8 O governo empresarial

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O GOVERNO EMPRESARIAL

 

Por razões contrárias, tanto os “liberais” como os “antiliberais” parecem

sempre ratificar a separação tradicional entre a esfera dos interesses

privados e a do Estado, como se a primeira pudesse funcionar de forma

autônoma e autorregulada. É assim que a crítica “antiliberal” continua a cair

na armadilha da representação que faz do mercado um sistema fechado,

natural e anterior à sociedade política. Mais ainda, essa interpretação do

neoliberalismo como puro laissez-faire permitiu que uma “esquerda

moderna” se apresentasse como alternativa à direita neoliberal, unicamente

pelo fato de que afirmava pretender dar um “quadro sólido” à economia de

mercado. Foi assim também que se perpetuou o erro de diagnóstico

histórico cometido por Polanyi quando acreditou que o retorno do Estado

significava o fim definitivo da utopia liberal.

De fato, as grandes ondas de privatização, desregulamentação e

diminuição de impostos que se espalharam por todo o mundo a partir dos

anos 1980 deram crédito à ideia de um desengajamento do Estado ou, pelo

menos, do fim dos Estados-nações liberando a ação dos capitais privados

nos campos regidos até então por princípios não mercantis.

No entanto, há muito tempo a fábula da imaculada concepção do

mercado espontâneo e autônomo foi posta em dúvida. Pode causar espanto

que a mesma constatação se repita várias décadas depois: o que agrada a alguns chamar de “livre mercado” está ligado a um mito que, embora tenha

efeitos de altíssimos riscos, ainda assim está muito distante das práticas

reais. Em 1935, num texto curto e notável (“Le New Deal permanent”),

Walter Lippmann explicava nos seguintes termos a perda de autoridade da

crença na autorregulação dos mercados:

 

Os que pregam esse evangelho não o praticam. Essa não é mais a regra de sua conduta.

Eles sustentam tenazmente que a economia é automaticamente autorreguladora, que o

livre jogo da oferta e da demanda regulará a produção e a distribuição da riqueza de

forma mais eficaz do que uma gestão e uma administração conscientes e concertadas.

Na prática, porém, eles quase nunca aplicam esse princípio. Os que mais insistem no

ideal do laissez-faire são os mesmos que, por meio de direitos aduaneiros e

combinações, organizaram a vida industrial do país em sistemas de empresas

submetidos a um controle altamente centralizado. Na maneira como expressam seu

pensamento, são livre-cambistas. Em sua prática real, suspendem o livre jogo da oferta

e da procura e, sempre que possível, substituem-no pela gestão consciente da produção

e pela determinação administrativa dos preços e dos salários.[1]

 

Assim, a partir dos anos 1930, parecia que a questão não se colocava

mais nos termos da alternativa simplista entre o mercado autorregulador e a

intervenção do Estado, mas tratava da natureza da intervenção

governamental e seus objetivos. Segundo Lippmann, “a verdade é que, no

Estado moderno, mesmo uma política de laissez-faire deveria ser

administrada de forma deliberada, mesmo o livre jogo da oferta e da

demanda deveria ser mantido de forma deliberada” [2]. Não é inútil ressaltar

que essa constatação é a mesma que James K. Galbraith faz em The

Predator State (2008). A chamada economia de mercado, diz ele, não

poderia funcionar sem a densa rede de dispositivos sociais, educacionais,

científicos e militares herdados dos períodos anteriores do capitalismo

norte-americano, o que ele denomina, com uma expressão curiosamente

muito semelhante à de Lippmann, “the enduring New Deal” [3].

Não basta constatar a continuidade da intervenção do Estado, ainda é

preciso analisar de perto seus objetivos e os métodos que emprega. Muito

frequentemente esquecemos que o neoliberalismo não procura tanto a

“retirada” do Estado e a ampliação dos domínios da acumulação do capital

quanto a transformação da ação pública, tornando o Estado uma esfera que também é regida por regras de concorrência e submetida a exigências de

eficácia semelhantes àquelas a que se sujeitam as empresas privadas. O

Estado foi reestruturado de duas maneiras que tendemos a confundir: de

fora, com privatizações maciças de empresas públicas que põem fim ao

“Estado produtor”, mas também de dentro, com a instauração de um Estado

avaliador e regulador que mobiliza novos instrumentos de poder e, com

eles, estrutura novas relações entre governo e sujeitos sociais [4].

A principal crítica que se faz ao Estado é sua falta global de eficácia e

produtividade no âmbito das novas exigências impostas pela globalização:

ele custa caro demais em comparação com as vantagens que oferece à

coletividade e põe entraves à competitividade da economia. É, portanto, a

uma análise econômica que se deseja submeter a ação pública para

discriminar não apenas as agendas e as não agendas, mas a própria maneira

de realizar as agendas. Esse é o objetivo da linha do “Estado eficaz”, ou do

“Estado gerencial”, tal como este começa a se construir a partir dos anos

1980. Tanto a direita neoliberal como a esquerda moderna admitiram na

prática que o governo não podia se desinteressar pela gestão da população

no que diz respeito a segurança, saúde, educação, transporte, moradia e,

obviamente, emprego. E menos ainda na medida em que a nova norma

mundial da concorrência exige que os dispositivos administrativos e sociais

custem menos e se orientem sobretudo para as exigências da competição

econômica. A diferença que essas políticas querem introduzir reside na

eficiência dessa gestão e, por conseguinte, no método que se deve empregar

para fornecer bens e serviços à população. Quando essa gestão fica nas

mãos da administração pública, ela contraria – segundo as “evidências” da

nova ortodoxia – a lógica de mercado quanto ao papel dos preços e à

pressão da concorrência. Esse é o fundamento da posição antiburocrática da

fração “modernista” dos dirigentes da administração do Estado e de seus

especialistas. O desprezo pelos agentes de base dos serviços públicos, os

baixos salários pagos a eles, mas também a falta crônica de meios e pessoal

à disposição desses mesmos serviços, sem falar das campanhas midiáticas

contra a gestão burocrática e o “peso dos impostos”, contribuíram muito

para a desvalorização daquilo que dependia da ação pública e da

solidariedade social. O paradoxo é que muito frequentemente essa difamação convinha a uma parte das elites administrativas, que descobriram

nela uma maneira de reforçar seu poder no campo burocrático. Mas foi

sobretudo a concepção da ação pública que mudou sob o efeito da lógica da

competição mundial. Embora o Estado seja visto como o instrumento

encarregado de reformar e administrar a sociedade para colocá-la a serviço

das empresas, ele mesmo deve curvar-se às regras de eficácia das empresas

privadas.

Essa vontade de impor no cerne da ação pública os valores, as práticas e

o funcionamento da empresa privada conduz à instituição de uma nova

prática de governo. Desde os anos 1980, o novo paradigma em todos os

países da OCDE determina que o Estado seja mais flexível, reativo,

fundamentado no mercado e orientado para o consumidor. O management

apresenta-se como modo de gestão “genérico”, válido para todos os

domínios, como uma atividade puramente instrumental e formal,

transponível para todo o setor público[5]. Essa mutação empresarial não visa

apenas a aumentar a eficácia e a reduzir os custos da ação pública; ela

subverte radicalmente os fundamentos modernos da democracia, isto é, o

reconhecimento de direitos sociais ligados ao status de cidadão.

Essa redução da intervenção política a uma interação horizontal com

atores privados introduz uma mudança de perspectiva. Não é mais, como

nos tempos dos primeiros utilitaristas, apenas a questão geral da utilidade

de sua ação que se coloca ao Estado, mas é a questão da medida

quantificada de sua eficácia comparada com a de outros atores. É essa

nova concepção “desen cantada” da ação pública que leva a ver o Estado

como uma empresa que se situa no mesmo plano das entidades privadas,

um “Estado-empresa” que tem um papel reduzido em matéria de produção

do “interesse geral”. Em outras palavras, supondo-se que o mercado não

gera uma harmonia natural dos interesses, não decorre disso que o Estado,

por sua vez, seja capaz de instaurar uma harmonia artificial, exceto se

também ele for submetido a um modo de controle extremamente rigoroso.

Assim, a instituição do mercado regido pela concorrência – construção

desejada e apoiada pelo Estado – foi fortalecida e prolongada por uma

orientação que consistiu em “importar” as regras de funcionamento do

mercado concorrencial para o setor público, no sentido mais amplo, até que o exercício do poder governamental fosse pensado de acordo com a

racionalidade da empresa. Podemos perceber que a expressão “mercado

institucional” tornou-se particularmente ambígua com o passar do tempo:

não se tratava mais apenas de uma instituição política do mercado, mas, por

inversão, de uma mercadorização da instituição pública obrigada a

funcionar de acordo com as regras empresariais. Desse ponto de vista, o

neoliberalismo sofreu uma inflexão prática muito clara, que podemos

identificar como uma autorreflexão da lógica da concorrência que o poder

público pretendia construir. A evolução dos últimos vinte anos acabou

mostrando que Léon Walras estava errado: para ele, “o princípio da livre

concorrência aplicável à produção das coisas de interesse privado não é

mais aplicável à produção das coisas de interesse público”[6]. Era

exatamente isso que os partidários da nova “governança” pretendiam fazer.

Desse ponto de vista, o neoliberalismo político sofreu uma radicalização

quando enxergou a concorrência como o instrumento mais eficiente para

melhorar o desempenho da ação pública.

 

Da “governança de empresa” à “governança de

Estado”

 

A mudança na concepção e na ação do Estado imprimiu-se no

vocabulário político. O termo “governança” tornou-se palavra-chave da

nova norma neoliberal, em escala mundial. A própria palavra “governança”

( gobernantia) é antiga. No século XIII, designava o fato e a arte de

governar[7]. Durante o período de constituição dos Estados-nações, o termo

desdobrou-se progressivamente nas noções de soberania e governo.

Reincorporado à língua francesa pelo presidente senegalês Léopold Sédar

Senghor no fim do século XX, recuperou o vigor nos países anglófonos

com o sentido de uma modificação das relações entre gerentes e acionistas,

até adquirir significado político e alcance normativo quando foi aplicado às

práticas dos governos submetidos às exigências da globalização. Nesse

momento, tornou-se a principal categoria empregada pelos grandes

organismos encarregados de difundir mundialmente os princípios da disciplina neoliberal, em especial pelo Banco Mundial nos países do Sul. A

polissemia do termo é um indicativo de seu uso. De fato, ele une três

dimensões cada vez mais entrelaçadas do poder: a condução das empresas,

a condução dos Estados e, por fim, a condução do mundo [8].

Essa categoria política de “governança”, ou, mais exatamente, de “boa

governança”, tem um papel central na difusão da norma da concorrência

generalizada. A “boa governança” é a que respeita as condições de gestão

sob os préstimos do ajuste estrutural e, acima de tudo, a abertura aos fluxos

comerciais e financeiros, de modo que se vincula intimamente a uma

política de integração ao mercado mundial. Assim, toma pouco a pouco o

lugar da categoria “soberania”, antiquada e desvalorizada. Um Estado não

deve mais ser julgado por sua capacidade de assegurar sua soberania sobre

um território, segundo a concepção ocidental clássica, mas pelo respeito

que demonstra às normas jurídicas e às “boas práticas” econômicas da

governança [9].

A governança do Estado toma emprestada da governança da empresa

uma característica importante. Da mesma forma que os gerentes das

empresas foram postos sob a vigilância dos acionistas no âmbito da

corporate governance predominantemente financeira, os dirigentes dos

Estados foram colocados pelas mesmas razões sob o controle da

comunidade financeira internacional, de organismos de expertise e de

agências de classificação de riscos. A homogeneidade dos modos de pensar,

a semelhança dos instrumentos de avaliação e validação das políticas

públicas, as auditorias e os relatórios dos consultores, tudo indica que a

nova maneira de conceber a ação governamental deve muito à lógica

gerencial predominante nos grandes grupos multinacionais. O sucesso de

uma ferramenta como o benchmarking[10] na análise e na condução de

políticas públicas mostra como um instrumento que permite controlar e

estimular a atividade das filiais das grandes multinacionais pôde passar da

esfera da empresa para a esfera do governo. Esse empréstimo da gestão

privada permitiu que se introduzissem na própria definição de “boa

governança” “partes interessadas” totalmente estranhas às entidades

classicamente incluídas nos princípios de soberania. Essas “partes

interessadas” são os credores do país e os investidores externos que deverão julgar a qualidade da ação pública, isto é, a conformidade dessa ação a seus

próprios interesses financeiros. Como respeitam as regras da corporate

governance, os investidores estrangeiros esperam que os dirigentes locais

adotem as regras da state governance. Podemos ver, desse modo, que esta

última consiste em pôr os Estados sob o controle de um conjunto de

instâncias supragovernamentais e privadas que determinam os objetivos e

os meios da política que deve ser conduzida. Nesse sentido, os Estados são

vistos como uma “unidade produtiva” como qualquer outra no interior de

uma vasta rede de poderes político-econômicos submetidos a normas

semelhantes.

A “governança” foi descrita muitas vezes como um novo modo de

exercício do poder que implica instituições políticas e jurídicas

internacionais e nacionais, associações, igrejas, empresas, think tanks,

universidades etc. Sem entrar aqui na natureza do novo poder mundial, é

forçoso constatar que a nova norma concorrencial implicou o

desenvolvimento crescente de formas múltiplas de concessão de autoridade

às empresas privadas, a ponto de podermos falar, em muitos domínios, de

uma coprodução público-privada das normas internacionais. É o caso, por

exemplo, da internet, das telecomunicações ou das finanças internacionais.

Essa cogovernança privado-pública da política econômica leva à produção

de medidas e dispositivos nos campos fiscal e regulatório sistematicamente

favoráveis aos grandes grupos oligopolistas. Uma das manifestações desse

processo é a delegação da elaboração de normas contábeis a um organismo

privado mundial (Iasb [a]), que é ele próprio largamente influenciado pelos

princípios de contabilidade em vigor nos Estados Unidos [11].

A empresa torna-se um dos fundamentos da organização da

“governança” da economia mundial com o apoio dos Estados locais. Hoje

são os imperativos, as premências e as lógicas das empresas privadas que

comandam diretamente as agendas do Estado. Isso não quer dizer que as

empresas multinacionais sejam todo-poderosas e organizem unilateralmente

o “definhamento do Estado” nem que o Estado seja um simples

“instrumento” nas mãos das multinacionais, segundo um esquema marxista

ainda bastante difundido. Isso quer dizer que as políticas macroeconômicas

são amplamente o resultado de codecisões públicas e privadas, embora o Estado mantenha certa autonomia em outros domínios – mesmo que essa

autonomia tenha sido enfraquecida pela existência de poderes

supranacionais e pela delegação de inúmeras responsabilidades públicas a

um emaranhado de ONGs, comunidades religiosas, empresas privadas e

associações.

Essa nova hibridação generalizada da chamada ação “pública” é o que

explica a promoção da categoria de “governança” para pensar as funções e

as práticas do Estado, em vez das categorias do direito público, a começar

pela soberania. Ela remete a uma privatização da fabricação da norma

internacional e a uma normatização privada necessária à coordenação das

trocas de produtos e capitais. Ela não significa que o Estado se retira, mas

que ele exerce seu poder de forma mais indireta, orientando tanto quanto

possível as atividades dos atores privados e incorporando ao mesmo tempo

os códigos, as normas e os padrões definidos por agentes privados

(empresas de consulting, agências de classificação, acordos comerciais

internacionais). Exatamente do mesmo modo como a gestão privada visa a

fazer com que os assalariados trabalhem o máximo possível por meio de um

sistema de incentivos, a “governança de Estado” visa oficialmente a fazer

com que entidades privadas produzam bens e serviços de forma

supostamente mais eficiente e outorga ao setor privado a capacidade de

produzir normas de autorregulação no lugar da lei. O Estado espera dos

atores privados nacionais ou transnacionais que ajam no sentido de uma

coordenação das atividades internacionais. Trata-se, portanto, de um Estado

que é muito mais “estrategista” do que produtor direto de serviços. Foi

esse o sentido, por exemplo, do Acordo de Basileia II, que deixou a cargo

das instituições financeiras internacionais a definição de seus próprios

critérios de autocontrole.

O fracasso da Comissão de Basileia, brutalmente revelado pela crise

financeira em 2007, é acima de tudo o fracasso dessa governança híbrida

tipicamente neoliberal, que envolve tanto os poderes públicos como os

grandes atores privados do sistema. Convém lembrarmos, em primeiro

lugar, que o setor financeiro não foi deixado inteiramente por conta. A esse

respeito, não devemos confundir ausência de regras com falha das regras. A

concorrência mundial entre conglomerados bancários e entre bolsas de valores tornou progressivamente necessárias novas regras internacionais.

Em 1974, num contexto marcado pelo fim do sistema monetário

internacional e pelo aumento dos riscos ligados à flutuação das divisas[12], o

Comitê de Basileia para o Controle Bancário foi criado sob a égide do

Banco de Compensações Internacionais. Esse comitê foi encarregado de

desenvolver o que se convenciou denominar “supervisão prudencial” do

sistema financeiro. Tratava-se de um conjunto de normas relativas à

concorrência generalizada das instituições de financiamento[13]. Essa nova

regulação visava a obrigar os bancos não apenas a obedecer às regras legais,

mas também a praticar um autocontrole mais rigoroso (controle interno) e a

submeter-se a normas mais estritas de transparência em relação aos demais

atores do mercado.

Dentro do edifício de supervisão do setor, a vocação do Comitê de

Basileia é definir padrões que possam ser repetidos nas regulamentações

nacionais. Por outro lado, as autoridades de tutela delegam a responsabi‐

lidade do controle interno aos bancos, exigindo que separem as atividades

de risco das atividades de controle de risco. Paulatinamente, essas

autoridades codificaram os procedimentos de controle interno em todos os

níveis[14]. Em 1988, os acordos chamados de Basileia I estabeleceram

normas para fundos próprios que logo se mostraram inadequadas ao

aumento dos riscos operacionais e de mercado. No fim de 2006, após

longas negociações em que os estabelecimentos bancários se valeram de

todo o seu peso, chegou-se a novos acordos, os chamados Basileia II. Estes

estabeleceram novas regras de solvência, métodos mais estritos de controle

interno e obrigação de transparência na gestão. Esses “três pilares” de

regulamentação completam os dispositivos nacionais já existentes. Nos

Estados Unidos, após o caso Enron, a Lei Sarbanes-Oxley de 2002 tentou

reforçar os mecanismos de vigilância dos estabelecimentos financeiros e, na

França, a Lei de Segurança Financeira de 2003 aumentou a transparência

das operações e criou uma instância de vigilância do mercado (a Autoridade

do Mercado Financeiro).

Esse conjunto normativo público/privado revelou-se falho. Foi ele que

permitiu, por intermédio da securitização de créditos e dos produtos

derivados, o desenvolvimento de uma prática sistemática de transferência externa dos riscos assumidos pelos bancos. De fato, estes últimos

conseguiram se esquivar das regras de índice de solvência estabelecidas

pelos Acordos de Basileia II, nas próprias barbas das autoridades de tutela

(as dos Estados Unidos, em primeiro lugar), transferindo os riscos, em

mercados pouco regulamentados, para atores menos vigiados e menos

controlados do que os próprios bancos (como os hedge funds e as empresas

de seguro). O erro foi acreditar que a dispersão dos riscos por um número

maior de detentores de risco de crédito seria um fator de estabilização do

mercado financeiro internacional. As autoridades de tutela permitiram que

se instaurasse, assim, um mecanismo de desestabilização sistêmica. Por

intermédio de uma série de “veículos” de extrema complexidade, os riscos

ligados aos créditos “tóxicos” se propagaram por uma longa cadeia de

transferência, de modo que os que se encontravam no fim dela não eram

mais capazes de avaliar a perda potencial representada pelos portfólios

securitizados, ou melhor, contaminados [15]. Esse mecanismo de

transferência de risco, baseado nas teorias otimistas da eficiência dos

mercados [16], multiplicou automaticamente a tomada de risco, porque os

bancos, quanto mais condições têm de transferir os riscos, mais afrouxam a

vigilância.

A crise financeira põe em evidência de modo extraordinário os perigos

inerentes à governamentalidade neoliberal quando esta leva a confiar, em

pleno centro do sistema econômico capitalista, parte da supervisão

prudencial aos próprios “atores”, com o pretexto de que eles sofrem

diretamente as exigências da concorrência mundial e sabem se governar,

buscando interesses próprios. Foram precisamente essas lógicas de

hibridação que relaxaram a vigilância e conduziram a comportamentos

altamente deses tabilizadores. Entre os atores privados que desempenharam

os papéis mais nocivos, encontramos em particular o pequeno número de

agências de classificação encarregadas de avaliar os estabelecimentos

bancários. Esses atores, responsáveis pela vigilância, função altamente

estratégica, escapam a qualquer vigilância e apresentam graves problemas

de conflito de interesses, na medida em que as avaliações são solicitadas e

pagas pelas empresas classificadas. Evidentemente, as falhas do dispositivo

de vigilância são muito diversas, mas as regras foram o fator decisivo, pois, além de terem sido elaboradas e implementadas pelos próprios “vigiados”,

referiam-se apenas aos estabelecimentos considerados individualmente, o

que as tornava inoperantes em caso de crise sistêmica. O que está em

questão, portanto, é a capacidade dos atores privados de autodisciplinar-se,

considerando-se os interesses não apenas do seu estabelecimento, mas

também do próprio sistema[17].

Encontramos essa mesma lógica de regulação indireta e híbrida em

todos os processos de especificação técnica que são necessários ao

comércio mundial e foram deixados a cargo da negociação dos profissionais

de cada setor. Essa evolução remete, obviamente, às próprias

transformações econômicas e financeiras. A concorrência se exacerbou de

tal maneira que conduziu a reações diversas em matéria de produção e

marketing, como a acentuação da “diferenciação dos produtos” como

modalidade privilegiada de competição entre as empresas. A concorrência

oligopolista entre grandes grupos mundiais levou-os a aliar-se no campo de

“pesquisa e desenvolvimento” (P&D) com o intuito de compartilhar

recursos e dividir riscos. Dentro dessa configuração, os Estados não têm

mais do que um papel de subordinado ou assistente e interiorizam

suficientemente esse papel para não ter mais condições de definir políticas

sociais, ambientais ou científicas sem a concordância – ainda que tácita –

dos oligopólios.

O Estado não se retira[18], mas curva-se às novas condições que

contribuiu para instaurar. A construção política das finanças globais é a

melhor demonstração disso[19]. É com os recursos do Estado, e com uma

retórica em geral muito tradicional (o “interesse nacional”, a “segurança”

do país, o “bem do povo” etc.), que os governos, em nome de uma

concorrência que eles mesmos desejaram e de uma finança global que eles

mesmos construíram, conduzem políticas vantajosas para as empresas e

desvantajosas para os assalariados de seus países. Quando se fala do peso

crescente dos organismos internacionais ou intergovernamentais, como o

FMI, a Organização Mundial do Comércio (OMC), a OCDE ou a Comissão

Europeia, esquece-se de que os governos que fingem curvar-se

passivamente a auditorias, relatórios, injunções e diretivas desses

organismos são também ativamente parte interessada nisso. É como se a disciplina neoliberal, que impõe retrocessos sociais a grande parte da

população e organiza uma transferência de renda para as classes mais

afortunadas, supusesse um “jogo de máscaras” que possibilita que se jogue

sobre outras instâncias a responsabilidade pelo desmantelamento do Estado

social e educador mediante a instauração de regras de concorrência em

todos os domínios da existência.

As grandes instituições internacionais criadas após a Segunda Guerra

Mundial (FMI, Banco Mundial, Gatt) constituíram os principais vetores de

imposição da nova norma neoliberal. Elas substituíram os Estados Unidos e

a Grã-Bretanha sem grandes resistências. Para isso, as instituições de

Bretton Woods tiveram de redefinir seu papel e, ao mesmo tempo, abrir

espaço para novas instituições e agências não governamentais. A ascensão

da OMC é um indício importante. Seria um erro vê-la apenas como um

instrumento das regras universais de mercado, isolada das pressões e dos

interesses estatais e oligopolistas, e, talvez mais ainda, considerá-la o

principal defensor dos países do Sul, em virtude do deslocamento do

conteúdo das negociações comerciais para as prioridades relacionadas ao

desenvolvimento. A lógica dos interesses oligopolistas se manifesta de

forma mais aberta sobretudo no campo da inovação tecnológica. Nas

negociações da OMC, os países do Norte mostram-se mais propensos a

servir aos interesses dos oligopólios dos setores que apresentam grandes

gastos com P&D, permitindo que estendam direitos de propriedade

intelectual. Por intermédio das instituições internacionais, os grupos de

pressão dos oligopólios ligados ao conhecimento organizam a proteção da

renda proveniente da inovação para recuperar os frutos das despesas

privadas com P&D e contribuem para o confinamento dos países em

desenvolvimento no subdesenvolvimento.

Outra inflexão na ação dos governos, ainda mais diretamente ligada à

norma da concorrência mundial, diz respeito ao recentramento da

intervenção do Estado nos fatores de produção.

O Estado tem agora uma responsabilidade eminente no que se refere

tanto ao apoio logístico e de infraestrutura aos oligopólios quanto à atração

desses grandes oligopólios para o território administrado por ele. Isso diz

respeito a domínios muito diversos: pesquisa, universidade, transportes, incentivos fiscais, ambiente cultural e urbanização, garantia de mercado

(mercados públicos abertos às pequenas e às médias empresas nos Estados

Unidos). Em outras palavras, a intervenção governamental toma a forma de

uma política de fatores de produção e ambiente econômico. O Estado

concorrencial não é o Estado árbitro de interesses, mas o Estado parceiro

dos interesses oligopolistas na guerra econômica mundial. É o que se vê

claramente no nível da política comercial. O próprio sentido de livre-

câmbio muda. Em consequência da fragmentação dos processos produtivos,

os produtos exportados por uma economia contêm uma proporção cada vez

maior de componentes importados. Por isso, os Estados são levados a

substituir o protecionismo tarifário por um protecionismo estratégico, o

protecionismo dos produtos por uma lógica de subvenção dos fatores de

produção.

A norma da concorrência generalizada pressiona os Estados, ou outras

instâncias públicas, a produzir condições locais ótimas de valorização do

capital, o que poderíamos chamar, não sem certo paradoxo, de “bens

comuns do capital”. Esses bens são os frutos dos investimentos em

infraestrutura e instituições necessárias para atrair capitais e assalariados

qualificados num regime de concorrência exacerbada. Estrutura de

pesquisa, fisco, universidades, meios de circulação, redes bancárias, zonas

de residência e lazer para executivos são alguns desses bens necessários à

atividade capitalista, o que tende a mostrar que a condição da mobilidade do

capital é a implantação por parte do Estado de infraestruturas fixas e

imóveis.

O Estado já não se destina tanto a assegurar a integração dos diferentes

níveis da vida coletiva quanto a ordenar as sociedades de acordo com as

exigências da concorrência mundial e das finanças globais. A gestão da

população muda de método e significado. Enquanto no período fordista a

ideia predominante era, segundo a expressão consagrada, a “harmonia entre

eficácia econômica e progresso social”, hoje, no contexto de um

capitalismo nacional, essa mesma população é percebida apenas como um

“recurso” à disposição das empresas, segundo uma análise em termos de

custo-benefício. A política que ainda hoje é chamada de “social” por inércia

semântica não se baseia mais em uma lógica de divisão dos ganhos de produtividade destinada a manter um nível de demanda suficiente para

garantir o escoamento da produção em massa: ela visa a maximizar a

utilidade da população, aumentando sua “empregabilidade” e sua

produtividade, e diminuir seus custos, com um novo gênero de política

“social” que consiste em enfraquecer o poder de negociação dos sindicatos,

degradar o direito trabalhista, baixar o custo do trabalho, diminuir o valor

das aposentadorias e a qualidade da proteção social em nome da

“adequação à globalização”. Portanto, o Estado não abandona seu papel na

gestão da população, mas sua intervenção não obedece mais aos mesmos

imperativos nem aos mesmos motivos. Em vez da “economia do bem-

estar”, que dava ênfase à harmonia entre o progresso econômico e a

distribuição equitativa dos frutos do crescimento, a nova lógica vê as

populações e os indivíduos sob o ângulo mais estreito de sua contribuição e

seu custo na competição mundial.

As condições em que os grupos sociais entram em conflito também

mudam com o governo empresarial. A racionalidade neoliberal marca o fim

do regime “inclusivo” da oposição de classes instituído nas democracias

liberais após a Segunda Guerra Mundial. A chamada “integração” dos

sindicatos, correlata da gestão social-democrata, fazia do conflito de

interesses um dos motores da acumulação do capital e da luta de classes um

fator funcional do crescimento. A escansão clássica do conflito

sindicalmente enquadrado, da negociação e do “avanço social” que amiúde

resultava deles, era a própria manifestação dessa inclusão conflituosa. Isso

não ocorre mais quando a população é duplamente considerada sob o

ângulo privilegiado do “recurso humano” e do “encargo social”. A única

forma admissível de relação com os sindicatos e, de modo mais geral, com

os assalariados é o “acordo”, a “convergência”, o “consenso” em torno dos

objetivos supostamente desejáveis para todos. Qualquer um que se

recusasse a respeitar os princípios administrativos, qualquer sindicato que

não aceitasse de imediato os resultados a que necessariamente deve levar o

“acordo” e, com isso, se recusasse a agir em “concordância” com os

governantes seria excluído do “jogo”. O novo regime de governo admite

apenas “stakeholders”, “partes interessadas”, que têm interesse direto no

sucesso do negócio em que entraram espontaneamente. O fato mais sintomático é, sem dúvida, a unidade obrigatória do discurso empregado.

Enquanto na regulação antiga das relações sociais tratava-se de conciliar

lógicas que eram consideradas, de saída, diferentes e divergentes, o que

implicava procurar um “compromisso”, na nova regulação os termos do

acordo são estabelecidos de imediato e de uma vez por todas, porque

ninguém pode ser inimigo da eficácia e do bom desempenho. Apenas as

modalidades práticas, os ritmos e certos ajustes secundários ainda podem

ser objeto de discussão. Sabe-se que esse é o princípio das “reformas

corajosas”, em particular das que visam a degradar a situação geral do

maior número de indivíduos. Assim, podemos ver que as formas dos

conflitos estão fadadas a mudar nas empresas, nas instituições, na sociedade

como um todo. Ocorrem duas transformações importantes. De um lado, a

lógica gerencial unifica os campos econômicos, sociais e políticos e cria as

condições para uma luta transversal; de outro, desconstruindo

sistematicamente todas as instituições que pacificavam a luta de classes,

essa lógica “terceiriza” o conflito e dá a ele um caráter de contestação

global do Estado empresarial e, por conseguinte, do novo capitalismo.

 

Governança mundial sem governo mundial

 

Instaura-se uma forma inédita de “poder mundial”, adaptado às

características da economia globalizada. A competição econômica toma o

aspecto de um confronto entre Estados que fazem alianças entre si e se

coligam a empresas cuja rede de ação é cada vez mais globalizada. O

chamado “mercado mundial” é um vasto entrelaçamento movediço de

coalizões entre entidades privadas e públicas que se valem de todos os

meios e os registros (financeiros, diplomáticos, históricos, culturais,

linguísticos etc.) para promover os interesses misturados dos poderes

estatais e econômicos. Devemos acrescentar ao cenário o papel crescente

das entidades públicas subestatais, como as regiões ou as cidades, que

aproveitam certa margem de liberdade para praticar outras formas de

concorrência entre si a fim de obter vantagens.

Uma das características principais desse período não é o “fim dos

Estados-nações”, segundo Kenichi Ohmae[20], mas a relativização de seu

papel como entidade integradora de todas as dimensões da vida coletiva:

organização do poder político, elaboração e difusão da cultura nacional,

relações entre classes sociais, organização da vida econômica, nível de

emprego, organização local etc. Os Estados tendem a delegar grande parte

dessas funções às empresas privadas, que com frequência já são

globalizadas ou obedecem a normas mundiais. Entregam a elas parte da

tarefa de garantir o desenvolvimento socioeconômico do país, como a

responsabilidade pela “cultura de massa” à mídia privada. Assistimos, por

conseguinte, a uma privatização parcial das funções de integração, funções

que não correspondem às mesmas exigências e temporalidades, conforme

dependam da competência de empresas privadas ou das prerrogativas do

poder público. É o caso do emprego, já que os subsídios às empresas

asseguram apenas precariamente a missão de desenvolvimento e

organização do território em longo prazo. É o caso também da “cultura” ou

do ensino, uma vez que as empresas privadas não buscam os mesmos

objetivos que aqueles classicamente atribuídos ao Estado.

Essa situação cria um complexo de interesses públicos e privados que

mina a antiga divisão entre os interesses particulares e o interesse geral.

Não se trata apenas do fato de que o Estado sofre uma erosão em suas

margens de manobra; trata-se, sobretudo, do fato de que o Estado se põe a

serviço de interesses oligopolistas específicos e não hesita em delegar a eles

uma parte considerável da gestão sanitária, cultural, turística ou até mesmo

“lúdica” da população.

Diante dessa situação inédita, não há ainda à vista nenhum esboço de

governo mundial que tenha como vocação proteger as sociedades nacionais

e locais contra a concorrência a que se entregam os oligopólios mundiais,

assim como não há, aliás, um governo europeu que proteja as populações

contra o dumping social e fiscal dos países-membros da União Europeia.

Não existe uma regulação das trocas, nem em matéria de condições sociais

nem em matéria de fisco nem em matéria monetária, além da zona do euro.

É escusado dizer que nenhuma instância mundial soube prevenir as crises financeiras e proteger a economia e a sociedade contra a instabilidade

crescente do capitalismo predominantemente financeiro.

Obviamente, esse contraste entre a facilidade de circulação do capital e

a debilidade das instituições de regulação é atenuado em parte pelo papel

crescente que se dá às instituições internacionais, como o FMI, o Banco

Mundial, a OMC, o G8 ou o G20, que garantem um mínimo de

coordenação em nível mundial. A estrutura mundial do poder tem cada vez

menos a ver com a antiga representação do “direito dos povos” (o antigo jus

gentium) da época do florescimento das soberanias nacionais. Essa

transformação alimenta a tese pós-moderna da morte da soberania do

Estado e do surgimento de novas formas de poder mundial[21]. Segundo

essa tese, há um deslocamento do poder do Estado para o poder múltiplo e

fragmentado de agências e órgãos “híbridos”, meio públicos e meio

privados. Se é real essa concessão do trabalho de codificação das normas às

empresas, como bem recordamos, convém não esquecer que a

transformação em curso é mais global. De fato, são os princípios e os

modos da ação pública que mudam com o domínio crescente do modelo da

empresa, inclusive nas “funções soberanas” mais clássicas. Naomi Klein

recorda que o governo Bush tirou partido do contexto de “guerra contra o

terrorismo” para terceirizar, sem o menor debate público, “grande parte das

funções mais delicadas do governo, da prestação de cuidados médicos aos

soldados aos interrogatórios de prisioneiros, passando pela coleta e pela

análise profunda de dados (data mining) sobre cada um de nós”. Ainda

segundo ela, o governo age “não como o administrador de uma rede de

fornecedores, mas como um investidor de capital de risco endinheirado que

fornece ao complexo o capital inicial de que este necessita e torna-se o

principal cliente de seus serviços”[22]. A extensão do campo da

“governança”, portanto, não é apenas uma trama de relações múltiplas com

atores não estatais ou simplesmente o sinal do de clínio do Estado-nação, ela

significa, mais profundamente, uma mudança do “formato” e do papel do

Estado, que é visto agora como uma empresa a serviço das empresas [23]. É,

sem dúvida, nessa transformação do Estado que se pode apreender melhor a

nova articulação entre a norma mundial da concorrência e a arte neoliberal

de governar os indivíduos.

O modelo da empresa

 

O intervencionismo neoliberal não visa a corrigir sistematicamente os

“fracassos do mercado” em função de objetivos políticos considerados

desejáveis para o bem-estar da população. Ele visa, em primeiro lugar, a

criar situações de concorrência que supostamente privilegiam os mais

“aptos” e os mais fortes e a adaptar os indivíduos à competição, considerada

a fonte de todos os benefícios. Não que o mercado em si seja sempre

preferível à gestão pública; o fato é que se supõe que os “fracassos do

Estado” são mais prejudiciais que os do mercado. E também porque se

considera que as tecnologias do management privado são remédios mais

eficazes contra os problemas causados pela gestão administrativa do que as

regras do direito público.

Desse ponto de vista, o exemplo britânico é notável. Como frisam Jack

Hayward e Rudolf Klein,

 

o que começou como retorno a uma opinião que lembrava o século XVIII, segundo a

qual “governar melhor significa governar menos”, tornou-se cada vez mais uma busca

por eficácia gerencial baseada na substituição dos métodos da administração pública

por aqueles das empresas privadas (embora pouco renomadas por sua eficácia na Grã-

Bretanha). [24]

 

Para os novos conservadores, não bastava pôr freios automáticos ao

crescimento dos gastos públicos; era preciso mudar profundamente o modo

de gestão da ação pública. O thatcherismo iniciou um movimento intenso

de recentralização administrativa à custa das coletividades locais – seguindo

uma tendência nitidamente contrária aos princípios doutrinais de certos

neoliberais favoráveis à descentralização do poder – e, ao mesmo tempo,

uma reforma gerencial dos modos de gestão. A função pública foi dividida

em agências independentes, com objetivos específicos; estas eram regidas

por normas estabelecidas pelo “centro de comando”, expostas à

concorrência e submetidas às decisões “soberanas” dos consumidores.

Tratava-se de substituir uma administração que obedecia aos princípios do

direito público por uma gestão regida pelo direito comum da concorrência.

Nos anos 1980, a prioridade é da empresa, vetor de todos os progressos,

condição da prosperidade e, acima de tudo, provedora de empregos. Esse

culto à empresa e ao empreendedor não é consequência apenas de lobbies

patronais e doutrinários. Ele é celebrado todos os dias e em quase todos os

países pelas elites administrativas, pelos especialistas em gestão, pelos

economistas, pelos jornalistas submissos e pelas autoridades políticas. A

homogeneização ideológica conjuga-se com a internacionalização das

economias – a competitividade torna-se prioridade política no contexto da

“abertura”. Em face da empresa ataviada com todas as qualidades, o Estado

de bem-estar é apresentado como um “peso”, um freio ao crescimento e

uma fonte de ineficácia[25]. A palavra de ordem thatcheriana, “recuar as

fronteiras do Estado de bem-estar”, deu origem a um conjunto de crenças e

práticas – o gerencialismo – que se apresenta como remédio universal para

todos os males da sociedade, reduzidos a questões de organização que

podem ser resolvidas por técnicas que procuram sistematicamente a

eficiência. Evidentemente, esse gerencialismo reserva um lugar eminente ao

administrador e a seu saber, fazendo dele um verdadeiro herói dos novos

tempos[26].

O postulado dessa nova “governança” é que a gestão privada é sempre

mais eficaz que a administração pública; que o setor privado é mais reativo,

mais flexível, mais inovador, tecnicamente mais eficaz, porque é mais

especializado, menos sujeito que o setor público a regras estatutárias.

Vimos anteriormente que, para os neoliberais, o principal fator dessa

superioridade reside no efeito disciplinador da concorrência como estímulo

ao bom desempenho. É essa hipótese que se encontra no princípio de todas

as medidas que visam a “terceirizar” para o setor privado ora serviços

públicos inteiros, ora segmentos de atividades, incrementar as relações de

associação contratual com o setor privado (por exemplo, na forma de

“parcerias público-privadas”) ou, ainda, criar vínculos sistemáticos de

subcontratação entre administrações públicas e empresas. O Estado