8 O governo empresarial

“regulador” é aquele que mantém com empresas, associações ou agências

públicas que possuam certa autonomia de gestão relações contratuais para a

realização de determinados objetivos[27].

O conservadorismo na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos mudou de

face e quis aparecer como uma “revolução” ou um “rompimento” com o

passado em nome dos valores da modernidade. A nova direita fez questão

de se apresentar como uma força anticonservadora e “antissistema”,

detentora do monopólio da mudança e da reforma, aproveitando-se

sistematicamente do descontentamento das frações populares por meio de

um populismo antielite e antiestado, em geral com matizes xenofóbicos.

Uma das constantes da retórica da nova direita consistiu em mobilizar a

opinião pública contra os “desperdícios”, os “abusos” e os “privilégios” de

todos os parasitas que povoam a burocracia e vivem à custa da população

honesta e trabalhadora. O gerencialismo tornou-se, assim, a “face aceitável

do pensamento da nova direita sobre o Estado”, como observa Christopher

Pollitt. Apresentando essa reforma como uma operação cirúrgica,

ideologicamente neutra, benéfica a todos, a nova direita recebeu apoio

muito além do campo conservador e impregnou-se largamente nas

representações da esquerda moderna, que, exagerando a “modernidade” da

qual desejava ser a legítima encarnação, quis mostrar que o neoliberalismo

de esquerda não era menos “audacioso” que o de direita. O aspecto

“técnico” e “tático” da nova gestão pública permitiu ocultar o fato de que o

essencial era introduzir as disciplinas e as categorias do setor privado,

intensificar o controle político em todo o setor público, reduzir tanto quanto

possível o orçamento, suprimir o maior número possível de agentes

públicos, reduzir a autonomia profissional de algumas profissões (médicos,

professores, psicólogos etc.) e enfraquecer os sindicatos do setor público –

em resumo, fazer na prática a reestruturação neoliberal do Estado [28].

 

A hipótese do ator egoísta e racional

 

A reestruturação da ação pública repousa sobre o postulado de que os

funcionários públicos, assim como os usuários dos serviços públicos, são

agentes econômicos que respondem apenas à lógica do interesse pessoal.

Aumentar a eficácia da ação pública consistirá em fazer valer as imposições

e os incentivos que orientarão a maneira como os indivíduos vão se conduzir, fazendo com que as decisões que serão conduzidos a tomar

aliviem os custos e maximizem os resultados. A corrente do Public Choice,

já mencionada, teve um papel pioneiro nesse tipo de metodologia quando

aventou a hipótese de que nada provaria a priori que as escolhas dos

eleitores e as decisões dos funcionários públicos resultariam em medidas

ótimas para a população. Por sua vez, um grande número de trabalhos

produzidos por economistas da Escola de Chicago procurou mostrar que os

programas sociais e as regulamentações estavam longe de alcançar os

resultados esperados por seus promotores, em especial em razão de efeitos

perversos ou custos ocultos que não haviam sido levados em consideração

em suas decisões.

Essas pesquisas iam ao encontro dos primeiros passos da avaliação

quantitativa das decisões públicas dados por Bentham em Teoria das penas

e das recompensas. Assim como as análises benthamianas, elas repousavam

sobre a ideia de que todos os agentes envolvidos (beneficiários, pagantes,

funcionários públicos) perseguiam interesses específicos e adotavam uma

conduta racional para satisfazê-los, como qualquer empresa ou consumidor

em ação no mercado [29]. Além disso, fundamentando sua análise na lógica

do cálculo individual, essas mesmas pesquisas pretendiam mostrar que

alguns “conseguem mais por seu dinheiro” do que outros. Assim, uma

literatura abundante, visando a deslegitimar o Estado de bem-estar e as

políticas redistributivas, dedicou-se a mostrar que esses dispositivos

tendiam a ter efeitos contrários à igualdade que se desejava obter.

De modo geral, a aplicação do cálculo de custo-benefício tende a

mostrar que o “consumidor” paga sempre mais caro por um bem público do

que por um bem privado e que também paga mais caro por um bem privado

cuja produção é regulamentada do que por um bem privado cuja produção

não é regulamentada. Para além dessa vontade demonstrativa, porém, esse

tipo de análise da “produção política” é importante pelo tipo de concepção

do Estado que supõe. Este último diz respeito à análise econômica comum

somente na medida em que é concebido a priori como um agente tal qual

outro qualquer dentro do sistema econômico, um agente que busca seus

próprios objetivos e deve responder à demanda com uma oferta, cuja

produção é comparável à dos outros agentes econômicos privados.

Essa interpretação neoclássica da ação pública apareceu como

relativamente nova na história oficial da teoria econômica. Ela considera o

Estado não mais como uma entidade “exógena” à ordem do mercado, que

deve respeitar limites externos, mas como uma entidade inteiramente

integrada no espaço das trocas, no sistema de interdependência dos agentes

econômicos.

Partir da hipótese de que todo agente público é um ser que fará seu

interesse particular passar à frente do interesse geral não é uma coisa nova.

Dissemos antes que o primeiro na história da teoria política a fazer disso um

princípio de análise e reforma foi Bentham. Hoje, se não voltarmos a essa

fonte essencial, não compreenderemos as relações entre a promoção do

mercado, de um lado, e os princípios da “nova gestão”, de outro. Bentham

tenta racionalizar a ação pública para aumentar sua eficácia, utilizando

mecanismos de controle e incentivo estritos e refinados, cujo objetivo é

orientar o comportamento dos indivíduos num sentido favorável ao

interesse geral, ou ao menos diminuir a divergência entre o interesse de

cada agente e o que é coletivamente esperado dele em termos de serviços

úteis.

Entendendo que o Estado deve intervir na economia e na sociedade

diretamente pela legislação e indiretamente para gerir e vigiar a população,

a fim de orientar os interesses e as ações na direção mais adequada para

assegurar “a maior felicidade para o maior número de pessoas”, Bentham

tentou refletir, durante toda a sua longa carreira de tecnólogo e pensador,

acerca dos dispositivos coercitivos e incitativos que possibilitam forçar os

agentes públicos a unir interesse particular e interesse coletivo, segundo o

“princípio de junção do interesse e do dever” [30]. A originalidade de

Bentham – que faz dele um dos precursores ignorados do que desde então

foi denominado a “nova gestão pública” – deve-se ao fato de que ele não se

contenta em apelar para o mercado a fim de lutar contra os desperdícios

burocráticos. Ele deseja descobrir meios substitutos de controle dos agentes

públicos que tenham a mesma eficácia do mercado sobre os indivíduos que

participam dele. O objetivo é eliminar todos os abusos, as incompetências,

as vexações, as delongas, as opressões e as fraudes que os administrados

sofrem nas mãos de políticos e funcionários públicos espontaneamente corrompidos por seu “sinister interest”, contrário ao interesse do maior

número de indivíduos. Em muitos de seus textos, sobretudo em Código

constitucional, escrito nos anos 1820, Bentham pinta um vasto quadro de

um aparelho burocrático inteiramente ordenado pelo princípio de controle

da conformidade das ações dos funcionários públicos com o interesse do

público [31].

Por esse conjunto de dispositivos, a intervenção pública corresponderá

ao objetivo governamental de “maior felicidade para o maior número de

pessoas”. Com relação à organização do Estado, esse objetivo se

especificará por meio da aplicação de dois princípios subordinados: o

princípio de maximização da aptidão dos agentes públicos e o princípio de

minimização do gasto público (Official aptitude maximized, expense

minimized). O princípio de utilidade permite pensar ao mesmo tempo a

eficácia das ações privadas espontâneas sobre o mercado e a necessidade de

controle rígido das atividades dos que são capazes de fazer seu interesse

privado passar à frente do interesse coletivo. De fato, a primazia do

interesse pessoal conduz a dois caminhos que não são tão contraditórios

como poderiam parecer: de um lado, dar a maior liberdade possível aos

agentes que perseguem seu próprio objetivo no mercado; de outro, exercer

controles estritos sobre todos os que deveriam trabalhar para o interesse

coletivo, mas, quando não são suficientemente vigiados, infalivelmente são

tentados a trabalhar para sua própria satisfação. A confiança que se tem em

uns – relativa, é claro – é acompanhada de uma desconfiança absoluta em

relação a outros. Portanto, o mesmo princípio, o do interesse, leva à

descoberta de dispositivos normativos que produzirão na esfera pública

resultados tão desejáveis quanto o mercado na esfera privada [32]. Para agir

contra os abusos de poder, que são doenças estruturais de qualquer relação

política, Bentham propõe como solução universal a transparência, que

impede os funcionários públicos e os representantes eleitos de trabalhar

para o próprio benefício ou de desperdiçar o dinheiro público. Bentham é

um dos que instituíram como regra de ouro o controle dos agentes públicos

pelo público. Invertendo o dispositivo panóptico, em que um pequeno

número de inspetores podia vigiar um grande número de indivíduos, ele

descreve disposições arquitetônicas em seu Código constitucional que permitem que o público, instalado em galerias em volta dos espaços onde se

realiza o trabalho administrativo, observe por trás de espelhos falsos a

intensidade do trabalho dos funcionários. Como na prisão panóptica, basta

que o agente público acredite estar continuamente sob vigilância para que o

dispositivo produza o efeito desejado. Por meio dessa vigilância, a

esperança de ganhos obtidos com comportamentos criminosos é

contrabalançada na mente do agente sob observação pela grande

probabilidade de punição. “O bom governo depende da arquitetura mais do

que se imaginava até o presente”, escreve Bentham[33]. Todo o edifício

burocrático benthamiano é concebido como um sistema de controle pelo

qual tudo deve ser ordenado: a definição precisa dos postos, das funções e

das competências requeridas, o estabelecimento de normas nas relações

entre os funcionários públicos e o público, a manutenção rigorosa e

exaustiva dos livros contábeis, a publicação regular de relatórios de

atividade, o regime permanente de inspeção dos serviços e, acima de tudo, o

controle da opinião pública sobre a ação dos agentes do Estado.

Mas a vigilância não é tudo. Também é preciso saber empregar os

incentivos positivos que estimulam o cumprimento do dever. Em Teoria das

penas e das recompensas, Bentham imputava à igualdade dos salários a

moleza e a ociosidade que imperavam nas repartições públicas. Para

assegurar a união do interesse com o dever, é preciso transformar o salário

numa recompensa proporcional à assiduidade e à forma como o serviço é

prestado, o que é particularmente recomendado no caso da remuneração do

responsável pelo serviço. Nos hospitais ou nas casas correcionais, nos

locais de trabalho, no Exército e na Marinha, o responsável será punido ou

recompensado conforme o número de feridos, doentes ou mortos, de modo

que os interesses dele estejam de acordo com os que lhe foram confiados.

As análises de Bentham antecipam as do Public Choice na medida em

que partem do mesmo postulado do agente calculador que sempre se guia

pelo interesse pessoal. No entanto, como veremos adiante, há uma grande

diferença em relação às análises do Public Choice no que se refere ao papel

que se atribui aos mecanismos da democracia. Em todo caso, não

compreenderíamos as relações entre as duas posições se não as situássemos

naquilo que constitui propriamente a governamentalidade fundamentada sobre os interesses, se não víssemos que as práticas de mensuração e

incentivo que visam a guiar as condutas são parte integrante da forma de

governar os homens nas sociedades de mercado. A mensuração dos efeitos

– o que hoje é chamado de avaliação – não é alheia à prática governamental

moderna. Ela não é um acréscimo tardio; ao contrário, ela a caracteriza

desde o início, como indica a atenção que a tecnologia do utilitarismo

benthamiano lhe dedica. Certamente foi preciso tempo para que essa

dimensão da avaliação da eficácia adquirisse toda a amplitude que hoje se

reconhece nela e que aparece como o modo “evidente” de regulação da

atividade pública. Desse ângulo, a prática neoliberal é um poderoso

elemento revelador das lentas mutações que afetaram os modos de governo

desde o século XVIII.

 

O Public Choice e a nova gestão pública

 

O consenso em torno de uma reforma de inspiração neoliberal da ação

pública deriva da crença no fim da “era da burocracia” [34]. Em outras

palavras, a reestruturação da ação governamental a que assistimos em graus

e ritmos diferentes conforme o país não deve ser interpretada segundo seus

critérios (os três “ee”: eficácia, economia, eficiência), mas segundo a lógica

antropológica da qual ela participa e cujos principais teóricos foram os

economistas do Public Choice, em particular James Buchanan e Gordon

Tullock.

A Escola do Public Choice, cuja sede histórica é a Universidade de

Virgínia, em Charlottesville, produziu uma análise do governo que focaliza

não a natureza dos bens que ele produz, mas a forma como ele os produz.

Aplicando a teoria econômica às instituições coletivas, a Escola do Public

Choice considera que, se supomos em todos os domínios a unidade do

funcionamento humano, não há razão para não realizarmos uma

homogeneização a um só tempo teórica e prática do funcionamento do

Estado e do mercado. O funcionário público é um homem igual aos outros,

um indivíduo calculador, racional e egoísta, que procura maximizar seu

interesse pessoal em detrimento do interesse geral. Apenas os interesses privados têm realidade e significado para os agentes públicos, apesar de

seus protestos virtuosos. O Estado não maximiza o interesse geral, os

agentes públicos é que buscam na maior parte do tempo seus interesses

particulares à custa de um desperdício social considerável [35]:

 

Enquanto homens comuns, semelhantes a todos os outros, os burocratas tomarão a

maioria de suas decisões (porém nem todas) em função do que lhes favoreça

pessoalmente, não considerando o benefício que terá com isso a sociedade como um

todo. Podem ocasionalmente sacrificar seu bem-estar por um interesse mais geral,

como faz às vezes qualquer mortal, mas devemos esperar que essa atitude seja

excepcional.[36]

 

O burocrata tenta aumentar os créditos de seu serviço, o número de seus

subordinados ou subir no escalão [37]. Definindo grosseiramente uma

repartição pública como uma organização que não visa ao lucro e cujos

agentes não tiram seu sustento da venda de um produto, William Niskanen

afirma que a função de utilidade do burocrata está ligada ao aumento do

orçamento de sua repartição. Se a empresa privada procura maximizar o

lucro, a repartição pública procura maximizar o orçamento [38]. Tullock diz a

mesma coisa:

 

Via de regra, o burocrata verá crescerem suas chances de promoção, seu poder, sua

influência, o respeito público e até mesmo melhorarem as condições materiais de seu

escritório, quando sua administração aumenta. [...]

Se a burocracia como um todo se expande, quase todo burocrata que faça parte dela

ganhará alguma coisa com isso, mais ainda se a subdivisão em que trabalha se

expande.[39]

 

A essa tendência automática ao crescimento da oferta corresponde uma

tendência à expansão da demanda. Como o Estado social suscita múltiplas

demandas de intervenção, a burocracia parasitária incha. Cria-se uma

espécie de grande aliança entre os funcionários públicos e os membros das

classes médias, que são os que mais aproveitam os serviços públicos,

acarretando uma inflação do pessoal e do gasto público. Os que se

beneficiam disso organizam-se em grupos de pressão internos (os burocratas) ou externos (os lobbies), em detrimento dos contribuintes

atomizados. Esse fenômeno é reforçado pelo comportamento dos

parlamentares, que tentam “comprar” os votos decisivos das frações

mobilizadas do eleitorado e tirar proveito do apoio de um funcionalismo

cada vez mais numeroso. Quanto mais burocratas há entre os eleitores, mais

há eleitores favoráveis aos impostos e às despesas públicas. O resultado é

que a burocracia tende a “superproduzir” serviços em relação às

necessidades reais da população. Aproveitando-se de recursos abundantes

que não são devolvidos à coletividade, a administração pública os gasta

custe o que custar para justificar sua existência e seu crescimento. Como

dizia Jean-Jacques Rosa, “o mercado político é um lugar onde se trocam

votos por promessas de intervenções públicas” [40]. Essa crítica da

burocracia deduz do postulado do egoísmo racional dos agentes o conjunto

dos efeitos negativos a que conduz a ausência de concorrência na produção

de serviços públicos [41].

Niskanen propõe como principal alavanca da mudança estrutural a

competição entre repartições na oferta de serviços semelhantes para quebrar

o monopólio público e aumentar a eficiência da produção [42]. Também

sugere modificações nos incentivos ao trabalho, como a introdução de um

sistema de lucro pessoal baseado no pagamento aos chefes de departamento

de uma parte da diferença entre o orçamento alocado e os custos efetivos

ou, ainda, um sistema de promoções cuja rapidez seria proporcional à

redução do orçamento gasto. Os objetivos normativos do Public Choice são

explícitos:

 

Em geral, as exigências que pesam sobre o comportamento de um indivíduo no

mercado são mais “eficazes” do que as que os empregados do Estado enfrentam, de

modo que os indivíduos no mercado, procurando a satisfação do próprio bem-estar,

servem bem melhor ao bem-estar de seus concidadãos do que os homens que

trabalham para o governo. Na verdade, um dos objetivos da “novidade econômica” é

elevar o coeficiente de “eficácia” do governo por meio de reformas a fim de aproximá-

lo do coeficiente do mercado.[43]

 

Ainda que esse coeficiente nunca seja atingido, já que, “mesmo numa

situação de concorrência, na prática as administrações públicas nunca se mostram tão eficazes quanto as sociedades privadas numa indústria

competitiva”, é possível esperar uma melhora da situação por diferentes

alavancas [44]. A primeira, evidentemente, é fazer serviços públicos e

privados concorrerem entre si, dando a sociedades privadas contratadas a

possibilidade de contribuir para o fornecimento de serviços que até então

eram fornecidos exclusivamente pela administração pública. Mas isso

também pode ser feito pela concorrência entre os próprios serviços

burocráticos. Como explica Tullock, basta dividir a administração pública

“em setores pequenos, com orçamentos separados”, e comparar os

desempenhos [45].

Como se vê, a análise dos economistas da Escola de Virgínia concorda

em muitos pontos com o diagnóstico e as soluções de Bentham. Em ambos

os casos, trata-se de criar incentivos positivos ou negativos, similares aos do

mercado, para guiar o interesse do funcionário. Contudo, há uma grande

diferença quanto à concepção da democracia: no Bentham radical dos anos

1820, é pelo controle estrito dos eleitores sobre os representantes e os

funcionários públicos que se poderá pôr em prática o “princípio de junção

do interesse e do dever”; o Public Choice, recuperando as críticas de Hayek,

é um movimento hostil à democracia representativa, que é vista como o

principal fator de crescimento da burocracia. Num regime democrático, os

cidadãos não podem exercer um controle real sobre os burocratas e tentam

aliar-se a eles quando conseguem se organizar. De sua parte, os

parlamentares incentivam a superprodução burocrática para serem reeleitos.

E os pobres, que não pagam impostos, usam e abusam de um poder eleitoral

maior do que os ricos, menos numerosos, para fazer estes últimos arcarem

com a maior parte do peso dos impostos. É nesse sentido que James

Buchanan, em Les limites de la liberté (1975), título sintomático, defende a

supressão do Estado de bem-estar e sua substituição por um novo contrato

social em que os ricos pagariam uma compensação financeira aos pobres

em troca da supressão dos auxílios recebidos. Buchanan milita mais

amplamente por uma “revolução constitucional” que obrigaria os governos

a respeitar limites de endividamento, déficit e nível de impostos [46]: “A

democracia pode se tornar seu próprio Leviatã se não lhe forem impostos

limites constitucionais e se não se fizer com que estes sejam

respeitados” [47]. O objetivo dessa revolução seria “reconstruir os

fundamentos da própria ordem constitucional”, uma medida radical

indispensável diante dos impasses do pragmatismo tradicional dos norte-

americanos.

Tocamos aqui no cerne dos novos modos de governo da racionalidade

neoliberal, e um de seus grandes princípios pode ser resumido pela frase

benthamiana: “The more strictly we are watched, the better we behave”

[“Quanto mais estritamente somos vigiados, melhor nos comportamos”] [48].

O postulado da conduta inerentemente interesseira dos agentes públicos

leva à reforma dos meios de controlá-los e guiá-los. Essa vigilância, que

tomou o aspecto concreto e difuso de uma avaliação contábil de todos os

atos dos agentes públicos e dos usuários, é o princípio implícito da reforma

do setor público que é apresentada como a única possível. Essa reforma é

inspirada em práticas de gestão privada baseada na eficiência [49]. Se é

preciso privatizar tanto quanto possível, também é necessário interromper

as lógicas que levaram ao aumento da burocracia e dos gastos públicos, isto

é, as alianças de interesses entre grupos de pressão internos, lobbies

externos e representantes eleitos. A empresa deve substituir a burocracia em

tudo que for possível e, quando não o for, o burocrata deve conduzir-se o

máximo possível como um empreendedor.

Vimos antes que, segundo os economistas do Public Choice, apenas os

interesses privados possuem realidade e significado para os indivíduos

maximizadores. A suposição de que todo agente público é calculista e

oportunista encontra-se no princípio dos dispositivos de controle

instaurados. Os modelos de referência da nova governança pública,

procedentes da economia empresarial, trouxeram novamente à baila a

questão da oposição e da conciliação entre os interesses do mandante e do

executante. O modelo do principal-agent, surgido nos anos 1970, é

empregado na literatura econômica para refletir sobre as relações entre

níveis hierárquicos. Esse modelo se fundamenta em escolhas racionais: o

principal é aquele que tem a autoridade, e o agente é aquele que se

encarrega da execução. O problema é como assegurar, por dispositivos de

vigilância e incentivo, que os mandatários (o agente) ajam de forma

congruente com os interesses dos mandantes (o principal), sabendo que os indivíduos tentam maximizar sua utilidade e visam a tirar proveito do fato

de que os contratos não especificam o conteúdo das tarefas que devem ser

cumpridas (postulado da incompletude dos contratos). Esse modelo,

utilizado inicialmente para análise das relações entre acionista e gerente,

tornou-se o guia de leitura das relações entre o “centro de decisão” político

e os órgãos de execução, que têm autonomia de gestão e estão sujeitos a

avaliação. Hoje é a forma mais comum de pensar as relações entre níveis

hierárquicos: presume-se que avaliações cada vez mais sofisticadas

resolvem o “problema da agência”, isto é, o comportamento oportunista do

executante que dispõe de uma informação que o decididor não tem.

Essa nova economia política serviu de “senso comum” a um vasto

movimento de reorganização das administrações públicas, ao qual

Christopher Hood deu o nome genérico de “nova gestão pública” (new

public management) em 1991. Essa “nova gestão pública” visa a mudar o

Estado e, para isso, inspira-se sistematicamente em lógicas de concorrência

e métodos de governo empregados nas empresas privadas [50]. Sua intenção

é “reinventar o governo” diante do que parece ser um fracasso das

esperanças nos grandes programas dos anos 1950 e 1960, e isso num

contexto político em que os governos desejam poder limitar os custos e, ao

mesmo tempo, aumentar a satisfação dos usuários, vistos como clientes.

Esse “paradigma global” da reinvenção do governo apresentou várias

faces, conforme o país, o governo ou o intérprete, os quais ressaltam ora a

importação do modelo da empresa, ora a necessária participação

democrática da população nas decisões – isso quando não misturam as duas

coisas. Mas a principal tendência nos países desenvolvidos consistiu em

impor um novo modo de racionalização às administrações públicas que

obedece às lógicas empresariais. Concorrência, downsizing, outsourcing

[terceirização], auditoria, regulação por agências especializadas,

individualização das remunerações, flexibilização do pessoal,

descentralização dos centros de lucro, indicadores de desempenho e

benchmarking são todos instrumentos que administradores zelosos e

decididores políticos em busca de legitimidade importam e difundem no

setor público em nome da adaptação do Estado à “realidade do mercado e

da globalização”.

A nova gestão pública consiste em fazer com que os agentes públicos

não ajam mais por simples conformidade com as regras burocráticas, mas

procurem maximizar os resultados e respeitar as expectativas dos clientes.

Isso pressupõe que as unidades administrativas sejam responsáveis por sua

produção específica e possuam certa autonomia na realização de seu

projeto[51]. As técnicas de gestão baseiam-se no tripé objetivos-avaliação-

sanção. Cada entidade (unidade de produção, coletivo ou indivíduo) passa a

ser “autônoma” e “responsável” (no sentido de accountability). No âmbito

de suas missões, recebe metas que deve atingir. A realização dessas metas é

avaliada regularmente, e a unidade é sancionada positiva ou negativamente

de acordo com seu desempenho. A eficácia deve aumentar em razão da

pressão constante e objetivada que pesará sobre os agentes públicos, em

todos os níveis, de tal modo que acabem artificialmente na mesma situação

do assalariado do setor privado, que está sujeito às exigências dos clientes e

às de seus superiores.

Um dos aspectos importantes dessa nova gestão, além da ênfase no

“desempenho”, é a importação do “critério de qualidade” utilizado pelas

empresas privadas que desejam subordinar sua atividade à satisfação do

consumidor.

 

A concorrência no centro da ação pública

 

“Concorrência” é a palavra-chave dessa nova gestão pública. Nesse

sentido, esta última traduz o dogma friedmaniano:

 

O maior perigo para o consumidor é o monopólio, seja privado, seja governamental. A

proteção mais eficaz do consumidor é a livre concorrência interna e o livre-câmbio em

todo o mundo. O que protege o consumidor da exploração de um comerciante é a

existência de outro comerciante, de quem ele pode comprar e cujo único desejo é

vender. A possibilidade de escolha entre várias fontes de abastecimento defende o

consumidor de forma muito mais eficaz do que todos os Ralph Nader do mundo.[52]

 

Se a ação pública deve ser uma “política de concorrência”, o Estado

deve ser um ator concorrendo com outros atores, em particular no plano mundial. Trata-se de executar simultaneamente duas operações que

aparecem como homogêneas em virtude da unicidade das categorias em

jogo: de um lado, construir mercados que sejam o mais concorrenciais

possível no âmbito mercantil; de outro, fazer a lógica de concorrência

intervir no próprio âmbito da ação pública. Assim, a concorrência está no

princípio da liberalização das indústrias de redes, como telecomunicações,

eletricidade, gás, ferrovias ou correios – uma liberalização que não se

confunde com a privatização nem com a desregulamentação e mostra novas

formas de intervenção pública pela criação de mercados, ou quasi-

mercados, em setores que são considerados monopolistas ou respondem a

critérios estranhos às considerações de custo. Para retomarmos o título da

obra de Israel Kirzner, concorrência e espírito de empresa são as duas

palavras-chave da prática governamental neoliberal[53].

Uma das primeiras medidas importantes do governo Thatcher foi a

implantação do Compulsory Competitive Tendering (CCT), um sistema que

tornava obrigatórias a chamada de ofertas para qualquer fornecimento de

serviços locais e a escolha da oferta mais competitiva, de acordo com os

critérios do “value for money”, o que significava fazer as empresas privadas

e os governos locais concorrerem entre si [54].

Supostamente, essa institucionalização da competição favorece uma

melhor realização das finalidades dos serviços públicos, dando maior

satisfação aos clientes (que podem escolher livremente o prestador) e

reduzindo custos. O que pressupõe que a forma da prestação do serviço,

pública ou privada, não afeta o conteúdo e o efeito do serviço. Fortalecendo

a eficácia dos serviços públicos, supostamente a política da escolha lhes dá

uma nova legitimidade. Essa ideia é central na retórica da esquerda

moderna, como sublinha Tony Blair:

 

A escolha é um princípio importante de nosso programa. É preciso haver muito mais

escolha, não apenas entre prestadores de serviços públicos, mas dentro de cada

serviço. Onde é possível, a escolha melhora a qualidade do serviço prestado aos mais

pobres e auxilia na luta contra as desigualdades, ao mesmo tempo que fortalece o

apreço das classes médias pelo serviço coletivo. No campo da educação, isso significa

escolha entre várias escolas, de modo que os pais possam optar com mais frequência

por um estabelecimento que corresponda plenamente às necessidades dos filhos. [55]

A realidade é um pouco diferente: essa “livre escolha” é muito desigual,

porque as famílias não possuem a mesma capacidade de exercê-la com as

mesmas vantagens, como mostraram numerosos estudos no campo

escolar[56].

A concorrência deve ser também o princípio da “gestão dos recursos

humanos”. A constituição de mercados internos de bens e serviços é

acompanhada da criação de concorrência entre os próprios agentes, dentro

do setor público. A nova gestão pública provoca uma mutação profunda dos

antigos sistemas de classificação e remuneração, em proveito de avaliações

baseadas no desempenho individual e nos incentivos financeiros

personalizados. Desse modo, os gerentes à frente do serviço serão avaliados

ex-post, não mais ex-ante, conforme o cumprimento das metas com as quais

se comprometeram. Como eles próprios avaliam seus subordinados,

administrações e serviços públicos se parecem cada vez mais com longas

cadeias de vigilância e controle de desempenho individual [57].

Essa “gestão do desempenho” faz parte de uma espécie de

“desfuncionalização” do serviço público. Alguns de seus aspectos são:

flexibilização ou supressão das regras de direito público às quais os

funcionários devem sujeitar-se; substituição dos concursos por contratos de

direito privado; mobilidade entre serviços e entre os setores público e

privado; e demissão de funcionários considerados incompetentes [58].

Embora esteja em questão a dimensão estatutária tradicional do emprego

público, estamos longe de uma “desburocratização”, como veremos adiante.

Um novo modelo de condução dos agentes públicos tende a instaurar-

se: o governo empresarial. Ele repousa sobre os princípios da “gestão do

desempenho” e emprega ferramentas importadas do setor privado

(indicadores de resultados e gestão de motivações mediante um sistema de

incentivos que permitem um “governo a distância” dos comportamentos).

Esse governo supõe um controle estrito do trabalho dos agentes públicos

por meio de avaliações sistemáticas e a subordinação destes à demanda de

“cidadãos-clientes” convidados a exercer sua capacidade de escolha diante

de uma oferta diversificada, de acordo com o princípio do “controle pela

demanda”. Essa estratégia tem uma natureza financeira e normativa.

Permite fazer com que o usuário contribua diretamente com o custo do serviço, na medida em que o “responsabiliza” financeiramente – o que

corresponde à busca de uma diminuição da pressão fiscal – e é uma maneira

de mudar o comportamento do “consumidor” de serviços públicos,

convidado a regular sua demanda. O livro que melhor reúne o conjunto de

características dessa nova prática governamental é o best-seller de David

Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo, publicado em 1992 [59].

Para esses dois autores, nenhum governo é fixo na história. Do mesmo

modo que as formas de ação pública foram reinventadas pelo New Deal,

devemos inventar um governo adaptado ao “novo mundo” da “era da

informação”, da globalização e da “crise fiscal”[60]. A produção de serviços

públicos deve obedecer à mesma regra que orientou a reorganização das

empresas: redução de tamanho, foco num “ofício”, aumento da qualidade,

descentralização da autoridade, horizontalização da linha hierárquica[61].

Trata-se menos de alterar o volume de despesas, para mais ou para menos,

do que de reinventar as políticas e os organismos públicos. Segundo eles,

estamos vivendo um período em que devemos abandonar o modelo

burocrático weberiano e passar a um modelo pós-weberiano. O termo pelo

qual pretendem resumir sua proposta é “governo empresarial”[62].

A intenção dos autores não é propor um novo modelo saído de sua

imaginação, mas explicar o que está em andamento nos Estados Unidos. A

reinvenção do governo empresarial é um processo que, segundo eles,

começou quando os eleitores californianos votaram a famosa “Proposta

13”, em 6 de junho de 1978, diminuindo para a metade o imposto local

sobre a propriedade. Essa “revolta fiscal” se estendeu a todos os estados

norte-americanos, até que Reagan a transformou no eixo principal de sua

política. Nos anos 1980, constatando a diminuição de recursos, prefeitos e

governadores foram obrigados a desenvolver novas formas de organização

e estimular as “parcerias público-privadas”. Foram essas novas práticas que

permitiram a invenção, em nível local, dos “governos empresariais”.

Os governos empresariais obedecem a dez princípios analisados em

detalhe pelos autores. A maioria desses governos promove a concorrência

entre fornecedores de serviços; tira poder da burocracia para dá-lo aos

cidadãos; mede o desempenho de suas agências focando não os recursos,

mas os resultados; é guiada pela busca de seus objetivos, não pelo respeito de regras e regulações; considera que os usuários são consumidores e

oferece a eles possibilidades de escolha entre escolas, programas de

formação, tipos de habitação; previne os problemas antes que surjam, em

vez de conformar-se em oferecer posteriormente o serviço; emprega sua

energia a fim de evitar gastos, em vez de procurar fundos; descentraliza a

autoridade, favorecendo a administração participativa; prefere os

mecanismos do mercado aos mecanismos burocráticos; e concentram-se

não só no fornecimento de serviços públicos, mas na mobilização de todos

os setores – público, privado e associativo – para resolver os problemas da

comunidade[63].

Segundo Osborne e Gaebler, não devemos confundir esse governo

empresarial, resumido em seus diversos aspectos, com o free market dos

conservadores: “Estruturar o mercado para realizar um objetivo público é,

na verdade, o contrário de deixar ao ‘livre mercado’ a tarefa de regular as

coisas; trata-se de uma forma de intervenção no mercado”[64]. De todo

modo, acrescentam, não existe livre mercado se o entendemos como um

mercado isento de qualquer intervenção governamental. Todos os mercados

legais são estruturados por regras estabelecidas pelos governos, com

exceção dos mercados negros, que são controlados pela força e regidos pela

violência [65]. Segundo eles, essa governança empresarial que utiliza

alavancas públicas para orientar as decisões privadas no sentido dos

objetivos coletivos permite a definição de uma “terceira via” entre o free

market dos conservadores e os programas burocráticos do big government

dos “liberais” (no sentido norte-americano do termo).

O tema do governo empresarial não caiu no vazio. Foi no governo Bill

Clinton que se lançou a National Performance Review, inspirada no livro de

Osborne e Graeber. Após o relatório redigido em 1993 por Al Gore, em que

ele estabelecia como programa “a criação de um governo que funcione

melhor e custe menos”[66], o governo Clinton organizou uma vasta operação

de propaganda e criou “equipes” e “laboratórios” para reinventar o

governo[67]. Segundo Al Gore, a National Performance Review possibilitou

o corte de 351 mil pessoas do funcionalismo público. Uma iniciativa

semelhante no Canadá, em 1994, gerou um corte de 45 mil funcionários

públicos. Esse procedimento de auditoria geral, fortemente encorajado pelas instituições de expertise internacionais, como a OCDE, espalhou-se por

todo o mundo com nomes diferentes, mas seguindo a mesma lógica.

 

Uma política de esquerda?

 

Essa “reinvenção do governo” se apresenta com frequência como uma

reinvenção da política de esquerda. Na verdade, isso é apenas o exemplo

mais flagrante da dominação da nova razão neoliberal. A reforma dos

instrumentos de intervenção pública tornou-se, no fim dos anos 1990, a

base do acordo entre Bill Clinton, Tony Blair e outros dirigentes da

esquerda europeia. O teórico da terceira via, Anthony Giddens, descreve

nos seguintes termos as novas orientações da “reforma do Estado”:

 

A maioria dos Estados ainda tem muito que aprender com as melhores técnicas de

gestão empresarial. Eles deveriam buscar, em especial, controles de resultados,

auditorias, implantar estruturas de decisão mais flexíveis ou garantir uma maior

participação dos empregados.[68]

 

Contudo, aquilo que se apresentava como uma “renovação” da esquerda

tendia a obliterar o fato de que a mutação empresarial da ação pública era

apenas o aprofundamento de uma política iniciada pelos governos

neoliberais dos anos 1980. Os conservadores britânicos foram os pioneiros

nessa estrada. Em 1980, uma série de dispositivos foi implantada para

possibilitar a aplicação sistemática no setor público do princípio de

eficiência, tão prezado pelos consultores das empresas de auditoria que

orientavam o governo[69]: Efficiency Unit, Scrutinity Programme, Financial

Management Initiative e National Audit Office.

Em 1988, um relatório ao primeiro-ministro britânico deu início à

operação ambiciosa e sistemática dos next steps [próximos passos][70]. A

administração pública era vista como um conjunto de “unidades de

produção” ou “agências” com autonomia, que perseguia seus próprios

objetivos e respondia a indicadores de desempenho. Várias opções foram

apresentadas para melhorar a produtividade do serviço público:

privatização, subcontratação no setor privado ou autonomização das

agências [71]. Nesse último caso, tratava-se de fragmentar um serviço

público unificado e normatizado em entidades descentralizadas e

responsáveis perante o ministro em questão. Desse modo, a função pública

britânica é progressivamente dividida em cerca de 110 agências autônomas,

reunindo quase 80% dos agentes públicos. Cada agência é dirigida por um

responsável selecionado por sua competência administrativa e remunerado

de acordo com seu desempenho. Livre para gerir, ele pode subcontratar

serviços no setor privado, caso julgue essa solução mais eficiente.

A Grã-Bretanha de Tony Blair segue as orientações do thatcherismo. A

Private Finance Initiative, também denominada Public-Private Partnership

(PPP), permite às empresas do setor privado financiar e gerir os serviços

públicos ligados a saúde, educação e segurança. O contrato dá ao setor

privado o direito de explorar um serviço durante longos períodos (vinte ou

trinta anos), em troca do financiamento e da manutenção da infraestrutura.

Mas as empresas privadas não fornecem necessariamente um serviço de

qualidade equivalente e o Estado é obrigado a participar dos custos,

subvencionando as empresas privadas[72].

O Canadá também implantou um programa de reestruturação do setor

público a partir de 1988 (Public Service 2000), assim como a Austrália, a

Nova Zelândia, a Dinamarca e a Suécia. Na França, Michel Rocard quis

impulsionar esse tipo de orientação em 1991 (a “renovação do serviço

público”). Em 1992, mandou publicar a “Carta dos Serviços Públicos”,

introduzindo a lógica gerencial pela criação de “centros de

responsabilidade” nos serviços descentralizados do Estado, os quais

deveriam estabelecer “projetos de serviço” com seus respectivos

ministérios. As duas categorias-chave dessa “renovação”, isto é, a

“responsabilização” e a “avaliação”, não eram muito originais [73]. Esse

primeiro enxerto da nova gestão pública não tomou a dimensão que teve em

outros países, sem dúvida porque a relutância em ver o setor público como

um produtor de serviços fornecidos a um cliente permaneceu cultural e

politicamente forte na França.

A reforma administrativa, tema havia muito tempo defendido pelas

elites modernizadoras à frente do Estado francês [74], foi relançada em fins

dos anos 1990 e no início dos anos 2000, com a elaboração e a votação da Lei orgânica relativa às finanças (Lolf), em agosto de 2001. Essa lei

pretendia introduzir uma obrigação de bom desempenho na gestão

financeira do Estado. O financiamento orçamentário não poderia mais

depender da natureza do gasto, mas dos resultados dos “programas”, dos

quais se exigia que explicitassem objetivos precisos que seriam submetidos

a avaliação. Como podemos ver, também não há nada muito original nessa

nova prática que visa a “trocar uma lógica de meios por uma lógica de

resultados”.

Uma segunda fase, chamada fase de aceleração, foi desencadeada em

julho de 2007, pouco após a eleição de Nicolas Sarkozy, com o nome de

Revisão Geral das Políticas Públicas (o que lembra de certo modo a

National Performance Review, de Al Gore). Chegando a um balanço

bastante mitigado das primeiras medidas de “modernização”, o governo

tenciona operar um verdadeiro “rompimento”. Também nesse caso, a

prática não é nova, em comparação com o que ocorreu em outros países, já

que se trata de realizar uma auditoria sistemática de todas as políticas

públicas e as despesas sociais para “diminuir o gasto público, melhorando

ao mesmo tempo a eficácia e a qualidade do serviço prestado pela