8 O governo empresarial

administração pública”. A medida deve consistir em determinar a

“pertinência” de cada ação pública – “sem tabu nem a priori”– e, em

seguida, fixar o nível de recursos materiais e humanos necessários ao

cumprimento da tarefa, levando-se em consideração os meios de melhorar a

produtividade dos serviços. A originalidade talvez resida nos procedimentos

extremamente centralizados dessa “revisão geral”, comandada pelo círculo

mais próximo do presidente da República, marginalizando dessa forma

todas as instituições e as instâncias que até então tinham o papel de

controlar o orçamento e a administração.

O novo modelo de governo conquistou muitos países. Os temas e os

termos da “boa governança” e das “boas práticas” tornaram-se o mantra da

ação governamental. As organizações internacionais propagaram

amplamente as novas normas da ação pública, sobretudo nos países

subdesenvolvidos. O Banco Mundial, no Relatório sobre o desenvolvimento

mundial, de 1997, propôs a substituição do termo “Estado mínimo” por

“Estado melhor”. Em vez de encorajar sistematicamente as privatizações, deseja ver o Estado como um “regulador” dos mercados. O Estado deve ter

autoridade, deve concentrar-se no essencial, deve ser capaz de criar quadros

regulamentares indispensáveis à economia. Segundo o Banco Mundial, o

Estado eficaz é um Estado central forte, cuja prioridade é uma atividade

reguladora que garanta o Estado de direito e facilite o mercado e seu

funcionamento[75]. A OCDE não ficou atrás: desde meados dos anos 1990,

multiplicou as recomendações de reforma da regulamentação e abertura dos

serviços públicos à concorrência, por intermédio das atividades de seu

departamento de gestão pública (Public Management Committee, ou

Puma). A Comissão Europeia fez o mesmo com seu Livro Branco sobre a

“governança europeia” em 2001, ainda que esta última misture o

funcionamento das instituições com a promoção do modelo empresarial e

concorrencial nos serviços públicos.

Essa reforma da administração pública é parte da globalização das

formas da arte de governar. Em todo o mundo, seja qual for a situação local,

os mesmos métodos são preconizados, e o mesmo léxico uniforme é

empregado (competição, reengenharia de processos, benchmarking, best

practice, indicadores de desempenho). Esses métodos e essas categorias são

válidos para todos os problemas, todas as esferas de ação, da Defesa

nacional à gestão dos hospitais, passando pela atividade judicial. Essa

reforma “genérica” do Estado segundo os princípios do setor privado

apresenta-se como ideologicamente neutra: visa somente à eficiência ou,

como dizem os especialistas britânicos em auditoria, ao “value for money”,

isto é, à otimização dos recursos utilizados. Vimos anteriormente que a

adesão à nova gestão pública passou por cima das divisões partidárias, a

ponto de constituir um dos eixos principais da “terceira via”, que

supostamente reunia os novos democratas norte-americanos e a renovada

social-democracia europeia. Na realidade, trata-se de uma racionalidade

extremamente pregnante e, na medida em que tem poucos críticos e

oponentes, ainda mais poderosa. Essa nova gestão pública, tão

universalmente aceita, age de maneira muito mais eficaz do que qualquer

discurso radical, enfraquecendo as resistências éticas e políticas dentro dos

setores público e associativo. O fato é que com esse léxico, e com a

racionalidade que ele contém, difunde-se uma concepção utilitarista do homem que não poupa nenhum campo de atividade. O funcionário público

é um agente racional que reage apenas aos estímulos materiais. Os códigos

de honra da profissão, a identidade profissional, os valores coletivos, o

senso de dever e o interesse geral que movem alguns agentes públicos e dão

sentido a seu compromisso são deliberadamente ignorados. Por toda parte, e

em todos os setores, os motivos para agir são os mesmos, assim como os

procedimentos de avaliação que condicionam as recompensas e as

punições. Um enorme trabalho de redução do sentido da ação pública e do

trabalho dos agentes públicos está em curso: têm pertinência apenas os

motivos mais interesseiros de conduta, apenas os incentivos pecuniários que

supostamente a orientam.

Com esse governo empresarial, o mercado não se impõe simplesmente

porque “invade” os setores associativos e de Estado, mas porque se tornou

um modelo universalmente válido para pensar a ação pública e social.

Hospitais, escolas, universidades, tribunais e delegacias são considerados

empresas da alçada das mesmas ferramentas e das mesmas categorias. Esse

trabalho de redução típico da gestão pública tem a ver, naturalmente, com a

mutação antropológica que caracteriza as sociedades ocidentais. Ele não é

apenas o reflexo dessa mutação, mas, ao contrário, é um vetor

particularmente eficaz dela quando diz respeito a domínios que podem

parecer heterogêneos à lógica quantitativa dos desempenhos. Basta pensar

na educação, na cultura, na saúde, na justiça ou na polícia[76]. Nesses

domínios, as mutações não são menos patentes do que em outros. Noções

como a de “gestão dos fluxos judiciários”, difundidas nos anos 1990,

tendem a transformar o magistrado num administrador que todo ano é

obrigado a aumentar seu “portfólio de processos”, e de forma imperativa, na

medida em que seu salário e sua promoção vão depender cada vez mais do

cumprimento dos indicadores. O entendimento maciçamente contábil da

atividade judiciária, médica, social, cultural, educacional ou policial tem

consequências consideráveis sobre a maneira como são considerados os

“clientes” desses serviços regidos pelos novos princípios gerenciais, assim

como sobre a forma como os agentes vivenciam a tensão entre essas lógicas

contábeis e o significado que dão à profissão[77].

As normas contábeis constituem não tanto uma “ideologia”, mas uma

forma específica de racionalidade importada do econômico. Nesse sentido,

a “gestão pelo desempenho” gera problemas sérios, que em geral ela tende a

evitar: a determinação dos indicadores de desempenho, a apresentação dos

resultados, a circulação da informação entre “topo” e “base”. A questão é

saber o que quer dizer “cultura de resultado” na justiça, na medicina, na

cultura ou na educação, e sobre quais valores podemos julgá-lo. Na

verdade, o ato de julgamento, que depende de critérios éticos e políticos, é

substituído por uma medida de eficiência que se supõe ideologicamente

neutra. Assim, tende-se a ocultar as finalidades próprias de cada instituição

em benefício de uma norma contábil idêntica, como se cada instituição não

tivesse valores constitutivos que lhe são próprios[78].

 

Uma tecnologia de controle

 

Essa refundação administrativa da ação pública apoia-se na crença das

virtudes de uma avaliação geral e exaustiva, capaz de dar conta de forma

“racional” e “científica” dos efeitos de um programa político, da atividade

de um serviço ou do trabalho de cada agente[79]. Essa lógica de avaliação

generalizada é sustentada por grupos sociais cujo poder efetivo e cuja

legitimidade repousam cada vez mais sobre a concepção e o domínio das

ferramentas práticas de observação, investigação e julgamento. A seleção, a

formação e a socialização dos chefes de departamento adquiriram em toda a

parte uma grande importância, ainda mais por serem consideradas os

principais “agentes da modernização”. A alta administração, formada cada

vez mais nas business schools, em simbiose cada vez maior com os meios

empresariais privados, encontrou uma fonte suplementar de legitimidade

misturando “modernidade” e “ciência”, e isso em detrimento das

instituições democráticas, que foram privadas de seu papel de proposição e

controle da administração pública por esse poder de expertise.

O objetivo dessa nova gestão pública é controlar estritamente os agentes

públicos para aumentar seu comprometimento com o trabalho. Espera-se

deles muito mais a obtenção de resultados (contabilizados como na empresa privada) do que o respeito aos procedimentos funcionais e às regras

jurídicas. Essa mensuração do desempenho tornou-se a tecnologia

elementar das relações de poder nos serviços públicos, uma verdadeira “‐

obsessão pelo controle” dos agentes, uma fonte de burocratização e inflação

normativa consideráveis[80]. Tende a moldar a própria atividade e visa a

produzir transformações subjetivas nos “avaliados” para que se adequem a

seus “compromissos contratuais” com as instâncias superiores. Trata-se de

reduzir a autonomia adquirida por alguns grupos profissionais, como

médicos, juízes e professores, considerados dispendiosos, permissivos ou

pouco produtivos, impondo-lhes critérios de resultado constituídos por uma

tecnoestrutura especializada proliferante. Idealmente, cada indivíduo deve

ser seu próprio supervisor, mantendo atualizadas a contabilidade de seus

resultados e a adequação às metas que lhe foram atribuídas. Um dos

objetivos disso é fazer o indivíduo interiorizar as normas de desempenho e

às vezes, mais do que isso, fazer com que o avaliado seja o produtor das

normas que servirão para julgá-lo.

A avaliação é um processo de normatização que leva os indivíduos a

adaptar-se aos novos critérios de desempenho e qualidade, a respeitar novos

procedimentos que com frequência são tão formais quanto as regras

burocráticas clássicas. No entanto, diferentemente destas últimas, os novos

critérios podem atingir mais diretamente o “coração do ofício”, seu

significado social, os valores sobre os quais repousa, como pode ser o caso

nos mais diversos universos profissionais, de pesquisadores a policiais,

passando por enfermeiras ou carteiros. Esses modos uniformes de medida

de desempenho e incentivos típicos da nova gestão fazem dela uma

máquina de guerra contra as formas de autonomia profissional e os sistemas

de valor a que os assalariados obedecem[81].

O management repousa sobre uma ilusão de controle contábil dos

efeitos da ação. A interpretação puramente numérica dos resultados de uma

atividade, exigida pelo uso dos “painéis de gestão” que orientam o

“comando” dos serviços, entra em contradição com a experiência e as

dimensões não quantificáveis do ofício [82]. A eficácia buscada pode ser

contrariada pelos conflitos de valor que essa “cultura gerencial” provoca em

universos profissionais regidos por outros valores. Os efeitos de “desmoralização” acabam tendo consequências sobre a qualidade do

serviço, já que a dedicação e a consciência profissional são vistas como

uma ficção enganadora ou uma exceção na nova doxa.

Por outro lado, o paradoxo é que apenas a nova gestão pública escapa

da avaliação desses efeitos. De fato, quem avalia a avaliação? Quando se

apresenta como prova de maior produtividade o baixo número de

funcionários públicos na Suécia ou no Canadá, ninguém pode dizer se o

efeito sobre a sociedade é benéfico, se não existem custos não avaliados ou

transferências de encargos sobre grupos sociais[83]. A diminuição do

número de funcionários públicos e a redução da remuneração (como no

caso dos funcionários públicos franceses após a desindexação dos salários

em 1982) não são em si a condição necessária para um desempenho melhor.

Verifica-se apenas o que foi construído, mede-se apenas o que se pôde

reduzir a algo mensurável[84]. A avaliação é um empreendimento de

normatização em que as características da atividade desaparecem na

uniformização dos padrões (do tipo ISO 9000) [85]. Com os novos

dispositivos de controle, desenvolvem-se novas percepções das tarefas que

devem ser cumpridas, novas relações com o trabalho e com os outros. Pela

seleção de normas e critérios, a avaliação tem o efeito de tornar visíveis ou

invisíveis certos aspectos do ofício, valorizá-los ou desvalorizá-los –

adquire valor o que é visto na atividade, em detrimento do que não o é. A

questão da “objetividade” da avaliação, frequentemente trazida à baila, não

tem sentido. Essa tecnologia de poder visa a criar um tipo de relação que

valida a si mesma pela conformidade dos sujeitos à definição da norma de

conduta legítima. Portanto, é pela construção de um sujeito cuja conduta

será guiada por procedimentos de avaliação e sanções ligadas a eles que se

deve julgar esse modo de governo introduzido no serviço público.

A interiorização das normas de desempenho, a autovigilância constante

para adequar-se aos indicadores e a competição com os outros são os

ingredientes dessa “revolução das mentalidades” que os “modernizadores”

desejam realizar. Esse regime geral de inspeção, que moderniza o velho

sonho benthamiano, tem uma lógica própria, que pode se transformar num

pesadelo burocrático, como sentiram na pele as autoridades locais

britânicas, em especial sob os governos neotrabalhistas, quando estes quiseram aperfeiçoar o sistema de auditoria elevando os critérios e os

objetivos que deveriam ser atingidos (Best Value for Money)[86].

 

Gerencialismo e democracia política

 

A nova gestão pública possui duas dimensões: ela introduz modos de

controle mais refinados, que fazem parte de uma racionalização burocrática

mais sofisticada, e embaralha as missões do serviço público, alinhando-as

formalmente a uma produção do setor privado. De modo que podemos tanto

ressaltar a continuidade com a antiga lógica burocrática como evidenciar

alguns pontos de ruptura com ela.

Um dos aspectos principais é, sem dúvida, o aumento da centralização

burocrática a que levou o novo regime de inspeção a partir de padrões

nacionais e uniformes nos países em que havia uma forte liberdade local.

Na Grã-Bretanha, por exemplo, o comando por indicadores de desempenho

serviu para intensificar muito fortemente o controle das instâncias centrais

sobre as coletividades locais a partir de 1982, graças à criação de uma

comissão nacional de auditoria. A sujeição dos comportamentos a restrições

impostas por instrumentos sofisticados, longe de dar mais liberdade aos

atores em campo, tende a confiná-los numa hiperobjetivação da atividade.

As normas estatísticas revelaram-se meios poderosos de padronização e

normalização dos comportamentos, dentro da lógica da burocracia de tipo

“weberiano”[87]. Assim, a tensão entre a centralização das instâncias de

regulação e auditoria e a suposta autonomia dos serviços submetidos à

concorrência acarreta efeitos perversos significativos, levando os serviços a

concentrar-se obsessivamente nos indicadores de desempenho, sem se

preocupar com o conteúdo real de sua missão: taxa de sucesso num exame,

taxa de ocupação de leitos em hospitais, proporção entre fatos constatados e

fatos elucidados podem significar resultados efetivos muito diferentes e até

mesmo desvios muito graves com relação à realidade do serviço prestado.

Essa fetichização do número conduz essa hiper-racionalização à “fabricação

de resultados” que estão longe de traduzir as melhorias reais, tanto mais que

os gerentes e seus subordinados são todos obrigados a “entrar no jogo” e contribuir para uma produção coletiva de números. Nada nos permite

afirmar que a realidade coincide sempre com a retórica gerencial e

comercial. Os critérios de avaliação quantitativa estão longe de concordar

sempre com os critérios qualitativos de atenção ao cliente.

Essa nova etapa da racionalização burocrática vem acompanhada da

perda de significado próprio dos serviços públicos. De fato, um dos efeitos

da nova gestão pública é que os limites entre o setor público e o privado se

embaralharam. Aliás, a própria ideia de um setor público cujos princípios

transgridem a lógica mercantil é posta em questão com a multiplicação das

relações contratuais e delegações, bem como com as transformações

sofridas pelo emprego público no sentido de uma maior diversidade de

formas e de uma precariedade mais desenvolvida [88]. A promoção da

concorrência, por exemplo, não se concilia facilmente com a obrigação de

serviços públicos aos quais um grande número de cidadãos e agentes

públicos continua ligado. A nova gestão pública contrasta com os princípios

da função pública tal como foram estabelecidos na França (primazia do

direito público, igualdade de tratamento dos usuários, continuidade do

serviço, laicidade e respeito da neutralidade política). A transformação do

usuário em consumidor, ao qual convém vender o máximo possível de

produtos para aumentar a rentabilidade, não é tão “neutra” como querem

fazer parecer os especialistas. Quanto aos procedimentos de avaliação, eles

tendem a confundir a medida dos resultados que pode ser feita internamente

com os efeitos múltiplos e de longa duração que uma política pode ter sobre

a sociedade como um todo.

A importação das lógicas contábeis, provenientes do mundo econômico

mercantil, tende não apenas a “desligar” as atividades e seus resultados,

como também a despolitizar as relações entre o Estado e os cidadãos. Estes

são vistos como compradores de serviços que devem “receber pelo que

pagam”. Essa prioridade que se dá à dimensão da eficiência e ao retorno

financeiro elimina do espaço público qualquer concepção de justiça que não

seja a de equivalência entre o que foi pago individualmente pelo

contribuinte e o que foi recebido individualmente por ele.

A desconfiança como princípio e a vigilância avaliativa como método

são os traços mais característicos da nova arte de governar os homens. O espírito gerencial que a anima impõe-se em detrimento dos valores hoje

desqualificados do serviço público e da dedicação dos agentes a uma causa

geral que está acima deles. Na antiga forma de governo, ligada ao ideal de

soberania democrática, a autonomia relativa do funcionário público

repousava sobre o compromisso de servir a uma causa que se impunha a ele

e pela qual ele tinha de respeitar o direito público e os valores profissionais

que compunham um “espírito de solidariedade”. Esse compromisso,

simbolizado por um estatuto, tinha em troca certa confiança –

evidentemente sempre ponderada por uma preocupação com as formas

regulamentares – na conduta virtuosa do agente público. A partir do

momento que o postulado da nova gestão especifica que não se pode mais

confiar no “indivíduo comum”, intrinsecamente privado de qualquer apego

a um “espírito” público e de qualquer adesão a valores que lhe seriam

exteriores, a única solução é o controle e o “governo à distância” dos

interesses particulares. Quer se trate de equipe hospitalar, juízes ou

bombeiros, os motivos e os princípios de sua atividade profissional são

concebidos apenas do ângulo dos interesses pessoais e corporativos,

negando-se, assim, qualquer dimensão moral e política de seu compromisso

com uma profissão que repousa sobre valores próprios. Os três “ee” da

gestão (“eficácia, economia, eficiência”) fizeram desaparecer da lógica do

poder as categorias do dever e da consciência profissional.

A desconfiança caracteriza ainda a relação entre as instituições públicas

e os sujeitos sociais e políticos, que também são vistos como “oportunistas”

em busca da máxima vantagem pessoal, sem nenhuma consideração pelo

interesse coletivo. A reestruturação neoliberal transforma os cidadãos em

consumidores de serviços que nunca têm em vista nada além de sua

satisfação egoísta, o que faz que sejam tratados como tais por

procedimentos de vigilância, restrição, punição e “responsabilização”. É

isso que leva a “envolver” os doentes, fazendo-os arcar com uma parte

maior das despesas médicas, e os estudantes universitários, aumentando as

taxas de inscrição. O “governo” das administrações públicas, de autoridades

locais, dos hospitais e das escolas por indicadores sintéticos de

desempenho, cujos resultados são largamente difundidos pela imprensa

local e nacional na forma de ranking, convida o cidadão a basear seu julgamento apenas na relação de custo-benefício. A corrosão da confiança

nas “virtudes” cívicas teve, sem dúvida, efeitos performativos sobre a

maneira como os novos cidadãos-consumidores enxergam sua contribuição

fiscal para os encargos coletivos e o “retorno” que têm individualmente.

Eles não são chamados a julgar políticas e instituições do ponto de vista do

interesse da comunidade política, mas somente em função de seu interesse

pessoal. É a própria definição de sujeito político que é radicalmente

alterada.

 

[1] Walter Lippmann, “The Permanent New Deal”, em The New Imperative (Londres, Macmillan, 1935), p. 43-4.

[2] Ibidem, p. 47.

[3] James K. Galbraith, The Predator State. How Conservatives Abandonned the Free Market and Why Liberals Should Too (Nova York, The Free Press, 2008).

[4] Sobre esse ponto, ver as observações de Desmond King, “Une nouvelle conception de l’État: de l’étatisme au néolibéralisme”, em Vincent Wright e Sabino Cassese (orgs.), La recomposition de l’État en Europe (Paris, La Découverte, 1996); sobre a dimensão estruturante do instrumento, ver Pierre Lascoumes e Patrick Le Galès (orgs.), Gouverner par les normes (Paris, Presses de Sciences Po, 2007).

[5] Ver Denis Saint-Martin, Building the New Managerialist State: Consultants and the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective (Oxford, Oxford University Press, 2000).

[6] Léon Walras citado por Louis Franck, La libre concurrence (Paris, PUF, 1967).

[7] Ver Jean-Pierre Gaudin, Pourquoi la gouvernance? (Paris, Presses de Sciences Po, 2002).

[8] A Commission on Global Governance, criada em 1992 por iniciativa do ex-chanceler alemão Willy Brandt, define assim essa noção: “Trata-se da soma das diferentes formas pelas quais os indivíduos e as instituições públicas e privadas administram seus negócios comuns. É um processo contínuo de cooperação e acomodação entre interesses diversos e conflitantes. Inclui as instituições oficiais e os regimes dotados de poderes de execução, do mesmo modo que os arranjos informais sobre os quais os povos e as instituições estão de acordo ou entendem ser de seu interesse”. Citado em Jean-Christophe Graz, La gouvernance de la mondialisation (Paris, La Découverte, 2008), p. 41.

[9] Portanto, as noções de “governança” e “soberania” são, em parte, antinômicas. A governança pressupõe, antes de mais nada, obediência às injunções dos organismos que representam os grandes interesses comerciais e financeiros; ela também permite, em função das relações de força internacionais e dos interesses geoestratégicos, o direito de ingerência de ONGs, forças armadas estrangeiras ou credores, em nome dos direitos humanos ou das minorias, ou então, de forma mais prosaica, da “liberdade de mercado”.

[10] Ver, no capítulo 6 deste volume, “Disciplina (3): a gestão neoliberal da empresa”.

[a] International Accounting Standards Board. (N. T.)

[11] Ver Nicolas Véron, “Normalisation comptable internationale: une gouvernance en devenir”, em Conseil d’Analyse Économique, Les normes comptables et le monde post-Enron (Paris, La Documentation Française, 2003).

[12] Falência do banco Herstatt em 1974 e do Franklin National Bank nos Estados Unidos.

[13] O que Dominique Plihon, Jézabel Couppey-Soubeyran e Dhafer Saïdane escrevem a respeito da França vale também para o conjunto do sistema financeiro: “A desregulamentação e a privatização do setor bancário na França foram consideradas algumas vezes um sinal do desengajamento do Estado e o início de uma verdadeira desregulação do setor bancário. Frequentemente foram consideradas até mesmo responsáveis pelas dificuldades que os bancos enfrentaram ao longo dos anos 1990. No entanto, desregulamentação não significa desregulação. A regulamentação não desaparece, não muda de natureza. Trata-se de uma regulamentação prudencial, que visa não mais a administrar a atividade dos bancos, mas a orientá-la no sentido de uma maior prudência, ressaltando em especial as normas de solvabilidade. Surgem, assim, as condições para uma nova regulação. A regulamentação não exclui mais o mercado, ao mesmo tempo que o aumento dos riscos sensibilizava naturalmente os bancos para a gestão interna de seus riscos”, Dominique Plihon, Jézabel Couppey-Soubeyran e Dhafer Saïdane, Les banques, acteurs de la globalisation financière (Paris, La Documentation Française, 2006), p. 113; grifo nosso.

[14] Ibidem, p. 109.

[15] Ver Michel Aglietta, Macroéconomie financière (Paris, La Découverte, 2008), p. 96-7, sobre a análise técnica dos subterfúgios legais que permitiram aos bancos escapar das regras estabelecidas pelo Basileia II.

[16] Trata-se da teoria segundo a qual a venda dos próprios riscos mediante produtos financeiros sofisticados permite avaliá-los melhor. Supõe-se que, dando um valor mercantil aos riscos, o mercado financeiro gera mais eficiência na alocação dos financiamentos.

[17] Foi o que Alan Greenspan admitiu, muito tardiamente, em seu depoimento ao Congresso dos Estados Unidos em 23 de outubro de 2008: “Cometi o erro de pensar que o interesse bem compreendido das organizações e, em particular, dos bancos os tornava os mais capazes de proteger seus próprios acionistas e o capital das empresas. Minha experiência nos cargos que ocupei no FED durante dezoito anos e nas funções anteriores me levaram a pensar que os dirigentes dos estabelecimentos conheciam bem melhor os riscos de defaut que os melhores reguladores. O problema é que um pilar fundamental do que parecia ser um edifício particularmente sólido desmoronou. [...] Não sei exatamente o que aconteceu nem por quê. Mas não hesitaria em mudar minha visão, se os fatos exigissem isso”. Acrescentou, a propósito da “ideologia liberal”: “Fui muito afetado por [...] essa falha na estrutura fundamental que define aquilo que eu poderia chamar de maneira como o mundo funciona”.

[18] Ver Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy (Cambridge, Cambridge University Press, 1996).

[19] Ver, no capítulo 6 deste volume, “O crescimento do capitalismo financeiro”.

[20] Kenichi Ohmae, De l’État-nation aux États-régions (trad. Michel Le Seac’h, Paris, Dunod, 1996).

[21] A tese pós-moderna, tal como é apresentada, por exemplo, por Michael Hardt e Antonio Negri em Empire (trad. Denis-Armand Canal, Paris, Exils, 2000) [ed. bras.: Império, trad. Berilo Vargas, 10. ed., Rio de Janeiro, Record, 2012], é que a soberania do Estado foi substituída por novas formas de sujeição mais direta à ordem produtiva capitalista.

[22] Naomi Klein, La stratégie du choc. La montée d’un capitalisme du désastre (trad. Lori Saint-Martin e Paul Gagné, Arles, Leméac/Actes Sud, 2008), p. 22. A autora entende por “complexo” uma “entidade tentacular” muito mais vasta que o complexo militar-industrial. Os números dão por si sós uma ideia da dimensão da transformação: “Em 2003, o governo dos Estados Unidos firmou 3.512 contratos com sociedades encarregadas de executar funções ligadas à segurança; no período de 22 meses que se encerrou em agosto de 2006, somente o Departamento de Segurança Interna (Department of Homeland Security) firmou mais de 115 mil contratos do mesmo tipo” (ibidem, p. 23).

[23] A expressão corporate state utilizada por Naomi Klein não significa nada além disso. A tradução francesa “État corporatiste” [Estado corporativista] introduz um contrassenso lastimável (ibidem, p. 26).

[24] Jack Hayward e Rudolf Klein, “Grande-Bretagne: de la gestion publique à la gestion privée du déclin économique”, em Bruno Jobert e Bruno Théret (orgs.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et recettes dans les pratiques gouvernementales (Paris, L’Harmattan, 1994).

[25] Sobre esse ponto, ver Jean-Pierre Le Goff, Le mythe de l’entreprise (Paris, La Découverte, 1992).

[26] Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990s? (Londres, Blackwell Business, 1990), p. 8.

[27] Segundo Luc Rouban, os “contratos, sejam firmados entre coletividades públicas ou com empresas do setor privado, oferecem o novo quadro normativo da ação pública”, Luc Rouban, “La réforme de l’appareil d’État”, em Vincent Wright e Sabino Cassese (orgs.), La recomposition de l’État en Europe, cit., p. 148.

[28] Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services, cit., p. 49.

[29] Numerosas análises de Bentham antecipam as críticas da expansão burocrática: “O interesse do ministro é ter muitos empregados, isto é, tantos dependentes quanto for possível: multiplicar os agentes é multiplicar suas criaturas; pagar grandes salários a eles é prendê-los ainda mais a seu protetor; e não há nenhum motivo para vigiá-los de muito perto, porque ele não perde nada com a negligência deles”, Jeremy Bentham, Théorie des peines et des récompenses, v. 1 (Londres, B. Dulau, 1811), p. 224. Para Bentham a solução é muito diferente das preconizadas pelos economistas neoclássicos. Ela repousa sobre a democracia mais radical e a vigilância contínua de representantes e funcionários públicos em dispositivos panópticos.

[30] Sobre esse ponto, ver a tese de Christophe Chauvet, Les apports de Jeremy Bentham à l’analyse économique de l’État (Tese de Doutorado em Ciências Econômicas e Gestão, Amiens, Universidade de Picardie, 2006).

[31] Ver Leonard J. Hume, Bentham and Bureaucracy (Cambridge, Cambridge University Press, 2004).

[32] Christophe Chauvet, Les apports de Jeremy Bentham à l’analyse économique de l’État, cit., p. 22.

[33] Jeremy Bentham, Constitutional Code, v. 1 (orgs. Frederick Rosen e James Henderson Burns, Oxford, Clarendon, 1983).

[34] Passaríamos do modelo burocrático como centro e organização da sociedade para um paradigma “pós-burocrático” (noção atribuída a Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government, Berkeley, University of California Press, 1992), baseado na nova economia política.

[35] Ver Xavier Greffe, Analyse économique de la bureaucratie (Paris, Economica, 1988), p. 13.

[36] Gordon Tullock, Le marché politique: analyse économique des processus politiques (Paris, Economica, 1978), p. 34.

[37] Idem, The Politics of Bureaucracy (Washington, Public Affairs Press, 1965); William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago, Aldine Publishing Company, 1971).

[38] William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, cit., p. 42.

[39] Gordon Tullock, Le marché politique, cit.

[40] “Face-à-face Attali-Rosa”, L’Express, 9 jun. 1979, citado em Henri Lepage, Demain le libéralisme (Paris, Hachette, 1980, Coleção Pluriel), p. 60 [ed. port.: Amanhã, o liberalismo, trad. Teresa Cardoso, Lisboa, Europa-América, 1988].

[41] Ver o resumo que Henri Lepage faz das teses da corrente do Public Choice em ibidem, p. 202-6.

[42] William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, cit., p. 195.

[43] Gordon Tullock, Le marché politique, cit., p. 15.

[44] Ibidem, p. 44.

[45] Ibidem, p. 46.

[46] James Buchanan, Les limites de la liberté, entre l’anarchie et le Léviathan (Paris, Litec, 1992), p. 42.

[47] Ibidem, p. 184.

[48] Jeremy Bentham citado em Florence Faucher-King e Patrick Le Galès, Tony Blair, 1997-2007 (Paris, Presses Sciences Po, 2007), p. 65.

[49] A eficácia tem como critério a melhor solução dada a um problema, já a eficiência pressupõe avaliar financeiramente a solução mais econômica.

[50] Pode-se dizer que as tentativas de melhorar a produtividade do setor público não são novas. Os Estados Unidos foram pioneiros nesse movimento, como mostra o trabalho da Comissão Hoover, que em 1949 preconizou a criação de “orçamentos por desempenho” que deu origem ao Budget and Accounting Procedures Act de 1950. Nos anos 1960, o Planning Programming Budgeting System (PPBS) deu continuidade a esse trabalho, fazendo surgir diversas modalidades de “racionalização das escolhas orçamentárias”. No entanto, essas tentativas não tinham o caráter sistemático e universal que o movimento de reforma da “nova gestão pública” adquiriu a partir do fim dos anos 1980 e do início dos anos 1990. Também não seguiam como modelo exclusivo a gestão do setor privado.

[51] Christian de Visscher e Frédéric Varone fazem uma excelente síntese: “A definição de objetivos quantitativos para a execução das políticas públicas, o foco nos auxílios fornecidos, em vez do procedimento que se deve seguir, a redução dos custos de produção dos serviços públicos, a gestão de uma unidade administrativa por um gerente que pode alocar livremente seus recursos, a motivação do pessoal por meio de incentivos pecuniários, a garantia aos usuários de uma liberdade de escolha etc. Em uma palavra, o objetivo da nova gestão pública é transformar as administrações públicas tradicionais em organizações voltadas para o desempenho. Dessa forma, o Estado asseguraria para si uma legitimação secundária através da qualidade dos serviços e do uso eficiente do dinheiro público. Esta reforçaria sua legitimidade primária, que se baseia no respeito das regras democráticas, enquadrando, a montante, os processos decisórios”, Christian de Visscher e Frédéric Varone, “La nouvelle gestion publique ‘en action’”, Revue Internationale de Politique Comparée, “La nouvelle gestion publique”, v. 11, n. 2, 2004, p. 79.

[52] Milton Friedman e Rose Friedman, La liberté du choix (Paris, Belfond, 1980), p. 217.

[53] Israel Kirzner, Concurrence et esprit d’entreprise (Paris, Economica, 2005).

[54] Para a análise do CCT, ver Patrick Le Galès, “Contrôle et surveillance. La restructuration de l’État en Grande-Bretagne”, em Pierre Lascoumes e Patrick Le Galès (orgs.), Gouverner par les instruments (Paris, Presses de Sciences Po, 2004).

[55] Tony Blair, “Comment réformer les services publics?”, En Temps Réel – Les Cahiers, jun. 2003, p. 36.

[56] Não devemos nos esquecer também de que a “mercadorização” da prestação dos serviços na Grã-Bretanha foi concebida como um poderoso meio de controle sobre as autoridades locais, já que o governo central se dota de meios de sanção para fazer com que os novos procedimentos sejam aplicados.

[57] No Livro Branco de Jean-Ludovic Silicani (Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France, Paris, La Documentation Française, 2008), encontramos uma formulação particularmente apurada desse modo de concatenação avaliativa: “Se a cadeia gerencial não é mobilizada desde o topo até a base, sem descontinuidade, o resultado não é alcançado”, escreve Silicani. E acrescenta: “Assim, é fundamental que esses objetivos gerenciais sejam recordados na carta de compromissos que é dada a cada ministro e que este também seja julgado por seus resultados nesse domínio. Desse modo, ele será instigado a proceder da mesma forma com seus assessores, que farão o mesmo com seus colaboradores, e assim por diante. A primeira condição para que essa dinâmica gerencial virtuosa engrene, e gere rapidamente uma melhora considerável na eficácia da administração, é que se estabeleça uma relação direta de confiança entre o ministro e seus assessores na administração central”. Nesse pesadelo burocrático, do ministro até o mais modesto agente público, uma cadeia contínua de controle deve supostamente assegurar a eficácia da totalidade administrativa. Cada indivíduo é avaliador e avaliado. Talvez apenas o presidente, o avaliador supremo, seja exceção.

[58] B. Guy Peters, “Nouveau management public (New Public Management)”, em Dictionnaire des politiques publiques (Paris, Presses de Sciences Po, 2006).

[59] David Osborne e Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, from Schoolhouse to State House, from City Hall to the Pentagon (Reading, Addison-Wesley, 1992) [ed. bras.: Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público, trad. Sérgio Fernando Guarischi Bath e Ewandro Magalhães Júnior, 5. ed., Brasília, Mh Comunicação, 1995]. Osborne também é coautor de Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government e The Price of Government: Getting the Results We Need in An Age of Permanent Fiscal Crisis.

[60] David Osborne e Ted Gaebler, Reinventing Government, cit., p. xvii.

[61] Ibidem, p. 12.

[62] Para Osborne e Gaebler, a palavra “empreendedor” tem um sentido preciso, que eles tomam de Jean-Baptiste Say: empreendedor é aquele que, em qualquer campo em que se encontre, aumenta a eficácia e a produtividade.

[63] David Osborne e Ted Gaebler, Reinventing Government, cit., p. 20.

[64] Ibidem, p. 283.

[65] Ibidem, p. 284.

[66] Ver From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less (Washington DC, Government Printing Office, 2003). O termo “red tape” designa a fita vermelha que prende os documentos administrativos. O equivalente francês, apesar de um pouco familiar, seria paperasse [papelada]. Isso significa que devemos passar da regra burocrática aos resultados.

[67] Ver Xavier Greffe, Analyse économique de la bureaucratie, cit., p. 143.

[68] Anthony Giddens e Tony Blair, La troisième voie. Le renouveau de la social-démocratie (Paris, Seuil, 2002), p. 87.

[69] Ver Denis Saint-Martin, Building the New Managerialist State, cit.

[70] Cf. o relatório “Improving Management in Government – The Next Steps”, 1988. Ver Christopher Hood, “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, v. 69, n. 1, 1991, p. 3-19; Perry Anderson, “Histoire et leçons du néolibéralisme”, Page 2, nov. 1996, p. 2; Xavier Greffe, Gestion publique (Paris, Dalloz, 1999).

[71] Xavier Greffe cita o Livro Branco de 1991 (Competing for Quality), que faz do “teste de mercado” um desses métodos para abrir o fornecimento de serviços à concorrência: “A concorrência pela qualidade: se as soluções mercantis são melhores, privatizar; se não, introduzir o máximo possível mecanismos de mercado para aumentar o controle do cliente sobre o serviço”, citado em Xavier Greffe, Gestion publique, cit., p. 151.

[72] Philippe Marlière, Essais sur Tony Blair et le New Labour: la troisième voie dans l’impasse (Paris, Syllepse, 2003), p. 104.

[73] Nesse momento, foram criados um comitê interministerial de avaliação, um conselho científico de avaliação e um fundo nacional de desenvolvimento de avaliação.

[74] Ver o “Relatório Picq” sobre as responsabilidades e a organização do Estado (maio de 1994): Jean Picq, L’État en France: servir une nation ouverte sur le monde (Paris, La Documentation Française, 1995). Ver também Roger Fauroux e Bernard Spitz, Notre État: le livre-vérité de la fonction publique (Paris, Robert Laffont, 2000).

[75] O Banco Mundial escreveu no relatório de 1997: “Constatamos neste momento que o mercado e o Estado são complementares, já que cumpre a este instaurar as bases institucionais necessárias ao funcionamento daquele. Ademais, para atrair investimentos privados, a credibilidade do governo, isto é, a previsibilidade das regras e das políticas públicas e a constância de sua aplicação, pode ser tão importante quanto o conteúdo destas últimas”. Ver Banco Mundial, Rapport sur le développement dans le monde (Washington DC, 1997), p. 4, citado em Matthias Finger, “Néolibéralisme contre nouvelle gestion publique”, em Marc Hufty (org.), La pensée comptable: État, néolibéralisme, nouvelle gestion publique (Paris, PUF, 1998, Coleção Les Nouveaux Cahiers de l’Institut Universitaire d’Études du Développement), p. 62.

[76] Sobre a reforma empresarial dos hospitais públicos, ver Frédéric Pierru, Hippocrate malade de ses réformes (Bellecombe-en-Bauges, Éditions du Croquant, 2007). Para a análise da lei de reforma das universidades, a chamada Lei de Responsabilidade das Universidades, ver Annie Vinokur, “La loi relative aux libertés et responsabilités des universités: essai de mise en perspective”, Revue de la Régulation, n. 2, jan. 2008.

[77] Ver, por exemplo, sobre a nova “economia judiciária”, Gilles Sainati e Ulrich Schalchli, La décadence sécuritaire (Paris, La Fabrique, 2007).

[78] Em termos weberianos, o tipo ideal da “racionalidade com relação a fins”, regida por uma lógica de adaptação ótima dos meios a um objetivo, tende a ser confundida com a realidade. O que acontece é que nenhuma instituição pode privar-se completamente da “racionalidade com relação a valores”, que subordina a ação a princípios éticos, religiosos ou filosóficos.

[79] A ideia de que a ação dos ministros deveria sujeitar-se à lógica da auditoria e não mais ao julgamento público dos cidadãos, ideia que foi aplicada por decisão de Nicolas Sarkozy em dezembro de 2007, é apenas o resultado caricatural da dogmática mundial do “espírito gestor”.

[80] Michael Power, La société de l’audit: l’obsession du contrôle (Paris, La Découverte, 2005). Na prática, as novas técnicas de controle constituem um dispêndio de tempo, energia e dinheiro que levanta uma questão sobre o dogma da “eficácia”. Auditorias, avaliações, tempo de elaboração de “projetos” e procura de contratos podem ser particularmente caros em termos de tempo e podem desviar a atividade de seus objetivos principais. Tende a ser esse o caso quando esses métodos são aplicados, em especial, no ensino superior ou na pesquisa científica.

[81] Certos teóricos da organização, como Henry Mintzberg, mostraram a necessidade de se diferenciarem os modos de organização de acordo com o tipo de atividade. Ver Henry Mintzberg, Structure et dynamique des organisations (Paris, Éditions d’Organisation, 1982).

[82] A Grã-Bretanha levou muito longe essa ilusão com a criação de um indicador único de medida da gestão local, segundo uma escala de 1 a 4.

[83] Sobre esse ponto, ver as análises de Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services, cit.

[84] Michael Power observa que “a eficiência e a eficácia das empresas são construídas e verificadas no próprio curso do processo de auditoria”, La société de l’audit, cit., p. 111.

[85] A tese de Power é que a tecnologia de poder passa por uma transformação do olhar sobre a atividade a fim de torná-la “auditável”. Essa “auditabilidade” é uma construção social e política.

[86] Patrick Le Galès descreve a situação ubuesca das autoridades locais, que passam a maior parte do tempo redigindo relatórios complexos para atender aos controles da Audit Commission, que, num ímpeto inflacionista, começou a aumentar consideravelmente o número de inspeções repetitivas dos serviços locais. Ver Patrick Le Galès, “Contrôle et surveillance. La restructuration de l’État en Grande-Bretagne”, cit., p. 52 e seg.

[87] O que tenderia a mostrar que a análise econômica do Public Choice, concentrada nos custos da burocracia, deixou de lado um dos principais aspectos dos processos de racionalização evidenciados pela sociologia.

[88] Para Luc Rouban, “a mutação administrativa dos últimos anos tendeu a restringir não a ação pública, mas os meios públicos de ação governamental. Esse movimento leva ao fim da noção de ‘setor público’, entendido no sentido de que engloba atividades que se beneficiam de um regime jurídico e financeiro que transgride as regras do mercado”, “La réforme de l’appareil d’État”, cit., p. 147.