Estudos Territoriais no Brasil e na Costa Rica
10. El ordenamiento del territorio y los procesos en la elaboración de planes reguladores en Costa Rica
10. El ordenamiento del
territorio y los procesos en la
elaboración de planes
reguladores en Costa Rica
Lidia Orias Arguedas
Introducción
Este capítulo tiene como objetivo abordar de manera sucinta, los
conceptos teóricos relacionados con el ordenamiento del territorio.
Se puntualiza en los conceptos de espacio y territorio como
categorías de análisis desde la geografía y sus aportes a la
planificación y ordenamiento del territorio, como preámbulo para
describir la forma como estos son concebidos en Costa Rica desde
las instituciones públicas y el marco jurídico que los acuerpan.
También se describen los factores que influyen en los largos
procesos de elaboración y aprobación de los planes reguladores en
Costa Rica, donde, tanto en la planificación como en el
ordenamiento del territorio, la mayoría de las veces la realidad de la
inacción supera las expectativas para los actores sociales o agentes
institucionales que lo enfrentan. Entre tantas vicisitudes, se
enmarcan las de carácter técnico, administrativo, legal, y los
intereses políticos, muchas veces guiadas por los modelos de
crecimiento económico, en detrimento de la sustentabilidad
ambiental.
Algunos elementos teóricos del
ordenamiento del territorio
El Ordenamiento del Territorio es un proceso dirigido a organizar
su uso y ocupación, pero su basamento se halla en el objeto de
estudio de la geografía: el espacio, como categoría de análisis y
objeto de estudio de la geografía. No se podría avanzar la discusión
sobre el ordenamiento del territorio sin definir previamente el
espacio:
Para Santos (1990, p. 138) el espacio es:
Un conjunto de formas representativas de las relaciones sociales del pasado
y del presente, y por una estructura representada por las relaciones sociales
que ocurren ante nuestros ojos y que se manifiestan por medio de los
procesos y las funciones. Es espacio es, entonces, un verdadero campo de
fuerzas cuya aceleración es desigual. Esta es la razón de que la evolución
espacial no se realice de forma idéntica en todos los lugares.
Producto de estas fuerzas, se transforma la naturaleza y se
produce el espacio y su apropiación, por sí mismo, este, también las
condiciona. Es así como los distintos grupos y clases sociales
compiten de manera desigual o injusta por su ocupación, este
espacio representará una configuración en la que se dará la
apropiación de objetos naturales (tierras, manantiales, bosques y
otros) y los sociales-artificiales (infraestructuras, monumentos,
espacios públicos, edificios, entre otros). Aquellas clases sociales
que ostenten el poder económico y casi siempre el político, podrá
apropiarse de aquellos lugares o áreas del espacio que aseguren la
producción o consumo de bienes y servicios. Para estas clases
sociales, el espacio pasa a convertirse en una mercancía; para otros
grupos y clases sociales como: los sectores populares o en
condiciones de pobreza, este será un bien alcanzable en tanto su
capacidad de consumirlo. En el modo de producción capitalista,
cuando se produce la apropiación del espacio por los distintos
grupos y clases sociales, este adquiere finalmente su esencia
mercantil: un valor de uso y un valor cambio.
Santos (1990, p. 146) lo define también como un hecho social,
que presenta la condición de hecho histórico y a la vez productor y
producto; determinado; un revelador que permite ser descifrado por
los mismos a los que revela; y al mismo tiempo, cuando, adquiere
un significado auténtico, atribuye un sentido a otras cosas. Según esta acepción, el espacio es un hecho social, un factor social y una
instancia social.
El espacio tiene historicidad, un contexto histórico, en el que se
han establecido relaciones sociales de producción, que transforman
la naturaleza, lo producen y reproducen. Es así que el espacio se
crea y configura a partir de un modo de producción, de las
relaciones sociales de producción. El espacio debe considerarse
como el conjunto indisociable del que participan, por un lado, cierta
disposición de objetos geográficos, objetos naturales y objetos
sociales, y por otro, la vida que los llena y anima, la sociedad en
movimiento. El contenido (de la sociedad) no es independiente de la
forma (los objetos geográficos): cada forma encierra un conjunto de
formas, que contienen fracciones de la sociedad en movimiento. Las
formas, pues, tienen un papel en la realización social (Santos, 1996,
p. 28).
Las fracciones de esa sociedad, pueden verse en la configuración
del espacio, de extraña morfología o dividido como un plato roto o
archipiélagos, donde cada fragmento representa un paisaje o
escenario, llámesele como se le llame, representa la separación de
clases y grupos sociales, y por tanto; de los usos de la tierra, desde
los amurallamientos de urbanizaciones lujosas o desde los guetos y
los asentamientos en condiciones de pobreza, que no pueden
permitirse su compra.
Soja (2014, pp. 53-4) conduce a la filosofía de la búsqueda de la
justicia espacial en contextos socialmente producidos, sin importar
las múltiples escalas, como lo es la ciudad, la cual debería ser “…
un objetivo político vital pero no es una tarea sencilla de alcanzar, ya
que está llena de fuerzas compensatorias destinadas a mantener
geografías existentes de privilegio y poder”. El autor expone que la
mayor parte de la población mundial, hoy es urbana, por tanto,
contextualizar la (in) justicia espacial requiere esencialmente
localizarla en las condiciones específicas de la vida urbana y en las
luchas colectivas para alcanzar un acceso más equitativo de todos
en las luchas colectivas, para alcanzar un acceso más equitativo de
todos los residentes sociales y a las ventajas que proporciona la
ciudad (Soja, 2014, p. 81).
La ciudad como espacio y campo de fuerzas de relaciones
sociales, producen una lógica de organización y ocupación, un
ejemplo en Costa Rica es la Gran Área Metropolitana (GAM) y su
fragmentación en cuatro espacios menores llamados áreas
metropolitanas: San José, Alajuela, Heredia y Cartago. Otro ejemplo
son los espacios costeros, de inexorable y continua urbanización y
que también se fragmentan creando nuevos espacios urbanos. El
espacio por ser dinámico, se transforma y presenta configuraciones
propias, es decir, cómo se estructuran los objetos del espacio, por
ejemplo, la infraestructura vial de carácter radial, que a su vez
favoreció el fenómeno de la conurbación costera y sus ciudades
difusas. Pero no solo los espacios costeros se urbanizan merced de
los intereses financieros locales, subsumidos también por los
grandes capitales transnacionales del turismo; los espacios costeros
y litorales otrora agrarios, sucumben y a las presiones de los
capitales inmobiliarios que continúan su avance inexorable, la tierra
se convierte en suelo urbanizable, ante el desprecio y banalización
del paisaje natural y cultural y de sus habitantes nativos.
Desde los años 1970, Lefebrvre (1978, p. 89) advertía una
realidad para los países industrializados, que hoy se hace evidente
en Costa Rica sin haber llegado ni a la industrialización, ni a la
modernización; asimismo condición propia de los países
latinoamericanos.
Como quiera que fuese, la ciudad en expansión ataca al campo, lo corroe, lo
disuelve […] La vida urbana penetra en la vida campesina desposeyéndola
de sus elementos tradicionales; artesanado, pequeños centros desaparecen
a beneficio de los centros urbanos (comerciales e industriales, retículos de
distribución, centros de decisión, etc.). Los pueblos se ruralizan perdiendo lo
especifico campesino. Adaptan su marcha a la de la ciudad pero resistiendo
o replegándose a veces ferozmente en sí mismos.
David Harvey entrevistado por Rendueles y del Olmo (2009, p.
116), aclara que durante mucho tiempo las ciudades han sido
sumideros para la inversión. Esta situación tiene distintas
consecuencias: en primer lugar, la forma espacial es
constantemente remodelada de acuerdo con los dictados de la
acumulación y, en segundo lugar, se emprenden proyectos de reinversión en todos aquellos espacios urbanos ya existentes que
tengan una baja rentabilidad (por ejemplo, construyendo
instalaciones culturales, estadios de futbol, etc.). Muy a menudo,
estos procesos tienen lugar con perjuicio de los mismos vecinos. De
acuerdo con Harvey, en la coyuntura actual, el derecho a la
propiedad privada y la tasa de beneficio dominan sobre cualquier
otro tipo de derechos y esos derechos están consagrados en la
Declaración de las Naciones Unidas. Pero también debemos darnos
cuenta de que los trabajadores y los vecinos de los barrios luchan
por sus derechos y en contra de la injusticia; eliminar todo esto de la
política sería una locura.
La justicia espacial debería ser una política de Estado
permanentemente revisada, y proyectada a las necesidades de la
población, en sus distintas escalas y en la búsqueda del equilibrio
ante el crecimiento urbano expansivo, depredador de los
ecosistemas en su avance por la especulación de la tierra, sin
precedentes. Desde esta realidad conviene a continuación, debatir
acerca de cómo transformar el espacio, planificarlo desde las
políticas públicas y desde los distintos actores sociales:
gubernamentales, sectoriales y la población civil.
¿El espacio o el territorio?
Existe una amplia literatura acerca del concepto teórico de
territorio, con tantos enfoques como sus autores y sus respectivas
disciplinas o ciencias, tan variadas que incluyen análisis
epistemológicos, metodológicos y operativos. Para la geografía el
concepto de territorio es fundamental, porque constituye la
apropiación del espacio. Blanco (2007, p. 42) manifiesta que: “El
territorio tiende a la proyección sobre un espacio dado de las
estructuras específicas de un grupo humano, que incluyen el modo
de división y de gestión del espacio, el ordenamiento de ese
espacio”. El autor comparte su definición con Santos (1990) y
Silveira (2004), al considerar que la apropiación y transformación de
un espacio por parte de una sociedad implica la construcción de un
territorio, su uso, su conversión, en un “territorio usado”.
Para Bozzano (2004, p. 29) el territorio es la naturaleza, la
sociedad y las articulaciones juntas, donde cada proceso adaptará
una espacialidad particular. Manifiesta que: un concepto complejo
como el de territorio debería barrer todas las instancias
metodológicas con la misma exhaustividad, por lo que su definición
debería ser una tarea interdisciplinar. Siguiendo a Bozzano (2012, p.
3), este aclara que para explicar cualquier territorio se requiere la
presencia y articulación de los siguientes ejes de análisis:
Será necesario en alguna medida indagar, conocer y entender cada medio
geográfico, lo natural y lo artificial hibridado en técnicas (1), sus sistemas de
objetos y sus sistemas de acciones más significativos (2), sus principales
acontecimientos en proceso en tiempo y espacio (3) y la articulación entre lo
local, lo meso y lo global que con sus verticalidades y horizontalidades
entreteje el poder en cada territorio (4), todas ellas encarnadas por actores
públicos, privados y ciudadanos que en sus aconteceres homólogos,
jerárquicos y complementarios producen cooperación y conflicto (5).
En el prefacio del libro: Por una geografía de las territorialidades y
las temporalidades. Una concepción multidimensional orientada a la
cooperación y el desarrollo territorial de Saquet, M.A. (2015, p. 8)
Raffestin resume de manera brillante el concepto de territorio; en
cuanto producto y creación, hoy un concepto esencial, una vez que
las sociedades, en grados distintos y con intensidades variables, los
modifican, hasta destruirlos, el espacio y las propias condiciones de
vida sobre la Tierra. El territorio es el instrumento por medio del cual
los seres humanos, las comunidades, las sociedades toman
posesión del mundo y también lo transforman y destruyen poco a
poco, si no se previenen de ello. El estudio del territorio a partir de
esa perspectiva apenas ha comenzado. Basta imaginar la ciudad, la
villa, la metrópolis, territorios por excelencia, para que surjan todo
tipo de problemas a enfrentar.
Enfrentar los problemas de los territorios conduce a su
ordenación, también llamado ordenamiento del territorio.
El Ordenamiento del territorio, ¿qué
es?
La construcción del concepto de ordenamiento del territorio (OT)
tiene sus inicios en el siglo XIX, a partir de las políticas higienistas
en Reino Unido y después de la II guerra mundial en Europa,
asumido por la administración pública, así se sentaron las bases
para las políticas públicas de planificación. Teóricamente, el OT se
debate continuamente, concepto de larga data en el continente
europeo, que desde el primer tercio del siglo XX, se reviste de gran
importancia principalmente para los urbanistas.
Según Cabrales (2006, p. 601) hasta el siglo XX los asuntos
dominantes por resolver en el OT fueron:
a. El establecimiento de límites al crecimiento de las ciudades y la
descentralización
b. La instrumentación del zoning o zonificación.
c. La consideración de la ciudad como agregado de unidades de
vecindad.
d. La región como ámbito de planificación física y alternativa a las
metrópolis.
Sin duda, los asuntos expuestos por Cabrales tienen que ver con
la creación ciudades lineales y ciudades jardín (ventajas del campo
en la ciudad) en Europa, las cuales representaban morfologías de
baja densidad, que reflejaban el modelo de consumo capitalista y
entre ésta el de la tierra. Esquema reproducido rápidamente en
Estados Unidos y posteriormente en los países latinoamericanos
hasta hoy.
Siguiendo la línea de Cabrales, es comprensible que una de las
definiciones sobre OT más reconocidas sea la Carta Europea de
Ordenación del Territorio (CEOT): “Es a la vez una disciplina
científica, una técnica administrativa y una política concebida como
un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física del espacio
según un concepto rector” (CEOT, 1983, p. 2).
De acuerdo con la definición propuesta, la OT debe ser
democrática, funcional, multidisciplinar y prospectiva. Con la
consideración de la existencia de numerosos poderes de decisión
individual e institucional, que todo estudio prospectivo conlleva un carácter aleatorio, las limitaciones del mercado, las peculiaridades
de los sistemas administrativos, la diversidad de condiciones
socioeconómicas y ambientales.
Los planteamientos de la CEOT se refieren al desarrollo
socioeconómico equilibrado en todas las escalas (local, regional,
nacional y continental), la mejora de la “calidad de vida”, la gestión
responsable de los recursos naturales, la protección del ambiente y
la utilización racional del territorio. Zoido (1998, p. 20) argumenta
que tal definición no es clara conceptualmente:
Confunde los resultados con el instrumento al definir la ordenación del
territorio como ‘la expresión espacial de la política económica, social, cultural
y ecológica de toda sociedad’; y complica más las cosas al añadir que es ‘a
la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política’ […]
la ordenación del territorio es esencialmente una función pública, una política
compleja y de reciente y todavía escasa implantación, que puede y debe
apoyarse sobre instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes,
decretos), sobre prácticas administrativas y principios consolidados
(planificación, participación, etc.) y en diferentes conocimientos científicos,
en aportaciones necesariamente pluridisciplinares (aspecto que sí recoge la
CEOT), entre las que cabe un papel propio y relevante a la geografía.
Este autor destaca que en tanto que función pública o política, la
ordenación el OT es un instrumento, no un fin en sí mismo, un
medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de
los recursos, el desarrollo, y el bienestar de los ciudadanos.
Massiris (2005, p. 17) argumenta que el OT es un orden territorial
resultante de acciones económicas, tanto públicas como privadas, y
de políticas públicas sectoriales, como una política para inducir
cambios de dicho orden. Se trata de un proceso de carácter técnico-
político-administrativo, para configurar, en el largo plazo, una
organización del uso y ocupación del territorio, acorde con sus
potencialidades y limitaciones, con las expectativas y las
aspiraciones de la población y con los objetivos del desarrollo;
además, propone cinco puntos centrales para el OT como política
pública:
Se trata de una política de Estado
Es una política de largo plazo
Es un instrumento de planificación
Debe conciliar el proceso de desarrollo económico con la forma
de ocupación territorial a la que aspira
Y como fin último elevar el nivel de vida de la población.
Siguiendo los puntos expuestos por Massiris, es de vital
importancia cuestionar la forma como se imposibilita el rol del
Estado ante las fuerzas ejercidas por la globalización cuya lógica se
impone sobre la vida socioeconómica y política.
Santos (2004, p. 83) manifiesta que estas lógicas tienen que ver
con el dinero de las empresas que además de ser responsables de
la producción, son también agentes financieros. En territorios
empobrecidos por ejemplo, las transnacionales son capaces de
influenciar su uso, es así que “… el contenido del territorio escapa a
toda a regulación interna, objeto de una permanente inestabilidad,
de la cual los diversos agentes sólo constituyen testigos pasivos”.
Ante la realidad descrita, las conceptualizaciones teóricas sobre el
OT podrían permanecer como idealizaciones, pues como indica
Santos, se genera ingobernabilidad en virtud de los efectos sobre la
vida económica, pero también sobre la vida administrativa, además
al considerar la pérdida de identidad a favor de formas de regulación
extrañas al sentido local de la vida.
Llegado a este punto, la orientación de ocupación y manejo del
territorio, debe ser competencia del Estado y desde los gobiernos
locales, desde la política pública como ordenanza y el marco legal
que la refuerza. A partir de esta premisa puede definirse como:
La definición de lineamientos sobre el territorio bajo una facultad
normativa consensuada con los involucrados, ya sean beneficiados
o afectados. Es ponerse de acuerdo sobre el uso y ocupación del
territorio para mejorar la calidad de vida de la población en el
mediano y largo plazo. Cuando una municipalidad promueve el OT
debe tener una visión integral y una planificación para el desarrollo
social, económico y productivo (AECID-AMHON, 2010, p. 9).
En Costa Rica el OT suele considerarse como un rol de las
municipalidades, que deben respetar el marco institucional y jurídico
vigente, este último establece quiénes son sus responsables en la formulación de planes de OT. El Instituto de vivienda y urbanismo
(INVU) lo define como:
Proceso administrativo, político y participativo, basado en un soporte legal,
técnico y científico, a través del cual el Estado, los gobiernos municipales y
demás entes públicos gestionan, regulan, orientan y promueven diversas
acciones en el territorio para el cumplimiento de sus fines. Posibilita
armonizar el bienestar de la población, con el aprovechamiento y
conservación de los recursos ambientales, así como ubicar de forma óptima
las actividades económicas, productivas, los asentamientos humanos, las
áreas públicas, los servicios públicos, entre otras. Sirve de guía para el uso
sostenible de los elementos del ambiente. Hace posible equilibrar el
desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. Promueve la
participación ciudadana en la planificación de los territorios (INVU, 2018, p.
7).
Esta definición aunque se refiere al desarrollo sostenible debería
profundizar la importancia del tema ambiental que destaca el Estado
costarricense, y que ha propuesto en su Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT 2012-2040), la cual lo refiere como:
Un modelo de desarrollo que procura la preservación del equilibrio
ecológico, social y económico, sin comprometer la satisfacción de
las necesidades de las generaciones futuras. El desarrollo del
territorio nacional debe respetar a un modelo sostenible, que permita
a las regiones del país aprovechar las diferentes ventajas
estratégicas, priorizando el desarrollo a largo plazo y generando
asentamientos humanos, en los cuales los habitantes puedan gozar
de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Y entre sus ejes
estructurales destaca el manejo de cuencas y recurso hídrico, el uso
y manejo de suelos, carbono neutral y educación ambiental (PNOT,
2013, pp. 12-19).
El plan regulador como modelo de OT
en Costa Rica
El Manual de Planes Reguladores como Instrumento de
Ordenamiento Territorial, establece que referente a la integración de la variable ambiental o de impacto ambiental, debe considerarse la
promulgación de normativa y votos de la Sala Constitucional en
materia ambiental, que indica las respectivas competencias de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)
en materia ambiental, con relación a los Planes Reguladores.
Gómez, D. y Gómez, A. (2012, p. 34) especifican que el OT
también se aplica como enfoque y metodología para planificar el
desarrollo sostenible, en cuanto identifica las actividades que
posibilitan el desarrollo, las distribuye en el espacio de acuerdo con
la vocación natural del medio físico y con las relaciones de sinergia,
complementariedad, compatibilidad e incompatibilidad que se dan
entre ellas, regula su funcionamiento y atiende a todas las facetas
social, económica y ambiental- de la calidad de vida. Con frecuencia
se establece un plan de ordenamiento territorial o el plan regulador
como “modelo” de OT.
En Costa Rica el plan regulador es definido como:
Instrumento de planificación y gestión de nivel local, en el que se define en
un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento,
gráfico o suplemento, la política de desarrollo urbano y los planes de
distribución de la población, usos del suelo, vías de circulación, servicios
públicos, facilidades comunales, construcción, renovación urbana, entre
otros (INVU, 2018, p. 7).
Como se ha mencionado en párrafos anteriores, el fenómeno de
la urbanización con escaso urbanismo en Costa Rica es galopante,
se reproduce en los espacios rurales y costeros, y con ello la
perdida de suelos, al tiempo que se comprometen otros recursos
valiosos como el recurso hídrico, los suelos, las coberturas
vegetales, entre otros; asimismo, tiene sus efectos en las
poblaciones vulnerables y empobrecidas. Ante esta situación las
municipalidades requieren la formulación de sus propios planes
reguladores; pero no son suficientes si no existe una gestión
sistemática de sus recursos económicos y humanos.
La gestión es un proceso dirigido a materializar el ordenamiento o
la planificación del territorio, esto es fundamental para responder a
las expectativas de la población o actores y agentes sociales. La fase de gestión en realidad es parte de la misma planificación y
programación; pero se distingue para facilitar la implementación.
Muchos planes no se implementarían a menos que se gestionen los
recursos y medios para lograr los objetos de los planes.
¿El ordenamiento o la planificación
del territorio?
Hay que añadir que existe confusión entre los conceptos de
ordenamiento y planificación del territorio, porque las diferencias
teóricas parecen ser pocas y suelen usarse en la literatura
indistintamente. El ordenamiento es propositivo, corresponde a la
acción; pero la planificación del territorio supone el proceso de
preparación de un conjunto de decisiones tomadas, normalmente
por o para la administración pública, con objeto de actuar en el
futuro (Barragán, 1994, p. 112).
El instituto Geográfico Agustín Codazzi (1998, p. 17) plantea:
El ordenamiento territorial es un proceso mediante el cual se
orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo
mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos
(población y vivienda, la infraestructura física (las vías, servicios
públicos, las construcciones) y las actividades socioecómicas. Esto
quiere decir sencillamente que con el ordenamiento se tiene: …un
lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar.
De la suma de procedimientos del
marco jurídico administrativo, político
y técnico, para la elaboración y
aprobación de planes reguladores en
Costa Rica
La planificación urbana a escala nacional es competencia del
Instituto de vivienda y urbanismo (INVU), y el ordenamiento del
territorio (OT) es función de los gobiernos locales, según estipula la
Ley de planificación urbana n.° 4.240 del año 1968, de elaborar y
ejecutar sus planes regulares.
La Ley orgánica del ambiente n.° 7.554 del año 1995 capítulo IV,
art. 28 sobre políticas de ordenamiento territorial, establece que es
función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos,
definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial,
tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las
actividades económicas y sociales de la población, así como el
desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre mayor
bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos
naturales y la conservación del ambiente. Igualmente los artículos
29, 30 y 31, se refieren a los fines, a los Criterios para el
ordenamiento y al Desarrollo urbanístico.
La Constitución política en el título XII: desde los artículos 168 al
175 se refieren al régimen municipal; fundamentalmente el artículo
169, establece que la administración de los intereses y servicios
locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno municipal,
formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores
municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley.
Cualquier municipio que el ordenamiento de su territorio, debe
tomar un acuerdo desde el Concejo municipal, referente a la
necesidad de elaboración de un plan regulador.
Además, para la elaboración y aprobación de un plan regulador se
debe crear una junta o comisión local de planificación para la
elaboración de el plan regulador, esto según el artículo 60 de la Ley
n.° 4.240. Esta será conformada por no menos de tres ni más de
siete miembros, los cuales desempeñarán sus cargos sin goce de
salario. Asimismo, será integrada por regidores, funcionarios de la
planta administrativa y vecinos interesados.
Posteriormente, aunque el municipio decidiese elaborar su propio
plan regulador con profesionales propios, posiblemente deba
suscribir contratos con consultores especializados en algunas áreas
del conocimiento para la redacción del plan regulador, la contratación de los servicios puede realizarse de manera directa o
por licitación. En Costa Rica existen empresas consultoras
nacionales y así como representaciones internacionales que ofertan
el servicio; igualmente, el INVU como ente rector puede realizar el
estudio bajo convenio (art. 61, Ley 4.240), además, pueden
participar ONGs. Las universidades públicas también elaboran los
estudios de planes reguladores, por ejemplo: ProDUS-UCR, de la
Universidad de Costa Rica y la Escuela de Ciencias geográficas de
la Universidad Nacional (ECG-UNA).
Las municipalidades con recursos propios pueden financiar sus
planes reguladores, ejemplo de estos municipios son los de Atenas,
Belén, Escazú, Esparza y San José. De esta forma, si las
municipalidades cuentan con suficientes recursos económicos y con
funcionarios especialistas, pueden elaborar sus planes reguladores,
como es el caso de la municipalidad del cantón de Belén de la
provincia de Heredia.
Los costos financieros del proyecto, pueden ser estimados
mediante asesorías de entes públicos como el Instituto de Fomento
y Asesoría Municipal (IFAM) o la ECG-UNA.
Existen experiencias de subvención por medio de instituciones
públicas u organizaciones internacionales que invierten en el
financiamiento para la elaboración de planes reguladores, como:
El Ministerio de planificación nacional y política económica
(MIDEPLAN) por medio del fondo de Pre inversión no
reembolsable, que apoya al sector municipal en materia de
planificación y desarrollo, con enfoque territorial. Por medio de
este financiamiento, se elaboran estudios técnicos, preliminares
o de pre-factibilidad, como el caso de los planes reguladores
(MIDEPLAN, 2013).
Destacan los de Poás y Siquirres, financiado bajo el
denominado Convenio de transferencia no reembolsable
entre del Fondo de pre inversión MIDEPLAN.
El IFAM por medio de empréstitos.
Organismos internacionales han financiado proyectos a escala
regional, por ejemplo:
La Unión europea cofinanciadora del Plan Regional Urbano
de la Gran Área metropolitana (PRUGAM, 2008-2030).
La Agencia española de cooperación internacional para el
desarrollo, por medio de su instrumento de la cooperación
técnica y financiera:
La Fundación para el desarrollo local y el fortalecimiento
municipal e institucional de Centroamérica y el Caribe
(Fundación DEMUCA), y Río Frío-INBIO financió la
elaboración del Plan Regulador de la Zona Norte (que
comprende los cantones de Guatuso, Upala y los Chiles),
proyecto cuyos estudios fueron realizados por la ECG-
UNA.
Una vez el gobierno local cuente con los recursos económicos
para financiar el proyecto, se inicia el proceso de elaboración.
La preparación de un plan regulador da inicio con la obtención de
la Variable ambiental, cuya aprobación será otorgada por la
Secretaria técnica nacional ambiental (SETENA), según el Anexo I
del decreto 32.967-MINAE de 2006: Procedimiento técnico para la
introducción de la variable ambiental en los planes reguladores u
otra planificación de uso del suelo, en el numeral 2.1.1 se establece:
La finalidad primordial del procedimiento es aportar los
lineamientos técnicos principales y básicos que deberá cumplir la
municipalidad, autoridad correspondiente o usuario del instrumento,
para incorporar la variable de impacto ambiental o variable
ambiental en la planificación del uso del suelo de su territorio
jurisdiccional o de interés, así como indicar los lineamientos técnicos
que seguirá la SETENA para revisar y evaluar dicha introducción de
variable ambiental, a fin de otorgar en definitiva, y en caso de que se
cumplan los procedimientos definidos, la Viabilidad (Licencia)
Ambiental a la propuesta (MINAE, 2006, p. 2).
Antes de especificar la metodología de la variable ambiental, hay
que aclarar que no se trata de un primer decreto u ordenanza, pues
ya desde el año 2002 la Sala constitucional, resolvió que todos los
planes reguladores de previo a su aprobación, debían presentar una
evaluación de impacto ambiental; y dos años después: bajo decreto
ejecutivo n.º 31.849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC (2004) se estableció el Reglamento general de procedimientos de Evaluación
de Impacto Ambiental (EIA), el Reglamento de la Evaluación
Ambiental Estratégica como proceso aplicado a políticas, planes y
programas, y el correspondiente Manual de instrumentos técnicos
para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de
EIA). Persiste el criterio de si era necesario el decreto 32.967-
MINAE (2006), asumiendo además el amplio marco legal ambiental
existente.
Retomando la metodología de la introducción de la variable
ambiental del decreto 32.967-MINAE, presenta tres etapas:
1. Índices de Fragilidad Ambiental (IFA) correspondientes a cuatro
ejes temáticos: la antropoaptitud, bioaptitud, edafoaptitud y
geoaptitud. Los IFA son definidos por el Poder ejecutivo y el
MINAE:
Como el balance total de carga ambiental de un espacio
geográfico dado, que sumarita la condición de aptitud natural
del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la
condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de
absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la
demanda de recursos.
Dentro de la metodología IFA: la antropoaptitud se refiere a la
condición que presenta un espacio geográfico de acuerdo a los
distintos usos del suelo que presenta. La bioaptitud que
corresponde a los estudios respecto a la condición natural que
posee un territorio desde el punto de vista biológico. La
edafoaptitud la cual considera la zonificación de usos de
acuerdo a las características que posea, su capacidad de uso
de la tierra. Y la geoaptitud hace referencia a la condición de
estabilidad natural de un territorio, desde el punto de vista de
las condiciones del subsuelo y todos aquellos procesos
geodinámicos que puedan alterar esa estabilidad
2. Análisis de Alcance Ambiental (AAA). Se evaluá la situación
ambiental del uso del suelo, según los distintos efectos
acumulativos que va a depender del área de estudio y se
proyecta los posibles impactos ambientales que puedan
producirse con el uso propuesto. Debe contener
La valoración de uso actual del suelo referente a la
zonificación de fragilidad ambiental identificada.
Las zonas de sobre uso actual, donde se ha superado la
capacidad de carga (fragilidad ambiental)
Determinado el sobreuso se establecen las medidas
ambientales correctivas, a partir de la enumeración de los
principales impactos ambientales.
3. El Reglamento de Desarrollo Sostenible (RDS), para el plan de
manejo de uso del suelo. Se realiza a partir del estudio IFA, y el
AAA, se establecen los lineamientos de desarrollo; además,
debe elaborase un mapa con los usos del suelo propuestos.
Para el plan regulador. (MINAE, 2006 p. 1-12).
Cabe aclarar que en el proceso de elaboración y revisión de la
Variable Ambiental, antes de llegar a SETENA, se establece por la
Sala Constitucional desde el año 2013, un nuevo agente
institucional: el Sistema Nacional de Riego y Avenamiento
(SENARA), que incide en los términos técnicos y administrativos, al
acatar la resolución de la sala IV mediante el voto 8892-2012, en la
cual se ratifica que SENARA debe cumplir la resolución del 26 de
febrero del 2010, que ordenó que la Matriz de uso del suelo según
vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección de
del recurso hídrico, es de aplicación en todos los cantones o zonas
en donde se cuenta con mapas de vulnerabilidad aprobados o
confeccionados por el SENARA, y formar parte de las demás
instituciones que tienen injerencia directa sobre la aprobación de los
planes reguladores entre ellas el Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos (MIVAH), el INVU, SETENA y el Instituto
costarricense de Turismo (ICT).
La resolución de la Sala Constitucional elimina la potestad de la
SETENA para la revisión de la evaluación hidrogeológica, con el
propósito de que en el IFA integrado, las posibles zonas de alta
fragilidad hidrogeológica no fuesen subvaloradas, y evitar la
posibilidad de usos no aptos sobre éstas.
Posteriormente SENARA aprobó en acuerdo n.° 4.975 (oficio
DIGH-133-15), la directriz para la elaboración de la Metodología de
estudios hidrogeológicos y los términos de referencia para planes reguladores. (LA GACETA: 16 de julio, 2015). Se trata de un
instrumento técnico para la protección del recurso hídrico, sobre
todo subterráneo, de actividades humanas por medio de la
aplicación de criterios del uso del suelo apropiado en función de la
vulnerabilidad hidrogeológica y la actividad productiva.
Una vez revisado y aprobado el estudio hidrogeológico, SENARA
lo oficializará, y emitirá un pronunciamiento de aprobación del
Estudio del componente hidrogeológico y zonificación propuesta; así
como las recomendaciones para el uso del territorio, a considerar en
el plan regulador. De no ser aprobado el estudio, y la municipalidad
determina continuar el proceso, debe corregir las observaciones
realizadas por SENARA. Si el municipio no ha realizado un convenio
o contrato transparente en cuanto a costos, y una exhaustiva
selección y contratación de los servicios de consultoría de alta
calidad, o de profesionales independientes idóneos, podría implicar
entre otras cuestiones: recontrataciones de los consultores que
elaboraron el estudio o de nuevos especialistas; también podrían
generarse costos financieros mayores que no fueron considerados
en el presupuesto; igualmente, en la extensión del tiempo
programado de finalización del producto.
Avalado el estudio hidrogeológico por SENARA, se integrará a los
estudios de la Variable ambiental pendientes (indicados en párrafos
anteriores), para que finalmente sean enviados por el municipio a la
SETENA, para su revisión y aprobación, y su incorporación a la
propuesta del plan regulador. En esta parte también hay que hacer
un paréntesis, para indicar que la SETENA, puede archivar el
estudio de la variable hidrogeológica, si este no cumple con todos
los parámetros indicados en el Manual de instrumentos técnicos
para el proceso de evaluación de impacto ambiental (Manual de
EIA), por ejemplo, no cumplir con las especificaciones de tablas de
orientación para la calificación de variables a considerar e integrar
como parte de la aplicación del método IFA del Anexo II del decreto
32.967-MINAE. Nuevamente, el municipio debe estar preparado
para recibir las observaciones de SETENA. Como se ha
mencionado previamente, lo mejor es realizar contratos y
presupuestos previsores, en caso de que haya que ajustar o
elaborar nuevas partes del estudio.
La SETENA fijará un plazo para la entrega de la información
solicitada, periodo durante el cual se suspenderá el plazo de
revisión. En caso que el estudio mantenga significativos problemas
de fondo e incumplimiento de los procedimientos señalados en el
Manual de instrumentos técnicos, la SETENA fundamentará en un
reporte el rechazo del estudio (numerales 7.4.2 y 7.4.3).
Un ejemplo de esta realidad fue la contratación por licitación de
dos empresas españolas para realizar los planes reguladores
cantonales y costeros de las provincias de Guanacaste y
Puntarenas, estas consultoras fueron: Informes y Proyectos
Sociedad Anónima (INYPSA), para la elaboración de todos los
planes reguladores urbanos y Estudios, proyectos y planificación
S.A. (EPYPSA) para los planes reguladores costeros. Todos los
estudios fueron rechazados por SETENA, porque se argumentó que
hubo falencias en la calidad de la información y no se presentaron
todas las variables ambientales que establece la normativa del
estudio IFA. Los planes reguladores fueron promovidos por el
Programa de Regularización de Catastro y Registro, conocido como
BID-Catastro. El proyecto tuvo un costo de $65.000.000 financiado
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como una
contrapartida del gobierno por $27.000.000 que incluía la
elaboración de 26 planes reguladores, entre ellos el Plan Estratégico
Regional de Ordenamiento Territorial (Perot) para Guanacaste.
Hasta el año 2017 solo la municipalidad del cantón de Carrillo en
Guanacaste, presenta la aprobación de SETENA y cuenta con el
plan regulador de la zona marítimo terrestre aprobado. Ante esta
realidad Astorga aduce:
En diversas ocasiones previas hemos advertido de lo grave que
significa para el país, que más de 70 planes reguladores cantonales
o costeros se encuentren en una especie de ‘limbo’ tramitológico
ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y luego
ante el INVU. Gravedad que no solo tiene que ver con el costo
económico que ha significado para el Estado y las municipalidades,
sino en especial, por el gran tiempo perdido… (La Extra, 2016).
Hacia la “flexibilización” para la
aprobación de los planes reguladores.
Entre la viabilidad técnica y política
El 2 de febrero del año 2015, el gobierno de Luis Guillermo Solís
Rivera publica en el diario oficial La Gaceta el Decreto Ejecutivo n.°
38.782-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN; en el mismo se establece
el reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de
planes reguladores locales y costeros.
El decreto estableció un plazo de para la creación de una
Comisión interinstitucional para agilizar las acciones de revisión y
aprobación de planes reguladores locales. Debía estar conformada
por un represente de las siguientes instituciones públicas: Ministerio
de agricultura y ganadería (MAG), MIVAH, MINAE, MIDEPLAN,
SETENA, SENARA y el INVU.
Parte de los considerandos son:
IV. Que esta administración es consciente de la necesidad de una adecuada
evaluación ambiental estratégica en los procesos de elaboración de planes
reguladores, a través de los cuales se garantice la protección del medio
ambiente y especialmente del recurso hídrico, de acuerdo con el análisis e
incorporación de diversas variables establecidas para estos efectos.
Asimismo, se considera:
VI. — Que esta Administración está heredando una severa parálisis e
inseguridad jurídica en algunas etapas del proceso de revisión y aprobación
de planes reguladores, lo cual está generando que una gran parte del
territorio nacional, no cuente con instrumentos de ordenamiento territorial
vigentes, lo anterior pese a que muchos de ellos se encuentran formulados
por parte de los gobiernos locales respectivos (MINAE-MAG-MIVAH-
MIDEPLAN, 2015, p. 1).
Entre los artículos del decreto destaca el número cinco, donde
subraya apoyar a SENARA en la construcción del procedimiento
efectivo para la revisión de los estudios hidrogeológicos y también apoyar a SETENA en la definición de procedimientos transitorios
para la evaluación ambiental de los planes reguladores locales y
costeros, de conformidad con la información existente y disponible a
escala nacional. De igual modo, se obliga a preparar un decreto
ejecutivo por los jerarcas de las instituciones correspondientes, para
establecer las acciones para la revisión y aprobación de planes
reguladores locales y costeros.
Para la discusión y elaboración previa del decreto la Unión
Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) no fue convocada a
incorporar un representante de los gobiernos locales en la Comisión
interinstitucional, por tal motivo, una vez conocido el decreto, se
pronunció con el envío de una solicitud formal a MIDEPLAN.
Posteriormente adujeron no recibir respuesta.
Karen Porras como directora ejecutiva de la UNGL declaró:
Queremos participar activamente en este proceso de construcción de
soluciones, tal como lo hemos venido haciendo desde el inicio de la
administración Solís Rivera, cuando se han abierto canales de comunicación
y coordinación con las instituciones públicas rectoras en la materia. Estamos
haciendo este llamado al Gobierno, con el cual venimos coordinando
acciones para avanzar en diferentes temas de interés del Régimen
Municipal, entre los que destacan los planes reguladores. Queremos aportar
y lograr un verdadero avance que le permita a las municipalidades aprobar
sus planes reguladores sin tanta burocracia estatal (La Extra, 2015).
El 20 de abril de 2015 el gobierno sometió a consulta pública el
“Reglamento del período transitorio para la revisión y aprobación de
los planes reguladores” para que la ciudadanía y los otros sectores
opinaran sobre el tema para ordenar y dar herramientas para la
agilización en la revisión y aprobación de los planes reguladores.
En Decreto ejecutivo n.° 39.150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR
del 03 de setiembre del 2015, nuevamente el poder ejecutivo trata
de agilizar los procesos de elaboración de planes reguladores
mediante el mencionado Reglamento de la transición para la
revisión y aprobación de Planes Reguladores. En el decreto se
estable un periodo de cinco años a partir de la fecha de vigencia.
Ahora SETENA revisaría y aprobaría la viabilidad ambiental de los
planes reguladores, en los cuales la vulnerabilidad hidrogeológica podría ser examinada con la metodología estipulada por SETENA,
en el Decreto n.° 32.967-MINAE del año 2006, sin necesidad de ser
revisada y aprobada previamente por SENARA; igualmente se
permitiría utilizar un equipo multidisciplinario de profesionales
inscritos en SETENA, que no corresponde a lo establecido en el
decreto N° 32967, el cuál especifica cuáles deben ser estos
profesionales según los temas de investigación. El decreto excluye
once cantones, algunos de estos pertenecen al área norte de la
provincia de Heredia, por ser una zona de recarga acuífera y muy
amenazada por el crecimiento urbano.
El decreto n.° 39.150 no fue bien recibido por grupos
ambientalistas y profesionales académicos, porque “atropella” al
Decreto n.° 32.967-MINAE del año 2006, se aduce que se trata de
una irresponsabilidad política, es así que fue impugnado por el
geólogo ambiental Allan Astorga Gättgens y el abogado
ambientalista Álvaro Sagot Rodríguez, para que se declaren
inconstitucionales los artículos 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 inciso c), 24
inciso c) 31, por su carácter regresivo que desprotege el ambiente e
irrespeta procedimientos prestablecidos y normas técnicas y legales
vigentes. De acuerdo con las observaciones emitidas por Astorga y
Sagot:
[…] Las herramientas de agilización permiten a las municipalidades
apartarse de la normativa existente y acogerse a excepciones durante el
periodo de transición, todo ello en perjuicio de la vulnerabilidad
hidrogeológica y, en general, del ambiente, al obviarse aspectos técnicos
vinculados a la protección de los recursos hídricos subterráneos, a la gestión
del riesgo preventivo en materia de amenazas naturales y a la capacidad de
uso del suelo. El procedimiento permite que durante la vigencia de las
condiciones de excepción, se aprueben y entren en vigencia planes
reguladores que no cuenten con información completa en los extremos
señalados (Sala Constitucional, 2015).
Otra postura sobre el decreto entre especialistas del OT, es que el
gobierno de Luis Guillermo Solís Rivera, aspiró avanzar ante los
engorrosos trámites burocráticos de revisión y dar ventaja a los
municipios para iniciar con los planes reguladores que tuviesen los
estudios, los cuales se podrían mejorar en el corto plazo, pero tener
algo con qué empezar para ordenar los territorios.
Ante los procedimientos de elaboración de los estudios requeridos
por las instituciones mencionadas, es reconocible la complejidad de
las metodologías tanto de la Variable ambiental de SETENA, como
de la vulnerabilidad hidrogeológica de SENARA; cuyas dificultades
no solo se hayan en la contratación de numerosos consultores y
financiamientos onerosos, también por las especificaciones técnicas
para obtener los parámetros de indicadores e índices, en muchas
ocasiones complicados y difíciles de recabar, ante la carencia de
información, o con frecuencia desactualizada, incompleta o dispersa
en instituciones que también tienen injerencia en el OT, como la
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias. (CNE), el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (SINAC), que a su vez es un órgano adscrito del
MINAE, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto
Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria
(INTA).
Las argumentaciones expuestas dieron lugar a que en mayo de
2016 la Asociación de la cámara de la construcción, y otras diez
cámaras entre estas: de hoteleros, de industrias, de transporte de
carga y textiles, unidas a un grupo de municipalidades, denunciaran
a SENARA ante el Tribunal Contencioso Administrativo, por la
promulgación de la Matriz de criterios de vulnerabilidad
hidrogeológica, según el expediente 15-008626-1027-CA
(CONCEVERDE, 2016).
Hay que exponer que también SENARA recibe constante presión
de grupos económicos y gobiernos locales, porque aducen la
frecuente descoordinación entre sus departamentos; asimismo,
porque no cuenta con suficiente presupuesto para contratar nuevo
personal que agilice la revisión y aprobación de los estudios que
recibe. Esta situación fue aceptada por la Ing. Patricia Quirós,
exgerente general de la Dirección de investigación y gestión hídrica,
que en su informe final de gestión subraya:
La demanda de servicios de las instituciones del país y de los sectores
desarrolladores y comunales, ha aumentado en valores que ha provocado
problemas en la atención oportuna por parte del SENARA. Además de los
problemas que se manifiestan en la capacidad de atender las solicitudes de
perforación y dictámenes, lo que se manifiesta en los tiempos de atención
que se han ampliado desde 1 mes hasta 6 meses, la demanda en temas
como los planes reguladores, investigación hidrogeológica y el aumento
importante en procesos comunales que se transforman en conflictos por el
uso y acceso del agua, requiere tomar las medidas adecuadas, para contar
con los recursos financieros y de personal (Oficio n.° DIGH-399-16, 2016, p.
16).
Finalmente en octubre del 2017 se publicó en La Gaceta, el
Acuerdo n.o 5497 de SENARA, que establece la Matriz Genérica de
Protección de Acuíferos, la cual se ajustó con tres tipos de actividad
(agropecuaria, urbanística e industrial), a partir de consultas
técnicas a las distintos sectores, agentes sociales e instituciones
públicas; por tanto, se sustituyó la matriz del año 2006, con el
sustento jurídico del Tribunal Contencioso Administrativo y la Sala
Constitucional (Voto 8892-2012). Dentro del tema de los planes
reguladores, la nueva Matriz también reajustó el procedimiento del
Método GOD, concerniente a la Vulnerabilidad Intrínseca a la
Contaminación de Acuíferos, sin embargo la metodología
corresponde a un modelo internacional con parámetros
estandarizados, el cual es de carácter preventivo a la contaminación
de las aguas subterráneas.
Continuación de las etapas de
elaboración de los estudios de planes
reguladores, una vez aprobada la
variable ambiental
El proceso de elaboración de un plan regulador, debe avanzar en
sus distintas etapas, mientras se haya a la espera de la resolución
de la Variable ambiental por la SETENA y una vez aprobada, el
equipo consultor, concluirá todas las fases correspondientes al plan
regulador, en acato de disposiciones del El Manual de Planes
Reguladores como Instrumento de Ordenamiento Territorial, del
INVU:
Fase de Análisis y Diagnóstico
Fase de Pronóstico
Fase Propositiva
Fase de Implementación (gestión)
Finalizado el proceso de elaboración del plan regulador, la
municipalidad debe previamente a implantarlo según el artículo 17
de la Ley n.° 4.240:
1. Convocar a una audiencia pública por medio del Diario oficial y
divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha
y hora para conocer del proyecto y de las observaciones
verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o
interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no
menor de quince días hábiles;
2. Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo del INVU,
si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera
del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos
establecidos en el artículo 13.
3. Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y
4. Publicar en La Gaceta el aviso de la adopción acordada, con
indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las
correspondientes regulaciones.
Consideraciones finales
Ante el creciente interés global por el ordenamiento territorial, se
favorece la interpretación del espacio y su expresión como territorio,
al tiempo que aumenta el interés entre distintas ciencias y
disciplinas, que también buscan aportar al conocimiento y a la
práctica territorial; por tanto, resulta un privilegio desde la geografía
la profundización de los conceptos teóricos trascendentes como el
espacio, el territorio y su planeación, la cual permite definir
estrategias de organización de su uso y ocupación; es así, que un
proceso de elaboración de planes reguladores es un asunto
delicado, porque deben aplicarse instrumentos técnicos que conlleven al aprovechamiento del suelo, que contribuyan a mejorar
las condiciones de vida de los habitantes del territorio, sobretodo de
las poblaciones empobrecidas poco resilientes a los riesgos de
amenazas naturales o antrópicas.
La burocracia en los procesos administrativos de búsqueda de
información y aprobación de documentos en el proceso de
elaboración de planes reguladores, sumado a las constantes
cambios en decretos de los gobiernos de turno y en las directrices
de las instituciones públicas, conducen a confusiones y
arbitrariedades, donde incluso las entidades públicas son juez y
parte, porque algunas de ellas también participan como consultoras
en estudios dentro de procesos de OT, como lo son el INVU, ICT o
SENARA.
Queda claro que aunque existe una política pública y un marco
jurídico que incide en el OT en Costa Rica, se devienen constantes
implicaciones legales para lograr consensos sobre el uso del suelo,
y se requiere gran capacidad de integración entre los intereses
económicos, sociales, políticos e incluso culturales.
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