11. Modelos de zonificación urbana y su implementación en Costa Rica.

11. Modelos de zonificación

 

urbana y su implementación en

 

Costa Rica

 

Omar E. Barrantes Sotela

 

Introducción

 

Un proceso de ordenamiento territorial implica un significativo

compromiso de participación de actores sociales, económicos,

culturales y políticos, que definen una estrategia de organización del

uso y ocupación del territorio. Estrategias que deberían construirse

en criterios sustentados en estudios de carácter diagnóstico y

pronóstico, que además consideren de manera exhaustiva las

dimensiones de cada uno de los componentes del modelo territorial

vigente y propuesto.

Al integrar las políticas y estrategias de desarrollo con el modelo

territorial, no solo se promueve un ordenamiento territorial que

favorece la gobernabilidad, sino que se convierte en un instrumento

que orienta la planificación a nivel nacional, regional y local. Esto se

concreta mediante planes que expresan o idealizan un proyecto

territorial a largo plazo. Proyecto que debe ser deseable por la

sociedad e implementado en un contexto real a través de pautas

bien definidas (Alfaro-Rodríguez y Alfaro-Rodríguez, 2004; Massiris-

Cabezas, 1993).

Una de las mayores preocupaciones en la elaboración de las

propuestas de ordenamiento territorial, obedece a la creación de

instrumentos capaces de establecer un régimen de uso,

aprovechamiento y apropiación de los recursos del territorio. Esto

puede ocurrir en diferentes dimensiones y escalas, ya sea en

unidades de propiedad privada como los predios o más generales como las regiones, en las que se demarcan zonas de intervención y

regulación. El propósito es discernir o indicar las capacidades

optimas, adecuadas o incluso mínimas, para sostener un conjunto

de actividades económicas o usos específicos.

Como señala Mateo-Rodríguez (2014), el ordenamiento territorial

es una estrategia para lograr un equilibrio territorial, y que debe

estudiarse bajo la teoría sistémica. La Geografía ha adquirido un

nuevo protagonismo debido al desarrollo teórico, metodológico y

experiencia aplicada en los estudios territoriales, y por tanto su

aporte y participación es esencial, para entender la complejidad de

los procesos de organización espacial y las estructuras subyacentes

que componen un territorio. El presente trabajo de investigación está

orientado en el papel que desempeña la Geografía en una de las

aristas fundamentales de un proceso de Ordenamiento Territorial y

Planificación del Territorio, como es la elaboración de la propuesta

técnica de Zonificación (Zoning) y sus reglamentos

complementarios.

 

Sobre las funciones de la zonificación

 

urbana

 

La teoría de zonificación y el uso eficiente de la tierra ha sido

implementada alrededor del mundo. En Estados Unidos, los

primeros casos modernos de ordenanzas fueron importados del

modelo de zonas Alemán y se dieron en las ciudades de Los

Ángeles (1908), Nueva York (1916) y Chicago (1923) (Kolnick, 2008;

Warren, 2009). La zonificación tradicional norteamericana tiene

como base sustancial, un tipo de codificación de zonas adoptado en

el poblado de Euclid, Ohio, EEUU en 1926. Esa tipología

(zonificación euclidiana) se caracteriza en la división o segregación

de usos en zonas geográficas específicas con un estándar de

dimensiones, que estipula las limitaciones o condiciones de

desarrollo de actividades en cada una de las categorías previstas.

Es además uno de los diseños de regulación de zona más

recurrente y aplicado en el mundo, por su fácil implementación.

En Inglaterra a mediados del siglo XX, las autoridades locales

desarrollaban un plan local de política futura o planes de desarrollo

unitario, para definir qué tipos de desarrollo estaban permitidos, y

delimitar las áreas especiales en mapas de planes locales (policies

map). Sin embargo, no tenían la formalidad del sistema de

codificación norteamericano, y era una regulación más flexible. A su

vez en Francia, el marco legal actual de regulación de zona proviene

de la ley de 1967, en la que se permite a las ciudades promulgar sus

propios planes de zonificación (zoning plans). Estos seguían en un

inicio un patrón similar al modelo euclidiano, pero que fue

evolucionando a finales de los años 80, al incorporar obligaciones

en la protección del suelo agrícola y la preservación de los espacios

naturales; con una alta orientación a evitar el crecimiento urbano en

superficie (anti-sprawl plans) y se les conoce como Plan Local

d’Urbanisme (Romain, 2013).

La espontaneidad y la complejidad en la que ocurren los procesos

urbanos, periurbanos y rurales, generan una gran diversidad de

fenómenos de ocupación del espacio. Cuando se espera que estos

fenómenos ocurran se les considera normales como en el caso del

crecimiento urbano, los cambios de uso y la fragmentación de

espacios naturales. Pero también, pueden existir otros procesos de

ocupación que por efectos inesperados de una acción particular

ocasionan un trastorno en el sistema urbano; a estos se les

denomina procesos anómalos.

Estas anomalías pueden ser detonadas por una elevada

intensidad y frecuencia de ocurrencia de procesos considerados

normales. Algunos ejemplos son los asentamientos irregulares o

aquellos localizados en áreas con amenazas, degradación o

segregación de áreas urbanas y conflictos en la movilidad urbana.

Para solventar lo anterior, los planificadores territoriales buscan la

creación de diversas estructuras de regulación o control, que

puedan ajustarse a los objetivos y alcances de la política de

intervención urbana. Estas estructuras deben estar en

correspondencia al modelo de ordenamiento territorial implementado

o por implementar; con el propósito de minimizar los efectos

negativos de la distribución espacial de un fenómeno particular

(Hamoudi e Risueño, 2012; Türk et al., 2011).

Uno de los principales instrumentos de regulación en el

Ordenamiento Territorial es la zonificación urbana. Esta se puede

definir como la separación o división de un área geográfica

administrativa con una jurisdicción delimitada en zonas continuas,

que regula las características constructivas de la infraestructura,

para que sus especificaciones de diseño y localización garanticen la

funcionalidad urbana de la ciudad. Se establece así, una coherencia

entre el propósito, la función y disposición estructural, con respecto

a otros elementos que conforman un territorio.

En la actualidad los diseños de zonificación, se orientan tanto por

la regulación, el control y establecer patrones de densidades

constructivas; sino también por la forma y la capacidad de enlazar

usos múltiples o mixtos que pueden ser compatibles, creando

lugares más confortables para habitar. Estas nuevas prácticas de

planificación incluyen un diseño urbano con desarrollo compacto de

usos mixtos, protección de áreas naturales y agropecuarias, así

como la incorporación de la gestión del riesgo por afectaciones de

amenazas (antrópicas y naturales), que incluyen la mitigación del

impacto por cambio o variabilidad climática.

Los controles sobre los usos de la tierra son creados y vigilados

por los gobiernos locales, como parte fundamental de sus

obligaciones de mantener y velar por el bien público y las iniciativas

privadas. Para ello se conforma un conjunto de reglas que

beneficien a la mayoría de los habitantes. Es un balance entre los

derechos individuales y los derechos colectivos de la sociedad. Es

sobre todo una representación de las negociaciones entre los

intereses de los propietarios privados, y el bien común público, que

es defendido por las organizaciones y las comunidades, y que debe

ser garantizado por el Estado (Kolnick, 2008).

Mediante una apropiada conceptualización, la zonificación es un

instrumento de ordenamiento territorial que racionaliza el ritmo y

dirección del crecimiento urbano. Además, evita en lo posible la

expansión aislada de la ciudad y la insuficiencia de servicios

básicos, asociada a patrones dispersos, que introducen

disfuncionalidades al sistema urbano (Schmidt y Buehler, 2007;

Warren, 2009).

Una de las principales críticas a la zonificación, se deriva

precisamente del separar el territorio en zonas según su función

predominante o por necesidad de control especial. Su diseño no

necesariamente ocurre mediante criterios claros que faciliten las

labores de gestión. Sin embargo, es necesario asegurar a cada

propietario las condiciones de las regulaciones, restricciones y

posibilidades del 1 ius utendi de la propiedad. También, permite

iniciar un proceso de intervención y de planificación urbana con

noción prospectiva.

De acuerdo a la noción prospectiva, se deben proponer

lineamientos y acciones, así como medidas de adaptación o mejora

en un período temporal definido, con el propósito de evitar la

saturación de la capacidad instalada en las ciudades. Por tanto, se

debe evitar la arbitrariedad en la construcción de las categorías,

mediante la fundamentación técnica-científica y concebida con la

participación de la comunidad.

 

Alternativas de regulación urbana

 

Con las nuevas teorías, prácticas y políticas; se ha replanteado

los códigos urbanos regulatorios para darle mayor flexibilidad y

solventar las ineficiencias económicas que ocurren con la

zonificación tradicional. Entre las principales críticas que se le

atribuye al modelo euclidiano, es que promueve la exclusión estricta

de usos y la segregación social que ocurre de los efectos de

plusvalía y renta urbana en la delimitación de las zonas. Es una

forma expresa de maximizar el valor de la propiedad al excluir o

prohibir aquellos usos o actividades molestas a un grupo particular

de propietarios. Otra carencia, es que adolece de un apropiado

análisis de los impactos ambientales y sociales que pueden ocurrir

en un territorio, en la aplicación de una normativa que se conoce es

rígida.

Por estas y otras razones, los profesionales vinculados en la

planificación urbana conciben nuevas formas de zonificación y

regulación. En su mayoría con un enfoque que busca mejorar la

calidad de vida de los habitantes de un área urbana, a través de la inclusión y mixtura de usos, así como controlar el tamaño y el

desarrollo urbano disperso de las áreas periurbanas. A continuación,

se presentan cinco métodos de regulación urbana según su

fundamentación básica: la Zonificación por rendimiento, la

reglamentación de zonas con derechos de desarrollo transferible,

zonificación por incentivo, el modelo de control y administración del

crecimiento y por último la regulación por crecimiento inteligente.

 

Zonificación por rendimiento

 

También denominada zonificación por impacto o zonificación

flexible (Kendig y Connor, 1980). La zonificación por rendimiento

regula el diseño y la ubicación de un uso, basado en las

características de un sitio en particular para apoyar el desarrollo. Se

indica la intensidad del uso que es aceptado, mientras que el

“estándar de rendimiento” se estipula en una ley o norma específica.

Un ejemplo sería, el estándar máximo de ruido permitido de un local

comercial. El ruido aceptado es establecido en el reglamento para el

Control de Contaminación por Ruido. Por tanto, esta actividad podrá

ser localizada en una zona residencial, mientras cumpla con las

disposiciones vigentes. Los propietarios y desarrolladores tienen

flexibilidad en la forma constructiva y del cómo podrán cumplir con la

reglamentación estipulada.

De acuerdo a estudios realizados por Exner (1996), Van Wijk; et

al. (2011) y Warren (2009), se ha probado la utilidad de la

zonificación de rendimiento para zonas de superposición

reglamentaria alrededor de aeropuertos e industrias. Con el tiempo,

también se ha desarrollado más en casos de áreas con amenazas,

o con ciertas características de transición de usos. A pesar de esto,

según Warren (2009), muchos de los lugares que adoptaron este

tipo de zona en Estados Unidos, regresaron a la zonificación

euclidiana tradicional. Debido a la carencia de lineamientos

específicos y a las dificultades en explicar y aplicar complejos

estándares de rendimiento. Autores como Harper; et al. (2008)

señalan no adoptar este tipo de modelo, al no encontrar casos

exitosos y recalcan los efectos impredecibles, que puede ejercer en el sistema urbano. Una investigación de John A. Humphreys

Associates (2002), recomienda que su uso sea complementario al

modelo de zonificación euclidiano tradicional.

 

Zonas con derechos de desarrollo transferible

 

Este tipo de reglamentación no es tan utilizada y cuenta solo con

pocos ejemplos de aplicación. Permite que las parcelas puedan

cambiar de zona según su capacidad potencial de uso. En algunos

casos, sucede que un nuevo desarrollo en los límites entre zonas

puede afectar a un propietario, por lo que se le permite cambiar de

categoría de zona, con el propósito de que pueda recuperar sus

potenciales perdidas debido a la nueva condición de vecindad con

otro tipo de regulación, y por consiguiente pueda equiparar las

condiciones de beneficios que reciben otros propietarios con la

suya. Entre las deficiencias de este tipo de norma, están la

concatenación de múltiples cambios y crecimiento desmedido de

zonas; así como la definición del área de cambio bajo esas

características. Por consiguiente, solo se suele aplicar a bloques de

cuadras o concorde a distancias de Manhattan. No obstante, es un

tipo de regulación que puede emplearse en la modificación o

actualización de un plan de ordenamiento, en el que por medio de

sustento técnico puede aplicar una nueva recalificación a un bloque

o unidad mínima de planificación urbana.

 

Zonificación por incentivo

 

Concebida como una situación en la que tanto el desarrollador

como el planificador, obtienen lo que buscan en su concepción del

modelo territorial. Formalmente se le puede definir como, el proceso

mediante el cual la autoridad local puede conceder ciertas

capacidades constructivas o de desarrollo adicional, pero a cambio

de que el propietario o desarrollador genere o garantice un

equipamiento, beneficio o una utilidad pública; que deben ser

especificadas en las ordenanzas de regulación. Por ejemplo, a

cambio de permitir un piso adicional en un edificio, el proyecto urbanístico puede incluir una plaza pública, zonas verdes, o

cualquier otro tipo de amenidades. En una consideración técnica, se

prevé que, mediante el aumento del área de construcción, se

obtiene más ingreso a cambio de un incremento marginal en los

costos de mantenimiento de la nueva amenidad, que a su vez

beneficia al público en general. Estos incentivos, en muchas

ocasiones son rechazadas por los desarrolladores, debido a que los

costos asociados no justifican el incremento de densidad

constructiva. En algunos casos no existe cesión de estas

amenidades al municipio, por lo que incluso espacios que se

consideraban públicos en realidad no lo son, o se convierten en

espacios de segregación o de uso exclusivo, y por su diseño poco

funcional no responden a las necesidades de la población.

 

Modelo de control y administración del

 

crecimiento

 

Regula estrictamente los nuevos desarrollos, tanto hacia el

espacio abierto y la intensificación de usos y densidades existentes.

Se utiliza el razonamiento lógico de la zonificación piramidal, para

influir en como ocurre el crecimiento. Para eso, se crea regulación

específica orientada a disminuir o detener el ritmo de cambio de

uso, mediante el control de densidades, disponibilidad de tierra,

implementación de usos mixtos, el ritmo de crecimiento y la

definición de un límite de crecimiento urbano (Downs, 2003).

Se ha reportado por Porter (1986), que entre los gobiernos locales

que han utilizado está forma de organización, se establece en un

período temporal específico, una cantidad predefinida de nuevos

proyectos de desarrollo urbano que serán aprobados por categoría

de zona. Además, su uso se ha adaptado como complemento a los

reglamentos y para estabilizar el tamaño de las áreas urbanas. No

obstante, Porter (1997) y Warren (2009) reportan una serie de

efectos secundarios, como mercados negros para los permisos de

construcción y el efecto de crecimiento urbano en pídola. En

especial para aquellas áreas que están fuera de las restricciones de crecimiento, lo que provoca la desaparición más rápida de áreas

naturales y agropecuarias.

Cunningham (2005) indica que los controles de crecimiento, sí

bajan las probabilidades de desarrollo fuera del límite entre un 28%

a un 35%, pero una vez que las limitaciones y controles son

impuestos, la volatilidad de los precios no detiene los desarrollos

urbanísticos. Debido a que los controles de crecimiento reducen el

valor asociado al tiempo de espera de desarrollar, por medio de la

limitación de la incertidumbre sobre el mejor uso de la tierra de los

terrenos vacantes. Esto genera que los valores de los terrenos

dentro del límite de contención urbano, relativamente empiecen a

crecer en un período a corto plazo con respecto a los que están

afuera del límite. Lo anterior se explica, por la especulación de

terrenos conforme disminuyen las áreas disponibles para urbanizar

y a la existencia de otro tipo de amenidades o servicios (Barrantes-

Sotela et al., 2015). Es posible pronosticar, que sí un conjunto de

centros urbanos practica de manera individual y local la

administración de crecimiento, eventualmente causará que el

alojamiento se vuelva económicamente inalcanzable para los

habitantes. Al contrario, sí se equilibra el control de crecimiento a

una escala regional, puede permitir a los centros urbanos la práctica

de la administración del crecimiento sin tener los efectos negativos

en la economía local.

 

Crecimiento inteligente (Smart Growth)

 

Es una de las últimas tendencias y se basa en el concepto de las

ciudades “inteligentes”. Todavía no existe un consenso sobre su

definición formal, en términos de establecer que es inteligente y que

no lo es (Nelson, 2002). Sin embargo, presenta ciertos principios,

esquemas y lineamientos, que tienen como fundamento la idea de

que la zonificación convencional es un factor importante en el

crecimiento urbano (sprawl). Además, considera que la regulación

debe replantearse para propiciar los procesos de renovación urbana

al interior de la ciudad, así como fomentar un desarrollo

ambientalmente equilibrado y desincentivar la ocupación urbana de los espacios verdes o terrenos destinados a la actividad

agropecuaria (greenfields).

En principio este modelo busca desarrollar temas como

conectividad, circulación, inmobiliario urbano y el uso de los predios

de una manera mixta, tanto en densidad como en tipología.

Además, tiene una acogida positiva por planificadores y

desarrolladores, ya que una forma de alcanzar los objetivos

propuestos es mediante la revisión, auditoria y renovación de los

códigos normativos locales, en aquellos casos en los que ya se

dispongan, o de la elaboración de un código reglamentario modelo

construido a partir de experiencias positivas. Entre las principales

observaciones a este modelo de zonificación, es que para su

implementación es fundamental disponer de un marco regional que

logre integrar las propuestas locales de planificación de una manera

más funcional.

 

Sobre las modificaciones y

 

actualizaciones de zonificación

 

Sin importar el enfoque o alternativas de zonificación, lo ideal

antes de iniciar cualquier proceso de ordenamiento y planificación

territorial es establecer los principios y los objetivos en los que se

orientará la construcción del modelo territorial. Las diversas

propuestas de regulación urbana se basan del análisis previo, es

decir el diagnóstico del modelo territorial. Según Benabent (2016)

las propuestas territoriales se pueden agrupar en: a) cómo se

modela y entienden los factores causantes de la evolución de la

forma urbana, b) la evaluación de la efectividad de las políticas de

intervención y c) aquellas propuestas de diseño experimental, que

se construyen a partir de fuertes evidencias visibles en el territorio.

No obstante, en la práctica es posible evidenciar que las

propuestas de planificación provienen de un ejercicio metodológico

cuasi-experimental. Además, carecen de un análisis exhaustivo que

permita integrar los resultados más significativos del diagnóstico a la propuesta. Esto supone, la necesidad de realizar modificaciones o

actualizaciones a los mapas y reglamentos.

Para Dispensa (2004) las modificaciones o ajustes de una

zonificación pueden evaluarse en tres formas específicas: 1) su

contribución al desarrollo en superficie, 2) los efectos ambientales

que se originan a partir de la aprobación de proyectos urbanos, y 3)

el impacto en la composición socio-económico de una zona.

Teniendo en cuenta lo anterior, en la literatura constantemente se

repiten algunos lineamientos fundamentales que las zonificaciones y

sus reglamentos deben considerar.

 

1. Límite de crecimiento urbano: Se propone un límite a la

expansión del crecimiento urbano con características de

distribución espacial en pídola. En algunos casos, en la zona

periférica del límite se aumentan los requisitos necesarios para

la formalización de los desarrollos urbanos, con el fin de estos

sean económicamente inviables.

2. Ocupación de áreas disponibles en los centros urbanos: Debe

visualizarse como un complemento del límite de crecimiento

urbano. En principio se desincentiva el crecimiento en la zona

periférica, pero también debe propiciarse la normativa que

fomente la ocupación de áreas vacantes o subutilizadas en el

interior de los centros urbanos, al favorecer la densificación, la

compacidad y la renovación urbana.

3. Preservación de las áreas de protección especial: Con el límite

de crecimiento urbano se busca preservar los espacios

abiertos. En adición, las políticas contra el crecimiento

espontáneo pueden orientarse a reconocer la importancia de

estos espacios, como las zonas especiales de protección

agropecuaria y las áreas de conservación ambiental. Estas

áreas deben ser preservadas de la invasión urbana, para el

correcto funcionamiento de la ciudad.

4. Zonificación tipo clúster: Se prioriza en preservar los espacios

abiertos y crear desarrollos compactos al requerir áreas

urbanas separadas y rodeadas significativamente por retiros y

espacios abiertos contiguos.

5. Imposición taxativa: Es una medida que trata de incentivar los

anteriores lineamientos, al agregar una carga taxativa

diferenciada a los desarrollos en las zonas ambientalmente

esenciales o críticas, así como los proyectos urbanísticos

próximos al límite de crecimiento urbano.

6. Criterios de modificación y ajustes de los reglamentos: El

proceso para realizar una modificación a los reglamentos debe

ser claro. Se deben crear indicadores para evaluar los efectos

de la zonificación en el sistema urbano (monitoreo). Esto

permite elaborar criterios para posibles estrategias de

modificación o ajuste. Es importante establecer un período

temporal para la revisión de los indicadores.

 

A continuación, se discutirá las características de los modelos y

enfoques de zonificación implementados o propuestos en Costa

Rica.

 

Los modelos de zonificación

 

implementados en Costa Rica

 

En Costa Rica uno de los primeros esfuerzos de elaboración de

una propuesta de zonificación fue iniciado por Solow (1949) a

mediados del siglo pasado. Este señalaba que la ciudad de San

José estaba creciendo de una forma rápida y concentraba un

porcentaje muy alto de la población, que empezaba a desbordarse

por sus extremos hacia las áreas rurales (sprawl). Este fenómeno de

crecimiento desbordado y sin control, contribuía al cambio de las

áreas de uso agrícola (cultivos de café) al uso urbano. También se

indica, que no existía un plan de desarrollo urbano, ni oficina

encargada de la acción de planificación en el área metropolitana de

San José y establecía unas recomendaciones de zonas y proyectos

de infraestructura específicos. Además, la participación de otros

destacados planificadores como Garcés, Kayanan y Kalnisns,

dejaron la inquietud entre las autoridades del Estado para iniciar

estudios urbanos en Costa Rica (Mora-Ramírez, 2003).

Con la promulgación en 1954 de la Ley No. 1788 que crea el

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y su suplemento

la Ley Planificación Urbana No. 4240 del quince de noviembre del

1968, se establece la rectoría institucional en la temática de gestión

y organización del territorio, dando inicio formalmente la

planificación urbana en Costa Rica. También, define el concepto de

zonificación como la división de una circunscripción territorial en

zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional. La cual debe

ser instrumentalizado mediante el Plan Regulador Urbano.

El INVU, en sus dos oficinas técnicas especializadas: el

Departamento de Urbanismo y la Oficina de Planificación del Área

Metropolitana empezó la redacción de una ordenanza de

zonificación y los primeros estudios relacionados a la regulación de

uso de la tierra (Jenkins-Dobles, 1969). En términos generales el

plan regulador estaba constituido por el mapa de zonificación y su

reglamento. Es así como la primera zonificación2 con carácter oficial

en Costa Rica es la del distrito primero del cantón de Cañas de la

provincia de Guanacaste, vigente desde el 18 de julio de 1980 y

publicada en el periódico oficial la Gaceta n. o 137.

Sin embargo, el INVU a finales de 1973, al considerar que la

elaboración de propuestas separadas resultaba ser inoperantes y

demasiado particularizados, ordenó un estudio total del Área

Metropolitana que serviría como una línea base u orientadora para

cada municipio (Mora-Ramírez, 2006). En el año de 1982 se

aprobaría el Plan Regional Metropolitano Gran Área Metropolitana,

mejor conocido como Plan GAM-82. No obstante a nivel cantonal se

aprobarían los Planes Reguladores parciales en los distritos

primeros de Puntarenas (1981), Coto Brus (1981), San Carlos

(1982), Corredores (1982), Pococí (1982), Liberia (1983), Santa

Cruz (1983) y Buenos Aires (1984). Esto conformaría un sistema

central de planificación en la GAM, y establecería un desarrollo

controlado de ciudades periféricas en el resto del país.

El diseño de zonas de estos planes era muy básico y consistía en

establecer zonas generales a partir de la división de cuadras, a las

que se le asignaba sencillas reglas de uso, altura, densidades e

intensidad. Las principales limitantes o restricciones asociadas a los

desarrollos urbanos eran los establecidos en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, entre los

que destacan las pendientes mayores del 20%, zonas de

inundación, deslizables o similares, cañones de río o de protección;

las mismas están definidas en el Reglamento 3.391 de Control

Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.3 Las categorías

más utilizadas por el INVU fueron las zonas de vivienda, áreas

verdes, comercio, público institucional e industria. Este tipo de

diseño usa como base una zonificación euclidiana con una

estructura piramidal modificada.4 Es importante recalcar que, en

Costa Rica, la mayoría de Planes Reguladores aprobados y

vigentes usan este tipo de zonificación, y que Arrieta-Chavarría

(2010) afirma, la base teoría es deficiente y se realiza en la práctica,

a veces de forma chapucera.

Con la promulgación en Costa Rica de la legislación ambiental en

la década de los años noventa, se incorporan nuevas herramientas

y requisitos para la aprobación de los instrumentos de planificación

regional, local y consecuentemente de la zonificación urbana. Un

ejemplo es el artículo 29 de la Ley Orgánica del Ambiente, que

establece se debe:

… para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo

sostenible, se considerarán los siguientes fines:

 

a. Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las

actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas

de uso público y recreativo, las redes de comunicación y

transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de

infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y

avenamiento.

b. Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del

ambiente.

c. Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del

país.

d. Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad

organizada, en la elaboración y la aplicación de los planes de

ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las

ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos

naturales.

Si bien, se formaliza en el mandato de considerar la dimensión

ambiental en el proceso de planificación nacional, regional y local;

en este período no se tenía claro que parámetros o variables se

debían considerar en dicho proceso, así como los requerimientos

mínimos o alcances que debían contener las normativas locales de

regulación. Según Obando (2011), es en este punto que Costa Rica,

da los primeros pasos en el denominado ordenamiento territorial

bajo el enfoque del desarrollo económico y el de sustentabilidad.

Aunque tal y como indica Ramírez y Villalobos (2014), es un

proceso que ocurre de manera desarticulada y con iniciativas

dispersas.

Uno de los esfuerzos para incorporar de manera oficial las

variables ambientales en la elaboración técnica de zonificación5 y en

un plan regulador es el Manual de Procedimientos para la

Redacción y Elaboración de Planes Reguladores, elaborado por la

Unidad de Planificación Territorial de la Dirección de Urbanismo del

INVU en el año 2001, primero como una directriz, que fue

oficializado como reglamento hasta su publicación en la Gaceta n. o

58 del 22/03/2007. La finalidad de este documento fue generar los

lineamientos descritos en las leyes n.o 4.240 de Planificación

Urbana y n. o 7.554 Orgánica del Ambiente en su Capítulo VI, para la

elaboración y propuesta de planes reguladores. Adicionalmente, la

Sentencia de fondo de la Sala Constitucional 2002-001220, ordena

que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar, de previo

a ser aprobado y ejecutado, con un examen del impacto ambiental.

Pero es hasta en la Gaceta n.o 85 del 04/05/2006, mediante el

Decreto Ejecutivo n. o 32.967-MINAE que se hace operativo el

mandato de la Sala Constitucional,6 al establecer el procedimiento

de la valoración de los impactos ambientales en los instrumentos de

evaluación de impacto ambiental.7

Para efectos prácticos el Manual de Procedimientos para la

Redacción y Elaboración de Planes Reguladores del INVU, en la

fase de propuestas o propositiva, se indican las características y

contenidos generales que debe contener el reglamento de

zonificación y su mapa, aunque no indica su construcción

metodológica. En su definición mantiene el esquema de una zonificación tradicional, pero que se complementa con la

jurisprudencia constitucional y los reglamentos en materia ambiental

de instituciones como SENARA 8 y SETENA.

 

Divide el área a planificar en zonas de uso para establecer una clasificación

de los inmuebles de acuerdo con el área, dimensiones, localización, retiros,

cobertura, entre otros. Con la finalidad de establecer su uso racional. INVU

(5.4.1. Reglamento de Zonificación).

 

Una nueva tendencia considera que las regulaciones urbanas

deben incluir como objetivo la protección del medio ambiente, y se

desarrollan criterios para la evaluación ambiental de planes urbanos

regionales y planes reguladores locales. Se inicia la valoración de la

fase de ejecución del proceso urbanizador o de la construcción

sostenible 9 con especial atención en la regulación del uso de

materiales no contaminantes, eficiencia energética de edificios, la

gestión de residuos de la construcción, demolición, y los costos del

ciclo de vida útil del entorno construido. Según Dorantes y Nettel

(2011), estos aspectos de la regulación ambiental que influyen en el

urbanismo se ha denominado como urbanismo sectorial, y es el

enfoque que actualmente trata de ser implementado en las

zonificaciones del país.

 

La forma de zonificar en los Planes

 

Regionales, después del Plan GAM-82

 

El PRUGAM (2008-2030)

 

Según la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM (2008), con la

fase III-A del Plan Nacional de Desarrollo Urbano se pretendía la

actualización del Plan GAM de 1982. Tenía como fin mejorar o

impulsar los centros urbanos del Gran Área Metropolitana, mediante

un marco legal integral en temas de ordenamiento territorial y

sostenibilidad ambiental, que favoreciera la integración social, la

competitividad económica y la estructura de las ciudades.

Si bien en la etapa de diagnóstico, se realizaron estudios

individuales y específicos bastante detallados, no se logró plasmar

muchos de esos resultados en la propuesta de macro-zonas y de la

zonificación urbana general del plan regional. En algunos casos la

definición de zonas era contradictoria en términos de los parámetros

urbanísticos establecidos o incluso se traslapaban funciones y

aplicabilidad jurisdiccional entre gobiernos locales y el gobierno

central. Es muy interesante la afirmación de Carazo (2011), que

sugiere que con la propuesta del Plan Regional Urbano del Gran

Área Metropolitana (PRUGAM), se diseña una estrategia de macro-

zonificación por rendimiento, y lo cataloga como una zonificación

ambiental territorial. También menciona que la propuesta del

PRUGAM se construyó a una escala regional en base a la

capacidad de uso y de carga ambiental. Aunque se puede afirmar

que sólo demarco espacialmente los resultados del Índice de

Fragilidad Ambiental (IFA), en el que se establecen las limitaciones

naturales del suelo, de riesgo, y otras condiciones naturales propias

de la GAM, tal y como se establece en el Decreto Ejecutivo n.o

32.967-MINAE.

La zonificación propuesta fue objeto de múltiples observaciones

por varios sectores institucionales y de la sociedad civil. Para sus

efectos la propuesta planteaba delimitar solo tres grandes zonas o

“macro zonas” que fueron denominadas como: a) Zona de Potencial

de Protección y Conservación, b) Zona de Potencial de Producción

Agropecuaria y c) Zona de “Potencial Urbano”; en las que no existía

un detalle de los estándares de rendimiento a implementar, es decir

no se fijaban los lineamientos para el uso y gestión de estas macro

zonas. Es importante recordar que una limitación de este tipo de

zonificación es la complejidad de establecer lineamientos

específicos y los estándares de rendimiento.

Esta fue una de las razones de fondo por las cuales no se aprobó

el PRUGAM por el INVU. Según Informe Final de Revisión de la

Propuesta de Actualización del Plan Regional del Gran Área

Metropolitana, que emitió la Unidad de Planificación territorial (2010)

y que conoció la Junta Directiva del INVU en la Sesión Ordinaria n.o

5.806 de del 28 de abril de 2010, se estableció que el proyecto

presentó como mapa de zonificación regional, el mapa de IFA asociado a un reglamento general, que no indicaba los criterios

técnicos ni específicos en los que sustentaban las categorías de

zonas propuestas.

 

[…] debe quedar suficientemente claro que los IFAS son apenas un

componente de la Planificación Urbana, importante, pero representan

solamente una variable más, el proceso de planificación urbana como ya se

dijo en páginas anteriores, es mucho más complejo que la aplicación de una

sola variable, es requisito fundamental desde la perspectiva científico –

técnico la integralidad del conjunto de las variables analizadas (Unidad de

Planificación Territorial, 2010, p. 106).

 

Como una curiosidad, el artículo 2.2 del Decreto Ejecutivo n.o

32.967-MINAE, indica claramente que:

 

El mapa de zonificación de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado

como el mapa de zonificación de uso del suelo que genera el Plan Regulador

o el Plan de Uso del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de

diagnóstico, que aplica la premisa ambiental y establece las bases para que

las autoridades en conjunto con los otros actores sociales involucrados

puedan decidir sobre los usos más acertados y apropiados que se darán al

suelo del territorio objeto de la planificación.

 

Además Badilla y otros (2009) señalaron grandes deficiencias en

la Zonificación de Plan Regional de la GAM como:

 

De la zonificación de la GAM}. En el apartado Conceptos y Objetivos (pág.

61 Tomo II, Propuesta, se indica que: De acuerdo a los estudios técnicos

realizados, los indicadores de fragilidad ambiental y el análisis de todas las

variables que inciden sobre el territorio de la GAM, esta se divide en tres

grandes zonas a saber: La zona de potencial de protección-conservación, La

zona de potencial de Producción agropecuaria, La zona de potencial

urbano”. Se indica, en el siguiente párrafo que: “La definición de límites

geográficos o territoriales de la GAM… fundamentados en los estudios de

fragilidad ambiental, capacidad de carga, y posibilidades de crecimiento de

alta densidad (Badilla et al., 2009, p. 9).

 

[…] cabe indicar que:

No hay datos, variables ni indicadores en el documento diagnóstico que

brinden los elementos necesarios para dar criterio o aportar observaciones

acerca de la zonificación propuesta a nivel regional (Badilla et al., 2009, p. 9).

La Contraloría General de la República (2012), indicó que los

datos de los mapas tenían incongruencias en las fuentes y la

legibilidad de la simbología de los mapas oficiales no era apropiada.

Esto sin duda no es aceptable cuando se maneja un mapa de

zonificación, que, por sus características vinculantes y legales, debe

ser un instrumento claro y preciso, aun cuando se trate de un

estudio de escala regional.

En los casos de los Planes Reguladores para los 31 cantones,

Mora-Ramírez y Acuña-Araya (2009) advierten que en los 19

cantones homologados por el PRUGAM, los mapas y reglamentos

de zonificación de usos del suelo eran muy generales y que era

necesario ajustar cada reglamento al contexto y realidad de cada

lugar. Mientras que con el establecimiento de sectores se trataba de

un mecanismo que pretendía darle cierta particularidad a cada una

de las zonas definidas, sería muy difícil de implementar, dado que

cada sector carecía de elementos de referencia y codificación

gráfica para ubicarlos. Otro aspecto importante que se menciona por

Mora-Ramírez y Acuña-Araya (2009), era que los reglamentos

propuestos se limitaban a regular solo lo necesario, sin integrar los

diferentes parámetros estudiados en el diagnóstico y pronóstico. Es

decir, constituían documentos aislados del resto de las propuestas

del Plan Regulador. Por lo que se considera que no tenían una

visión de desarrollo sostenible. Además, perdían la visión de

planificación más propositiva y estratégica.

Si bien estos reglamentos de zonificación debían respectar la

macrozonificación por rendimiento a un nivel local, tal y como lo

conceptualiza (Carazo, 2011). Esa recomendación solo quedo en la

intención, pues la construcción de las zonificaciones de los Planes

Reguladores quedó al fin de cuentas como un listado muy breve de

usos permitidos y restricciones urbanísticas. Asociado a una ficha

de parámetros urbanísticos, con una tipología de zonificación

tradicional.

 

POT/GAM 2011-2030

Con la fallida aprobación del PRUGAM, el INVU retoma la labor

de actualizar el Plan GAM82 mediante el Plan de Ordenamiento

Territorial de la Gran Área Metropolitana (POT/GAM 2011-2030).

Esta iniciativa primero se propone como meta, la adecuación y la

entrada en vigencia de todos y cada uno de los Planes Reguladores

de las Municipalidades que componen la Gran Área Metropolitana, y

como principal objetivo; mejorar las condiciones de vida de la

población, la protección del ambiente, los recursos naturales

esenciales para asegurar la salud y la vida de las personas y el

desarrollo, en función de los principios de sostenibilidad para la

Región Central del país, a través de una mayor competitividad de

dicho espacio económico, derivada de una mayor eficiencia y

calidad de su oferta de servicios y espacios.

En base a los estudios técnicos de la etapa de diagnóstico del

PRUGAM, este plan proponía una zonificación regional

metropolitana con 4 zonas y la siguiente tipología de zonas y

subzonas:

 

1. Zona de Protección: La Cordillera Volcánica Central, es el área

que comprende el sector norte de la GAM en su parte

montañosa y boscosa; y del lado sur, comprende los cerros de

Escazú, hasta colindar con las estribaciones de la Cordillera de

Talamanca. Tiene características y funciones de conservación

principalmente, permitiéndose usos de conservación,

investigación, turismo y residencial de acuerdo al marco jurídico

vigente. Es el área comprendida por todas las zonas donde el

Índice de Fragilidad Ambiental Integrado o cualquier otra

variable ambiental aprobada, tiene la valoración de ser muy de

alta fragilidad ambiental. Con las siguientes subzonas:

a. Subzona de Protección Absoluta de nacientes, su área de

flujo y por riesgos.

b. Subzona de Parques Nacionales.

c. Subzona de Protección Absoluta de ríos y quebradas.

d. Subzona de Áreas Silvestres Protegidas 1. Divisorias de

Aguas.

e. Subzona de Áreas Silvestres Protegidas 2. Protección de

Laderas.

f. Subzona de Cautela Especial de Ujarraz.

2. Zona Agropecuaria: Esta zona comprende las áreas donde los

Índices de Fragilidad Ambiental u otra variable ambiental

aprobada, tienen una condición de alta fragilidad ambiental,

según las descripciones del protocolo ambiental establecido por

la SETENA para la incorporación de la variable ambiental en los

planes de ordenamiento territorial.

a. Subzona Agropecuaria de Cartago

b. Subzona Agropecuaria del Norte de la GAM

3. Zona Urbana: Esta zona es la que, desde el punto de vista de

los Índices de Fragilidad Ambiental u otra variable ambiental

aprobada, presenta una condición de moderada fragilidad y

permite una mayor potencialidad de ser aprovechada para fines

del desarrollo urbano. Se subdivide en:

a. Subzona Industrial (Con 5 zonas diferentes)

b. Subzona Institucional Comunal

c. Subzona De Usos Mixtos

d. Subzona De Núcleos Residenciales Predominantes

e. Subzona De Corredores Financieros, De Alta Tecnología y

Comerciales (Con 4 áreas de funcionamiento)

f. Subzona Verde. La Red Verde

I. Parques Urbanos Metropolitanos

II. Parques Recreativos Urbanos

III. Protección y Corredores Verdes y Biológicos

IV. Protección de ríos y quebradas

a. Subzona De Corredores Turísticos (Con 5 Corredores)

b. Subzona Institucional En Los Centros Cívicos Históricos

c. Subzona Mixta Comercial En Los Centros Cívicos

Históricos

d. Subzona Residencial Predominante De Baja Densidad

e. Subzona Urbana Existente y de Potencial Urbano a

Reglamentar por los Planes Reguladores

I. Municipales.

II. Subzona De Vialidad y Transporte III. Subzona De

Redes e Infraestructura.

f. Zona de Cautela Urbana. Esta zona presenta según los

Índices de Fragilidad Ambiental, condiciones de moderada

fragilidad, permitiendo el desarrollo urbano.

 

Está tipología, indica además disposiciones específicas10 a otras

áreas y establece Zonas de Recarga Acuífera y Zonas de

Protección Paisajística, está última a criterio de los gobiernos

locales. Al contrario de las definidas macro-zonas propuestas en el

PRUGAM, el POT/GAM planteaba un reto en la implementación y

gestión de las zonas. Al considerarse como una zonificación

granulada. Esto ocurre al observar la escala de implementación con

respecto al uso desproporcionado de una gran cantidad de zonas,

subzonas y casos localizados de reglamentación. Corresponde más

a una tipología de reglamentación de uso compacto y que en otros

países está más orientada propuestas de escala grande, como por

ejemplo para reglamentar el inmobiliario urbano de una ciudad.

Se debe indicar que existen diversas métricas espaciales para

determinar cuándo una zonificación cae bajo esta anomalía, algunas

son: distancia más cercana al uso o zona diferente, el tamaño de

uso singular de zonas, desarrollo en pídola y la distancia rectangular

o de Manhattan; así como se pueden emplear los índices para

variables nominales de concordancia asimétricas de Jaccard o de

Dice y Sorensen. Mientras que, a nivel cuantitativo, se puede

analizar los traslapes de las competencias de regulación de la

propuesta regional y local.

Entre muchos grupos académicos y expertos en Urbanismo, el

POT/ GAM fue blanco de críticas severas (Soto, 2012). La

propuesta al ser analizada a profundidad, presentaba en forma y

contenido aspectos incoherentes de enfoque teórico-metodológico.

Una de esas críticas, fue la poca socialización que se le dio a la

propuesta entre los diferentes actores políticos, sociales y

económicos. Otra deficiencia, se evidenció en el reglamento de

zonificación, que mostraba una gran complejidad por la cantidad de

zonas dispuestas; mientras que la norma gráfica (es decir el mapa

de zonificación) no proporcionaba elementos de identificación de las

zonas, sub-zonas y casos particulares. Aunado a esto el POT/GAM

confunde el reglamento regional con un reglamento de zonificación

local, especialmente cuando una norma de carácter regional define

aspectos normativos específicos como parámetros urbanísticos. Es decir, existe una invasión a las competencias municipales, lo que al

final dio al traste con esta iniciativa.

 

El Plan GAM 2013-2030

 

El fracaso del PRUGAM y el POT/GAM por no concretar una

propuesta del ordenamiento territorial en el Gran Área

Metropolitana, se define por medio de un convenio institucional entre

el MIVAH-ITCR del 6 de mayo del 2013 y CNFL-ITCR del 13 de

mayo del 2013, que estas instituciones iniciarían las gestiones para

formular un nuevo proceso mediante la Secretaria Técnica del Plan

Nacional de Desarrollo Urbano (2013). El propósito era construir una

nueva propuesta de ordenamiento territorial a partir de la

información generada de los estudios técnicos, planteamientos y

recomendaciones de los planes anteriores. A esta propuesta se le

denomina el Plan Regional de Ordenamiento Territorial de la Gran

Área Metropolitana, Plan GAM 2013-2030.

El Plan establece tres grandes zonas o macro zonas, con sus

respectivas subzonas. A su saber se clasifican en:

 

1. Macro Zona de Protección y Preservación

2. Macro Zona de Producción Agropecuaria Se subdivide en:

a. Zona de Recuperación Urbana

b. Zona de Centralidades Periféricas:11

3. Macro zona Urbana: Se subdivide en la zona dentro del Anillo

de Contención Urbana y la Zona de Crecimiento Restringido.

 

Esta propuesta de zonificación ya oficializada y publicada en el

diario oficial La Gaceta en el Decreto Ejecutivo No. 38334-PLAN-

MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG. Con su oficialización, se mantienen

antiguas competencias y se establecen nuevas obligaciones a las

instituciones gubernamentales implicadas, que deben gestionar el

Plan o que tienen que realizar acciones de control, regulación o

supervisión de las zonas establecidas. El reglamento del Plan GAM

2013-2030, si bien formaliza algunos lineamientos en temas como la

cesión de áreas y de los conflictos de la zonificación, estos se desarrollan de manera muy breve y no garantiza la

operacionalización de procedimientos. Además, la zonificación no se

vincula o relaciona con la viabilidad ambiental regional, en la que se

supone se basa el Plan.

Se debe señalar que el Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-

MIVAH-MOPT-S-MA, tiene interpuesta una acción de

inconstitucionalidad parcial en los artículos 25,12 13 14 15 35, 39 y 69,

en el expediente 14-019525-0007-CO, desde el 18 de diciembre del

2014. En la acción se señala que estos artículos son contrarios a los

artículos 21, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como a los

principios de no regresión, objetivación, progresividad, razonabilidad

y proporcionalidad, y al derecho a un ambiente sano y

ecológicamente equilibrado. Aún se espera la resolución de la Sala

Constitucional.

 

Sobre las violaciones del reglamento

 

de zonificación en Costa Rica

 

Un gran número de conflictos se pueden evitar desde la etapa de

diseño de los reglamentos. Es necesario incorporar los mecanismos

en los que opera el mercado inmobiliario, así como las relaciones

entre las organizaciones y las comunidades. No conceptualizar esos

procesos, significa no entender como el espacio urbano es

construido.

Para las autoridades locales el reglamento de zonificación debe

ser un recurso flexible que pueda manejar aspectos no

contemplados o impredecibles del territorio. De otra manera haría al

instrumento incapaz de adaptarse según las diferentes necesidades.

La regulación puede ser ajustada entre reglas no negociables y

fuertes limitaciones o reglas más permisivas y adaptativas. En

cualquier caso, este balance debe realizarse con precaución, para

evitar las contradicciones en el articulado, pero contingente al

comportamiento de los actores interesados.

El rechazo reiterativo a los códigos o reglamentos de zonificación

por parte de los administrados es algo común. En muchas ocasiones, se escucha a los propietarios decir “nadie puede imponer

reglas sobre su propiedad”, por lo que constantemente se lesiona el

carácter jurídico vinculante de un reglamento de zonificación, bajo

está argumentación. Incluso el Gobierno Central y sus instituciones

autónomas no respetan los códigos municipales, lo que no es un

buen precedente. Al menos en el caso costarricense la misma ley

4240, establece en su artículo 17 el principio de legalidad de una

zonificación, que en un extracto indica: “[…] que después de ser

aprobada una zonificación, el mismo se convierte en un instrumento

de carácter jurídico vinculante”.

Además, su modificación solo puede ser realizada por medio del

mismo procedimiento por el cual fue aprobado, y que también se

estipula en la misma ley. Dadas sus propiedades claramente

establecidas, la zonificación debe respetar el ordenamiento jurídico

establecido, así como seguir las recomendaciones de los criterios

emitidos en reportes técnicos o en investigaciones científicas.

La mediación entre los conflictos zonales, es otro aspecto que no

se desarrolla en los reglamentos y fomenta las violaciones a la

normativa. Es más fácil adoptar por parte de los administradores del

territorio una posición inflexible, generando reglas rápidas a cada

problema particular. Con el paso del tiempo, este tipo de abordaje, lo

que hace es solo engrosar los códigos y reglamentos; que al fin de

cuentas solo dificultan su aplicación, y peor aún, nunca resuelven

los problemas de fondo.

 

Lecciones aprendidas

 

Con la experiencia técnica adquirida por la Escuela de Ciencias

Geográficas de la Universidad Nacional, se ha constatado en varias

ocasiones 16 recurrentes características en las normativas de

regulación del uso de la tierra, y que se discuten a continuación.

En los centros urbanos que presentan un desarrollo rápido, la

mayoría de los reglamentos de zonificación promueven la expansión

y el desarrollo lineal, lo que suele estar en conflicto directo con los

objetivos y las metas de un plan regulador urbano, que tratan de

consolidar los centros existentes y la preservación de los paisajes rurales. La mayoría de estos códigos evitan la construcción o

regeneración de las centralidades urbanas, que curiosamente son

anteriores a la zonificación.

Las más importantes decisiones sobre el uso de la tierra son

realizadas por modificaciones y ajustes a la zonificación, que no

siguen el procedimiento legal establecido. Debido a que en varias

ocasiones lo que aparentemente son situaciones de sentido común,

no fueron consideradas en el diseño o propuesta técnica. En el peor

de los casos, se busca oficializar usos incompatibles o ilegales

mediante adendas o anexos. Considerando, que una modificación

de este tipo, es primero un esfuerzo tedioso y laborioso, al fin de

cuentas puede ser infructuoso por las condiciones en las que se

presentan las anomalías a legalizar. Es mejor considerar un

abordaje más integral, mediante la actualización del Plan Regulador

bajo proceso ordinario, tal y como lo estipula la legislación

costarricense.

Se ha observado, que incluso las mismas autoridades de los

gobiernos locales buscan invalidar de manera total o parcial la

herramienta local de planificación, por aparente falta de criterios

técnicos o sugieren anomalías administrativas de forma en la de

aprobación del instrumento regulador. Esto con el fin de

reestructurar o modificar la reglamentación vigente en el territorio,

en beneficio propio o de cercanos.

Además, la norma gráfica, es decir el mapa de zonificación, no es

lo suficientemente claro y tiene deficiencias en su representación

cartográfica, ya sea en los elementos formales o en los de fondo

como la delimitación espacial de las categorías y la tabla de

parámetros urbanísticos. Esto confunde al administrado en el

momento que necesita obtener un servicio o trámite municipal. En el

caso de los administradores, se traduce en un tiempo de respuesta

administrativa más prolongado. También puede significar en una

inaplicabilidad del instrumento y el trámite de frecuentes consultas o

criterios técnicos para responder a los usuarios municipales. En

términos generales, se pierde efectividad y eficiencia en la gestión

territorial y que como consecuencia final genera inseguridad jurídica

en los propietarios.

Es así, como una gran cantidad de administrados violan los

reglamentos de zonificación de manera regular con impunidad, al

realizar actividades inocuas que no molestan o afectan a nadie; pero

que requieren un alto costo administrativo por parte de los gobiernos

locales en su atención. En todo caso, se puede concluir que el

abordaje más utilizado en la regulación urbana es el de prueba y

error, que se evidencia en como los enfoques alternativos de

zonificación se originan, es decir del análisis de los resultados

empíricos.

Sin embargo, a pesar de que este proceso constructivista no es

muy buen visto por un grupo de académicos, especialistas de

diversas disciplinas y ciudadanos en general; esta ha sido una

respuesta pragmática, al entender que la dinámica urbana

sobrepasa la capacidad de gestión que tiene la misma sociedad

sobre los espacios que habita y transforma.

 

Referencias

 

ALFARO-RODRÍGUEZ, D. y ALFARO-RODRÍGUEZ, L. C. Gestión

de Planes Reguladores en Costa Rica. Heredia, 2004.

 

ARRIETA-CHAVARRÍA, O. “Ordenamiento Territorial y Planes

Reguladores: Notas al margen de nuestra experiencia en la ECG-

UNA”. Revista Geográfica de América Central, v. 1, n. 44, pp. 75-90,

2010.

 

BADILLA, A. et al. Análisis Plan GAM 2008-2030. San José, 2009.

 

BARRANTES-SOTELA, O. E. et al. “Procesos de Crecimiento y

Renovación Urbana en Santa Bárbara de Heredia. Costa Rica,

2014”. Revista Geográfica de América Central, v. 2, n. 55, pp. 69-93,

2015.

 

BENABENT, M. “Teorías de la planificación territorial: métodos de

decisión”. Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, v. XLVIII, n. 189,

pp. 353-68, 2016.

CARAZO, E. “Esquemas de zonificación ambiental para la

planificación regional urbana”. Revista Geográfica de América

Central, v. 1, n. 41, pp. 55-73, 2011.

 

CGR. Informe acerca de la gestión del Instituto Nacional de Vivienda

y Urbanismo en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo

Urbano. San José, 2012.

 

CUNNINGHAM, C. R. Uncertainty, zoning and land development.

Syracuse University, 2005.

 

DISPENSA, J. M. Separation of use or misuse: multifaceted

empirical study of zoning variances. Drexel University, 2004.

 

DORANTES, C. y NETTEL, A. del C. “Urbanismo sustentable en la

Unión Europea, claves de su regulación normativa”. En LÓPEZ, S. e

FERNÁNDEZ, J. (Eds.). Derecho Urbanístico, 1 era., pp. 31331).

Universidad Autónoma de México, 2011.

 

DOWNS, A. “Growth management, smart growth, and affordable

housing”. 2003

 

ENTIDAD GESTORA DEL PROYECTO PRUGAM. Plan Regional

Urbano de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica - Tomo I:

Diagnóstico Plan PRUGAM. San José, 2008.

 

EXNER, M. e R., S. Performance-based planning model for the town

of Morinville. Edmonton: Steppingstones Partnership, Inc., 1996.

 

HAMOUDI, H. y RISUEÑO, M. “The effects of zoning in spatial

competition”. Journal of Regional Science, v. 52, n. 2, pp. 361-74,

2012.

 

HARPER, T. et al. Dialogues in urban and regional planning. Taylor

& Francis, 2008.

 

JENKINS-DOBLES, E. Ordenanza de zonificación. San José, 1969. JOHN A. HUMPHREYS ASSOCIATES. The code of development -

twenty-five years after. Breckenridge: John A. Humphreys

Associates, 2002.

 

KENDIG, L. y CONNOR, S. Performance zoning. Chicago: Planners

Press, 1980.

 

KOLNICK, K. A. Order before zoning: land use regulation in {Los

Angeles}, 1880-1915. University of Southern California, 2008.

 

MASSIRIS-CABEZAS, A. “Bases teórico-metodológicas para

estudios de ordenamiento territorial”. Revista del Instituto de

Desarrollo del Distrito Capital y la Participación Ciudadana y

Comunitaria IDCAP, v. 2, n. 2, pp. 43-87, 1993.

 

MATEO-RODRÍGUEZ, J. M. “Geografía y planificación territorial”.

Entorno Geográfico, n. 10, pp. 8-31, 2014.

 

MORA-RAMÍREZ, J. Análisis del crecimiento urbano de la Gran

Área Metropolitana de Costa Rica, período 1983 al 2000.

Universidad de Costa Rica, 2003.

 

______. Plan Regional Metropolitano GAM (Versión di). San José,

2006.

 

______ y ACUÑA-ARAYA, L. F. Informe de cierre como

representantes del INVU ante proyecto PRUGAM. San José, 2009.

 

NELSON, A. C. “The link between growth management and housing

affordability”, pp. 1-56, feb. 2002.

 

OBANDO, F. J. “Planificación urbana sostenible en Costa Rica”. En

LÓPEZ, S. e FERNÁNDEZ, J. (eds.). Derecho Urbanístico. 1 era.

Universidad Autónoma de México, 2011, pp. 187-99.

 

PORTER, D. R. Growth management: kepping on target?

Washington: Urban Land Institute with the Lincoln Institute of Land

Policy, 1986.

RAMÍREZ, A. y VILLALOBOS, M. L. Marco normativo, institucional y

conflictividad del ordenamiento territorial. San José, 2014.

 

ROMAIN, M. “Zoning and urban development control”. European

Network for Housing Research 2013 conference: overcoming the

crisis. Tarragone: HAL, 2013.

 

SCHMIDT, S. y BUEHLER, R. “The Planning Process in the US and

Germany : a comparative analysis the Planning Process in the US

and Germany : a comparative analysis”. International Planning

Studies, v. 12, n. 1, pp. 55-75, 2007.

http://doi.org/10.1080/13563470701346592.

 

SECRETARIA TÉCNICA PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

URBANO. Plan GAM 2013: Propuesta Operativa y Avance Técnico.

San José, 2013.

 

SOLOW, A. A. Proyecto para el Desarrollo Urbano de la Capital de

Costa Rica. Washington, 1949.

 

SOTO, E. ¿Cuál es el futuro del ordenamiento territorial en el Área

Metropolitana? El Financiero, 2012.

 

TÜRK, Y. A. et al. “Evaluating the developmental process of the

zoning regulations in Turkey in terms of urban design. International

Journal of Academic Research, v. 3, n. 1, pp. 580-84, 2011.

 

UNIDAD DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL. Informe Final de

Revisión de la Propuesta de Actualización del Plan Regional de la

Gran Área Metropolitana (GAM 1982). San José, 2010.

 

VAN WIJK, M. et al. “Exploit or protect airport regions from

urbanization? Assessment of land-use restrictions in Amsterdam-

Schiphol”. European Planning Studies, v. 19, n. 2, pp. 261-77, 2011.

http://doi.org/10.1080/09654313.2011.532671.

 

WARREN, C. Designed by zoning : evaluating the spatial effects of

land use regulations. University of California, Berkeley, 2009.