Desenvolvimentismo a construção do conceito

1930 de “fase espontânea” da substituição de importações, como se

a mesma fosse mera decorrência do “choque adverso” da Grande

Depressão (Rodríguez, 2009, p. 82; Lessa, 1982). Trata-se de evidente equívoco. Mesmo na ausência de planejamento, o Estado

fez-se presente em vários países latino-americanos, em menor ou

maior grau, com o afã de imprimir novos rumos à economia, o que

fica visível com a criação de instituições, a centralização político-

administrativa e a ampliação do intervencionismo em vários países

latino-americanos. Deve-se ter presente que, se as políticas-meio às

vezes não permitem que se detecte intencionalidade (a

desvalorização cambial nas crises poderia visar tão somente ao enfrentamento do desequilíbrio emergencial do balanço de

pagamentos, por exemplo), o mesmo não ocorre com as políticas-

fins e institucionais. Instituições não brotam espontaneamente e,

muitas vezes, exigem forte determinação política para serem

implantadas. Como explicar, por exemplo, a criação de órgãos,

empresas ou leis voltadas ao financiamento industrial como atos

desprovidos de intenção? São os casos da Nacional Financiera

(Nafinsa), no México, em 1934; da Corporação de Fomento à Produção (Corfo) no Chile, em 1939; da Carteira de Crédito Agrícola e Industrial no Banco do Brasil, em 1937, bem como a estatal

Companhia Siderúrgica Nacional, nesse país, em 1941; e do

Instituto de Financiamento Industrial (IFI), na Colômbia, em 1940,

além da legislação trabalhista nos maiores países latino-americanos nesse mesmo período.

Autores mesmo da tradição cepalina utilizaram a expressão

“industrialização espontânea” para se referir ao aparecimento de

indústrias nas primeiras décadas do século XX. Para o período

anterior à Grande Depressão, o adjetivo “espontâneo” parece mais

adequado para a maior parte dos países latino-americanos, quando

ainda não se podia associar o crescimento da indústria a um projeto

deliberado, ou seja, a desenvolvimentismo. Ademais, a utilização do termo industrialização para se referir ao crescimento industrial desse

período não é consensual (Mello, 1982; Tavares, 1986,). Autores

como Prebisch e Furtado, por outro lado, em alguns trabalhos

associaram desenvolvimentismo à consciência e à intencionalidade.

Para Prebisch, por exemplo, política de desenvolvimento significa

 

[...] um esforço deliberado de atuar sobre as forças da economia a fim de

acelerar seu crescimento, não pelo crescimento mesmo, mas como meio de

conseguir um melhoramento persistente da renda nos grupos sociais de

rendas inferiores e médias e sua participação progressiva na distribuição da

renda global. (Prebisch, 1961, p. 35, grifos meus).

 

Prebisch (1961, p. 7) assevera que o desenvolvimento dos países

periféricos “está intimamente ligado ao curso das exportações”, cujo

ritmo “impõe limites ao desenvolvimento espontâneo da economia”,

uma vez que freia as importações necessárias ao crescimento. Da

mesma forma, Furtado recupera a ideia de progresso como

precursora de desenvolvimento e a relaciona à consciência e à ação

política:

 

Da mesma maneira que a ideia de progresso transformou-se em alavanca

ideológica para fomentar a consciência da interdependência em grupos e

classes com interesses antagônicos, nas sociedades em que a revolução

burguesa destruíra as bases tradicionais de legitimação de poder, a ideia de

desenvolvimento serviu para afiançar a consciência de solidariedade

internacional do processo de difusão da civilização industrial no quadro da

dependência. (Furtado, 1978, p. 67).

Por conseguinte, ou não se pode associar a industrialização dos

países latino-americanos dessas primeiras décadas após a Grande

Depressão a desenvolvimentismo – e assume-se que a mesma foi

decorrência “natural” da conjuntura internacional e do mercado –, ou se admite a relevância da política econômica (no sentido lato aqui

empregado) para alavancar a substituição de importações.

“Desenvolvimentismo espontâneo” é uma contradição em termos,

como permite antever a própria categoria “Estado

desenvolvimentista” adotada pelos autores antes mencionados.

Destarte, positivismo e desenvolvimentismo são frutos

(juntamente com o marxismo) da grande mudança histórica

identificada por Hegel como o espírito da “Modernidade”, o qual se inaugura simbolicamente na Revolução Francesa com a

dessacralização do direito divino e a condenação dos reis à

guilhotina, ato que traz em si a pretensão de assunção dos cidadãos

franceses a sujeitos da história (Furtado, 2000, p. 9). Amplia-se a

abrangência da ação política: a convicção de que se pode “mudar o

mundo” e que tal possibilidade “está em nossas mãos” pressupõe

dialeticamente a negação da Weltanschauung de conservação ou

de passividade, pois traz em seu gérmen o inconformismo e a potência para a mudança, seja gradual e dirigida por uma elite

esclarecida ou, de forma mais radical, por via revolucionária. Na

tradição hegeliano-marxista, o agir consciente orientado com vistas

a um fim (teleologia) aparece como negação da alienação, e remete

à noção de práxis. Já outra vertente do pensamento alemão, a de

Max Weber, também ilumina para que se chegue à conclusão

semelhante, pois desenvolvimentismo remete tipicamente ao que

este denomina ação social racional, a qual pode ser (a) referente a fins, “ponderados e perseguidos racionalmente” (Zweckrational); (b)

referente a valores (Wertrational). Em ambos os casos, a ação

social é dita racional porque consciente e orientada por objetivos.

No primeiro, estes são mais instrumentais; no segundo, são guiados

por convicções de consciência, de dever ou uma “causa” de

qualquer natureza. O próprio Weber assegura que a coexistência de

ambas, embora geralmente conflituosa, é possível, posto que

devem ser entendidas como tipos ideais, pois “muito raramente a ação, e particularmente a ação social, orienta-se exclusivamente de

uma ou de outra maneiras” (Weber, 1999, p. 15-16).

É o que ocorre com o termo “desenvolvimentismo”. De um lado, o

termo remete a uma racionalidade imediata quanto a fins: crescimento da produção e da produtividade. Tal faceta descortina

seu caráter “técnico”, objeto de planejamento, quantificável em

metas e taxas desejáveis a serem buscadas conscientemente,

através de meios tidos como mais adequados – os instrumentos de

política econômica. Por outro lado, os valores se manifestam

quando o desenvolvimentismo toma a forma de ideologia de

construir um novo mundo “melhor” ou “mais harmônico” – como

aparece nas citações anteriores de Prebisch e nos “fins sempre desejáveis” de Chang, mas principalmente no discurso político. A

ele associam-se valores cuja ênfase variou de país para país da

América Latina, e às vezes entre governos de um mesmo país, mas

fundamentalmente a busca de uma sociedade mais “equilibrada”,

com “harmonia”, “justiça social”, “soberania nacional” e “equidade”.

Nota-se então um salto: o desenvolvimentismo passa a ser um guia

de ação cuja ideologia concebe o desenvolvimento não mais apenas

como meio para atingir um fim, mas como fim em si mesmo, pois incorpora em seu conceito os próprios valores perseguidos. Na

prática, o Estado desenvolvimentista típico tenderá a subordinar

toda ação estatal a esse propósito, não se restringindo à área

econômica (políticas meio, fins e institucionais), mas estendendo-a à

educação, à cultura, à saúde pública, às leis sociais, ao meio

ambiente, etc. Daí o sufixo “ismo” associado à figura hiperbólica, a

qual, adotada por seus críticos, assumiu conotação irônica: o

desenvolvimentismo remete ao exagero ou, no limite, à irracionalidade, ao sobrepor o objetivo do desenvolvimento a outros

também considerados legítimos ou até superiores em uma escala

de valores. São os casos, por exemplo, da estabilidade

macroeconômica, para a ortodoxia neoclássica, e da defesa do meio

ambiente, para os ecologistas.

Inspirado em Weber, Furtado alerta para o conflito entre a

racionalidade instrumental e os valores, passível de ocasionar uma

“gama de ambiguidades”, pois embora haja valores maiores que abrem a porta para um “vago utopismo”, como o crescimento econômico se apoia na acumulação corre-se o risco de esta

transformar-se em um fim em si mesmo e o “processo de criação de

novas relações sociais transforma-se em simples meio para

alcançá-la” (Furtado, 1978, p. 39-49). Desprovido de sua utopia, desenvolvimentismo significaria tão somente incentivo à

acumulação acelerada de capital. Esse entendimento pode ser

percebido na frequente distinção entre “crescimento” e

“desenvolvimento”: o primeiro restringir-se-ia ao crescimento da

produção e da produtividade, enquanto o segundo incorporaria suas

repercussões, como a melhoria dos indicadores sociais13. A

distinção claramente incorpora no segundo termo os valores, pois

desenvolvimento não seria um crescimento qualquer: embora o

suponha, acrescenta a ele atributos desejáveis. Em decorrência,

o crescimento da produção e da produtividade é condição

necessária, mas não suficiente para alcançar o desenvolvimento. De outra forma, também aparece, em parte da literatura marxista, crítica

ao desenvolvimentismo, que o considera como ideologia

justificadora da acumulação de capital, cuja retórica acena com

projeto de universalidade para legitimar-se com a promessa da

inclusão dos trabalhadores em seus frutos, ocultando o fato de, ao

tratar-se de um desenvolvimento capitalista, fundar-se na

exploração do trabalho, portanto incompatível com os valores

desejáveis expressos na ideologia. Nesse entendimento, haveria uma contradição irreconciliável entre a racionalidade instrumental e

a referente a valores 14.

Se não há dúvida de que a “consciência do atraso” é fenômeno

histórico bastante peculiar e sintomático das transformações pelas

quais passavam os países latino-americanos, e de que é inegável a

contribuição do positivismo para a difusão de um ideário legitimador

da intervenção estatal ao associá-la a um fim desejável – o

progresso –, daí não se pode inferir que o mesmo se reduza a

simples adoção ou adaptação de suas teses à realidade desses

países. A influência do positivismo sempre contou com versões

criativas e instigou o debate intelectual e político em vários países 15.

No México, encontra-se possivelmente o primeiro divulgador mais

influente na América Latina, Gabino Barreda, cuja “Oración Cívica”,

discurso proferido em 16 de setembro de 1857, causou impacto e contribuiu para ser chamado a colaborar no governo do presidente

Benito Juárez Garcia (1867-1872), de caráter republicano e

modernizador. A influência do positivismo alastrou-se entre os

republicanos e contribuiu para a separação da Igreja do Estado (1867) e para a reforma do sistema educacional (Matute, 1984).

Segundo Zea (1993), o positivismo como doutrina chegou ao

apogeu no México com Porfírio Parra (autor de “La reforma en

México”, 1906) e seus adeptos auxiliaram na sustentação da

ditadura de Porfírio Díaz (1884-1911). Dentre eles, podem-se

mencionar Justo Sierra, Rosendo Pineda, Jorge Hammeker Mexia,

Pablo Macedo e Francisco Bulnes.

Na Argentina, o positivismo também conquistou adeptos

importantes no final do século XIX, destacadamente José María

Ramos Mejía, autor de “Las multitudes argentinas” (1899), e José

Ingenieros, autor de “¿Qué es el socialismo?” (1895) e “Sociologia

Argentina” (1918). Ao contrário de outros países latino-americanos

mais pobres, a Argentina vivia sua Belle Époque, e esses autores

conviveram com o prolífico momento intelectual da “geração dos

80”, da qual participaram Miguel Cané, Lucio V. Mansilla e Eduardo

Wilde. Numa sociedade com forte participação do imigrante, a reflexão sobre o significado de “ser argentino” e a identidade

nacional trouxe a lume a Nação como objeto. No contexto, o

positivismo assumiu uma conotação mais cientificista e voltada ao

tema do progresso e da modernização, embora não dispensasse o

tom crítico ao liberalismo e tampouco a discussão acerca da

consciência sobre as razões do atraso, principalmente em relação

os Estados Unidos, país emergente no cenário internacional e que

muitas vezes servia como comparação: ambos ex-colônias, com clima temperado, pouco povoados, oferta elástica de terra e bom

nível educacional: “Entre la admiración y el temor, en toda

Hispanoamérica las clases dirigentes y letradas se preguntan cuál

es la causa del retraso de esta parte del continente” (Terán, 2012, p.

151).

No Brasil, o positivismo teve larga influência entre civis e militares,

nos movimentos pela abolição dos escravos (1888) e proclamação

da república (1889), a ponto de seus adeptos lograrem força política suficiente para inscrever o lema “Ordem e Progresso” na bandeira nacional, sob protesto de monarquistas, de liberais e da Igreja. No

exército, conseguiu vários adeptos: além de Benjamin Constant, o

intelectual mais influente, o próprio Marechal Floriano Peixoto,

segundo presidente (1891-1894), que embora não perfilhado identificava-se com aspectos da ideologia, como o antiliberalismo

econômico e político. O positivismo, no Brasil, difundiu-se em vários

estados, alguns com influência significativa na política, como Rio de

Janeiro, Minas Gerais, Pernambuco, Pará e Rio Grande do Sul.

Neste, ocorreu o caso mais radical, pois foi consagrado como

ideologia norteadora da Constituição Estadual de 1891, elaborada

por Júlio de Castilhos, e do Partido Republicano Rio-grandense,

agremiação na qual o futuro presidente Getúlio Vargas fez sua carreira política antes de assumir a Presidência da República, em

1930.

A envergadura da “consciência do atraso” como fenômeno

histórico, a qual inclusive transcende ao positivismo que ajudou a

respaldá-la, fica evidenciada precocemente na Argentina com a

“geração de 1837”, cujo propósito era discutir a realidade do país e

encontrar sua “identidade nacional”, embora com influência do

liberalismo (Terán, 2008, p. 61). Sob a liderança de Esteban Echeverría e no Salón Literario criado em 1837, o grupo contava,

dentre outros, com Domingo Sarmiento, Juan Bautista Alberdi, Juan

María Gutiérrez, Vicente Fidel López, José Mármol e Félix Frías. Já

no Brasil, o fenômeno foi mais intenso nas primeiras décadas da

República, quando vários intelectuais começaram a incorporar a

Nação como temática central de suas reflexões. Diante de um país

de imenso território e com risco de fragmentação, como mostram os

inúmeros movimentos separatistas da primeira metade do século XIX, o Império havia respondido com a centralização dos poderes

na Coroa. Já a República trouxera consigo o federalismo – mas

havia uma unidade nacional? A “nação brasileira” parecia inexistir

diante da fragmentação econômica e política, marcada pelo poder

local das oligarquias regionais. Os chamados “intérpretes do Brasil”

procuraram responder a questões como essa, as quais trazem à

tona visões e percepções sobre os problemas do país e de seu

atraso. Aparecem, então, temas desagradáveis como pobreza, desigualdades regionais, produção primária e de baixa produtividade, sofríveis índices de educação, doenças endêmicas e

subnutrição. Cabe ressair que tais interpretações não se restringiam

abstratamente a elaborar uma “visão” no sentido contemplativo, pois

das construções intelectuais decorriam propostas e alternativas, as quais, repercutindo nas arenas políticas, colaboravam para a

formulação de programas de ação.

Assim como os argentinos Ramos Mejía e José Inginieros, no

Brasil os intelectuais foram influenciados pelas teses eugênicas e

cientificistas em voga. Homens como Joaquim Nabuco, Euclides da

Cunha, Capistrano de Abreu, Oliveira Vianna, Manuel Bonfim, Pedro

Calmon, Afonso Arinos incorporaram a variável “raça” em suas

reflexões, muitas vezes associando-a aos problemas da Nação, em tom marcadamente pessimista (o negro “involuído”, o índio

“indolente”, o português já “impuro” e fruto de miscigenação). Coube

a Gilberto Freyre, em “Casa Grande e Senzala” (1933), conquanto

ainda com corte racial, sugerir uma interpretação fundada na cultura

e, de forma mais sofisticada, substituir o fardo que representaria a

colonização portuguesa por uma visão otimista, enaltecedora do

pluralismo racial e cultural responsável por criar nos trópicos uma

nação com personalidade própria. Todavia, ao lado dessas interpretações inspiradas em um determinismo biológico, geográfico

ou mesmo cultural, houve autores que começaram a buscar as

raízes dos problemas na formação histórica. Oliveira Vianna, em

“Evolução do Povo Brasileiro” (1923) e “Populações Meridionais do

Brasil” (1920), com uma visão conservadora, inaugurou este novo

estilo de interpretação, o qual desaguará de forma radical em

“Evolução Política do Brasil” (1933), com o propósito de Caio Prado

Jr. de por primeira vez interpretar a história brasileira à luz “de um método relativamente novo”: o materialismo histórico (Prado Jr.,

1969, p. 9). Mais tarde, já na década de 1950, sob o impulso de

experiências históricas desenvolvimentistas em vários países da

América Latina, com o pensamento cepalino e as contribuições

teóricas de Prebisch, Furtado e Ignacio Rangel, o “atraso” – termo

de uso coloquial – daria um salto para a categoria teórica

“subdesenvolvimento”. Este não seria mais uma etapa nem

fatalidade biológica ou geográfica, mas fenômeno histórico e social, que poderia e deveria ser superado. O caminho a percorrer seria o

da industrialização 16.

 

5. Experiências históricas de

 

desenvolvimentismo

 

Identificado o núcleo comum, cabe agora passar ao segundo

passo metodológico da construção do conceito: debruçar-se sobre a

história ou os cases cujos atributos o conceito se propõe

contemplar. Se na primeira etapa buscava-se detectar o que era geral ou comum, nesta segunda emerge uma vasta gama de

experiências históricas cuja diversidade o conceito deve ao mesmo

tempo abarcar e delimitar, o que remete à abordagem de sua

extensão e intensão. Para tanto, selecionaram-se, dentre as

experiências históricas latino-americanas normalmente tipificadas na

literatura como exemplos de desenvolvimentismo, 34 governos de 8

países entre 1930 e 1979 – portanto, do período usualmente

associado ao desenvolvimentismo e à substituição de importações. Adotou-se como critério arrolar no máximo 5 governantes de cada

país, de modo que a lista não pretende ser exaustiva, nem esse

requerimento metodológico é exigido: deve ser lida apenas como

exemplos históricos de uma amostra para teste.

Quanto às variáveis escolhidas, as quatro primeiras dizem

respeito ao núcleo comum já explicitado. A cada uma delas

formulou-se uma pergunta, de modo a se focar com acuidade o que

se está a investigar em cada atributo. As perguntas foram formuladas sempre no sentido de verificar não só o realizado,

mas também a intenção, pois se pretende detectar projeto ou

estratégia e estes nem sempre lograram êxito em sua

execução. Assim, as variáveis ex-post (como crescimento do PIB

ou da indústria) podem auxiliar na pesquisa, mas são inapropriadas

para responder se houve ou não projeto identificado com

desenvolvimentismo, podendo levar a um falso positivo (o

crescimento ser resultante de uma variável exógena, como a conjuntura internacional, ou mera decorrência dos ciclos econômicos) ou a um falso negativo (o governo, embora identificado

com desenvolvimentismo, não tenha conseguido implantar seu

projeto devido à conjuntura econômica ou política). São os casos de

governos como Alfonso López Pumarejo (Colômbia) e João Goulart (Brasil), que propuseram medidas de envergadura francamente

associadas ao desenvolvimentismo, mas defrontaram-se com

enormes dificuldades políticas para implantá-las. Tem-se presente,

todavia, que vagas declarações de autoridades sobre temas

polêmicos não são consideradas suficientes sem que haja outras

evidências ou elementos para robustecer a intenção. Propostas

como reforma agrária e distribuição de renda mais equânime, por

exemplo, exigem medidas efetivas além de meras declarações. Só foram aceitas como parte do projeto quando houve elementos

suficientes acerca do empenho em realizá-las, de modo a se

concluir que sua eventual inviabilidade dependeu de motivos fora do

alcance do governo (forte resistência política, por exemplo).

Ressalta-se, portanto, que embora intenção seja variável

absolutamente necessária para captar a existência de projeto ou

estratégia, sua comprovação exige extrema cautela, pois é preciso

respaldá-la com atos capazes de evidenciar que não se limita a simples retórica. Vale, nesse caso, a observação de Conceição

(2012):

 

Crescimento econômico é complexo demais para originar-se de maneira

apenas intencional. As mudanças institucionais, tecnológicas e sociais devem

caminhar simultânea e articuladamente na direção desse objetivo, o que não

é algo historicamente fácil de obter. (Conceição, 2012, p. 119).

 

Já as demais variáveis se referem a atributos mencionados por

parte dos autores, embora com menor frequência. A pesquisa nas

experiências históricas auxilia na decisão sobre se as mesmas

devem ou não ser incluídas no conceito, se fazem ou não parte do

núcleo comum. Além disso, algumas se referem aos atores e

segmentos sociais requeridos para dar sustentação ou para a execução do projeto. Esse atributo, embora indispensável para

viabilizar qualquer projeto de mudança, como é o caso do proposto

pelo desenvolvimentismo, é de difícil comprovação empírica se

enunciado em tal grau de abstração, de forma que o tratamento

dado foi de desdobrá-lo em mais variáveis, pois os referidos atores e segmentos variam de um país para outro, e às vezes em

diferentes governos de um mesmo país. Assim, as perguntas

sobre capital externo, reforma agrária e redistribuição de renda,

por exemplo, foram formuladas de forma a captar a relação do projeto do governo respectivamente com empresários

estrangeiros, proprietários de terra e trabalhadores urbanos,

sem contar a burocracia, cujo atributo pode ser revelado em

pergunta direta.

O estudo comparativo clássico sobre diferentes arranjos políticos

nos países latino-americanos e sua inter-relação com as trajetórias

econômicas de longo prazo é o de Cardoso e Faletto (1970). Ao se

construir o conceito de desenvolvimentismo, não se pode perder de vista que o crescimento industrial e a mudança de modelo, por sua

envergadura, exigiram alterações institucionais de vulto, maior

complexificação do aparelho do Estado e a criação de novas leis,

códigos e marcos regulatórios. Em cada país foi diferente a reação

dos setores agrários, até então hegemônicos, aos governos tidos

como desenvolvimentistas, e o arranjo político possível em cada em

deles por certo condicionou trajetórias de longo prazo, as quais

implicaram o êxito maior ou menor da industrialização. Como hipótese a ser testada, parece razoável propor que México e Brasil

foram casos bem sucedidos, ao contrário de Argentina e Colômbia.

O primeiro, devido à revolução de 1910, singular na América Latina,

capaz de limitar a influência agrarista e estabelecer novos marcos

institucionais e regulatórios que subordinavam as elites agrárias ao

projeto desenvolvimentista, mesmo com concessões. No Brasil,

houve uma aliança entre setores agrários voltados ao mercado

interno e os novos setores emergentes (empresariado industrial, segmentos médios e trabalhadores urbanos) em oposição aos

setores agroexportadores, os quais foram derrotados em 1930 e,

mais definitivamente, em 1932. Sem uma revolução do alcance da

mexicana, consolidou-se um pacto que sustentava a industrialização

sem, todavia, deslocar totalmente os segmentos agrários do poder,

com a peculiaridade político-institucional de excluir os trabalhadores

rurais da legislação trabalhista e de não se propor reforma agrária,

com exceção do governo Goulart (embora mais tarde, na década de 1960). Na Argentina, a força econômica e política do setor agroexportador dificultou a implantação de novo modelo; a

contradição entre “mercado interno” versus “exportação de produtos

agrários” permaneceu sem uma solução hegemônica praticamente

ao longo de todo o processo de substituição de importações, implicando maior instabilidade política e radicalização. Já na

Colômbia as tentativas foram frustradas, pois os setores agrários,

mesmo divididos entre os partidos Conservador e Liberal,

conseguiram, em aliança com a Igreja, impedir a aprovação de

propostas reformistas e industrializantes de maior envergadura.

As variáveis a serem testadas e as respectivas perguntas a elas

associadas são as seguintes:

 

1. Projeto Nacional: o governo explicitou a pretensão de um

projeto de “superação do atraso” para a nação, ou assumiu-se

como ator ou agente relevante para a construção de um futuro

desejável para o país?

2. Intervenção estatal: o governo manifestou que o crescimento/

desenvolvimento econômico era prioridade para viabilizar seu

projeto e utilizou, ou há evidências de pretender utilizar,

instrumentos de política econômica e/ou medidas institucionais

e administrativas com vistas a implementar seu projeto, como

para acelerar o crescimento econômico, mesmo que não tenha

logrado êxito?

3. Industrialização: o governo manifestou que a industrialização

era prioridade para viabilizar seu projeto e utilizou, ou há

evidências de ter pretendido utilizar, instrumentos de política

econômica e/ou medidas institucionais e administrativas com

vistas a acelerar seu crescimento, mesmo que não tenha

logrado êxito?

4. Socialismo: o governo manifestou sua opção pelo socialismo e

propôs e/ou executou medidas visando extinguir a propriedade

privada ou substituir o mecanismo de mercado de formação de

preços por planejamento centralizado?

5. Capital estrangeiro: o governo manifestou que a entrada de

capital estrangeiro era prioridade para viabilizar seu projeto e

utilizou, ou há evidências de ter pretendido utilizar, instrumentos

de política econômica e/ou medidas institucionais e

administrativas com vistas a atrair capital estrangeiro como

estratégia?

6. Burocracia: o governo valeu-se de burocracia estatal como

agente relevante para formular e/ou executar seu projeto?

7. Reforma agrária: o governo manifestou que a reforma agrária

era prioridade para viabilizar seu projeto e realizou, ou há

evidências de ter pretendido realizar, medidas voltadas para

esse propósito, mesmo que não tenha logrado êxito?

8. Redistribuição de renda: o governo manifestou que a

redistribuição de renda era prioridade para viabilizar seu projeto

e utilizou, ou há evidências de ter pretendido utilizar,

instrumentos de política econômica voltados a concretizá-la,

como aumento de salários, ou política fiscal, como através de

impostos fortemente progressivos, de forma a evidenciar que a

redistribuição de renda, mais que proposta para o futuro, foi

vista como prioridade imediata para viabilizar seu projeto,

mesmo que não tenha logrado êxito?

9. Planejamento: o governo elaborou um documento de caráter

técnico para expressar seu plano de governo, com setores e

metas prioritários, bem como para permitir acompanhamento ao

longo de sua execução?

10. Banco de desenvolvimento: o governo utilizou-se de banco de

desenvolvimento, ou instituição financeira especializada em

fomento à produção, para executar seu projeto?

 

O Quadro 1 do Anexo apresenta os resultados da pesquisa, com

o esforço de opção dicotômica (S= sim e N = não). Mesmo em se

reconhecendo a complexidade da resposta para alguns casos,

sempre se procurou amparo no que a literatura geralmente ou “em

média” registra, de modo a se captar o atual “estado das artes” sem,

todavia, permitir a inferência de uma tomada de posição em

controvérsias ainda em andamento. A pesquisa referenda o núcleo

comum dos atributos detectados na conceituação dos autores, pois

as repostas para as quatro primeiras perguntas foram unânimes 17.

Assim, conclui-se que há razões suficientes para incluírem-se como

atributos do referido núcleo (a) projeto nacional deliberado, ou estratégia para a nação; (b) intervenção estatal consciente para viabilizar o projeto de desenvolvimento; (c) industrialização; e (d)

capitalismo como sistema econômico. Este último pode ser

concebido como um atributo à parte ou, para evitar redundância,

como subentendido nos três anteriores, posto que ao se mencionar “intervenção estatal” e “projeto” está suposto que os mesmos

referem-se aos marcos de uma economia capitalista. É o único para

o qual a pergunta foi formulada de forma a esperar resposta

negativa para afirmar o atributo: uma vez que os termos socialismo

e capitalismo são polissêmicos, entendeu-se que a negatividade é

mais reveladora do que a afirmação “a favor” de um ou outro

sistema econômico. Similarmente, a intencionalidade poderia ser

incluída como um atributo à parte; todavia, da forma como as perguntas foram formuladas, ela estava embutida nas três primeiras,

cujas respostas positivas a fortalecem como integrante no núcleo.

Já com relação aos demais atributos, o resultado referenda a

análise das conceituações dos autores, pois os mesmos aparecem

em alguns governos, todavia não são encontrados em outros, o que

robustece a decisão de excluí-los do núcleo comum, embora

possam ter sido importantes em algumas experiências históricas

específicas. Dentre eles, o atributo com maior frequência foi burocracia como agente relevante para formular e/ou executar seu

projeto, com 79%. Embora não se trate de amostra aleatória que

permita inferir conclusões mais robustas, não deixa de ser

interessante notar que os atributos com menor porcentagem e

somente observados em menos da metade dos governos

pesquisados foram os referentes a “aspectos sociais”: reforma

agrária (44%) e redistribuição de renda (41%).

 

6. O conceito

 

Como já foi mencionado, o termo teórico “desenvolvimentismo” é

comumente usado para nomear tanto um fenômeno da esfera do

pensamento como um conjunto de políticas econômicas

concatenadas entre si e, segundo a metodologia aqui utilizada, a

construção de seu conceito levou à investigação acerca da

existência de um núcleo com seus atributos comuns principais. Isso foi feito partindo-se dos usos do termo extraídos de trabalhos da

própria comunidade científica, que por suposto necessita dele para

expressar determinado fenômeno, e, posteriormente, submeteram-

se seus atributos a teste em experiências históricas designadas como tal. Embora as duas acepções se interliguem e não haja

qualquer problema em a comunidade acadêmica lançar mão do

duplo uso, o mesmo não ocorre quando se trata de conceituação.

Para o economista e demais cientistas sociais, os conceitos são

também instrumentos, ou seja, ferramentas necessárias e úteis para

formular e testar hipóteses. Assim, se, de um lado, não há como o

conceito ignorar essa dupla acepção (o contrário seria adotar a

metodologia inversa: conceituar o “ideal”, e não o “real” ou o “materialmente existente”), por outro lado, sua construção impõe

uma escolha. Isso porque o primeiro vocábulo do definiens, o qual

sucede o verbo de ligação posterior ao termo a ser conceituado (o

definiendum), remete ao conjunto em que a busca do mesmo será

feita, ou seja, quando se escreve “desenvolvimentismo é ...”, a

palavra seguinte será ideologia ou política econômica?

A escolha imposta por certo remete à antiga controvérsia

epistemológica entre idealismo e materialismo. Se a opção for por ideologia, está-se implicitamente admitindo que o termo deve ser

buscado no mundo do pensamento, das ideias ou das teorias, as

quais, em certas condições históricas (por exemplo, a Grande

Depressão) concretizam-se como política econômica, dando veia

aos “estados desenvolvimentistas”. A direção é do pensamento para

a matéria. Já se a conceituação parte da política econômica, o

caminho é inverso: o desenvolvimentismo é entendido

primordialmente no campo material da história: trata-se de uma política econômica efetivamente praticada por governos em

determinado tempo e lugar. Por certo, o desenvolvimentismo desde

cedo apareceu também como pensamento ou ideologia para sugerir

ou justificar um projeto de mudança, como antes se mencionou.

Todavia, essa última opção, embora contemple, no conceito de

“desenvolvimentismo”, as ideologias e as teorias, supõe que essas

necessariamente estão inseridas em determinada experiência

histórica, e é esta que lhes dá razão de existência e sentido.

A escolha aqui dessa última, conquanto em parte resulte de

opção epistemológica, respalda-se também no fato de que o

aparecimento desses governos, com pouca defasagem de tempo,

em vários países latino-americanos, nacionais ou subnacionais (em estados, províncias ou departamentos), sugere que o mesmo não foi

um fenômeno aleatório, randômico, ou “importado”18. O

desenvolvimentismo por certo, em suas origens, abeberou-se de influências teóricas europeias – já se ressaiu aqui o positivismo,

mas se poderia acrescentar outros autores, como List e Mihail

Manoilescu (Love, 1990). Todavia, de forma alguma pode ser

entendido como uma ideia de fora que foi transplantada para a

América Latina, mesmo com a ressalva de ter sido adaptada a sua

realidade cultural, econômica ou social: não há caso de

desenvolvimentismo, teórico ou histórico, que tenha servido de

modelo para tal cópia ou adaptação.

Diferente do liberalismo, que já existia na Europa seja como

práticas de governos, seja no pensamento de intelectuais, e que, ao

ser “transplantado”, para usar a expressão consagrada de Schwarz

(1973), poderia sugerir tratar-se de ideia “fora do lugar”, o

desenvolvimentismo brotou como consciência do atraso e como

busca de uma estratégia nacional para superá-lo: fenômeno,

portanto, peculiar da própria América Latina e de outros países “do

resto” com problemática semelhante, para usar a expressão de Amsden (2001), principalmente da Ásia e África, embora em período

posterior, com a possível exceção do Japão. Não se trata, a rigor,

nem mesmo de antropofagia no sentido empregado por Mário de

Andrade, pois esta supõe uma cultura alienígena, da qual elementos

são absorvidos e outros, expelidos. Assim, na ausência de

“desenvolvimentismo francês” ou “inglês” – países tradicionalmente

de maior influência na formação intelectual e no imaginário das

elites latino-americanas –, não havia o que canibalizar. Trata-se aqui, portanto, de uma sorte de “materialismo idealista”, de corte

hegeliano, de acordo com o qual o conceito só é ele mesmo se a

existência for parte de sua determinação, se ele for também e

primordialmente realidade efetiva (a Wirklichgkeit de Hegel). Se

começamos por procurar a definição de desenvolvimentismo de

modo endógeno, ou seja, a partir dos trabalhos dos próprios intelectuais que construíram a história desse conceito (já em si uma

escolha metodológica de matriz hegeliana, mesmo com ponto de

partida na proposta metodológica de Sartori), faz-se forçoso, ao

mesmo tempo, reconhecer que ele já estava inscrito na realidade efetiva dos países latino-americanos, antes que determinadas

atitudes e iniciativas de governo passassem a ser adotadas “em seu

nome”.

Isso posto, têm-se elementos suficientes para a seguinte

formulação: entende-se por “desenvolvimentismo” a política

econômica formulada e/ou executada, de forma deliberada, por

governos (nacionais ou subnacionais) para, através do crescimento

da produção e da produtividade, sob a liderança do setor industrial, transformar a sociedade com vistas a alcançar fins desejáveis,

destacadamente a superação de seus problemas econômicos e

sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema capitalista.

Atentando para os termos utilizados, que de certa forma

representam um esforço de síntese de toda a argumentação

realizada até aqui:

 

a. Política econômica: remete diretamente à experiência histórica

concreta ou material como o conjunto em que se foi buscar a

categoria conceituada; ademais, lembra o intervencionismo

como integrante do core do conceito, pois remete à Nação e a

Estado, já que este, por suposto, é a instituição incumbida de

formular e executar a política econômica, esta entendida, como

antes foi mencionado, como políticas meio, fins e institucionais;

b. Formulada e/ou executada: remete à estratégia ou projeto, pois

a política econômica às vezes pode não ter tido sucesso em

sua execução; reforça, ainda, o caráter “material” da

conceituação, posto que os atributos foram testados em

experiências históricas;

c. Deliberada: remete à necessidade da consciência ou

intencionalidade, posto que resulta de um projeto ou estratégia

que se materializa em um guia de ação para reverter um status

quo não desejável; a economia subordina-se à política, pois é

nesse âmbito, e não no mercado, onde a estratégia ou projeto

são formulados; remete, ainda, à práxis, ou, no approach

weberiano, à ação social racional;

d. Governos: remete ao agente formulador e/ou executor do

projeto nacional ou estratégia para a Nação como atributo do

core do conceito, já que circunscreve a Nação como unidade ou

locus de abrangência do projeto, embora possam existir

experiências subnacionais, como é lembrado a seguir entre

parênteses; subentende-se, ainda, que o grupo dirigente

depende de uma correlação de forças políticas, sem a qual não

se sustentaria como governo;

e. Crescimento da produção e da produtividade: remete ao

crescimento dessas variáveis como condição ou instrumento

necessário da estratégia ou projeto de reversão do status quo

(ação social racional referente a fins);

f. Liderança do Setor Industrial: remete à industrialização como

variável-chave do núcleo comum do desenvolvimentismo,

enfatizada por todos os autores analisados e presente também

nas experiências históricas utilizadas como “teste”; tal liderança

não significa que o desenvolvimento do Setor Primário esteja

ausente do projeto, mas que a industrialização é necessária

tanto para superar o antigo modelo agroexportador e os

enclaves, mineiros ou de plantations, quanto para acelerar a

produtividade e a difusão do progresso técnico, com

repercussões nos demais setores da economia;

g. Transformar a sociedade: remete mais uma vez ao projeto de

alterar o status quo e à práxis, ou seja, ação consciente de

indivíduos, grupos e segmentos sociais visando a determinado

fim;

h. Fins desejáveis: remete ao desenvolvimentismo como

ideologia, pois incorpora no conceito os valores maiores que

justificam a estratégia e o projeto para o futuro, a sua utopia em

busca de outra sociedade melhor; embora essa expressão

possa parecer um tanto ampla, faz-se necessária, uma vez que

os fins variam de um governo para outro, embora melhor

padrão de vida futuro para a população pudesse ser o objetivo

desejável comum de todos eles; tais fins, ainda, podem

atualizar-se, como incorporar cidadania, democracia e meio

ambiente, atributos que não aparecem ou pouco destaque

mereciam no período da amostra pesquisada; incorpora-se,

portanto, no conceito, variável axiológica, a qual se expressa

como ideologia ou ideias que explicitam e justificam

determinados fins ou valores (ação social racional referente a

valores);

i. Problemas econômicos e sociais: remete ao status quo a ser

superado; o caráter genérico da expressão deve-se ao fato de

que os “problemas” reconhecidos como tal variam conforme o

país e, às vezes, entre governos e períodos históricos de um

mesmo país. Dentre eles, podem-se arrolar: baixa

produtividade, concentração de renda, desigualdades regionais

e baixos indicadores de saúde, educação e poluição ambiental,

dentre outros;

j. Sistema capitalista: remete à manutenção da propriedade e da

iniciativa privada como instituições, e do mecanismo de

formação de preços e de alocação pelo mercado, mesmo que o

Estado participe de forma reguladora ou supletiva.

 

7. Uma digressão sobre extensão e

 

intensão

 

Formulado o conceito, pode-se agora retomar o dilema “extensão

versus intensão”, ou seja, sua capacidade de tornar preciso ou

delimitar o objeto conceituado e, ao mesmo tempo, mostrar certa

maleabilidade para incorporar a diversidade histórica e os casos

novos, inclusive para auxiliar na decisão de casos limítrofes. O

“bom” conceito não conceitua em abstrato, metafisicamente

pretendendo apenas expressar o que o definiendum “é”, mas

também deve servir como categoria teórica, ou seja, instrumento

válido e útil para respaldar a decisão do cientista social para nele enquadrar ou não determinado fato ou objeto de investigação.

Dois subtipos de desenvolvimentismo consagrados na literatura

são “nacional-desenvolvimentismo” e “desenvolvimentismo

dependente-associado” 19. Em uma antinomia, ambos apontam para dois estilos de desenvolvimento. Mesmo com o risco da

simplificação demasiada diante da tentativa de sumariar um

complexo de ideias em poucas palavras, pode-se sintetizar que o

nacional-desenvolvimentismo, de ideologia mais nacionalista, propunha maior papel ao Estado para alavancar recursos e realizar

investimentos tidos como prioritários. A produção centrava-se nos

bens de consumo populares, liderados pelo setor privado nacional, e

como projeto propunha avançar a industrialização para os bens de

capital e intermediários; politicamente se expressava como uma

aliança entre este empresariado, segmentos das “classes médias”

(nestes incluídos a burocracia) e trabalhadores urbanos, propondo a

“incorporação das massas”, cuja expressão política seria o “populismo”. Já o segundo assentar-se-ia nos investimentos

externos, principalmente de grandes empresas oligopolistas, para

alavancar um padrão de “industrialização restritiva”, pois assentado

na produção de bens duráveis de consumo e na indústria pesada,

cuja demanda voltava-se às camadas de rendas mais altas; não