9 - Diferenciais intra-urbanos em São Paulo: estudo de caso de macrolocalização de problemas com o estratégia para influenciar políticas urbanas

9 - Diferenciais intra-urbanos em São

Paulo: estudo de caso de

macrolocalização de problemas com

o estratégia para influenciar políticas

urbanas*

Marco Akerman

Introdução

O presente artigo deriva de um estudo internacional realizado por Stephens et al. (1994), o qual demonstrou importantes diferenciais sócio-ambientais entre grupos humanos que vivem em cidades de países em desenvolvimento.

Este estudo foi financiado pelo Departamento de Meio Ambiente e Política do Desenvolvimento Administrativo Ultramarino do Reino Unido, com apoio acadêmico do Programa de Saúde Urbana na Escola de Higiene e Medicina Tropical de Londres. O estudo de campo efetuado em Accra, no ano de 1992, teve o Ministério da Saúde como seu principal colaborador; em São Paulo, a Fundação SEADE cooperou com a pesquisa, desenvolvida em 1993. Os trabalhos de campo foram suplementados por pesquisa teórica acerca de diferenciais no meio-ambiente urbano e indicadores selecionados da saúde infantil, usando análises secundárias de dados, coletados pela Fase I do Programa de Investigação Demográfica e de Saúde (DHS), em populações urbanas de quatro países: Brasil, Gana, Egito e Tailândia (Stephens et al., 1994).

O objetivo principal dos estudos de campo foi o de documentar diferenciais na mortalidade urbana - desagregada por idade, gênero e área geográfica para algumas doenças transmissíveis, crônicas e psicossociais - em duas cidades com diferentes estágios de desenvolvimento. O estudo de campo em São Paulo é relatado neste trabalho. Na tentativa de não fazer uma mera descrição dos resultados referentes a São Paulo, este artigo destaca, além dos métodos relevantes utilizados, as estratégias de disseminação adotadas e eventos importantes que ocorreram depois da sua

conclusão.1

Portanto, o processo de pesquisa é aqui mais enfatizado do que os resultados finais, caracterizados por diferenciais sócio-ambientais entre áreas e as taxas e riscos nas diferentes faixas etárias - por áreas. Importa mencionar que não subestimamos os achados estatísticos deste trabalho, mas decidimos que o caminho trilhado mostrou-se mais relevante no sentido de influenciar políticas, um dos objetivos da pesquisa.

Discutimos as quatro principais características do processo de pesquisa utilização dos dados disponíveis; agenda do período anual de pesquisa; envolvimento direto de elementos locais atuantes no âmbito do planejamento urbano e de saúde; e estratégias de disseminação - a fim de mostrar como obtivemos visibilidade para o estudo, fazendo alianças com planejadores e estudiosos urbanos e ganhando credibilidade para o grupo de pesquisa. Visibilidade, aliança e credibilidade são, por conseguinte, consideradas como ingredientes essenciais da pesquisa, no sentido de influenciar a formulação de políticas.

Acreditamos que estes três elementos podem ser obtidos através da

macrolocalização dos problemas,2 como estratégia de pesquisa capaz de focalizar os eventos, em dado ano, que abarcam a totalidade dos habitantes das cidades. Como a macrolocalização dos problemas nos fornece subsídios para uma panorâmica de toda a cidade, pode favorecer igualmente o envolvimento das secretarias mais proeminentes das cidades e criar interesse público relativo à facilitação das estratégias de disseminação da pesquisa para platéia tão ampla quanto possível.

O Quadro 1 exibe as quatro principais características do assim denominado processo e resultados de pesquisa.

Quadro 1: Principais características do processo de pesquisa e

resultados de pesquisa

Processo de pesquisa: eventos relevantes e

métodos, estratégias de disseminação

Dois princípios interdependentes guiaram toda a pesquisa: utilizar bancos de dados já existentes na cidade e compatibilizar a pesquisa com a agenda proposta para um ano de trabalho. Estes constituíram princípios vitais, na medida em que queríamos elaborar um método fácil, rápido e barato a ser reproduzido por planejadores urbanos em outros países em desenvolvimento. Fomos inflexíveis quanto a tais princípios; no entanto, em muitas instâncias, precisamos limitar-nos à espera de 'melhores dados' a serem liberados em 'poucas semanas'. Para que mantivéssemos a agenda, foi importante darmos mais credibilidade à equipe de pesquisa no trato com representantes governamentais na cidade. Ε somos publicamente gratos ao nosso principal colaborador em São Paulo por cumprir com os prazos Finais propostos.

Planejadores e teóricos urbanos de treze instituições da cidade foram convidados a participar da pesquisa em suas fases iniciais. Como poderiam ser receptores em potencial de um método para localizar, com precisão, 'áreas de privação' dentro da urbe, solicitamos-lhes que selecionassem as variáveis sócioeconômicas disponíveis, consideradas por eles como adequadas para representar suas concepções acerca daquelas áreas. Uma versão modificada da técnica de Delphi foi utilizada e cinco variáveis foram selecionadas pelos planejadores de modo a formar um índice consensual de 'área de privação'. Chegamos a uma conclusão, utilizando os dados existentes, e transmitimos aos planejadores que os dados por eles produzidos poderiam ser utilizados de modo proveitoso. Esta estratégia foi elemento fundamental para construirmos alianças.

O índice 'área de privação' também favoreceu o diálogo entre diferentes secretarias públicas da cidade ao longo de todo o processo de pesquisa, já que ajudou os planejadores a exercitar uma visão multifacetada da cidade e a ver a necessidade de colaboração intersetorial entre as várias secretarias municipais.

A interação inicial entre a equipe de pesquisa e nossos colaboradores criou um diálogo bastante produtivo entre a pesquisa e os usuários em potencial dos seus resultados finais. Quatro propostas de pesquisa foram escritas com base nas quatro áreas homogêneas definidas em São Paulo por Stephens et al. (1994). Duas foram produzidas através de colaboração acadêmica e outras duas, em secretarias municipais, versando sobre os seguintes assuntos: diferenciais de mortalidade por hepatite; estratégias de vida nas diferentes áreas; alocação de recursos para água e saneamento; e diferenciais de delinqüência juvenil entre as áreas.

A equipe de pesquisa ainda está procurando novos vínculos. Como a violência tornou-se o maior problema para os jovens, estabelecemos contatos mais estreitos e visando a trabalhos futuros com o excelente Centro de Estudos sobre a Violência da Universidade de São Paulo. Seus integrantes viram nosso estudo sobre os diferenciais intra-urbanos em São Paulo como boa oportunidade de estender sua ação, já que, até o momento, têm-se concentrado em ações contra a violência exclusivamente a partir do ponto de vista de segurança pública.

Nossa estratégia de disseminação foi outro fator que contribuiu para a visibilidade do estudo em São Paulo. Através da secretaria de imprensa de nossa principal colaboradora, a Fundação SEADE, travamos contatos com várias estações de rádio e jornais, relatando a pesquisa feita em São Paulo e seus principais objetivos. Quando concluímos a análise, um jornal de circulação nacional publicou longa e expressiva reportagem a respeito dos resultados finais. Esta publicação serviu como gatilho de uma cobertura abrangente efetuada em torno do estudo por meio de redes nacionais de televisão e de outros jornais.

Produzimos um álbum tanto com imagens - retratando os diferenciais entre as áreas carentes em água, saneamento e habitação quanto com recortes de jornais - relatando problemas sócio-ambientais da cidade. Em nossos contatos com a mídia, esta coleção foi proveitosa, uma vez que os profissionais puderam facilmente compreender nossos objetivos através dos recursos visuais. Mapas e gráficos utilizados em nosso estudo constituíram instrumentos bastante poderosos na comunicação de achados ao público, após terem sido reproduzidos mediante as reportagens.

Poder-se-ia argumentar que a exposição de natureza pública das desigualdades no ambiente urbano para platéia tão ampla, fora do domínio acadêmico, teria a possibilidade de configurar risco e que isto reprimiria as oportunidades de financiamento por parte das organizações governamentais de futuras pesquisas sobre o tema. Vemos essa questão como um aviso para grupos de pesquisa que investigam as desigualdades, acreditando que se deva ter cautela ao veicular resultados científicos para o público. Entretanto, caso o objetivo da pesquisa seja influenciar políticas, não há justificativa para limitar a veiculação dos resultados ao âmbito acadêmico.

Eventualmente fomos recompensados por adotarmos esta estratégia de disseminação para grande audiência. Informada de nosso estudo, uma parlamentar convidou-nos a apresentá-lo na Câmara Municipal de São Paulo. Ela decidiu aproveitar a oportunidade de nossa pesquisa para iniciar um processo político acerca da promulgação de lei municipal que exigisse da autoridade municipal a divulgação de dados a respeito da qualidade de vida em diferentes áreas de habitação para os respectivos habitantes.

Depois da nossa apresentação na Câmara Municipal recebemos um fax da parlamentar, no qual reassegurava que nossos objetivos de influenciar as políticas governamentais em São Paulo não haviam sido em vão. Suas palavras foram:

Foi essencial ter acesso aos dados e informações sobre a

cidade no sentido de construir uma sociedade justa. Seu estudo

formulou este tema de uma maneira bastante clara. Gostaria de

solicitar a seus colaboradores que nos ajudassem a elaborar

um projeto de lei que obrigue a Autoridade Municipal a divulgar

dados referentes à qualidade de vida de uma maneira

sistemática.

Observações finais

A pesquisa intra-urbana em São Paulo não pretendia ser mero exercício acadêmico. Era necessário ir além dos muros dos centros de pesquisa a fim de traduzir os achados da investigação para a sociedade. Mentes, corações e almas tiveram de ser atraídas. A fim de alcançarmos nossos objetivos, mantivemos a investigação visível a uma platéia tão ampla quanto possível em São Paulo. Um diálogo contínuo com os planejadores urbanos e acadêmicos, ao longo do processo de pesquisa, e a importante cobertura da mídia local e nacional foram os principais fatores que criaram oportunidades para que cruzássemos as fronteiras tradicionais das pesquisas. Isso culminou em articulações com a Câmara Municipal e com a possibilidade de se promulgar uma lei que obrigue o prefeito a publicar os dados sobre a qualidade de vida das áreas residenciais.

No entanto, o que deve ser enfatizado, mesmo que lei desta natureza venha a ser promulgada, é a importância de aumentar o diálogo entre as instituições governamentais do município. Apenas por meio da ação concertada entre secretarias municipais com papel relevante nessa temática será possível enfrentar a complexa questão das desigualdades urbanas. A macrolocalização dos problemas pode contribuir para este tipo de ação, uma vez que favorece o envolvimento da maioria das secretarias municipais.

Diferenciais intra-urbanos em São Paulo

(sumário dos resultados)

Na cidade de São Paulo, em 1992, apenas 4% de todos os registros de mortes foram devidos a doenças infecciosas e parasitárias, enquanto 33% foram secundárias a doenças do sistema circulatório, 12% a problemas respiratórios e 14% a causas externas. Outros grupos de causas responsabilizaram-se por 37% de todos os registros de mortes (Fundação SEADE, 1992 - arquivos internos).

O limite geográfico do estudo é a periferia das fronteiras do município de São Paulo, como definido em 1992. Adotamos a menor desagregação da cidade de São Paulo: dados referentes ao meio-ambiente, à população e à mortalidade foram compilados por 56 distritos e subdistritos, que constituem as bases tradicionais do censo geográfico e do registro vital. Quatro áreas sócio-ambientais foram definidas, utilizando método desenvolvido pelas Nações Unidas (1992), onde o índice de Desenvolvimento Humano (HDI) é

calculado com base na média dos valores3 relativos a cada

variável.4

A 'Pesquisa Origem-Destino', conduzida em 1987 pelas autoridades de transporte subterrâneo, e ajustada para 1990 (SEMPLA, 1992), forneceu dados desagregados de renda e educação para cada distrito e subdistrito da capital. Esta pesquisa resultou de levantamento feito em 26 mil casas e utilizou as projeções populacionais elaboradas pela Fundação SEADE. Os indicadores de consumo de água e de disponibilidade da rede de esgoto foram obtidos na SABESP, após a compatibilização entre 310 'setores imobiliários' e 56 distritos e subdistritos da cidade de São Paulo. O censo populacional de 1991 contribuiu com o indicador 'número de pessoas por residência'. Os valores do índice para todas as áreas foram ordenados de modo a constituir quatro áreas ou quartis, com igual número de distritos e subdistritos em cada uma delas.

A construção das áreas (zonas) sócio-ambientais para a cidade de São Paulo mostrou que aproximadamente 44% da população vivem em áreas com a pior renda per capita, com pouco acesso à rede de esgoto, baixo consumo per capita de água, as mais altas densidades populacionais e os piores níveis de educação. Os dados de saúde puderam demonstrar que as pessoas que vivem nestas áreas apresentam padrão de mortalidade mais desfavorável do que os que vivem em áreas com melhores condições sócio-econômicas.

Os resultados reforçam as conhecidas diferenças e desigualdades entre as áreas dos bairros centrais, intermediárias e periféricas da cidade de São Paulo. Indicam igualmente o nível de precariedade dos setores sócio-econômicos mais desfavorecidos da população que vive na periferia. Os impactos por eles experimentados estão vinculados principalmente às condições de acesso/não-acesso a serviços públicos e aos riscos ambientais adicionais para aqueles que habitam áreas precariamente urbanizadas.

Sugerem, também, esses resultados que o desenvolvimento econômico de São Paulo não tem sido capaz de prover benefícios para considerável proporção de seus cidadãos: 59% dos habitantes de São Paulo (5 milhões e 600 mil pessoas) vivem em habitações precárias (Jacobi, 1990) e, ainda hoje, aproximadamente 16% destes habitantes (1 milhão e 536 mil pessoas) não dispõem de nenhum acesso à rede de saneamento (SABESP, 1993. Arquivos internos). Em uma cidade que supostamente precisa de força de trabalho braçal habilitada à manutenção de produção industrial de boa qualidade e eficiente exército de funcionários administrativos, existem, ainda hoje, 33% (3 milhões e 168 mil) de analfabetos e pessoas com escolaridade primária incompleta (SEMPLA, 1992). Embora a maioria das casas tenha acesso a água, há grande variação no consumo per capita entre as áreas, sendo este mais elevado em áreas com melhores condições sócio-econômicas.

Olhando para os diferenciais de saúde de São Paulo, nas diferentes faixas etárias, vê-se que há muito a ser feito com relação à faixa entre zero e quatro anos, prevenindo mortes causadas por diarréia e pneumonia. Em especial, as doenças respiratórias e infecciosas constituem importante grupo de causas de morte para os menores de quatro anos. Os diferenciais entre as áreas são impressionantes. Os índices de mortalidade secundários a problemas respiratórios e infecciosos na zona 1 são, respectivamente, 3,8 e 4,4 vezes maiores do que na zona 4. A diarréia representa 48% das mortes por doenças infecciosas e a pneumonia representa o grosso das mortes por causas respiratórias, correspondendo a 8,7% de todas as mortes. No entanto, estas causas representam apenas 2,6% de todas as mortes em São Paulo em 1992. Estes dados são suficientes para provar que a 'cidade bem-sucedida' não tem sido capaz de subjugar mortes previsíveis nesses segmentos populacionais vulneráveis.

Os homicídios apresentam excesso de mortalidade relevante entre, as diferentes áreas, para indivíduos entre 15 e 44 anos de idade, o que contrasta com excessos de pequena monta quanto aos acidentes de trânsito. Deparamonos com sinais de que há uma 'epidemia de violência', que afeta mais gravemente os pobres em São Paulo. Em 1992, houve 3.759 mortes devido a homicídios. Estes dados representam uma taxa de quatro para dez mil. Se considerarmos apenas os homens, entre 15 e 24 anos de idade, esta taxa sobe para

19,5 para dez mil, pouco abaixo das taxas relativas aos Estados Unidos, que, com 21,9, possuem a maior taxa masculina nesta faixa etária das nações industrializadas (Cohen & Swift, 1993). Tais resultados representam, do nosso ponto de vista, um problema de difícil solução apenas a partir dos recursos tradicionais disponíveis no setor de saúde. Acreditamos que somente a ação coordenada entre as várias instituições municipais, estaduais e nacionais pode tentar equacionar a questão.

O grupo das pessoas entre 45 e 64 anos de idade representa evidência interessante. Mortes prematuras devido a acidentes de trânsito, doenças cerebrovasculares e hipertensão apresentam excessos importantes entre as diferentes áreas, nessa faixa etária. Comumente se diz que altas taxas de doença do sistema circulatório indicam transição de doenças da pobreza para doenças da riqueza. Os dados de São Paulo revelam padrão distinto, onde as zonas 1 e 2, que possuem as piores condições sócio-ambientais, têm taxas superiores diante das áreas 3 e 4. Não somos capazes de fazer nenhuma inferência relativa aos indivíduos, mas acreditamos que este achado deve ser considerado em pesquisas futuras. Curiosamente, a faixa etária dos maiores de 65 anos de idade não apresenta potencial significativo em face de eventuais mudanças nas diferentes áreas. Isto sugere que os mais idosos morrem segundo taxas semelhantes, sem distinção quanto às áreas em que vivem.

Referências bibliográficas

COHEN, L. & SWIFT, S. A public health approach to the violence epidemic in the United States. Environment and Urbanization, 5(2):50-66, 1993.

JACOBI, P. Habitat and health in the municipality of São Paulo. Environment and Urbanization, 2:33-45, 1990.

SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO - SEMPLA. Base de Dados para o Planejamento. São Paulo, 1992.

STEPHENS, C . et al. Environment and Health in Developing Countries: an analysis of intra-urban mortality differentials using existing data in Accra (Ghana) and São Paulo (Brazil) and analysis of urban data of our demographic and health surveys. London: London School of Hygiene and Tropical Medicine, 1994 .

UNITED NATIONS. Human Development Report. Oxford University Press, 1992 .

* Tradução: Fernando Ribeiro Gonçalves Brame

1 Apresentamos, ao final deste texto, um sumário dos resultados (Cf. Diferenciais Intra-urbanos em São Paulo).

2 Entendemos macrolocalização dos problemas como o processo de identificar características geográficas - condições sócio-econômicas e de saúde, por exemplo - em uma subdivisão preexistente de cidades, por regiões, distritos ou áreas homogêneas. Em nosso estudo, em São Paulo, coletamos variáveis em 56 distritos e os agrupamos em quatro áreas homogêneas, com o propósito de descrever diferenciais de mortalidade por faixa etária e causas especificas.

3 Estes valores situam-se entre zero e um, em que 'zero' indica maior privação e 'um', menor privação.

4 As variáveis utilizadas para compor nosso índice foram: média per capita da renda; percentagem de analfabetismo; percentagem das casas ligadas à rede de esgoto central; média per capita do consumo de água; e número de pessoas por habitação.