2. Em busca de cidades mais justas por meio da tributação imobiliária: um olhar sobre as cidades fluminenses

Em busca de cidades mais

 

justas por meio da tributação

 

imobiliária: um olhar sobre as

 

cidades fluminenses1

 

Angela M. S. Penalva Santos 2

 

1. Introdução

 

O Brasil experimentou grande avanço normativo para ordenar o

crescimento urbano desde a entrada em vigor da Constituição de

1988: o município foi institucionalmente fortalecido ao ser

considerado “ente federativo” e responsável pela execução de

políticas sociais descentralizadas. É também o ente responsável

pela política urbana, tendo sido criados vários novos instrumentos

de controle do uso do solo urbano, todos regulados pelo Estatuto da

Cidade em 2001.

Tal avanço normativo não se manifestou na melhora do

ordenamento urbanístico nas grandes cidades. Ao contrário, a

intensificação da urbanização da população brasileira seguiu

espacialmente polarizada, o que tornou ainda mais desafiadora a

gestão dessas cidades. Além do já tradicional problema de

inadequação de infraestrutura urbana, a insegurança pública,

combinada com a falta de mobilidade urbana, tornou mais difícil a

vida nessas cidades, ainda que sigam oferecendo as maiores e

melhores oportunidades de emprego, o que alimenta os fluxos

migratórios em sua direção (Santos, 2012 e 2014a).

O crescimento da população nas grandes cidades se expressa

pela extensão da malha urbana, inclusive para além das fronteiras

municipais, o que implica a necessidade de que os municípios expandam suas redes de infraestrutura urbana. Ressalta-se que, à

medida que aumenta a responsabilidade financeira dos municípios,

a terra urbana se valoriza nos terrenos mais bem localizados.

Nessas condições, as prefeituras alimentam um processo de

valorização fundiária que desempenha o papel de redistribuir

regressivamente a renda real da população. 3

O aumento do preço da terra urbana é um fenômeno que não se

restringe às nossas cidades, parecendo ser generalizado, como

sugerem as análises de Thomas Piketty a respeito das mudanças

na estrutura da riqueza nos últimos três séculos. Com base em

dados sobre França e Reino Unido, esse autor mostra que, no início

do século XVIII, a terra rural representava mais da metade da forma

como a riqueza se manifestava. A Revolução Industrial levou à

diversificação dessa riqueza no século XIX e, desde a segunda

metade do século XX, é a riqueza em forma de terra urbana

(moradias) que mais tem crescido, correspondendo a cerca da

metade do patrimônio acumulado em 2010 (Piketty, 2014, pp. 118-

9).

O processo de urbanização com polarização espacial nas grandes

cidades, associado ao aumento do preço da terra urbana, produz

efeitos socioespaciais negativos. Segregação urbana, insegurança

pública e aumento dos movimentos pendulares são alguns desses

efeitos que pesam, de forma significativa, sobre as condições de

vida da população urbana mais vulnerável. E são fatores que

desafiam os governos locais a buscarem melhorar a gestão urbana.

Este artigo visa a defender o avanço na tributação imobiliária

como uma forma de: i) aumentar as receitas próprias dos

municípios, elevando suas receitas orçamentárias, de modo a

permitir o financiamento da expansão da infraestrutura urbana; e,

principalmente, ii) ser utilizado como instrumento de política urbana

comprometida com cidades mais sustentáveis e inclusivas.

Divide-se na presente introdução, seguida por uma seção sobre a

normatividade do IPTU para fins de política urbana, em que se

apresenta uma síntese dos estudos sobre o emprego desse tributo

na América Latina. Na terceira seção, apresentam-se dados que

caracterizam as finanças públicas municipais, destacando o papel

da tributação imobiliária nos municípios brasileiros, com foco para aqueles que têm população superior a duzentos mil habitantes, em

particular os localizados no estado do Rio de Janeiro. Por fim, a

quarta seção é destinada às considerações conclusivas, apontando

para a enorme distância entre a norma e a efetividade no uso do

IPTU como instrumento de política urbana ou arrecadatória.

 

2. A tributação imobiliária no Brasil

 

A Constituição Federal brasileira proclama o caráter social que

deve ser conferido à propriedade, regrando, repetidas vezes, em

vários dispositivos, sua função social. 4 Ademais, influenciado pelo

tratamento constitucional, o artigo 1.228 do Código Civil veio

acrescido de um parágrafo que traduz o caráter socialmente

funcionalizado da propriedade.5 Desse modo, ao direito da

propriedade, necessariamente está agregado seu predicado

legitimador, que é o princípio da função social. Ou, dito de outro

modo, o aspecto estrutural da propriedade – uso, gozo, disposição e

direito de reaver o bem por detenção injusta – somente é

assegurado pelo sistema brasileiro na medida em que esteja

consentâneo com os interesses coletivos contemporâneos ao

ambiente em que se situa o bem.

Considerando a referida atmosfera, um princípio próprio do Direito

Urbanístico que se intensifica à medida que os problemas urbanos

vão-se tornando cada vez mais evidentes é aquele presente no

artigo 2º, incisos IX e X, do Estatuto da Cidade. Esse artigo

estabelece, como diretriz da política urbana, a “justa distribuição dos

benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização”,

complementado pela “recuperação dos investimentos do Poder

Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos”.

Tais diretrizes da política urbana deveriam ser seguidas

principalmente pelas cidades de médio e grande portes. Vale

destacar que, segundo a atual dinâmica econômica, aquelas

cidades tornaram-se economias de serviços após a perda de peso

na geração do PIB pela indústria (Santos, 2012). O resultado disso é

a intensificação da polarização espacial, tornando-as polos que

seguem atraindo capital e população. Nessas condições, a terra urbana passou a ser mais disputada e valorizada, tornando-se uma

fronteira para a aplicação de grande rentabilidade pelo capital

imobiliário. E a produção de moradias deixou de ser considerada

uma necessidade vital, passando a ser tratada como patrimônio a

ser valorizado (Rolnik, 2015).

Quando a valorização das propriedades imobiliárias decorre de

intervenção e investimentos públicos, é preciso avaliar quem ganha

e quem perde para, então, se imporem mecanismos de

compensação de benefícios e ônus criados. A partir da lógica

distributiva, que emana das referidas diretrizes urbanísticas, busca-

se levar ao alcance da coletividade em geral, e não apenas de

proprietários isolados, os efeitos do desenvolvimento urbano, bem

como desestimular ações contrárias a um eficiente aproveitamento

de espaços bem aprovisionados de infraestrutura e serviços

públicos. É nesse contexto que a tributação sobre a propriedade

imobiliária deve ser utilizada, não apenas como instrumento de

arrecadação fiscal, mas também para estimular o uso da terra

urbana em conformidade com os princípios do Direito Urbanístico.

 

2.1. Tributação imobiliária na América Latina e

 

Brasil: uma síntese 6

 

A implantação do imposto sobre a propriedade imobiliária foi

efetivada na maioria dos países da América Latina. Entretanto, é

possível observar, a partir de uma análise sistemática e comparativa

entre os países, uma grande diversidade na forma de gestão e

instituição do imposto. Outro ponto identificado é a desestrutura na

divulgação de informações sobre seu desempenho. Por vezes, o

próprio poder público desconhece as principais características dos

sistemas implantados e seus mecanismos de reforma.

Estas são as principais conclusões de um estudo elaborado pelo

Lincoln Institute ofland Policy entre os anos de 2000 e 2008

(Cesare, 2010), comparando-se a administração do imposto

territorial em 13 países da América Latina, perfazendo-se um total

de 66 jurisdições avaliadas. A análise a seguir foi fundamentada a

partir dos dados coletados na realidade tributária de 12 países da América Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica,

Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru e

República Dominicana. Observe-se o desempenho geral desse

imposto nos países citados, analisando-o como fonte de recurso,

sua relação com o PIB per capita, sua relação com o tamanho da

população, sua representação em porcentagem do PIB e, por fim,

as características essenciais do imposto em cada localidade.

A carga tributária total na América Latina encontra-se em torno de

19% do PIB. O imposto sobre propriedade imobiliária representa,

em média, 1,6% dessa carga tributária, sendo que os ganhos

máximos obtidos nessa região giram em torno de 0,60% do PIB. Em

geral, nos países mais desenvolvidos, a arrecadação desse imposto

representa pelo menos 1% do PIB, atingindo limites de 3% a 4% no

Canadá, Estados Unidos e Reino Unido. Em contraste, na América

Latina, em vários países, os ganhos com o imposto de propriedade

são mais baixos que 0,50% do PIB.

Como tendência geral, verificou-se que, à medida que o PIB per

capita medido por Paridade de Poder Aquisitivo (PPA) aumenta, a

arrecadação com o imposto predial também cresce, excetuando-se

apenas México, República Dominicana e Costa Rica, países nos

quais o PIB medido por PPA fica acima da média e a arrecadação

por imposto territorial está abaixo da média dos outros países.

Quanto aos impostos cobrados pelos estados,7 observa-se que

representam, em média, 0,29% do PIB, mas com grande diferença

entre essas esferas de governo. As receitas advindas do imposto de

propriedade recolhido pelos municípios como percentagem do PIB

são mais elevadas do que a média registrada para os estados.

Considerando cinquenta casos observados, os municípios recolhem,

em média, 0,72% de seu PIB em imposto predial. A arrecadação

mais alta em 2004 foi a do município de São Paulo (1,49% do PIB).

Existe uma variação considerável entre os municípios estudados e

não se detectou tendência clara em relação ao comportamento

fiscal no período em análise.

Após a análise da performance em geral, destacam-se as

características desse imposto e os pontos de divergência em cada

localidade. Inicialmente, salienta-se que o imposto costuma ser de

responsabilidade local. No entanto, dependendo do critério de competência adotado, pode ficar a cargo do estado. Há uma grande

diversidade na fixação da responsabilidade tributária nos países da

América Latina. Algumas vezes, ocorre descentralização de sua

instituição e cobrança, como, por exemplo, nos casos de Brasil e

Venezuela. Outras vezes, o imposto é centralizado na esfera federal

e distribuído aos demais entes, como no caso do Chile.

Em segundo lugar, nota-se que a inclusão do possuidor de imóvel

como contribuinte é fundamental para expandir a natureza universal

do imposto, em função do grande número de assentamentos

informais na América Latina. À exceção de Equador e de Baruta

(município da Venezuela), outros países como Argentina, Bolívia,

Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México,

Peru, Uruguai e Venezuela incluem a propriedade e a posse como

fato gerador da incidência do imposto sobre a propriedade. No Peru,

considera-se que o possuidor e o detentor são titulares da obrigação

tributária. Na Argentina e na Guatemala, os detentores de bens do

Estado são contribuintes para fins de obrigações fiscais. No caso do

México, o imposto é aplicado aos bens públicos quando utilizados

por entidades privadas.

Quanto à base de cálculo, que se apresenta como um dos poucos

pontos de convergência entre as jurisdições, é fixada pelo valor de

mercado do solo e da construção. Em relação às alíquotas, um dos

critérios mais empregados para a fixação de taxas é a classificação

de acordo com o uso do imóvel (terreno baldio, imóvel comercial ou

residencial). De acordo com as situações identificadas, o número de

classes estabelecidas para a aplicação de taxas varia entre 1 e 19.

A estrutura dos critérios é complexa e, usualmente, apresenta

definições subjetivas, induzindo o contribuinte a omitir informações.

Entretanto, muitas jurisdições optam pela taxa única.

Os dados apontam uma tendência em se tributarem mais os

imóveis vazios, já que a média das taxas aplicadas aos terrenos

baldios excede em 165% e 75%, respectivamente, às médias das

propriedades residenciais e não residenciais. Esse resultado sugere

a existência de um nítido incentivo ao desenvolvimento urbano por

meio do combate à especulação imobiliária com a instituição de

sobretaxas, cuja aplicação é relativamente comum nas jurisdições

analisadas, podendo representar aumento de 100% da taxa inicial. Em geral, essas sobretaxas são fixadas para sancionar os imóveis

subutilizados, não utilizados ou com a construção paralisada, ou

ainda aqueles que não cumprem as normas pertinentes.

Uma característica importante para a configuração da

performance desse imposto é a concessão de benefícios tributários.

Em todos os casos estudados, os imóveis do Estado estão livres de

impostos. Somente no México e no Peru, esses benefícios estão

vinculados a prédios que exerçam atividades essenciais. As

escolas, igrejas e embaixadas também são contempladas. Embora

seja possível conceder isenção para famílias de baixa renda e

propriedade de baixo valor, essa questão não é tratada com a

relevância necessária. À revelia disso, entre 2000 e 2006 houve

concessão de anistia ou descontos entre 15% e 27% a 96 casos

estudados, sendo identificados benefícios fiscais em cerca de 30%

deles, incluindo descontos para pagamento antecipado.

O cadastramento, embora ocupe posição de destaque na gestão

pública, não é elaborado ou atualizado satisfatoriamente. Na maioria

dos casos, não se realizam inspeções periódicas nos imóveis

registrados, ocorrendo apenas pontualmente, a fim de atender à

demanda de planos. Em alguns países, as inspeções acontecem a

cada cinco anos. A maioria não apresenta frequência fixa para

inspeção. Apesar de ser essencial para as atividades municipais,

não é raro encontrar cadastros que não podem executar as

atividades fiscais, nem mesmo as básicas.

Cabe destacar que os valores defasados afetam diretamente a

eficiência do imposto como promissora fonte de recursos,

provocando erros e distorções que afetam a justa distribuição da

carga tributária e a confiança no sistema. O nível médio para

avaliação e cálculo do imposto gira em torno de 60% do valor de

mercado dos imóveis. Em média, a arrecadação atinge somente

67% dos impostos instituídos. Cabe ressaltar ainda que a falta de

resposta a muitas perguntas das pesquisas realizadas sugere que o

problema é maior do que os resultados obtidos.

Por fim, evasão fiscal é uma questão preocupante e muito

presente na realidade da América Latina. A administração pública

atribui à cultura de “não pagar” o resultado da pouca arrecadação,

mas o estudo do Lincoln Institute sugere que é mais correto considerar que essa prática esteja atrelada à cultura do “não

cobrar”. Essa avaliação corresponde bem ao caso brasileiro, como

se observa na seção a seguir.

 

3. O cenário brasileiro: municípios

 

fluminenses e arrecadação tributária

 

Esta pesquisa utilizou os dados secundários disponíveis no sítio

eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional. 8 Trata-se de valores

que constam nos orçamentos municipais e que permitem a

elaboração de um cenário brasileiro e sudestino para a análise do

caso dos municípios fluminenses. O foco do estudo é o IPTU, mas

também foram levantadas informações sobre a arrecadação de

outro tributo imobiliário, o ITBI, apurado a cada transação que

envolve a transmissão de bens imobiliários intervivos.

O estudo partiu da premissa de que existem melhores condições

técnicas e econômicas para arrecadar tributos em geral onde a

atividade econômica é maior. E essa maior atividade econômica

está concentrada nas cidades maiores, aquelas que necessitam

contar com instrumentos de ordenação urbanística, pois sentem

maior pressão demográfica, em virtude das oportunidades de

emprego que oferecem (Santos, 2012 e 2014a). Tais condições

estão presentes nos estados das regiões Sudeste e Sul, sendo que

o estado de São Paulo segue como a “locomotiva do país”, como foi

chamado na década de 1970. Ainda que, desde então, seu peso no

PIB brasileiro tenha declinado de mais da metade para menos de

uma terça parte, trata-se da principal força produtiva do Brasil

(32,1%), com praticamente três vezes mais importância que o

estado do Rio de Janeiro (11,8%), a segunda maior economia

estadual. 9

A pesquisa focou-se nos municípios com população superior a

duzentos mil habitantes e no campo, e a investigação foi centrada

nos municípios fluminenses. O critério do tamanho da população foi

estabelecido pelo Censo Demográfico de 2010, o que inclui municípios que, em 2000, ainda não haviam atingido duzentos mil

habitantes.

 

3.1. Os municípios fluminenses no cenário

 

brasileiro

 

A segunda maior economia estadual brasileira conta com 13

municípios que têm população superior a duzentos mil habitantes,

sendo o maior deles sua capital, que foi capital do país de 1763 até

1960, quando, então, inaugurou-se Brasília.

Na Tabela 1, apresenta-se um pequeno perfil desses municípios,

sendo que apenas três deles não estão situados na Região

Metropolitana do Rio de Janeiro (Campos dos Goytacazes, Macaé e

Volta Redonda). Vale dizer que os outros dez fazem parte de uma

mesma aglomeração urbana nucleada pela capital estadual.

Tabela 1. Perfil dos municípios fluminenses

Municípios PIB Incidência Arrecadação Arrecadação

per de de IPTU (mil de ITBI (mil

capita pobreza reais) 2014 reais) 2014

2012 (%) 2003

(R$)

Rio de 34.572 23,85 2.002.165 741.677

Janeiro

São 11.787 39,86 51.920 18.179

Gonçalo

Duque de 31.280 53,53 53.551 (*) 12.219 (*)

Caxias

Nova 13.303 54,15 39.993 15.747

Iguaçu

Niterói 30.729 12,47 232.784 87.061

 

Belford 15.893 60,06 9.763 (*) 2.341 (*)

Roxo

Campos 95.552 33,26 31.340 20.759

dos

Goytacazes

São João 12.406 47,00 ND ND

de Meriti

Petrópolis 30.732 15,97 50.533 15.985

 

Volta 35.310 10,90 51.156 5.115

Redonda

Magé 10.899 64,02 ND ND

Itaboraí 13.912 59,43 16.175 10.090

 

Macaé 66.344 14,65 27.218 (*) 20.720 (*)

Fonte: Cidades/IBGE. Acesso em 6/10/2015.

(*) Dados referentes ao ano de 2013.

ND – Dados não disponíveis nos anos 2014 e 2013

Como os dados indicam, os municípios de Campos dos

Goytacazes e Macaé possuem um PIB per capita muito acima dos

demais municípios, o que se deve ao peso do petróleo na economia

local. O caso de Campos dos Goytacazes se destaca porque sua

população pouco cresceu, mesmo depois de as receitas petrolíferas

(royalties e participações especiais) terem tornado o município

campeão de recebimento dessa fonte orçamentária (Santos, 2016).

Ainda assim, a taxa de incidência de pobreza desse município foi

superior ao dobro da apresentada por Macaé.

Os municípios já consolidados10 de Niterói, Petrópolis e Volta

Redonda, além da capital, apresentam valores semelhantes de PIB

per capita e também apresentaram incidência de população de

baixa renda semelhante. Os demais apresentaram um produto que

equivale a pouco mais de uma terça parte dos primeiros. A exceção

é Duque de Caxias, cujo PIB per capita, próximo do produto da

capital, está assentado na economia do petróleo, por causa da

Refinaria Duque de Caxias. Apesar disso, o percentual de pobres

em sua população o aproxima dos outros municípios de baixo PIB

per capita.

Ao se lançar o olhar para a arrecadação dos tributos incidentes

sobre a propriedade imobiliária, contudo, verifica-se que Rio de

Janeiro e Niterói se destacam dos demais. Somente nesses dois

municípios, a atual capital e a capital do antigo estado do Rio de

Janeiro, 11 a arrecadação desses tributos se mostrou expressiva.

Nos demais, foi baixo o valor arrecadado com IPTU e ITBI, sendo

que dois desses municípios (Magé e São João de Meriti) nem

informaram os valores arrecadados. Esses resultados, portanto,

sugerem a existência de três grupos de municípios com

capacidades distintas de arrecadar os tributos considerados: i) o

primeiro é constituído das “duas capitais”, com melhor desempenho;

ii) o segundo é o grupo dos municípios consolidados, ou seja, cuja

população é elevada mas estável, não sofrendo influência da

economia do petróleo; e iii) os municípios positivamente afetados

pelo petróleo. Acreditamos que os municípios integrantes do

primeiro e do terceiro grupos têm condições de melhorar a

arrecadação sobre a propriedade imobiliária, mas não os do

segundo grupo, cuja elevada incidência de pobreza impõe limites mais estreitos, para que sua população suporte o aumento da carga

tributária.

Na Tabela 2, apresenta-se a distribuição dos municípios

brasileiros com mais de duzentos mil habitantes segundo regiões

(Censo de 2010), além do peso do conjunto de todos os municípios

na arrecadação total do país em relação aos dois principais tributos

incidentes sobre a propriedade imobiliária, o IPTU e o ITBI, em

2013, último ano para o qual havia informações disponíveis.

 

Tabela 2. Participação percentual dos municípios com mais

de 200 mil habitantes na arrecadação do IPTU e do ITBI dos

municípios brasileiros

Regiões/Estados Número Número de IPTU ITBI

total de municípios 2013 2013

municípios > 200 mil (> 200 (> 200

habitantes mil mil

hab.) hab.)

% %

sobre sobre

o total o total

Norte 450 10 1,50 2,43

 

Centro-Oeste 467 7 4,84 7,20

 

Nordeste 1.794 26 7,25 12,12

 

Sudeste 1.668 69 73,24 58,82

 

MG 853 13 7,24 10,07

 

RJ 92 13 12.15 12,51

 

SP 645 39 53,00 34,55

 

Sul 1.191 21 13,16 19,43

 

Brasil 5.570 133 100,00 100,00

Fonte: Elaboração própria, com base nos dados STN/Finbra.

Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios, 2013.

 

O maior número de municípios com população superior a

duzentos mil habitantes encontra-se na Região Sudeste, onde a rede municipal é grande, porém menor do que a da Região

Nordeste, que, com seus 1.794 municípios, têm apenas 26 com

mais de duzentos mil habitantes. A distribuição mais capilarizada

desses grandes municípios pode ser considerada um indicador de

maior dinamismo regional do Sudeste em comparação ao Nordeste.

O IPTU e o ITBI são os principais tributos incidentes sobre a

propriedade imobiliária.12 Conforme já mencionado, o ITBI só incide

no ato da transferência da propriedade intervivos e, portanto, de

modo pontual. É diferente o caso do IPTU, um tributo anualmente

pago pela propriedade de imóveis prediais ou territoriais urbanos.

Nesse caso, importa sobremaneira a forma como o tributo é

administrado e em que âmbito se destaca o valor do patrimônio

imobiliário, considerado na Planta Genérica de Valores. Não causa

surpresa, assim, que, nos locais em que há maior peso no PIB

brasileiro, também o patrimônio imobiliário seja mais elevado, como

ocorre na Região Sudeste. Nos estados do Sudeste, foram

arrecadados três em cada quatro reais do tributo (73,24% do total),

sendo os municípios paulistas responsáveis por mais da metade de

toda a arrecadação do país (53%). Os municípios fluminenses vêm

em segundo lugar, porém com muito menos peso, equivalente a

12,15%, quase o mesmo percentual de sua participação no total de

ITBI arrecadado no Brasil.

É muito instigante verificar que o peso do Sudeste no ITBI

(58,82%) é maior que nas demais regiões, embora bem menos

concentrado do que ocorre com o IPTU (73,24%), devido à menor

participação dos municípios paulistas (34,55% em relação aos 53%

do IPTU). Em todas as demais regiões – inclusive entre os demais

estados do Sudeste –, o peso percentual de arrecadação do ITBI foi

superior ao percentual do apurado do IPTU nos municípios com

mais de duzentos mil habitantes. Esse resultado deve estar

associado à dificuldade que os municípios enfrentam de melhorar a

arrecadação do IPTU, enquanto o ITBI, por ser pago apenas no

momento da transação imobiliária, deixa os governos municipais

com melhores condições políticas de impor uma base de cálculo

mais elevada.13

O maior peso dos municípios paulistas – e a equivalência entre os

fluminenses – na arrecadação do IPTU em comparação ao ITBI sugere que há melhor administração desse tributo – o principal

sobre a propriedade imobiliária nos municípios que se situam nas

principais economias estaduais.14 Também é em São Paulo que se

concentra o maior número de municípios de grande porte, ou seja,

aqueles com mais de duzentos mil habitantes (como considerado

neste estudo). São justamente os municípios populosos que mais

precisam de instrumentos de política urbana com vistas a ordenar o

respectivo crescimento.

Na tabela a seguir, apresenta-se a evolução da participação

percentual do IPTU e do ITBI no PIB dos anos 2000, 2005, 2010 e

2013.

 

Tabela 3. Evolução da participação percentual do IPTU e ITBI

no PIB dos anos 2000, 2005, 2010 e 2013 (%)

Municípios IPTU ITBI

 

2000 2005 2010 2013 2000 2005 2010 2013

Brasil 0,45 0,46 0,42 0,43 0,09 0,09 0,14 0,17

Sudeste 0,35 0,34 0,30 0,31 0,06 0,06 0,08 0,10

Estado do 0,08 0,07 0,05 0,05 0,02 0,01 0,02 0,02

Rio de

Janeiro

Municípios 0,33 0,34 0,32 0,33 0,06 0,06 0,10 0,12

brasileiros

com > 200

mil

habitantes

Municípios 0,06 0,06 0,05 0,05 0,01 0,01 0,02 0,02

fluminenses

com > 200

mil

habitantes

Fonte: Elaboração própria com base nos dados STN/Finbra.

Finanças do Brasil. Dados Contábeis dos Municípios, 2013.

O desempenho dos dois tributos incidentes sobre a propriedade

imobiliária correspondente à proporção do PIB nos anos

selecionados sugere a existência de espaço para se melhorar a

administração do IPTU, especialmente entre os municípios com

população superior a duzentos mil habitantes. Afinal, houve

significativo avanço na arrecadação do ITBI, dobrando sua

participação percentual ao longo do período, enquanto o peso da

arrecadação do IPTU diminuiu.

Como este estudo focaliza os municípios fluminenses com

população superior a duzentos mil habitantes, dos quais apenas a

capital tem peso significativo em relação ao PIB, a próxima tabela

apresenta os valores per capita arrecadados em relação aos dois

tributos imobiliários. Objetiva-se comparar o desempenho deles no

início e no fim da década, quando houve informação censitária

suficiente a permitir o cálculo dos valores arrecadados per capita.

Tabela 4. Arrecadação per capita do IPTU e ITBI nos

municípios fluminenses com população superior a duzentos mil

habitantes

Município IPTU IPTU ITBI ITBI

2000 2010 2000 2010

 

Rio de Janeiro 106,22 226,54 22,32 78,63

 

São Gonçalo 25,61 35,81 2,41 8,20

 

Duque de Caxias 21,03 56,92 1,83 4,77

 

Nova Iguaçu 13,17 35,76 1,39 7,91

 

Niterói 129,84 371,46 27,18 114,96

 

Belford Roxo 8,24 13,46 0,37 3,72

 

Campos dos 11,24 39,11 3,11 16,17

Goytacazes

 

São João de Meriti 14,30 30,88 0,56 1,24

 

Petrópolis 72,69 141,83 7,21 32,14

 

Volta Redonda 79,29 150,36 3,71 15,24

 

Magé 7,84 24,49 1,12 2,82

 

Itaboraí 10,31 48,49 2,68 23,18

 

Macaé 14,11 53,31 7,63 48,24

 

Média dos municípios 63,37 132,86 13,38 43,34

fluminenses

 

Média dos municípios 33,53 86,34 7,05 29,39

brasileiros

Fonte: Elaboração própria com dados dos censos demográficos

2000 e 2010 e STN/Finbra – Finanças do Brasil. Dados Contábeis

dos Municípios, 2013.

 

A arrecadação per capita dos dois tributos imobiliários acompanha

a divisão dos municípios fluminenses naqueles três grupos antes

mencionados, destacando-se, mais uma vez, as “duas capitais”.

Chama a atenção, contudo, o fato de os municípios fluminenses apresentarem, em média, pior desempenho que o do conjunto dos

municípios brasileiros com mais de duzentos mil habitantes ao longo

da década 2000-2010. Em 2000, por exemplo, os municípios de

Niterói e do Rio de Janeiro foram os que apresentaram valores per

capita superiores a cem reais, bem acima da média dos demais

municípios. Desses, apenas Petrópolis e Volta Redonda se

destacaram, resultado que deve estar relacionado à presença de

uma população que, se não cresce a taxas superiores à média

estadual, pelo menos sustenta um índice já consolidado nos centros

urbanos microrregionais. Os outros são municípios cuja dinâmica

depende da capital estadual, uma vez que se situam na região

metropolitana. Isso porque, apesar de que alguns virem

experimentando o fortalecimento dentro da rede urbana

metropolitana,15 sua população conta com expressivo contingente

de pessoas com baixo rendimento, o que limita a capacidade de os

governos imporem uma carga tributária própria de maior peso.

Os valores apurados em 2010 sugerem que a situação vigente em

2000 mudou pouco, exceto pelos destaques positivos de Niterói e

Itaboraí, ao lado do crescimento acima da média dos municípios de

Campos dos Goytacazes e Macaé. No caso de Itaboraí, o resultado

deve estar associado ao impacto positivo na economia municipal,

devido às obras do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro

(Comperj). Em relação a Campos dos Goytacazes e Macaé, o

resultado deve estar relacionado à necessidade de se diversificarem

as fontes de arrecadação municipal, diante da mudança iminente na

legislação das receitas petrolíferas.16 Cabe ainda destacar que o

aumento generalizado da arrecadação per capita do IPTU não

acompanhou o aumento do PIB na primeira década do século, como

exposto na Tabela 3. A evolução do ITBI no período ocorreu num

ritmo mais intenso que o do IPTU, ainda que a distribuição desse

avanço entre os municípios fluminenses tenha acompanhado o

desempenho desse último imposto.

A análise das informações sugere espaço suficiente para se

melhorar a administração do principal tributo incidente sobre a

propriedade imobiliária, o IPTU. Isso fica claro quando se compara

com o melhor desempenho do ITBI. Como já mencionado, tal

resultado deve ser atribuído ao maior poder de enforcement dos governos municipais em imputar um valor superior para fins de

arrecadação do ITBI em relação aos valores venais referentes ao

IPTU.

Um estudo realizado por Carvalho Jr. (2011) sobre a

administração do IPTU no município do Rio de Janeiro concluiu que

sua baixa participação na arrecadação fiscal não se devia às

alíquotas do tributo, mas a uma gestão inadequada. A

desatualização da Planta Genérica de Valores (PGV) em relação

aos preços de mercado dos imóveis era maior entre os imóveis mais

antigos do que em relação aos novos. No entanto, mesmo nos

novos, prevalece uma grande diferença entre os preços praticados

no mercado imobiliário e no cadastro da prefeitura. E, sem dúvida, a

análise dos resultados apresentados nas “duas capitais” sugere que

a capital fluminense é o município que conta com melhor suporte

técnico na gestão municipal, bem acima da média dos municípios

fluminenses. Ainda assim, os demais municípios do estado do Rio

de Janeiro precisam avançar muito para se aproximar do

desempenho dos municípios paulistas, aqueles de melhor resultado

arrecadatório do IPTU. Nesse sentido, destaca-se que a capital

paulista já tornou obrigatória a atualização a cada quatro anos de

sua PGV, o que já deveria ter sido realizado na cidade do Rio de

Janeiro, onde um grande conjunto de obras públicas preparatórias

para os Jogos Olímpicos de 2016 dinamizou o mercado imobiliário.

Sem melhorar a administração dos tributos imobiliários, a prefeitura

deixa de captar parte dessa valorização da terra urbana.

A importância na melhora da administração do IPTU não é

apenas uma necessidade para aumentar a arrecadação fiscal, ainda

mais no contexto de crise fiscal que o país atravessa. Sua

relevância também é acentuada porque se trata de um tributo com

função extrafiscal incluída na política urbana brasileira, além de ser

uma parte importante da política tributária comprometida com a

justiça fiscal e social.

 

3.2. Pesquisa de campo realizada nos municípios

 

fluminenses17

A pesquisa de campo sobre a administração do IPTU abrangeria

oito dos 13 municípios fluminenses com mais de duzentos mil

habitantes: Niterói, Rio de Janeiro, Petrópolis, Volta Redonda, São

Gonçalo, Duque de Caxias, Campos dos Goytacazes e Macaé.

Entretanto, após diversas tentativas de contato, inclusive realizando-

se reuniões com membros das secretarias de fazenda, foi possível

obter dados apenas em São Gonçalo, Duque de Caxias e Macaé.

Em conversa com o subsecretário de Administração e Gestão

Fazendária do município de Niterói, foi-nos sugerido, inclusive, que

a pesquisa fosse conduzida no sentido de priorizar análises sobre a

gestão do ITBI, que, segundo afirmado por ele, seria um tributo mais

fácil de manejar do que o IPTU.

Uma abordagem normativa a respeito da adequada administração

do tributo aponta para a necessidade de: a) atualizar a lei de

perímetro urbano; b) que o cadastro imobiliário abranja todos os

domicílios; e c) que a planta genérica de valores esteja atualizada

conforme a valorização do mercado imobiliário. Não foi esse o

quadro apurado nos três municípios que aceitaram responder a

essa investigação.

Tabela 5. Grau de cobertura do cadastro imobiliário nos

municípios selecionados

Municípios/Unidades São Macaé Duque

Gonçalo de

Caxias

 

Total de unidades 466.080 81.475 354.910

cadastradas

 

Unidades residenciais 289.261 33.074 205.406

cadastradas

 

Unidades não residenciais 101.083 23.727 31.652

cadastradas

 

Unidades territoriais 75.736 24.679 117.852

cadastradas

 

Unidades 62,1 40,6 57,9

residenciais/unidades

cadastradas (%)

 

Unidades não 21,7 29,1 8,9

residenciais/unidades

cadastradas (%)

 

Unidades 16,2 30,3 33,2

territoriais/unidades

cadastradas (%)

Fontes: IBGE – Censo Demográfico 2010 e Pesquisa de Campo

2015.

 

Conforme se verifica na tabela acima, em nenhum dos três

municípios há cobertura da totalidade das unidades cadastradas,

sendo que o de Macaé não atinge nem a metade, o que sugere o

elevado grau de desconhecimento desse município em relação ao

próprio território. Nessas condições, não é possível cumprir

adequadamente com sua responsabilidade pela política urbana,

nem mesmo com a arrecadação potencial de sua tributação própria.

Macaé também apresentou o menor grau de dependência de seu cadastro imobiliário em relação às unidades residenciais (41%),

percentual pouco maior que aquele relativo às unidades não

residenciais (29,1%) e territoriais (30,3%).

São Gonçalo apresentou dados mais próximos do que se espera

de um município preocupado em melhorar a gestão de seu território:

maior percentual de cobertura cadastral de suas unidades

residenciais, que, por sua vez, representam um percentual superior

aos 60% do total das unidades cadastrais.

 

Tabela 6. Participação percentual entre o montante lançado e

o arrecadado do IPTU nos municípios selecionados

São Macaé Duque de

Gonçalo Caxias

 

Unidades 46,95 40,65 46,78

residenciais

 

Unidades não 28,34 57,12 60,71

residenciais

 

Unidades territoriais 10,13 42,58 18,22

 

Total 36,43 45,87 46,92

Fonte: Pesquisa de campo, 2015.

 

A partir dos dados coletados, verificou-se que, ao menos no ano

de 2013, a arrecadação relativa ao montante lançado variou entre

36,43% e 46,92%, revelando-se baixa no que diz respeito a seu

potencial, especialmente no que se refere ao caso de Macaé, que,

conforme já mencionado, apresenta índice de pobreza inferior ao

dos outros dois municípios aqui considerados.

É importante notar que, tanto em São Gonçalo como em Duque

de Caxias, os menores percentuais entre o que foi cobrado e o que

foi arrecadado fazem referência às unidades territoriais. Em outras

palavras, o primeiro arrecadou apenas 10% do que efetivamente foi

lançado para a mencionada categoria. Já no caso do segundo

município, embora ainda apresente valor percentual reduzido, esse

montante sobe para 18%. Levando-se em conta que esses

municípios são densamente ocupados, os dados identificados reforçam o baixo interesse das administrações municipais em

conduzir esforços para cobrar o imposto nas áreas não edificadas, o

que representa uma reduzida parcela de seus territórios. Também

em conformidade com as expectativas, os municípios de maior peso

econômico, Duque de Caxias e Macaé, arrecadaram,

respectivamente, 57% e 61% do montante efetivamente cobrado

para as unidades não residenciais, ou seja, os imóveis comerciais.

Mas, de modo geral, a relação percentual verificada nos municípios

entrevistados apontou para uma distância substantiva entre o que

foi lançado e o que foi efetivamente arrecadado nesse ano, o que

nos permite questionar se os mecanismos de gestão e cobrança

atualmente empregados por esses municípios são realmente

eficientes.

Sobre as medidas referentes à diminuição e à inadimplência do

IPTU, levando-se em conta o percentual antes verificado, é possível

afirmar que algumas estratégias tradicionais, como, por exemplo,

parcelamento, desconto, possibilidade de pagamento na maior parte

da rede bancária e nas lotéricas, cobrança judicial – apontadas pelo

três municípios como ferramentas utilizadas – aparentam haver

atingido o limite máximo na capacidade de ampliação da

arrecadação, sendo, portanto, necessário desenvolver outras

estratégias para otimizar a gestão desse tributo. Até mesmo o

emprego de ferramentas menos tradicionais, como, por exemplo,

sistemas georreferenciados de informação, restrições de

transferência/venda de propriedades em dívida, inclusão do

contribuinte inadimplente em cadastros (da prefeitura, SPC 18 e

Serasa), 19 protestos da dívida ativa em cartório e realização de

leilões públicos, parece não surtir efeito significativo na melhora da

arrecadação. Isso porque, mesmo no caso de São Gonçalo, que

aplica todos os mencionados instrumentos, verificou-se a pior

relação percentual, com uma arrecadação de apenas 36,43% do

montante total lançado no ano de 2013. Ainda que o referido ano

possa não ser representativo, essa análise – em comparação aos

dados gerais coletados entre os anos de 2000 e 2013, na seção

anterior – confere mais certeza à afirmação de que é necessário

desenvolver alternativas que melhorem a gestão do tributo

municipal, com vistas a ultrapassar os percentuais existentes.

Outro dado importante acerca dos limites da arrecadação diz

respeito às isenções e imunidades. Ao contrário do que acontece,

por exemplo, no município do Rio de Janeiro, em que isenções e

imunidades representam um percentual significativo do valor venal

de todas as propriedades inseridas em seu território (65% para uso

residencial e 91% para territorial, segundo Carvalho Jr [2013]), nos

municípios estudados as propriedades imunes e isentas não só

representam um percentual baixo de unidades (0,1% do total de

propriedades em São Gonçalo e 5,37% do total em Macaé), como

também equivalem a um pequeno montante em relação ao valor

venal total das propriedades nos respectivos municípios (0,04% e

1,72%).

Sobre a atualização da Planta Genérica de Valores, novamente o

município de São Gonçalo se situa atrás dos demais, com a última

atualização ocorrida em 2003 (Lei nº 41/2003). Em 2011, o

município de Macaé atualizou os valores através de alteração na Lei

municipal nº 133/09. Por fim, Duque de Caxias – que, embora não

disponha de registro do último recadastramento de suas

propriedades, segundo informações prestadas por um funcionário

da Secretaria de Fazenda – foi o município que atualizou, com mais

recenticidade, sua PGV, por meio da Lei nº 2.595/13.

 

3.3. Municípios fluminenses: um longo caminho a

 

percorrer para avançar na tributação imobiliária

 

A análise das informações coletadas por meio de pesquisa de

campo e coleta de dados sugere que a melhora na administração do

IPTU pode ser verificada com a adoção de medidas já usualmente

empregadas por outros municípios, como, por exemplo, condução

de recadastramentos periódicos. No caso de São Gonçalo, que

apresentou o pior desempenho entre lançamento e arrecadação nas

unidades territoriais, não há registro de seu último recadastramento.

Como consequência direta desse comportamento por parte da

administração municipal, dos três municípios analisados, São

Gonçalo foi o que apresentou pior desempenho, arrecadando

apenas 36,43% do total efetivamente lançado. Por outro lado, até mesmo a utilização dos tradicionais instrumentos de cobrança

aparenta encontrar um limite em sua eficiência, como se verifica no

desempenho dos outros dois municípios estudados.

No que diz respeito à implantação de mecanismos alternativos de

cobrança, como, por exemplo, leilão de imóveis ou inclusão em

cadastros de inadimplentes, apesar de todos os municípios

entrevistados afirmarem a adoção desse recurso, faz-se necessário

conduzir novos estudos, a fim de observar de que forma esses

instrumentos vêm sendo aplicados. Somente depois de obtidas

informações mais detalhadas, será possível analisar os limites de

sua eficiência.

Por fim, observa-se que, a despeito das várias discussões sobre

as possíveis aplicações extrafiscais do IPTU, sua gestão é precária,

e a arrecadação do tributo encontra limites vários no interior da

própria burocracia municipal, dentre os quais destaca-se a

dificuldade de se negociar com o Legislativo a atualização dos

instrumentos normativos. Quando nem mesmo os elementos

básicos da gestão do tributo são observados, sua aplicação em uma

perspectiva extrafiscal se apresenta como um horizonte ainda muito

remoto.

 

4. Conclusões

 

Os resultados desta investigação estão alinhados com os

apurados por De Cesare (2010), Carvalho Jr. (2011 e 2013) e Luft e

Santos (2012): os municípios não exploram com o máximo de

eficiência seu potencial arrecadatório sobre a propriedade

imobiliária, o que esvazia o conteúdo de instrumento de política

urbana do instituto extrafiscal do IPTU. Nessas condições, por que

seguir pesquisando o tema da tributação imobiliária no Brasil?

Creio que existem dois motivos principais.

O primeiro deles diz respeito ao longo tempo decorrido entre o

lançamento de uma agenda de política urbana e sua disseminação

com apreensão pela sociedade, passando a ser cobrado do sistema

político. A assembleia da Agência ONU/Habitat II, ocorrida em

Istambul, pode ser uma boa referência. A atual Constituição brasileira já estava em vigor desde 1988, com sua inovadora

submissão da propriedade ao cumprimento de uma função social,

que ainda se encontrava sujeita à regulamentação do artigo 182,

relativo à política urbana, de responsabilidade do município, que foi

elevado à condição de ente federativo.

A agenda da política urbana definida pelas Nações Unidas, por

meio da Agência Habitat, contribuiu para nortear as políticas

urbanas em escala nacional, o que se refletiu na aprovação do

Estatuto da Cidade regulando o capítulo da política urbana, mas

isso ocorreu apenas em 2001. Muitos dos instrumentos de

ordenamento urbanístico regulados nessa lei, contudo, precisam ser

novamente regulados, agora em escala municipal. E, quando isso

ocorrer, essa regulamentação ainda depende do interesse das

prefeituras em conferirem efetividade àqueles instrumentos, como é

o caso do IPTU progressivo.

Esse longo período transcorrido entre as inovações normativas e

sua efetividade decorre de um processo de reposicionamento –

lento – dos atores envolvidos nas políticas públicas. Entre os

principais, destacam-se o município, institucionalmente fortalecido

na federação, bem como a autonomia conquistada pelo Ministério

Público e o protagonismo da Defensoria Pública em relação aos

direitos sociais. A crescente expectativa dos direitos de cidadania,

por sua vez, resultou na judicialização das políticas públicas,

levando o Poder Judiciário a atualizar suas decisões no contexto

normativo em que o Estado ampliou seus compromissos com o

cidadão. Por isso, não se julga adequado abrir mão de um

instrumento jurídico já amplamente regulado em todas as esferas de

governo ao argumento de que, até agora, não funcionou. Poderá vir

a funcionar caso a sociedade (cidadãos, prefeituras, Ministério

Público e Defensoria Pública) cobre sua utilização para mitigar os

efeitos da crise urbana, em especial a crise da habitação social.

Uma segunda razão para seguir defendendo o uso da tributação

imobiliária (IPTU progressivo) diz respeito ao já referido aumento

dos compromissos do Estado (não apenas no Brasil) em relação ao

bem-estar social. Este não se reduz aos gastos previdenciários, mas

vem-se traduzindo em crescentes despesas com saúde, educação e

assistência social. Estas já teriam alcançado os percentuais de gastos com aposentadorias e pensões, cada um deles

representando 15% em relação ao produto, o que perfaz um total de

30% do PIB, segundo estimativas de Piketty (2013). O direito à

moradia, no entanto, vem sendo crescentemente reclamado em face

da adoção de políticas habitacionais baseadas na propriedade

privada, sendo o Estado desafiado a avançar rumo a políticas de

moradia desmercantilizadas (Rolnik, 2015).

Um estudo realizado por Kersternetsky (2012) sobre as

transformações do estado de bem-estar social aponta na mesma

direção: o bem-estar social tem evoluído para a defesa da

reprodução social das famílias, e não apenas da renda do

trabalhador. E, entre as necessidades das famílias, a habitação tem

importância crucial, pois sua localização pode ampliar ou diminuir,

por exemplo, o acesso a serviços de saúde, educação, mobilidade e

segurança pública. Aumentar a oferta de moradia, especialmente a

de interesse social, é, assim, um objetivo que deve ser perseguido

por todos os meios, inclusive pela tributação imobiliária das

propriedades que não cumpram sua função social, em conformidade

com a política urbana já normatizada no Brasil.

As análises de Piketty e Kersternetsky encontram eco no estudo

de Raquel Rolnik (2015) sobre a mudança do significado da moradia

no início do século XXI. Transformada em fronteira de aplicação

rentável para o capital financeiro, também passou a ser considerada

fonte para resguardar a renda familiar de aposentados que

adquirem imóveis para locação. No entanto, a mercantilização da

habitação vem aprofundando a vulnerabilidade de uma parcela

crescente da população em todo o planeta, como bem demonstrado

pela autora, o que alimenta a crise urbana. Entre as soluções

possíveis para enfrentar esse desafio, encontra-se o aumento da

tributação sobre a riqueza e, em particular, sobre a propriedade

imobiliária urbana. Afinal, não soa razoável que aproximadamente

50% de como se expressa a riqueza atual se refiram à propriedade

de moradias, como identificado por Piketty.

 

Referências BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de

outubro de 1988.

 

CARVALHO JR, P. H. O sistema avaliatório municipal de imóveis e a

tributação do IPTU no Rio de Janeiro (dissertação). UERJ, 2011.

 

——. “Situação atual do IPTU no Rio de Janeiro e sua possível

reforma”, Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, n. 1, 2013.

 

CESARE, Claudia M. de. Reseña del Impuesto Predial en América

Latina. S.l.: Lincoln Institute ofland Policy, 2010.

 

KERSTENETzKY, C. L. O estado do bem-estar social na Idade da

Razão: a reinvenção do estado social no mundo contemporâneo.

Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.

 

LUFT, Rosângela e SANTOS, Ângela Moulin S. Penalva. “Tributação

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Janeiro: um território em mutação. Rio de Janeiro: Grama, 2012.

 

PIKETTY, Thomas. O capital no século XXI. Rio de Janeiro:

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finanças. São Paulo: Boitempo, 2015.

 

SANTOS, Angela M. S. P. “Cidades médias: novas fronteiras de

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Rio de Janeiro: Gramma, 2014.

 

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