvem o problema; há uma miríade de configurações possíveis de fatores contribuintes. Portanto, embora seja possível que o mundo melhorasse se agências de ajuda internacional demonstrassem que seus projetos foram bem-sucedidos, tais demonstrações em si, sozinhas, não nos revelarão a fórmula secreta da erradicação da pobreza global.

É possível também que projetos financiados com recursos internacionais tenham ótimos resultados, mas a ajuda em si não funcione. Mesmo que uma agência de cooperação “ideal” conseguisse financiar apenas empreendimentos aprovados após rigorosa análise, a ajuda por ela concedida pode não produzir bons resultados. Para começar, existe o problema irritante, mas frequente, de projetos apresentarem resultados muito melhores na fase experimental do que quando efetivamente executados. Protótipos não são a mesma coisa que produto final. Isso pode acontecer porque políticas implementadas por burocratas do mundo real não são colocadas em prática tão bem quanto o são se aplicadas por acadêmicos ou técnicos do Banco Mundial. Pode também haver perdas não contabilizadas na análise prévia. Exemplo ilustrativo é a situação em que o fornecimento de um serviço pelo setor privado — financiado por ajuda internacional — prejudica o fornecimento do mesmo serviço pelo governo. Independentemente de o sistema público de clínicas de acompanhamento pré-natal não ser tão bom, e mesmo que suas enfermeiras, enfermeiros e corpo médico tenham altos índices de ausência do trabalho, clínicas administradas por ONGs precisam contratar enfermeiras e médicos em algum lugar, e os altos salários que pagam podem acabar drenando o sistema público. Em consequência, o benefício líquido real da ajuda resulta menor que o exibido nas avaliações, que não levam em consideração esse vazamento de recursos. A avaliação do impacto de represas é outro exemplo bastante contestado, quando não por ser difícil identificar todas as pessoas direta ou indiretamente atingidas.

Recorrer a projetos-pilotos para avaliar novas ideias pode trazer informações importantes, mas os resultados normalmente são diferentes quando o plano ganha escala. Uma iniciativa na área de educação talvez ajude as pessoas a concluir o ensino básico ou a faculdade e a conquistar bons empregos no governo, que em muitos países é onde estão os postos de trabalho mais cobiçados. No entanto, se o esquema é estendido a todos e o governo não cresce, não haverá benefício líquido, pelo menos em termos de empregos no setor público. Projetos agrícolas podem enfrentar problema similar: é possível que o agricultor aumente sua produtividade, mas, se todos os agricultores o fizerem, os preços das safras cairão e o que é lucrativo para um pode não ser para todos. Quase todo projeto que envolve produção por agricultores, indústria ou comércio afeta os preços de bens e serviços quando ganha escala, mas não quando é testado isoladamente. Portanto, como vimos antes, um plano pode mostrar-se exitoso em si, mas quando ganha dimensão em nível nacional pode se revelar um fracasso. Projetos avaliados como perfeitos não excluem a possibilidade de a ajuda para o país como um todo ser um malogro.

Agências de cooperação internacional não raro impõem um peso adicional a governos locais com capacidade já saturada. Órgãos governamentais precisam aprovar projetos, monitorar atividades de ONGs e participar de reuniões com dezenas, às vezes centenas, de organismos estrangeiros operando em seus países. Nos mais pobres, a capacidade de gestão e regulação do Estado muitas vezes é restrita; o que, em si, limita o desenvolvimento e a redução da pobreza. É irônico que a assistência internacional, ao tentar ajudar um país, acabe desviando agentes públicos de tarefas mais importantes e mine a capacidade do Estado, crucial para se ter desenvolvimento. Como veremos, este é apenas um exemplo de situação em que ações de cooperação levam governos a negligenciarem seus próprios cidadãos para cuidar das próprias agências. Quanto menor o país, menos competente for o governo e maior for a extensão da ajuda, mais graves são as consequências desses desvios.

São muitos os ganhos proporcionados por avaliações de projeto cuidadosas, por determinar com precisão se foram atingidos os objetivos e por tentar tirar lições que podem ser úteis em outros lugares. Uma avaliação bem feita e convincente é capaz de identificar lugares onde o dinheiro tem o poder de melhorar a vida das pessoas, mesmo se os exemplos forem apenas localizados e não automaticamente generalizáveis. No entanto, é preciso enfatizar que avaliação de projeto por si só não basta para determinar o que funciona e o que não funciona em geral. Tampouco a avaliação positiva de um projeto garante necessariamente a eficácia da ajuda; esta é, em última instância, uma questão que envolve a economia como um todo e não apenas projetos específicos ou saber distinguir iniciativas boas das ruins. A avaliação de projetos não elimina a necessidade de analisar a ajuda como um todo, inclusive suas consequências em nível nacional.

Assistência internacional e política

Para entendermos como funcionam os mecanismos da ajuda internacional, precisamos estudar a relação entre esta e a política. Instituições legais e políticas têm papel central no estabelecimento de ambiente propício ao crescimento econômico e à prosperidade. Ajuda internacional, especialmente quando em grande volume, afeta o funcionamento de instituições e a maneira como elas mudam. Não são poucos os casos em que a política sufocou o crescimento econômico, e mesmo no mundo pré-cooperação internacional havia bons e maus sistemas políticos. Mas grandes fluxos de dinheiro provenientes de ajuda internacional mudam para pior a política local e solapam as instituições necessárias à promoção do crescimento de longo prazo. Ajuda internacional também mina a democracia e a participação cívica na sociedade, um dano direto ainda maior que os provocados pelo solapamento do desenvolvimento econômico. Esses prejuízos causados pela ajuda internacional precisam ser considerados contra os benefícios, seja o de educar crianças que, sem ela, não teriam condições de frequentar a escola, seja o de salvar as vidas dos que teriam morrido.

Desde seu início, logo após a Segunda Guerra, a teoria do desenvolvimento econômico considerava crescimento e redução de pobreza não mais que problemas técnicos. Para conquistar prosperidade para seus povos, governantes de países que acabavam de se tornar independentes recorriam aos conhecimentos de economistas. Estes, por sua vez, praticamente ignoravam a política e, quando muito, viam políticos como guardiães de seus povos, motivados exclusivamente pela promoção do bem-estar social. Política como um fim em si, como meio de participação cívica ou de administração de conflito, não fazia parte do manual de operações dos economistas. Os próprios especialistas em desenvolvimento tampouco se preocupavam demais com o fato de, em muitos casos, os governantes com quem trabalhavam terem interesses particulares que faziam deles parceiros improváveis de qualquer esforço mais amplo de desenvolvimento. Vozes dissonantes surgiram com o passar dos anos, mas apenas recentemente a teoria do desenvolvimento ortodoxa passou a dar maior atenção à importância das instituições, inclusive as políticas, e à própria política em si.

Não pode haver desenvolvimento econômico sem alguma espécie de contrato entre governantes e governados. O governo precisa de recursos para cumprir suas funções — preservar a integridade territorial do país assim como o monopólio do uso da força, no mínimo; e, além disso, constituir um sistema legal, segurança pública, defesa nacional e outros bens públicos. Tais recursos precisam ser arrecadados por meio de impostos pagos pelos governados. Essa necessidade de arrecadar impostos e a dificuldade de fazê-lo sem a participação daqueles que estão sendo tributados impõem freios ao governo e, em certa medida, protegem os interesses dos contribuintes. Em uma democracia, o eleitorado responde diretamente ao desempenho do governante, no que é, em essência, uma espécie de avaliação dos programas executados com o dinheiro do contribuinte. Embora esse tipo de resposta dos cidadãos funcione melhor em uma democracia, a necessidade de levantar recursos existe em todos os lugares e frequentemente constrange o governante a estar atento às demandas de pelo menos uma parte da população. Um dos argumentos mais fortes contra transferências de grandes volumes de dinheiro na forma de ajuda é o fato de elas minarem esses constrangimentos e freios ao eliminarem a necessidade do governante arrecadar recursos dos contribuintes consentidamente e, em última instância, ao transformarem instituições políticas que deveriam ser

benéficas em instituições contaminadas.23

Sem capacidade adequada de arrecadar impostos, o Estado acaba privando seus cidadãos de muitas das proteções fundamentais, consideradas inalienáveis no mundo rico. As pessoas podem ficar sem a proteção da lei, porque juízes não trabalham ou são corruptos, e a polícia talvez acosse ou explore os pobres, em vez de protegê-los; podem se deparar com ameaças de gangues ou de comandantes de facções; podem não ter acesso à água limpa ou a saneamento básico; empreendedores podem não conseguir abrir negócios porque dívidas não são pagas e contratos não são cumpridos ou porque “servidores” públicos extorquem propina. Pestes endêmicas locais trazem risco, especialmente para crianças, de doenças evitáveis pela medicina, mas potencialmente letais. Às pessoas pode faltar eletricidade, acesso à educação ou a atendimento de saúde decente. Todos esses riscos são uma fração do que significa ser pobre em boa parte do mundo, todos são causas de pobreza e são atribuíveis à falta de capacidade do Estado. Qualquer coisa que ameace essa capacidade é incompatível com melhoria na vida de pessoas pobres.

A tese de que a ajuda internacional pode solapar instituições depende do tamanho do socorro. Na China, Índia e África do Sul, onde o valor da Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD) nos últimos anos foi de menos de 0,5% da renda nacional, e apenas ocasionalmente superior a 1% do total de gastos públicos, a assistência não afeta de forma significativa o comportamento dos governos ou o desenvolvimento de instituições. É um quadro bem distinto do observado em boa parte da África, onde 36 países (de um total de 49) da África subsaariana receberam pelo menos 10% de sua renda nacional em AOD durante três décadas ou

mais.24

Dado que a AOD tem como destinatários os governos, a proporção da ajuda nos gastos públicos totais é ainda maior. Benin, Burkina Faso, RDC, Etiópia, Madagáscar, Mali, Níger, Serra Leoa, Togo e Uganda estão entre os países onde a ajuda internacional sistematicamente superou 75% dos gastos públicos nos últimos anos. No Quênia e em Zâmbia, a AOD equivale respectivamente a 25% e 50% dos gastos governamentais. Considerando que boa parte destes são despesas primárias e financeiras, não discricionárias e praticamente impossíveis de serem mudadas no curto prazo, para esses países (e outros para os quais não há dados disponíveis), as despesas discricionárias do governo dependem quase integralmente de fundos de doadores estrangeiros. Como veremos, isso não significa que doadores estão ditando em que o governo gasta — longe disso. No entanto, os comportamentos tanto de doadores quanto de recebedores são fundamentalmente afetados pela existência e magnitude desses fluxos de ajuda.

Socorro internacional não é o único meio utilizado por governantes para administrar sem consentimento. Um exemplo famoso vem do Egito de meados do século XIX: à época, no auge da Revolução Industrial, que tinha demanda insaciável por algodão, os dois principais fornecedores da commodity eram o sul dos Estados Unidos e o Egito, para quem as exportações de algodão correspondiam à metade do total do comércio exterior. O governante Muhammad Ali, considerado por muitos o pai do Egito moderno, pagava apenas uma fração do preço mundial aos fellahin, os produtores; junto com sua corte, ele ficou magnificamente rico com os lucros do negócio. Por causa da Guerra Civil americana, as cotações triplicaram em apenas três anos; em um relatório britânico da época, os preços sob o regime do sucessor de Ali, Ismail Paxá, foram descritos como “extravagância fantástica” enquanto “somas imensas eram gastas em obras públicas nos moldes do oriente e em obras produtivas executadas de forma errada ou precipitada

demais”, entre elas o Canal de Suez. 25 O volume de gastos foi tão grande que não pôde ser financiado nem mesmo pelas altas cotações do algodão, levando Ismail a tomar empréstimos no mercado internacional de capitais. Quando o preço do algodão despencou depois da Guerra Civil americana, houve rebeliões, intervenção armada e, em última instância, ocupação do país pela Grã-Bretanha.

Os preços do algodão subiram de 9 dólares por 51 quilos, em 1853, para 14 dólares em 1860, atingindo o pico de 33,25 dólares em 1865, para depois cair a 15,75 dólares em 1870. Seria de esperar que os doadores — quando não o próprio Ismail — previssem a encrenca que os aguardava no futuro, mas, naquela época, como hoje, doadores podiam contar com outro governo, o britânico, para proteger e recuperar seus investimentos. Essa história catastrófica, todavia, não deixa de ter seu lado positivo: o Canal de Suez, afinal, foi um investimento útil, cujos benefícios precisam ser colocados na conta.

São muitos os paralelos entre as explosões de preços de

commodities e a ajuda internacional.26 Um deles é o fato de o movimento dos fluxos de capital independerem das necessidades domésticas ou da política interna dos países. No caso da explosão dos preços do algodão, a causa foi a Guerra Civil nos Estados Unidos; no caso da ajuda internacional, os fatores determinantes são as condições políticas e econômicas dos países doadores, ou eventos internacionais como a Guerra Fria ou a guerra ao terrorismo. Já está fartamente documentado que ajuda financeira internacional estimula gastos governamentais e, como no episódio egípcio, o governo liberta-se da necessidade de consultar a população ou conquistar sua aprovação. Com minas e jazidas estatais, altos preços no mercado mundial e uma oferta ilimitada de trabalhadores pobres — ou um exército bem aparelhado —, um governante pode permanecer no poder sem o consentimento de seu povo. Se o volume da ajuda for grande o suficiente, o governante pode se virar até mesmo sem as jazidas, como acabou acontecendo no Zaire sob Mobutu; o dinheiro que vinha de fora mantinha o regime em pé e a maior parte da ajuda tinha esse objetivo mesmo, de forma que, quando o regime caiu, sobrou muito pouco, inclusive se considerarmos contas bancárias na Suíça ou em

outros lugares.27 É claro que, ao receberem ajuda internacional, os governantes assumem responsabilidades perante os doadores e é de se esperar que, ao contrário do caso de Mobutu, que foi impulsionado pela geopolítica da Guerra Fria, os doadores tenham como alvo os interesses dos povos. Contudo, como veremos, há boas razões pelas quais isso não funciona na prática; a motivação dos doadores ajuda muito menos do que se pensa.

Da mesma forma que eventuais explosões de preços de commodities, ajuda internacional pode ter efeitos indesejados sobre instituições locais. Sem fluxos incondicionais de recursos vindo de fora, governos precisam não apenas de impostos, mas também de capacidade para arrecadá-los. As imensas receitas do petróleo no Oriente Médio são parcialmente responsáveis pela ausência de democracia em muitos países produtores. Na África, onde o regime presidencialista é bastante comum, governantes financiados por organismos de ajuda estrangeiros podem exercer sua função ancorados em clientelismo ou repressão militar. Parlamentos têm poder limitado, raramente são consultados pelo presidente e, a exemplo do judiciário, não têm força para

controlar o executivo.28 Não existe um sistema de freios e contrapesos. Em casos extremos, grandes fluxos de dinheiro estrangeiro, sejam oriundos de ajuda internacional ou exportação de commodities, podem aumentar o risco de guerra civil, porque governantes têm os recursos para evitar o compartilhamento do poder e porque o valor dos recursos é tão alto que vale a pena entrar em guerra para conquistá-

los.29

Já que não há prestação de contas pelo governante à população, por que os doadores não exigem que esta seja feita diretamente a eles? Por que não podem reter a ajuda se o presidente se recusar a consultar o parlamento, ou deixar de reformar sua polícia corrupta, ou usar os recursos para fortalecer sua própria posição política? Um dos problemas é o fato de governos doadores e seu eleitorado — em última instância, de onde sai o dinheiro — não terem condições de tomar as decisões certas porque não sentem diretamente na pele os efeitos da ajuda. Mesmo quando a situação aperta e vem a crise, raramente interessa aos países doadores cortar a ajuda, mesmo percebendo o que está em curso e diante de clamorosas violações de acordos, por mais que quisessem tê-lo feito antes.

São as pessoas do local, e não os doadores, quem sente na pele os efeitos dos projetos em que o dinheiro é investido, e quem está em melhor condição de tirar conclusões e fazer julgamentos. Estes, contudo, nem sempre serão baseados em informações confiáveis e de boa qualidade, de modo que serão inevitáveis as discussões internas sobre causa e efeito e sobre o valor de atividades governamentais específicas; de qualquer forma, o processo político é capaz de mediar essas habituais divergências de opinião. Doadores estrangeiros ou seus eleitores, que não vivem nos países que recebem a ajuda, não têm acesso ao feedback das populações locais; como não recebem informações sobre os resultados alcançados, precisam confiar nos relatórios das agências que liberam os recursos e, portanto, tendem a se preocupar mais com o volume da ajuda do que com sua eficácia. As agências de ajuda, por sua vez, prestam contas a seus doadores, aqueles que em última instância são a verdadeira origem dos recursos, e não há mecanismos que as responsabilizem caso as coisas não deem certo para os beneficiários. Perguntei uma vez a uma funcionária de uma das mais destacadas agências não governamentais de ajuda internacional em que local do mundo ela passava a maior parte do tempo. “Na costa oeste”, foi a resposta. Mas não era a da África e sim a dos Estados Unidos, onde muitos dos principais doadores viviam. Como já apontamos, quando os resultados do trabalho dos servidores do Banco Mundial se tornarem visíveis, eles já estarão longe, envolvidos em outros projetos. Doadores não têm nenhuma responsabilidade perante os recebedores da

ajuda que propiciam.30

Às vezes, as agências têm consciência de que a ajuda não está funcionando e, apesar de ficarem alarmadas com o que veem, não fazem nada a respeito. O diretor de uma agência nacional me fez um relato horripilante sobre como recursos financeiros tinham sido transferidos para uma gangue de assassinos — pessoas que já tinham perpetrado um massacre e estavam treinando e se armando para repetir a dose e completar o serviço. Perguntei-lhe por que mantivera o fluxo de recursos. A resposta dele: porque os cidadãos do país da agência acreditam que têm obrigação de doar e não aceitam o argumento de que a ajuda está prejudicando as pessoas. O máximo que ele conseguia fazer era tentar conter os danos.

Mesmo quando sabem quais condições devem ser impostas, doadores muitas vezes relutam em penalizar os governos beneficiários de sua ajuda e que deles escarnecem. Doadores podem ameaçar com punições a fim de estimular boa conduta, mas, quando esta não aparece, eles podem hesitar antes de tomar alguma atitude se as penalidades prejudicarem a eles próprios ou seus eleitores. Isso dificilmente aconteceria num caso como o da gangue que compra armas com dinheiro da ajuda, mas pode ser um problema em situações menos agudas. Estabelecer condições prévias para conceder ajuda é “temporalmente inconsistente”, expressão muito usada por economistas que pode ser entendida como: o que você planeja fazer num primeiro momento deixa de ser desejável no futuro. Governos que recebem ajuda entendem isso muito bem: podem pagar para ver o blefe do doador e descumprir as condições sem serem punidos por isso.

Por que há relutância em executar as condições?

Em 1992, o economista Ravi Kanbur era o representante do Banco Mundial em Gana. Quando o governo local violou as condicionalidades de um acordo ao conceder um reajuste de 80% para o funcionalismo público, ele tinha que executar a penalidade prevista: reter a liberação de uma parcela do empréstimo anteriormente contratado. O valor era alto, quase um oitavo do volume anual de importações de Gana. Muitos se opunham à retenção, não apenas o governo ganês. Pessoas e entidades ganesas e estrangeiras que nada tinham a ver com o caso seriam lesadas e provavelmente não seriam pagas. Ainda mais grave seria a interrupção das relações normalmente boas entre doadores e governo, ameaçando não apenas este como também as operações do setor de ajuda internacional em si; “os doadores eram responsáveis por um volume tão grande de recursos, que cortá-los, ou cortá-los radicalmente, levaria a economia ao caos”. Com efeito, desembolsar recursos financeiros é função das organizações de ajuda internacional e os agentes destas são pagos para fazê-lo, e também são responsáveis por manter boas relações com os países clientes. Depois de concessões de parte a parte, chegou-se a um acordo para manter as aparências e a

parcela foi liberada. 31

Vem do Quênia outro exemplo do movimentado jogo envolvendo doadores, o presidente e o parlamento. Os primeiros periodicamente se exasperam com a corrupção do presidente e seus comparsas, e cortam o fluxo da ajuda; o parlamento se reúne e começa a discutir formas de aumentar a receita necessária para que o governo cumpra suas obrigações. Os doadores então suspiram aliviados — eles também correm risco se a ajuda for cortada — e reabrem as

torneiras; o parlamento é fechado até a próxima crise.32 Ministros de Estado respiram aliviados e encomendam Mercedes-Benz de último tipo na Alemanha. Quenianos se referem a esses ricos beneficiários como os “WaBenzi”.

O prêmio máximo de criatividade nefasta estaria em ótimas mãos se outorgado a Maaouya Ould Sid’Ahmed Taya, presidente da Mauritânia de 1984 a 2005. Tendo adotado uma postura pró-Ocidente, em 1991 ele retirou seu apoio ao regime de Saddam Hussein, do Iraque. Apesar disso, no início da década de 1990 a repressão por ele comandada se tornou brutal demais para os países doadores, levando à suspensão da ajuda. A partir desse momento, foram iniciadas reformas políticas — que duraram pelo menos até o presidente ter a brilhante ideia de ser um dos únicos países árabes a reconhecer o estado de Israel. Nesse instante, as torneiras da ajuda internacional foram reabertas, e logo a seguir as reformas foram revogadas.

Também políticas internas nos países doadores podem dificultar a interrupção da cooperação internacional. Agências governamentais de ajuda sofrem pressão do eleitorado doméstico para “fazer alguma coisa” contra a pobreza global — pressão atiçada pela combinação de boas intenções com incontornável falta de informação; nesse cenário, cortar ajuda é difícil mesmo que os técnicos que atuam in loco estejam cientes dos danos que ela causa. Políticos tanto de países doadores quanto de recebedores entendem bem esse processo. Governos de países pobres às vezes usam o próprio povo como “reféns para arrancar ajuda de

doadores”.33 Um dos piores exemplos desse tipo de ocorrência vem de Serra Leoa, onde autoridades governamentais deram uma festa para celebrar a classificação do país pelo PNUD como o pior do mundo, garantindo assim

mais um ano de ajuda.34

Na outra ponta, políticos de países doadores muitas vezes defendem a ajuda internacional para comprar credibilidade no seu próprio quintal quando se veem com a popularidade em baixa por outros motivos; também eles se opõem à suspensão da ajuda, mesmo quando está evidente seu mau uso. Quando isso acontece — caso da ajuda britânica durante as eleições no Quênia em 2001, em que os recursos foram desviados para fraudar o pleito e preservar o poder de uma elite corrupta —, são os africanos que pagam para polir a reputação

manchada de políticos ocidentais. 35 Lyndon Johnson contribuiu para exagerar artificialmente um quadro de fome na Índia (que, em boa medida, não existia na realidade) a fim de desviar as atenções do público da guerra do Vietnã, sem falar na compra de safras de agricultores americanos para

conquistar seu apoio. 36 Governantes de países doadores e recebedores de ajuda internacional acabam se aliando contra seus próprios povos. A única diferença em relação ao período colonial está na natureza do que está sendo extraído.

Há também razões práticas que limitam a capacidade de países doadores de fazer cumprir as penalidades em caso de descumprimento de condições. Recursos provenientes de ajuda são fungíveis; um recebedor pode prometer gastar o dinheiro em assistência à saúde e canalizá-lo para projetos que seriam realizados de qualquer maneira, liberando assim fundos para fins não aprovados. Normalmente, é difícil para doadores monitorar esse tipo de distorção. Há muita concorrência na indústria da ajuda internacional; se um país se recusa a oferecer ajuda, muitas vezes surge outro em seu lugar que aceita fazê-lo, com um conjunto diferente de condições e prioridades. O doador que impõe restrições em função do não cumprimento de condições previamente acertadas pode acabar excluído do jogo, perder influência política ou oportunidades comerciais, sem ganhar nada em troca.

Recentemente, agências de ajuda internacional se afastaram da figura da condicionalidade e passaram a adotar o discurso da parceria. O país recebedor propõe um plano de acordo com as próprias necessidades e o doador decide o que financiar. É claro que isso não anula a obrigação dos doadores de prestar contas a seus cidadãos nos países ricos; sabendo disso, os recebedores conceberão planos que mimetizam o que, acreditam, seria proposto pelos próprios doadores, num processo apropriadamente batizado de

“ventriloquia”. 37 Não se sabe como pode ser sustentável uma sociedade ou parceria em que só um sócio tem todo o dinheiro.

Através de suas práticas habituais, a política e os políticos minam a eficácia da ajuda internacional, mas o contrário também ocorre: a ajuda também mina a eficácia da política. Doadores decidem caminhos que deveriam ser decididos pelos recebedores; um país doador, mesmo que democrático, não tem o direito de decidir se, na África, o combate à aids deve ser prioritário em relação ao acompanhamento pré-natal. A condicionalidade viola a soberania nacional. Imagine como seria se uma agência de ajuda internacional sueca com abundância de recursos viesse a Washington e prometesse quitar a dívida pública do país e financiar o Medicare por cinquenta anos com a condição de que a pena de morte seja revogada e o casamento gay seja plenamente legalizado nos Estados Unidos. É possível que alguns governos sejam tão ineptos e omissos que condições como essas não impusessem grande ônus para suas populações. De qualquer forma, um país ser dependente de outros em função das próprias fragilidades financeiras é um péssimo ponto de partida para construir o tipo de contrato entre governo e governados necessário para dar sustentação a um crescimento econômico de longo prazo. O desenvolvimento de um país só é possível se impulsionado internamente, a partir de dentro, nunca do exterior.

Já vimos que é difícil reunir evidências convincentes dos efeitos da ajuda internacional no crescimento econômico; o mesmo vale para os efeitos na democracia ou em outras instituições. Países que recebem muita ajuda tendem a ser menos democráticos: é o caso da África subsaariana e suas ex-colônias privilegiadas com recursos de suas antigas metrópoles. Talvez mais interessante ainda seja um fenômeno paralelo ao observado nas Figuras 1 e 2: houve um aumento não apenas do crescimento como também da democracia na África desde o corte na ajuda, logo após o fim da Guerra Fria. Como sempre, há outras explicações possíveis para esse fato, mas ele não surpreende quem acredita que ajuda internacional não contribui para a democracia nos países que a recebem.

Os aspectos antidemocráticos da ajuda internacional foram recrudescidos pela crença dos doadores, de muitos anos, de que ajuda — e o desenvolvimento econômico em si — é uma questão técnica, e não política. Na teoria hidráulica (é bom lembrar: estamos apenas consertando o encanamento), não se discute o que precisa ser feito. Essa abordagem levou doadores e consultores a ignorar a política local ou não ter paciência para lidar com ela. Pior ainda é o fato de doadores muitas vezes simplesmente não entenderem o que as pessoas precisavam ou queriam. Controle populacional é o exemplo mais agudo; para os doadores, era indiscutível que se houvesse menos gente, cada um individualmente ficaria em melhor situação, enquanto para os recebedores, o contrário era também indiscutivelmente (e corretamente) verdadeiro. Controle populacional fomentado pelo Ocidente, não raro com assistência de governos recebedores não democráticos ou bem recompensados por sua colaboração, é o mais notório exemplo de ajuda antidemocrática e opressiva. O melhor antídoto contra a tirania das boas intenções

estrangeiras é a verdadeira democracia.38

Em The Anti-Politics Machine, um dos mais importantes livros sobre ajuda internacional e desenvolvimento econômico, o antropólogo James Ferguson descreve um grande projeto de desenvolvimento lançado nos anos 1980 no Lesoto, com financiamento canadense, baseado em um entendimento profundamente equivocado dos mecanismos de funcionamento da economia: o plano era transformar o que na realidade era uma fonte de mão de obra para as minas da África do Sul em uma economia agrícola de subsistência clássica. Os projetos de investimento em agricultura tinham tanta chance de dar certo quanto um projeto de cultivo de flores na lua. Os administradores — concentradíssimos nos reparos do encanamento — não perceberam como o projeto estava sendo manipulado pelo partido que estava no poder visando a ganhos políticos próprios, e em detrimento de adversários. No final, não houve nem desenvolvimento nem redução de pobreza, apenas expansão do monopólio do domínio político do Estado, uma máquina antipolítica que tornava a elite controladora da atividade extrativista ainda

menos sensível aos anseios de seu próprio povo. 39

A abordagem técnica, apolítica, da assistência ao desenvolvimento sobreviveu ao inconveniente fato de que as soluções técnicas aparentemente claras mudavam o tempo todo — da industrialização, planejamento e construção de infraestrutura para ajustes macroeconômicos estruturais, depois para saúde e educação e, mais recentemente, de volta para infraestrutura. O fato das ideias mudarem com frequência não instilou humildade ou dúvida em desenvolvimentistas; tampouco a obediência exacerbada aos caprichos da política do primeiro mundo parece ter abalado as certezas dos técnicos da indústria da ajuda internacional. A retórica do combate à pobreza do Banco Mundial no período em que Lyndon Johnson era presidente dos Estados Unidos foi substituída pela retórica do “alinhamento de preços relativos” de quando Ronald Reagan era presidente. A “nossa” política parece ser parte legítima das ideias sobre desenvolvimento, mas a política “deles” não.

Não resta dúvida de que, graças à ajuda internacional e a projetos dela decorrentes, muita coisa boa foi feita; diversas estradas, represas e clínicas não existiriam sem cooperação internacional. Mas as forças negativas estão sempre presentes: mesmo em contextos saudáveis, a ajuda compromete instituições, contamina a dinâmica política local e mina a democracia. Se acreditamos que pobreza e subdesenvolvimento são, acima de tudo, consequência de instituições fracas, podemos deduzir que, quando tais instituições são enfraquecidas ou impedidas de se consolidar, grandes fluxos de ajuda internacional têm efeito contrário ao desejado. Portanto, não surpreende que apesar dos efeitos diretos muitas vezes positivos, não há evidência histórica de efeitos benéficos abrangentes e gerais.