Desafios dos sistemas de saúde diante da pandemia: apresentação

Desafios dos sistemas de

 

 

saúde diante da pandemia:

 

apresentação

 

Cristiani Vieira Machado, Adelyne Maria Mendes Pereira, Carlos Machado de Freitas

O mundo ainda está em meio a uma pandemia que se disseminou de forma mais vasta e acelerada do que qualquer outra na história

(WHO, 2021) e é apontada como um dos grandes marcadores do início do século XXI. Os primeiros casos de Covid-19, doença causada pelo coronavírus Sars-CoV-2, foram identificados na China em dezembro de 2019 e ganharam visibilidade internacional em janeiro de 2020. Nos meses seguintes, a doença se expandiria por todas as regiões e quase todos os países do mundo, com expressivo número de casos e óbitos.

A situação de pandemia foi declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS) em março de 2020, quando alguns países europeus com sistemas de saúde até então considerados relativamente bem estruturados – como a Itália, a Espanha e o Reino Unido – evoluíam para situações bastante dramáticas de dificuldades na contenção da doença e incapacidade de atendimento dos casos mais graves. Isso porque uma proporção das pessoas doentes (em geral, variável entre 5 e 10%) pode evoluir com quadros de síndrome respiratória aguda grave, associada a outras complicações sistêmicas (sepses, insuficiência renal, coagulação intravascular disseminada, entre outras), que requerem cuidados de alta complexidade, incluindo internação em unidades de terapia intensiva.

Em 11 de março de 2021, um ano após a declaração da pandemia, já haviam sido confirmados no mundo mais de 118,57 milhões de casos e mais de 2,63 milhões de óbitos por Covid-19. Os Estados Unidos da América (EUA) apresentavam o maior número de casos e de óbitos acumulados no mundo: 29,29 milhões de casos e 531,64 mil óbitos acumulados. O Brasil ocupava o terceiro lugar em número total de casos confirmados (11,28 milhões), após EUA e Índia, e o segundo lugar em número total de óbitos pela doença (272,89 mil). Além disso, o país apresentava na ocasião a mais alta média semanal de novos óbitos diários do mundo, tendo ultrapassado 2.000 mortes nas 24 horas anteriores ao triste

aniversário da pandemia (Our World in Data, 2021).

Em perspectiva histórica, Horton (2021) identifica similaridades entre a pandemia atual e outras do passado, inclusive a de peste no século XIV, relacionada a algumas precauções recomendadas para controle – distanciamento, uso de máscaras, medidas de higiene – e, principalmente, aos efeitos diferenciados entre ricos e pobres, observados nas diversas pandemias. Ao mesmo tempo, o autor também chama a atenção para uma grande mudança: o avanço da ciência, que permitiu a acelerada produção de conhecimento sobre o patógeno e a doença, e a inédita rapidez no desenvolvimento de vacinas contra a Covid-19.

No entanto, persistem numerosas incertezas quanto aos efeitos da atual “catástrofe”, nas palavras do mesmo autor. Além da gravidade da situação epidemiológica, e de suas consequências ainda desconhecidas para a saúde das populações a médio e longo prazos, a pandemia se configura como uma crise multidimensional. O termo sindemia tem sido usado em referência às interações entre a Covid-19, o conjunto de outros problemas de saúde das populações e condições ambientais e sociais adversas que agravam suas repercussões (Horton, 2021).

O conceito de sindemia pode ser usado em referência à interação sinérgica entre duas ou mais doenças, em que seus efeitos se

potencializam mutuamente. Para Bispo Jr. e Santos (2021), a Covid-19 pode ser considerada uma sindemia em razão de sua interação com doenças crônicas não transmissíveis, com outras doenças infecciosas e com os problemas de saúde mental, sendo suas consequências negativas exacerbadas pelas iniquidades e situações de alta vulnerabilidade social.

Assim, a pandemia tem intensificado desigualdades sociais na maior parte dos países do mundo, em diversas dimensões, com aumento da distância entre ricos e pobres. A relação entre pandemias e desigualdades em saúde é bastante reconhecida à luz de experiências históricas e, no caso da Covid-19, também tem sido associada à determinação social dos processos saúde-doença e às iniquidades já observadas no perfil socioepidemiológico relacionado

às doenças crônicas (Bambra et al., 2020). Os grupos em situação de maior vulnerabilidade social têm sofrido de forma mais drástica os efeitos econômicos, sociais e sanitários da pandemia, decorrentes das precárias condições de vida e de inserção laboral, agravadas em contextos de sistemas de proteção social frágeis e investimentos insuficientes nos sistemas públicos de saúde

(Berkhout et al., 2021). Em países em desenvolvimento, como os latino-americanos, as taxas de letalidade por Covid-19 têm sido bem mais elevadas entre pessoas pobres, de menor escolaridade,

negras e indígenas (Cepal, 2020).

Ademais, em muitos países a pandemia revelou fragilidades das políticas sociais e de saúde, expressas em insuficiente capacidade estatal para lidar com uma emergência sanitária complexa, fragmentação das políticas públicas e limites de comunicação com a

sociedade (Sturmberg, Tsasis & Hoemeke, 2020).

A resposta dos países foi bastante variada no que concerne à capacidade de adoção de medidas de contenção e mitigação e à efetividade das ações implementadas. O controle de uma doença causada por um novo coronavírus, altamente transmissível e com expressiva letalidade, requer estratégias complexas e articuladas em diversos âmbitos, incluindo: medidas de garantia de distanciamento físico/social, isolamento ou quarentena; regulação de espaços públicos; ações de proteção individual e coletiva; reorganização do sistema de saúde em todos os níveis; medidas econômicas; políticas de proteção social e iniciativas que considerem distintas dinâmicas territoriais e grupos em situação de maior vulnerabilidade social.

No que concerne ao sistema de saúde, são necessárias medidas relacionadas ao sistema de vigilância em todas as suas dimensões (informações em saúde, busca ativa e identificação de casos, rastreamento de contatos, isolamento, vigilância ambiental e genômica), de forma articulada à atenção à saúde em diversos âmbitos. Entre tais precauções, destacam-se medidas de prevenção da infecção e do contágio; diagnóstico precoce com testagem específica e exames complementares laboratoriais e radiológicos; monitoramento/acompanhamento de casos e assistência nos diversos níveis de atenção – primária, especializada, urgências, leitos hospitalares gerais e de terapia intensiva. A implementação dessas estratégias de vigilância e de atenção de forma articulada requer mecanismos de governança e coordenação estatal eficazes, bem como condições adequadas de infraestrutura, equipamentos, medicamentos e profissionais da saúde qualificados para esse tipo de atendimento, de maneira oportuna e efetiva. As condições prévias de um país em termos da estrutura do sistema de saúde, da disponibilidade de profissionais da saúde, do sistema nacional de ciência e tecnologia e da capacidade de produção e provisão de insumos relevantes podem ser diferenciais importantes na resposta à pandemia a curto, médio e longo prazos.

É interessante ressaltar a publicação em 2019, antes da declaração da pandemia, do índice de segurança em saúde global (GHSI na sigla em inglês para Global Health Security Index,

disponível em https://www.ghsindex.org/). Tal índice, composto por parâmetros quantitativos e qualitativos, permitiu analisar e classificar 195 países segundo seu suposto nível de preparação para lidar com surtos, epidemias ou pandemias. Apesar de o estudo ter apontado que o mundo não estaria preparado para lidar com uma eventual pandemia, o GHSI não se mostrou acurado para predizer a capacidade de resposta individual dos países diante da pandemia de Covid-19. Por exemplo, os dois países com melhores resultados no índice, EUA e Reino Unido, foram duramente atingidos pela Covid-19 e apresentaram limitada efetividade de resposta. A baixa capacidade preditiva do GHSI teria ocorrido por um conjunto de motivos, tais como: restrita consideração da globalização, governança global e questões territoriais; viés em direção aos países desenvolvidos e sobrevalorização da influência da riqueza nacional; fragilidades na análise da capacidade dos sistemas de saúde; o fato de na metodologia não terem sido incluídas questões que se mostraram relevantes na pandemia de Covid-19, relativas ao contexto e ao papel de lideranças políticas, às desigualdades internas aos países, à abrangência de políticas de proteção social e

às capacidades da sociedade civil (Baum et al., 2021)

A dimensão da governança global em saúde diante da pandemia de Covid-19 foi explorada no volume organizado por Buss e

Fonseca (2020), em que os autores analisaram as estratégias adotadas, as possibilidades e os limites das relações multilaterais, da atuação das organizações internacionais e da diplomacia em saúde no contexto dessa grave emergência sanitária. Tal livro inaugurou a série Informação para Ação do Observatório Covid-19 da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), em parceria com a Editora Fiocruz, e a ele seguiram-se outros que enfocaram os impactos

sociais da pandemia (Matta et al., 2020), os cenários

epidemiológicos e da vigilância em saúde (Freitas, Barcellos &

Vilella, 2021) e experiências do sistema de serviços de saúde diante

da pandemia (Portela, Reis & Lima, 2021).

Este livro, o quinto da referida série, resulta da pesquisa Os Sistemas de Saúde no Enfrentamento à Covid-19: experiências de vigilância e atenção à saúde em perspectiva comparada, em que foram analisadas experiências de países selecionados na resposta a esta pandemia, com foco na configuração institucional, no modelo de atuação e nas estratégias adotadas no âmbito da vigilância em

saúde, em articulação com a atenção à saúde.1 No estudo, partiu-se do pressuposto de que as condições prévias de estruturação do sistema de saúde, bem como a abrangência e a articulação dos seus componentes de vigilância e de atenção à saúde, configuram-se como elementos cruciais diante de emergências sanitárias, como a pandemia de Covid-19. Seu propósito geral foi identificar elementos positivos e limites nas respostas dos países à pandemia, de forma a extrair lições sobre os desafios dos sistemas públicos de saúde no enfrentamento de emergências sanitárias.

Na pesquisa, o objetivo geral foi analisar as configurações institucionais e respostas dos sistemas de saúde de países selecionados no âmbito da vigilância em saúde e de sua articulação com a atenção em saúde diante da pandemia de Covid-19, visando a extrair lições para o fortalecimento dos sistemas públicos de saúde. Os objetivos específicos foram: situar o contexto e características gerais dos países e dos sistemas de saúde selecionados pré-pandemia; descrever os modelos de organização e as relações entre os sistemas nacionais de vigilância e de atenção à saúde nos países; caracterizar as respostas dos sistemas de saúde à Covid-19, com ênfase nas estratégias de vigilância em saúde e de atenção à saúde; identificar os condicionantes, aspectos positivos e limites nas estratégias dos países nos âmbitos da vigilância, da atenção à saúde e de sua articulação com as outras políticas públicas; e contribuir para a identificação dos principais desafios e aspectos cruciais para o fortalecimento da vigilância e da atenção à saúde no Sistema Único de Saúde (SUS).

Para tanto, realizou-se um estudo de casos múltiplos em perspectiva comparada, apoiado em algumas contribuições da abordagem histórico-comparativa das ciências sociais (Mahoney & Rueschemeyer, 2003) e da literatura comparada sobre sistemas de

saúde (Marmor & Wendt, 2012).

Os critérios utilizados para a seleção dos casos do estudo foram: inserção do país em diferentes regiões do mundo; alta densidade populacional e importância da economia; sistemas de saúde com presença estatal expressiva, baseada em diferentes modelos; diversidade em termos da evolução temporal da epidemia; número expressivo de casos de Covid-19; resposta ativa do Estado à pandemia, ainda que variada, nas áreas da vigilância e da atenção à saúde.

Com base nesses critérios, foram selecionados nove países, de três regiões do mundo distintas. Da Ásia foram incluídas a China e Coreia do Sul, atingidas pela Covid-19 em uma fase mais precoce. Da Europa, a segunda região atingida no decorrer da evolução da pandemia, foram escolhidos os casos da Alemanha, Espanha e Reino Unido, três países que apresentam sistemas públicos de saúde de cobertura universal, ainda que com modelos distintos. Por fim, da região das Américas foram selecionadas quatro federações. O Canadá foi incluído por ter um sistema de saúde universal e bastante descentralizado, o que impõe desafios à coordenação federativa. A Argentina e o México foram selecionados na América Latina por serem, assim como o Brasil, países populosos, federativos e desiguais, o que os torna casos interessantes em uma perspectiva comparativa.

Os principais eixos de análise foram:

Contexto e características dos países e sistemas de saúde pré-pandemia de Covid-19, abrangendo: características demográficas, socioeconômicas e epidemiológica dos países (indicadores gerais); configuração geral e modelo do sistema de saúde (caráter universal ou segmentado, tipos de cobertura, escopo); papel e organização do Estado na saúde (arcabouço institucional, arranjos organizacionais, relações entre esferas e órgãos de governo, macrofunções de planejamento, regulação, financiamento e provisão); relações público-privadas em saúde. Organização prévia e relações entre os sistemas nacionais de vigilância em saúde e de atenção à saúde: marco legal-institucional (leis, normas, agências), distribuição das responsabilidades entre entidades e órgãos públicos; perfil organizacional e características da atuação das entidades e órgãos; foco e escopo das ações estatais no âmbito da vigilância e da atenção à saúde; articulação entre vigilância e serviços de atenção à saúde; articulação com o sistema de ciência, tecnologia e produção de insumos para a saúde. Governança dos países na resposta à pandemia: estratégias de coordenação da resposta à pandemia, considerando as responsabilidades e mecanismos de articulação entre áreas da política pública, entre governos das diferentes esferas/níveis e outros atores da sociedade; liderança, legitimidade e capacidade de resposta coordenada dos governos; disponibilidade das informações sobre a pandemia e as ações governamentais de forma contínua, confiável e transparente; mecanismos de participação de diferentes atores sociais (especialistas, comunidade científica, outros grupos sociais) e de comunicação do governo com a população. Panorama das estratégias suprassetoriais dos países no enfrentamento da pandemia: embora não seja o foco principal do estudo, identificou-se em cada país o perfil da resposta nacional no concernente às estratégias gerais de contenção, como controle de fronteiras, distanciamento físico, medidas de regulação das atividades econômicas e sociais, bem como as

iniciativas de proteção social e do emprego adotadas para favorecer as medidas de contenção e mitigar as consequências da pandemia.

Resposta dos sistemas de saúde à pandemia de Covid-19, com ênfase nos sistemas de vigilância e atenção à saúde: tipos de estratégias, coordenação intergovernamental, intersetorial e entre organizações; tipos de ação de vigilância (informações em saúde, vigilância ativa, escopo e critérios de testagem, vigilância genômica) e articulação com os serviços de atenção à saúde em vários níveis (atenção primária à saúde, serviços de urgência e emergência, serviços de apoio diagnóstico, hospitais).

Condicionantes, aspectos positivos e limites das estratégias adotadas para o controle da pandemia de Covid-19. Desafios, aspectos críticos e lições para o fortalecimento da vigilância e de atenção à saúde nos sistemas públicos de saúde, especialmente nos países em desenvolvimento.

As técnicas de pesquisa foram principalmente a revisão bibliográfica, a análise documental e a análise de dados secundários. Portanto, o estudo se baseou eminentemente em fontes secundárias de acesso público e irrestrito. Além disso, foi possível a obtenção de informações por meio da análise de falas de gestores e especialistas de alguns países em declarações públicas ou eventos acadêmicos.

A revisão bibliográfica abarcou a produção sobre Covid-19 publicada em revistas científicas internacionais e nacionais, disponível em bases bibliográficas, com ênfase nos países selecionados e em estudos comparativos. Foi constituída uma base bibliográfica com o software Zotero, com mais de 680 referências obtidas a partir de bases de artigos científicos.

A análise documental abarcou legislação e documentos oficiais dos próprios países, documentos de agências internacionais, notas técnicas produzidas por instituições acadêmicas, órgãos governamentais e não governamentais, com ênfase nos aspectos relativos aos subsistemas e às estratégias de vigilância em saúde e atenção à saúde. Dada a contemporaneidade da pandemia, de forma complementar também foram consideradas como fontes matérias publicadas na mídia em veículos confiáveis.

A análise de dados secundários se apoiou em bases internacionais de dados e informações comparativos entre países, como as da OMS, OCDE, Cepal, Johns Hopkins, Imperial College of London, Worldometers, World in Data, Polimap, e em bases de outras instituições acadêmicas, bem como em dados oficiais dos governos dos países.

Complementarmente, entre os meses de março e julho de 2020 foram realizados quatro webinários que contaram com a participação de gestores dos sistemas de saúde ou especialistas que apresentaram as experiências dos países selecionados para

estudos de caso. 2 Tais eventos permitiram ampliar o conhecimento sobre a resposta à pandemia nesses contextos específicos e esclarecer dúvidas junto a pessoas com conhecimento mais aprofundado sobre os casos.

Alguns limites sobre a pesquisa e o processo de elaboração do livro devem ser registrados. Em primeiro lugar, o estudo assumiu caráter fortemente conjuntural. Assim, uma série de questões histórico-estruturais relativas aos países não foi aprofundada, em que pese sua importância para explicar a evolução da pandemia, as suas consequências e as respostas dos governos à crise. Sem desconsiderar esse conjunto de fatores, no estudo priorizou-se a produção de conhecimento sobre a resposta dos sistemas nacionais de saúde à pandemia de Covid-19, buscando-se identificar pontos fortes e frágeis e extrair lições pertinentes ao fortalecimento dos sistemas públicos de saúde para a formulação de políticas e implementação de estratégias efetivas diante de emergências sanitárias de grandes dimensões.

Em segundo lugar, o foco do estudo foi muito orientado para as medidas dos governos nacionais relacionadas ao sistema de saúde, sem considerar as dinâmicas territoriais e a diversidade de respostas internas aos países. Tampouco foi possível mapear a diversidade de atores sociais envolvidos no enfrentamento da pandemia em cada caso. O estudo tem, portanto, um viés fortemente institucional.

Em terceiro lugar, a pesquisa foi realizada em um período curto, de forma acelerada, e com base eminentemente em fontes secundárias. O fato de não terem sido realizadas entrevistas e o conhecimento delimitado sobre alguns casos restringem a possibilidade de extrapolar explicações e fazer generalizações (limitação comum aos estudos de caso). Ainda assim, considera-se que a melhor compreensão sobre essas experiências permite identificar lições relativas às estratégias mais bem-sucedidas na resposta à pandemia a curto prazo, provocar debates sobre os possíveis caminhos para lidar com suas consequências a médio e longo prazos e eventualmente formular recomendações que colaborem para que os países fortaleçam sua capacidade de responder a emergências sanitárias.

Além desta apresentação, o livro compreende 11 capítulos. No

capítulo 1, iniciado com uma breve caracterização dos países selecionados como casos, baseada em indicadores demográficos, socioeconômicos e sanitários, apresenta-se a evolução da pandemia nesse grupo de países, buscando-se discernir as diferentes dinâmicas de evolução da doença no tempo, ao longo de 2020 e até o início de abril de 2021.

Nos capítulos de 2 a 10 é apresentada a experiência de cada um dos nove países selecionados no enfrentamento da pandemia, em geral com dados e análises sobre o período de seu início até o final de 2020, quando os estudos de caso foram encerrados. Os textos foram estruturados em torno dos eixos de análise da pesquisa, visando a facilitar a compreensão dos leitores, bem como a expor os casos de forma sistemática e contextualizada, condição necessária para a realização de análises em perspectiva comparada.

Nos capítulos 2 e 3 são tratados dois casos asiáticos – China e Coreia do Sul – que foram atingidos precocemente pela Covid-19 e apostaram em medidas contundentes de controle, envolvendo restrições à circulação de pessoas e vigilância em saúde, testagem em larga escala, isolamento de casos, rastreamento de contatos e quarentena, entre outras medidas.

Nos capítulos de 4 a 6 são abordados três países europeus – Alemanha, Espanha e Reino Unido –, com sistemas de saúde de cobertura abrangente que tiveram desempenhos distintos diante da

pandemia. Nos casos da Alemanha e da Espanha, na análise se destacam os esforços de investimentos, governança e coordenação nacional da resposta em sistemas descentralizados, ao passo que

no capítulo sobre o Reino Unido se registra o efeito da hesitação política na capacidade de resposta à crise, mesmo o país contando com um sistema público de saúde considerado universal e eficiente.

No capítulo 7 se explora o caso do Canadá, buscando-se identificar os fatores que explicam a resposta bem-sucedida à pandemia, que envolveu intensa coordenação nacional e regional, articulação de variadas medidas de proteção social e investimentos em um sistema de saúde já caracterizado por seu caráter público, universal e abrangente.

Nos capítulos de 8 a 10 são apresentadas as experiências de três países latino-americanos – México, Argentina e Brasil – marcados por desigualdades socioeconômicas e sistemas de saúde com problemas estruturais, embora com modelos bem distintos. No caso

do México (capítulo 8), limites político-institucionais e a fragmentação do sistema de saúde interferiram no enfrentamento da pandemia. A Argentina teve melhor desempenho em termos da coordenação nacional da resposta em 2020; porém, registrou uma segunda e alarmante onda de crescimento de casos no início de

2021, abordada de forma sintética ao final do capítulo 9. E no

capítulo sobre o Brasil, o último elaborado, consideram-se a evolução da Covid-19 e a resposta do país até o final do primeiro semestre de 2021. Exploram-se as características e contradições observadas neste caso, um dos mais dramáticos do mundo, apesar da existência do SUS, de caráter público e universal.

No último capítulo procura-se destacar elementos de similaridade e diferenças entre os casos, bem como identificar fatores que favoreceram ou dificultaram a efetividade da resposta dos países à pandemia de Covid-19. Com base na análise das experiências apresentadas, em debate com a literatura disponível, procura-se identificar lições e sugerir, ainda que de forma preliminar, algumas recomendações relativas ao fortalecimento dos sistemas públicos de saúde para lidar com as consequências da crise atual e com futuras emergências sanitárias.

Ressalte-se que não foi possível analisar nesta pesquisa as estratégias adotadas pelo conjunto dos países em 2021, ano marcado por mudanças importantes no perfil epidemiológico e nas estratégias acionadas para lidar com a doença. Isso porque a flexibilização de medidas de contenção da pandemia em alguns países e os períodos de recesso e festas de fim de ano em 2020 favoreceram o crescimento do número de novos casos, especialmente entre grupos mais jovens. A emergência de novas variantes do vírus, denominadas “variantes de preocupação” (variants of concern), também passou a gerar grande alarme, diante da hipótese de maior transmissibilidade de algumas delas e dos temores relacionados à efetividade das vacinas, o que desencadeou

estudos específicos (Muik et al., 2021; Wang et al., 2021). E, por fim, a disponibilidade e o acesso às vacinas pelos países, assim como a capacidade dos sistemas nacionais de saúde para organizar campanhas de vacinação e alcançar de forma oportuna elevada cobertura vacinal (condicionada também pela adesão da população à vacinação), passaram a ser fatores decisivos para o controle da pandemia, cuja situação ainda era alarmante em várias nações. Assim, a compreensão da resposta à pandemia no ano de 2021 requer outros estudos específicos, que considerem mudanças epidemiológicas, genômicas e as relativas ao acesso às vacinas e à efetividade das campanhas de vacinação nos vários países, além dos aspectos considerados na pesquisa realizada.

Mesmo sendo o conteúdo dos capítulos deste volume fortemente restrito ao contexto da pandemia, principalmente no ano de 2020, é importante recordar que seu objetivo central foi analisar as configurações institucionais e respostas dos sistemas de saúde de países selecionados no âmbito da vigilância em saúde e de sua articulação com a atenção em saúde diante da pandemia de Covid-19, visando a extrair lições para o fortalecimento dos sistemas públicos de saúde. Desse modo, ainda que muito marcados pela conjuntura em que foram escritos, no meio de uma pandemia complexa e em permanente mutação (dos vírus aos tipos de respostas exigidas), os principais eixos de análise são reveladores de aspectos estruturais da formação social e do sistema de saúde dos países, permitindo um balanço dos aspectos positivos, dos aspectos críticos e das lições para o fortalecimento dos sistemas públicos de saúde. Assim, espera-se contribuir para a compreensão de fatores político-institucionais e histórico-estruturais que podem ser determinantes para a capacidade de resposta nacional a emergências sanitárias, reconhecendo-se os limites que emergem de uma análise conjuntural específica e dinâmica, tal como a deflagrada pela Covid-19.

As desigualdades entre os países mais uma vez foram evidenciadas, sinalizando possibilidades e perspectivas muito diferenciadas para a superação da emergência sanitária e da grave crise que a acompanha, de caráter multidimensional. Impõe-se, portanto, o compromisso científico, político e ético de compreender a catástrofe atual e, sobretudo, construir caminhos para que ela não se repita.

 

Referências

 

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