Trabalho, democracia e participação no Brasil
Capítulo 10 – Restrição à participação e agenda política de Conselhos Nacionais no cenário pós-2019
Capítulo 10 – Restrição à
participação e agenda política
de Conselhos Nacionais no
cenário pós-2019
Daniel Pitangueira de Avelino, Igor Ferraz da Fonseca, João Claudio Basso Pompeu
10.1. Introdução
Os conselhos nacionais de políticas públicas são uma importante
inovação brasileira, cujas origens remontam ao ano de 1911, quando foi criado o Conselho Superior de Ensino – atual Conselho Nacional de Educação (CNE). O número de conselhos foi significativamente ampliado após o ano de 1988, com a entrada em vigor da Constituição Federal, que institucionaliza ou prevê as bases necessárias para a criação de novos colegiados. Um estudo do Ipea, realizado em 2017 (AVELINO; RIBEIRO; MACHADO, 2017), sobre uma amostra de quarenta conselhos e comissões nacionais em atividade, apontou que 75% desses conselhos foram criados após 1988. Ao longo de mais de um século de atuação, é possível afirmar que, institucionalizados no ordenamento jurídico nacional, tais colegiados são fundamentais para a promoção do diálogo entre Estado e sociedade civil e para a proposição de políticas mais eficazes, transparentes e negociadas entre múltiplos atores, a partir de arranjos centrados em redes de governança.
A ampliação numérica e a diversificação temática dos conselhos
nacionais ensejaram a realização de alguns estudos acadêmicos. No entanto, à semelhança dos estudos sobre conselhos estaduais e municipais, as análises sobre conselhos vinculados ao governo federal tenderam a enfatizar os padrões de relação entre governo e sociedade civil e, notadamente, a capacidade desses mecanismos participativos de promover a inclusão política de diversos grupos e atores da sociedade civil. Nesse âmbito, tais estudos detiveram-se sobre as formas de escolha ou eleição de membros da sociedade civil; a questão da representatividade dos conselheiros; as formas de cooperação e conflito entre conselheiros governamentais e não governamentais; a questão da paridade entre conselheiros da sociedade civil e do governo, entre outros.
Ainda que de forma não premeditada, os estudos sobre a inclusão
política e sobre o desenho institucional desses mecanismos contribuíram para deixar em segundo plano os temas debatidos pelo colegiado, ou seja, a sua agenda política. Apesar de fundamental, a inclusão política é um meio para democratizar o processo decisório, mas não um fim em si mesmo. Conforme ressaltado nos atos de criação e nos regimentos internos dos colegiados nacionais, suas atribuições principais são aprimorar a gestão de políticas públicas, seja de forma direta, como nos casos de gestão direta de recursos, de fundos e de deliberações com força legal, seja de forma indireta, a partir do diálogo com ministérios e demais órgãos públicos afeitos à sua área de atuação.
O presente estudo considera como agenda política os temas que
são levados à consideração dos conselhos e que ocupam tempo de
atuação de seus membros. 1 Esses colegiados aparecem, nessa perspectiva, como uma arena bastante singular: ao tempo em que são influenciados por agendas públicas construídas pela sociedade civil, buscam incidir sobre a agenda formal dos órgãos estatais. A agenda política dos conselhos, portanto, revela o conjunto de temas que ocupam seu tempo e sua capacidade de atenção, necessariamente limitados, e os axiomas normativos fundamentais em torno dos quais o próprio conselho atua como parte de uma
coalização de defesa 2 mais ampla.
Para uma análise efetiva de como são exercidas as atribuições de
cada conselho, faz-se necessário conhecer e explorar a agenda política, ou seja, o conjunto de temas que são debatidos em cada conselho, bem como as decisões oriundas de tais debates. Este é o desafio assumido no presente estudo.
10.2. Metodologia de pesquisa
A análise da agenda política foi realizada sobre uma amostra de
sete colegiados nacionais vinculados ao então Ministério dos Direitos Humanos (MDH), atual Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (MMFDH). A pesquisa previa um estudo voltado à identificação das demandas prioritárias dos conselhos, dividida em duas etapas. A primeira delas envolveu uma análise das demandas de caráter administrativo dos conselhos. Ou seja, quais seriam as ações necessárias para aperfeiçoar a gestão dos conselhos nacionais, em áreas como o funcionamento de suas secretarias executivas, a gestão de passagens e diárias, a transparência e comunicação de cada conselho com a sociedade, os diálogos dos conselhos com o MDH, entre outros elementos. Essa fase foi realizada de junho a julho de 2018.
A segunda etapa tratou das demandas de médio e longo prazo
dos conselhos nacionais. Nesse âmbito, foram efetivados os estudos sobre a agenda política propriamente dita. A pesquisa sobre o tema ocorreu durante os meses de agosto a dezembro de 2018 e teve uma orientação metodológica de caráter qualitativo. Para sistematizar os principais temas presentes na agenda política de cada conselho, optou-se pela análise do conteúdo de resumos executivos, pautas e atas de reuniões plenárias, na busca por identificar os temas predominantes nas agendas e a forma como estes são tratados pelos conselhos.
Ao longo da pesquisa, contudo, foram identificadas algumas
limitações em relação à disponibilidade de dados, maiores ou menores conforme o conselho analisado. As mudanças governamentais e o cenário de crise vividos no país afetaram negativamente as atividades de gestão interna dos conselhos e, em alguns casos, impactaram a disponibilização de informações pelos colegiados. Em algumas situações, não foi possível acessar os resumos executivos, as atas e as pautas; em outras, somente as pautas foram disponibilizadas.
Outro limitador foi o período temporal. O desenho da pesquisa
inicialmente previa a análise de todas as atas de reunião plenária no período compreendido entre julho de 2017 e dezembro de 2018. No entanto, alguns conselhos não contavam com a documentação referente a todas as reuniões. Assim sendo, o recorte temporal da análise variou de acordo com o conselho. Alguns seguiram o recorte original, outros enfatizaram somente o ano de 2018. Durante o período de realização da pesquisa (entre junho e dezembro de 2018), as reuniões plenárias nos diversos conselhos contaram com a presença dos pesquisadores, na qualidade de observadores. Tal estratégia foi fundamental para complementar as informações disponíveis na documentação analisada e melhor compreender o processo político e os temas discutidos nos conselhos.
Por fim, nos casos em que as informações disponibilizadas pelos
conselhos se mostraram insuficientes para realizar a pesquisa, outras estratégias metodológicas foram utilizadas, em caráter complementar, a exemplo de entrevistas com presidentes, vice-presidentes, mesas diretoras, conselheiros e conselheiras; análise de documentos (deliberações, ofícios, notas públicas) produzidos pelos colegiados; conversas com os secretários executivos de cada conselho; análise das deliberações da última conferência nacional relativa às respectivas área de atuação, entre outros.
Na sequência, o Quadro 1 aponta as estratégias metodológicas
utilizadas em cada conselho, assim como as fontes consultadas.
Quadro 1: Estratégia metodológica da pesquisa e fontes con
Atas, Observação
Conselho pautas e presencial Relatórios de Entrevistas resumos em conferência
executivos plenárias
Atas da
30ª, 31ª e
32ª
reuniões
CNDH1 ordinárias. Secretária do 41ª e 42ª Resumos CNDH. reuniões Não. executivos Membros da ordinárias. da 35ª, 36ª, mesa diretora.
37ª, 39ª e
Atas, 40ª Observação
Conselho pautas e reuniões presencial Relatórios de Entrevistas ordinárias. resumos em conferência
executivos plenárias
Conanda2 executivos: Resumos Secretário do Conanda; presidente do de julho de Setembro a Conanda; Sim. 2017 a dezembro. diretor de agosto de Departamento 2018. do MDH.
Secretário do
Resumos Conade;
Pautas: de
Fonte: elaboração própria. executivos: presidente e
1 3 fevereiro a Setembro e Conade de fevereiro vice-presidente CNDH – Conselho Nacional de Direitos Humanos.
2 dezembro novembro. CNPIR – Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial. e abril de do Conade;
3 2018. conselheira CNDM – Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. de 2018.
4 governamental.
6 Conade – Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiênc Atas: CNCD/LGBT; executivos: CNCD – Conselho Nacional de Combate à Discriminação e Promoç outubro de 5 Secretária do Resumos Conanda – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adoles
de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais. outubro de presidente e 4 CNCD 2017 a Não realizada. vice-presidente 7 2017 a CNDI – Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa. dezembro do dezembro Conselho pautas e de 2018. Observação Atas, dezembro CNCD/LGBT; de 2018. presencial Relatórios de conselheiros. Entrevistas resumos em conferência
executivos plenárias
CNDI5 executivos: Resumos Secretária do CNDI; presidente e outubro de Junho e vice-presidente Sim 2017 a agosto. do CNDI; três agosto de conselheiros 2018. governamentais.
Fonte: elaboração própria.
1 CNDH – Conselho Nacional de Direitos Humanos.
2 CNPIR – Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial. Julho 3 CNDM – Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. (reunião
4 Conanda – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adoles ordinária) e Secretário do 6 CNPIR Não. Sim. 5 setembro CNPIR. Conade – Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiênc (audiência 6 CNCD – Conselho Nacional de Combate à Discriminação e Promoç pública). de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais.
7 CNDI – Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa.
Atas, Observação
Conselho pautas e presencial Relatórios de Entrevistas resumos em conferência
executivos plenárias
Secretária do
CNDM Não. Não. Sim Presidente do 7 CNDM.
conselho.
Fonte: elaboração própria.
1 CNDH – Conselho Nacional de Direitos Humanos.
2 CNPIR – Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial.
3 CNDM – Conselho Nacional dos Direitos da Mulher.
4 Conanda – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adoles
5 Conade – Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiênc
6 CNCD – Conselho Nacional de Combate à Discriminação e Promoç de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais.
7 CNDI – Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa.
10.3. Características dos conselhos
Os conselhos nacionais vinculados ao então MDH têm distintas
origens e graus de maturação. Todos eles, no entanto, enfrentam algumas dificuldades comuns. Este texto se concentra na atuação dos conselhos até o final do ano de 2018.
O Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), apesar de
criado em 2014, é o herdeiro do Conselho dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), estabelecido em 1964, primeiro organismo criado com a função exclusiva de zelar pela garantia dos direitos humanos no Brasil. Assim, esse conselho tem uma longa tradição no campo. O CNDH é composto por 11 representantes do governo e 11 representantes da sociedade civil. Apesar de ser o conselho com maior número de servidores que lhe prestam apoio, a entidade, responsável por várias temáticas ligadas aos direitos humanos, ainda carece de pessoal administrativo. Um dos principais objetivos do CNDH é alcançar o status de Instituição Nacional dos Direitos Humanos junto à Organização das Nações Unidas (ONU). Para isso, o conselho precisa evidenciar sua efetividade e autonomia frente ao governo federal.
O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
(Conanda) foi criado em 1991. Esse conselho é composto por 14 representantes do governo e 14 representantes da sociedade civil. Um dos maiores desafios do Conanda é a implantação do Sistema de Garantia de Direitos (SDG), a fim de instituir uma política de atendimento intersetorial e interdisciplinar que aglutine a administração pública nos níveis federal, estadual e municipal, o sistema de justiça e o sistema de assistência social, além de organizações não governamentais (ONGs). O Conanda também tem dificuldades em gerir o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente (FNCA), fundo sob sua responsabilidade, alvo de
contingenciamento3 pelo governo federal.
O Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência
(Conade) foi estabelecido em 1999. Na época da pesquisa, esse conselho era composto por 16 representantes do governo federal, quatro de conselhos estaduais, distrital e municipais e 19 representantes da sociedade civil. A equipe de apoio do Conade contava com cinco colaboradores. O grande desafio enfrentado pelo conselho é o de garantir formas mais efetivas de influenciar a formulação e a implementação de políticas públicas voltadas à pessoa com deficiência. Com a promulgação do Decreto nº 10.177, de 16 de dezembro de 2019, o Conade passou a ser composto por 18 representantes governamentais e igual número de representantes da sociedade civil.
O Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR)
foi criado em 2003. Esse conselho é composto por 22 representantes do governo federal e 22 representantes da sociedade civil. A equipe de apoio do CNPIR contava com apenas dois servidores. O principal desafio enfrentado pelo conselho é a elaboração de formas de combate à violência e ao extermínio da população negra.
O Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres (CNDM), criado
em 1985, é formado por 41 integrantes, sendo 16 do Poder Público Federal, 21 de entidades da sociedade civil, três mulheres de notório saber e uma conselheira emérita. Na época da pesquisa, sua equipe de apoio estava reduzida apenas a uma coordenadora-geral. Após a renúncia coletiva das suas conselheiras em 2016, o Conselho passou um período de inatividade, e retomou as atividades abordando temas como a violência contra as mulheres, a transversalidade das políticas de gênero, a autonomia da Secretaria de Políticas para Mulheres e a organização da conferência nacional.
O Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa (CNDI) foi
instituído em 2002. Ao longo da pesquisa, verificou-se que esse conselho enfrentou dificuldades no diálogo institucional com o então MDH, fruto da constante mudança na estrutura administrativa da pasta. Na época da pesquisa, a maior parte das discussões era travada em torno da delimitação das atribuições dos conselheiros nacionais. Além disso, assim como acontece com o Conanda, o CNDI também enfrenta dificuldades na gestão do Fundo Nacional do Idoso (FNI), muitas vezes contingenciados pelo governo federal. No período do estudo, o conselho era composto por 14 representantes do governo e 14 representantes da sociedade civil. Com a promulgação do Decreto nº 9.893, de 27 de junho de 2019, a composição do CNDI foi reduzida para seis membros: três representantes do governo e três representantes da sociedade civil.
O Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD) foi
criado em 2001, com a missão de combater a discriminação racial. Em 2010, assumiu suas atuais características, passando a se denominar CNCD/LGBT (lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgêneros). Atualmente, esse conselho conta com apenas dois servidores em sua equipe de apoio. A principal dificuldade enfrentada pelo CNCD é a escassez orçamentária, que limita a presença que o conselho deveria ter nos espaços decisórios. Ainda assim, o CNCD tem buscado monitorar a situação da população LGBT no Brasil, articulando importantes ações para a garantia de direitos, entre as quais se pode citar o Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência LGBTfóbica, lançado em abril de 2018. O CNCD era composto por 11 representantes do governo e 11 representantes da sociedade civil. Com a promulgação do Decreto nº 9.883, de 27 de junho de 2019, sua composição foi reduzida para sete membros: quatro representantes do MDH e três representantes da sociedade civil. Além disso, o conselho perdeu a denominação LGBT.
Os dados coletados na pesquisa, referentes ao segundo semestre
de 2018, servem como o fundamento de uma análise comparativa. Os contornos gerais das agendas políticas dos conselhos pesquisados são apresentados adiante. Na sequência, serão descritas as transformações do quadro normativo no ano seguinte, com algumas considerações sobre como essas mudanças podem afetar aquelas agendas e outros contextos mais amplos de atuação. Essa é a contribuição que se espera dar para o debate mais geral sobre o papel dos conselhos de direitos humanos no cenário político pós-2019.
10.4. Cenário até 2018:
transversalidade das agendas
Ao longo da pesquisa, foi possível observar, em termos gerais,
como os temas que ocupavam a pauta de cada colegiado eram influenciados pelo seu desenho institucional, pela sua composição e, principalmente, pelo histórico de mobilização da sociedade civil organizada em torno de cada tema. Também se notou que, ao lado de uma agenda de cunho político, voltada aos temas substantivos que afetam diretamente a população brasileira, existia uma agenda administrativa, de natureza mais interna, que dizia respeito às demandas por melhores condições de funcionamento de cada órgão. Tanto na pauta administrativa quanto nas discussões políticas propriamente ditas havia várias convergências e, assim, foi possível perceber como alguns temas já se destacavam como transversais, enfatizados em vários relatos.
Quadro 2: Temas observados nas agendas dos conselhos: pauta a
Tema CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade
Autonomia de gestão X X X orçamentária
Comunicação e X X X X transparência do conselho
Equipe de apoio técnico X X X
Articulação de conselhos X X X X
Conferência X X X
Conselheiros X X governamentais
Cursos de formação X
Fundos X X
Reestruturação ministerial X X X
Regimento e organização X X X interna
Espaço físico X X
Fonte: elaboração própria, com base em dados de observação. Passagens e diárias X Agenda internacional Tema CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade X
Articulação parlamentar
Diálogo com a X sociedade/representatividade
Fluxos e rotinas X
Institucionalização do
X
conselho
Fonte: elaboração própria, com base em dados de observação.
Na agenda administrativa, destacavam-se demandas comuns e
frequentes, como a busca por maior autonomia do colegiado para gerir os recursos orçamentários necessários ao seu funcionamento; o reconhecimento da necessidade de uma atuação mais transparente do conselho; e a recomposição da sua equipe de apoio técnico. Em seguida, apareceram temas relacionados à ampliação do espaço de discussão, como os debates sobre conferências nacionais e encontros com conselhos estaduais e municipais.
Os dados são compatíveis com estudos anteriores (AVELINO;
ALENCAR; COSTA, 2017), que mostram que a maioria dos conselhos estava sujeita a condições desfavoráveis de funcionamento, especialmente em relação à composição da equipe de apoio técnico. A situação persistiu em 2018, mas é importante ressaltar que, no caso dos colegiados de direitos humanos, tanto os conselheiros e as conselheiras quanto o governo deram relevantes passos para tentar superá-la, naquele ano. Do ponto de vista interno, os relatos revelaram casos de conselhos e, principalmente, de equipes de apoio técnico que enfrentaram com as próprias forças as restrições administrativas e buscaram alternativas que propiciassem uma atuação mais efetiva, mais transparente ou mais legítima. Do ponto de vista governamental, várias medidas adotadas pelo MDH buscaram solucionar problemas administrativos de natureza imediata que afetavam a gestão dos conselhos.
Quadro 3: Temas observados nas agendas dos conselhos: pauta
política
Tema CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade CNCD CND
Tema CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade CNCD CND
Tema CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade CNCD CND
Prisional,
socioeducativo e X X X X X abrigamento
Violência X X X X X
Educação X X X
Indígenas e
povos X X X tradicionais
LGBT1 X X X
Saúde X X X
Sistema de
garantia de X X X direitos
Trabalho e X X X previdência
BPC2 X X
Concursos X X públicos
Conflitos X X fundiários
Gênero X X
Policial X X
Racismo X X
Situação de rua X X
Transversalidade X X de direitos
Autismo X
Comunicação X
Fonte: elaboração própria, com base em dados de observação.
1 LGBT – lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgêneros.
2 BPC – Benefício de Prestação Continuada. Criança feliz X Criança feliz X Tema CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade CNCD CND Endividamento X
Estatísticas e
X
censo
Liberdade de
X
expressão
Migração X
Transporte X
Fonte: elaboração própria, com base em dados de observação.
1 LGBT – lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgêneros.
2 BPC – Benefício de Prestação Continuada.
Na identificação da agenda de cunho político, a lista também está
subdimensionada por limites de pesquisa. Ainda assim, percebe-se como alguns temas foram mencionados por diferentes colegiados nas entrevistas e nos documentos analisados. É o caso das preocupações referentes às instituições de abrigamento e privação de liberdade e ao fenômeno da violência, em suas múltiplas formas. Foi possível encontrar, em cada um dos conselhos investigados, algum tipo de debate sobre esses temas, assim como outros também comuns, como educação, povos indígenas, população LGBT, saúde, sistemas de garantias de direitos e trabalho e previdência social.
Embora possam existir casos de sobreposição de agendas,
também foram identificadas várias circunstâncias que denotam atuações coordenadas, graças ao esforço dos conselhos e de suas equipes de apoio. Essa articulação era facilitada pelo trânsito e pelo diálogo que conselheiros e conselheiras de colegiados diversos mantinham entre si, bem como pelo contato entre membros de equipe de apoio técnico de diferentes conselhos. Além do fluxo de informações, essa coordenação interconselhos estava evidenciada,
de modo mais visível, nos pedidos de reuniões conjuntas 4 e nas
resoluções conjuntas 5 adotadas por diferentes colegiados para tratar de temas comuns.
Internamente, cada conselho se organizava de maneira diferente
para tratar dessas agendas. Muito embora a plenária fosse sempre preservada como o espaço adequado para as decisões mais importantes, uma estratégia comum observada foi a criação de estruturas internas – comissões ou câmaras – para hospedar o
debate mais específico sobre um tema ou atividade. O Quadro 4 busca sintetizar as informações sobre a organização temática interna de cada conselho.
Quadro 4: Estruturas internas presentes nos conselhos, por ativida
Estrutura CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade C interna
Atividades Ação X parlamentar
Articulação
X X
com conselhos
Comunicação
X
do conselho
Legislação e
X X
normas
Mobilização e X formação
Monitoramento
de políticas X X X X públicas
Monitoramento
X X X
de tratados
Organização
X X
da conferência
Fonte: elaboração própria, com base em dados de observação. X X X Planejamento
e orçamento
ç
Temas Estrutura Defensores e CNDH CNPIR CNDM Conanda Conade C X interna defensoras
Desigualdades X
Direito à X alimentação
Direito à X cidade
Direito à
X
comunicação
Gênero e
X
LGBT
Povos
indígenas e
X
comunidades
tradicionais
Privação de
X
liberdade
Racismo X X
Situação de X rua
Trabalho,
educação e X seguridade
Violência e
cuidados
Fonte: elaboração própria, com base em dados de observação.
Alguns conselhos, como o CNDM, o Conanda e o Conade,
estavam organizados em estruturas que priorizavam atividades ou funções do colegiado, enquanto outros, como o CNDH, privilegiavam recortes temáticos para suas comissões internas. No caso das estruturas temáticas, notou-se que diferentes conselhos possuíam comissões internas para tratar de temas relacionados às atribuições centrais de outro conselho. No bloco das estruturas internas organizadas segundo a atividade, eram mais frequentes as comissões ou as câmaras voltadas ao monitoramento de políticas e ao planejamento e orçamento, funções que também demandavam diálogo e articulação com diferentes áreas de políticas públicas. Em síntese, a organização interna desses conselhos fortalecia uma atuação transversal.
Quando lidas conjuntamente essas duas dimensões de análise –
agenda e estruturas internas –, vários pontos de contato entre os conselhos ficaram evidenciados. Assim, foi possível compreender que as agendas políticas dos conselhos estavam conectadas, uma vez que o mesmo assunto podia ser tratado em diferentes colegiados ou em distintas estruturas internas. Quando a mesma discussão ultrapassava os limites de um conselho para alcançar outros, a ampliação do debate gerava não apenas a inclusão de novas perspectivas, decorrentes de maior pluralidade e diversidade, mas também o envolvimento de um número maior de atores, que podiam forjar alianças mais amplas e enfrentar problemas de natureza mais complexa (BRAVO CRUZ; DAROIT, 2017; AVELINO; ALENCAR, 2017).
Nessa perspectiva de transversalidade, o conselho deixaria de ser
apenas um órgão público colegiado de consulta à sociedade para se tornar uma arena política propriamente dita, em que atores governamentais e não governamentais poderiam traçar planos conjuntos e compartilhar responsabilidades para a solução de problemas sociais complexos. Em tal cenário, cada conselho deveria ser visto não como um núcleo de decisão isolado, mas como um elemento de uma rede mais ampla, envolvendo outros colegiados que tratam do mesmo tema sob diferentes perspectivas. A agenda política seria o conjunto de elos que conectaria esses ramos e abriria espaço para uma atuação integrada e transversal. Em pequena escala, os conselhos de direitos humanos realizariam uma rede de relações (SILVA, 2014; ALENCAR; REYES JUNIOR, 2017).
10.5. Cenário a partir de 2019:
ressignificação dos conselhos
O cenário de atuação autônoma dos conselhos foi desafiado em
2019. Desde o primeiro dia desse ano, o governo federal vem adotando medidas que alteram o quadro normativo e institucional em que os colegiados nacionais estão inseridos. Considerando apenas os decretos numerados, foram editados 97 atos normativos alterando colegiados em apenas sete meses. Um novo cenário da participação social está sendo desenhado e seu retrato mais preciso é o Decreto nº 9.759, de 11 de abril de 2019, que "extingue e estabelece diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal" (BRASIL, 2019). Além de vários projetos de decretos legislativos visando à sustação dos seus efeitos, o decreto presidencial foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.121, cuja medida cautelar foi julgada parcialmente procedente em 13 de junho de 2019, por maioria do plenário do Supremo Tribunal Federal (STF):
[o] Tribunal, por maioria, deferiu parcialmente a medida cautelar para,
suspendendo a eficácia do § 2º do artigo 1º do Decreto nº 9.759/2019, na
redação dada pelo Decreto nº 9.812/2019, afastar, até o exame definitivo
desta ação direta de inconstitucionalidade, a possibilidade de ter-se a
extinção, por ato unilateralmente editado pelo Chefe do Executivo, de
colegiado cuja existência encontre menção em lei em sentido formal, ainda
que ausente expressa referência "sobre a competência ou a composição",
e, por arrastamento, suspendeu a eficácia de atos normativos posteriores
a promoverem, na forma do artigo 9º do Decreto nº 9.759/2019, a extinção
dos órgãos, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Edson
Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber, Cármen Lúcia e Celso de Mello,
que concediam integralmente a cautelar. Presidência do Ministro Dias
Toffoli. Plenário, 13.06.2019.6
Embora a ação principal ainda esteja pendente de julgamento, a
decisão liminar da Corte Suprema evidenciou o quanto as alterações promovidas estavam sendo feitas de forma inadequada. O ponto mais controvertido do decreto foi a determinação da extinção indiscriminada e genérica de órgãos colegiados, inclusive aqueles criados por lei (determinação que foi afastada pelo STF). Além desse dispositivo, outras regras foram estabelecidas para a criação ou modificação dessas estruturas, como a prescrição de reuniões por videoconferência, a limitação do número de membros e de critérios de seleção desses membros e a restrição à criação de subcolegiados, tais como câmaras temáticas e grupos de trabalho. Foram alterados, de acordo com as novas normas, o CNDI (Decreto nº 9.893/2019) e o CNCD (Decreto nº 9.883/2019), com redução da respectiva composição (três vagas para a sociedade civil em cada um), designação de um secretário do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (MMFDH) como presidente nato e determinação do uso de videoconferência nas reuniões.
Essas novas regras mudam profundamente o modo como os
conselhos atuam. Com a redução no número de vagas para representantes da sociedade civil, a diversidade tende a ser afetada. Quanto menor o número de pessoas vocalizando as demandas da sociedade civil, mais improvável será que esses indivíduos consigam representar adequadamente os diferentes (e, às vezes, contraditórios) interesses dispersos de forma heterogênea na população brasileira. Além disso, tal medida ameaça uma das características mais típicas dos conselhos de garantias de direitos: o seu potencial inclusivo. Por meio de uma composição plural e diversificada, esses colegiados eram mais abertos "à população que esteve historicamente fora dos espaços de poder e decisão: mulheres, negros, menos escolarizados e com rendas mais baixas" (ALENCAR et al., 2013, p. 140).
A imposição de um dirigente público como presidente nato, em
oposição à sua escolha pelos conselheiros, também afeta a atuação do colegiado. Aquele que ocupa a presidência do colegiado tem um papel diferenciado em relação aos demais membros, especialmente em relação ao poder de definição de pauta. Se esse papel está permanentemente atribuído a um membro governamental, a sociedade civil já entra nos debates em desvantagem em termos de influência sobre a agenda do conselho. Por fim, o uso de videoconferência e a extinção de subcomissões reduzem a interação entre os membros do colegiado apenas aos momentos de sessão plenária e à pauta definida. Isso limita as possibilidades de articulação prévia das posições a serem adotadas. Especialmente para aqueles que residem fora da sede do conselho, as chances de influenciar os demais membros ficam mais restritas.
Na prática, esse conjunto de mudanças implica um sério limite
para a atuação dos conselhos de direitos humanos, bem como para a continuidade das ações elencadas na agenda política dos colegiados, incluindo aqueles que foram objeto de análise ao longo deste livro. Com a perda de pluralidade, diversidade e representatividade na sociedade civil, diminuem as possibilidades e o alcance de acordos e compromissos. Sem as estruturas internas de discussão, a quantidade de temas tratados pelo conselho fica restrita àqueles que possam ser debatidos no espaço da reunião plenária, agora permanentemente presidida por uma autoridade pública. Amplia-se, assim, o poder governamental de delimitar a agenda do órgão colegiado, com menor influência da sociedade civil.
Além da extinção ou do enxugamento dos conselhos, é
importante notar um outro movimento menos aparente, caracterizado pela criação ou instituição de novos colegiados. Em geral denominados de comitês ou grupos interministeriais, essas estruturas reúnem membros de diferentes pastas, com pouca ou nenhuma participação de representantes da sociedade civil, eventualmente admitidos como convidados. Nos cinco casos
identificados de instituição de novos conselhos7 no período, apenas um deles conta com a participação de organizações da sociedade civil, ainda assim a serem indicadas pelo presidente da República. Em relação aos temas, predomina o número de decretos criando ou alterando colegiados nas áreas militar, de segurança pública e defesa civil.
10.6. Considerações finais
Em suma, ao final do primeiro semestre de 2019, os colegiados
passaram por um processo bastante abrupto de ressignificação. Se, em períodos anteriores, tais instituições participativas foram apropriadas pela sociedade civil, tornando-se espaços de debate ampliado, com relativa autonomia e independência de posições, o cenário apresentado em 2019 implica uma retomada do centralismo governamental. Os conselhos passam a ser reposicionados como parte da estrutura hierárquica do governo, na forma de órgãos de
assessoramento 8 não vinculante, com participação limitada da sociedade civil.
Até 2018, os colegiados eram muito mais do que isso.
Representavam um projeto constitucional de democratização da gestão pública brasileira. Coerentes com esse contexto, as seguintes especialistas definiam os conselhos como "um instrumento de representação da sociedade civil e política" (GOHN, 2000, p. 181), além de "palcos de projetos de contra-hegemonia" (BRAVO CRUZ; DAROIT, 2017, p. 250) e espaços que desafiavam "o instituído em nome dos direitos e da justiça" (ALMEIDA; TATAGIBA, 2012, p. 89, itálico do original). De modo geral, o conjunto dos trabalhos sobre o tema evidenciava "os anseios endereçados aos conselhos, quais sejam, de promover a qualidade da democracia ou seu aprofundamento com a inserção de atores da sociedade civil nos processos decisórios" (ALMEIDA; CAYRES; TATAGIBA, 2015). Por isso, as revisões da literatura apontaram que os estudos sobre conselhos gradativamente migraram da defesa de sua existência para a análise de "fatores que condicionam sua eficiência e consolidação enquanto interlocutores efetivos entre Estado e sociedade civil na seara das políticas públicas" (VAZ, 2001, p. 103).
Nesse cenário, as mudanças recentes nos atos normativos que
regulam a atuação dos conselhos são disruptivas, porque vão no sentido oposto a essa tendência de discussão sobre o fortalecimento e a consolidação de tais espaços. Como razão para a decisão dos atos governamentais adotados em 2019, o intuito da
promoção do princípio da "eficiência"9 e a racionalização dos recursos são tratados como mais importantes que a função política
dos conselhos. Além de contrariar algumas evidências 10 já coletadas, essa posição desconsidera o projeto constitucional de democratização da gestão pública – do qual os colegiados são um instrumento.
A perspectiva, portanto, é de intensificação das medidas de
ressignificação dos conselhos nacionais. Os atos adotados até o momento promovem uma centralização do poder decisório na administração pública, ao tempo em que estabelecem barreiras à influência da sociedade civil sobre as decisões colegiadas. É um cenário típico de ampliação do poder de agenda governamental por enquadramento (SANTOS; BORGES, 2018, p. 18), uma vez tendo garantido o poder de agenda enquanto estrutura institucional. No atual contexto, além de uma participação cada vez mais minoritária, será mais difícil à sociedade civil apresentar demandas que possam influenciar a pauta decisória do órgão. Como resultado, podemos estar diante da construção de uma nova agenda política para os conselhos, que não necessariamente dialoga com a anterior.
Além das pesquisas voltadas à análise do funcionamento dos
colegiados e das capacidades necessárias para tanto, um trabalho específico de mapeamento de agendas políticas torna-se urgente. Esse levantamento pode ser instrumental para quem pretende conhecer (e possivelmente retomar) os assuntos que mais movimentaram os conselhos voltados à promoção dos direitos humanos nos últimos tempos e as estruturas nas quais esses debates ocorreram.
Referências
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