XVI - Cambon, les Finances Encore, et la Réorganisation de la Comptabilité Publique

XVI

CAMBON, LES FINANCES ENCORE,

ET LA RÉORGANISATION DE LA

COMPTABILITÉ PUBLIQUE

On peut considérer que l’œuvre révolutionnaire de Cambon est double : il y a l’œuvre financière et il y a l’œuvre politique. La première a le plus généralement retenu l’attention des historiens. La seconde est également considérable.

L’œuvre financière peut être subdivisée en trois parties assez distinctes :

1° l’apurement et la mise en ordre des dettes de l’État ;

2° la monnaie de papier et les problèmes de confiance qu’elle posait ;

3° la réorganisation de l’administration financière et la recherche des ressources destinées à faire vivre l’État.

Cambon était un spécialiste des finances dès le début de la Législative. Outre sa désignation en qualité de commissaire chargé de la surveillance du Trésor national, il siégeait au Comité des finances, qui ne devait pas tarder à être scindé en deux : le Comité de l’ordinaire et le Comité de l’extraordinaire. A ces deux comités principaux, quatre autres étaient adjoints, avec des attributions diverses. L’Assemblée avait le souci de la division des tâches, et celui de la centralisation des renseignements. C’est pourquoi sans doute le Comité de l’ordinaire eut en fait un regard sur les autres et Joseph Cambon eut la haute main sur toute l’administration financière.

L’importance des comités est capitale pendant la Révolution. L’Assemblée, outre son rôle législatif, devait s’octroyer progressivement le droit de décréter, c’est-à-dire de dicter à l’Administration les règles à suivre pour exécuter les lois. Cette confiscation du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif s’explique par les circonstances. Elle devait aller sous la Convention jusqu’à la suppression des ministres et la création du Comité de salut public qui fut sans doute le gouvernement le plus autoritaire que la France ait jamais eu. Sans l’existence de comités étroitement spécialisés, uniquement composés de membres choisis en son sein par l’Assemblée, celle-ci ne serait jamais parvenue à faire appliquer les lois correctement.

La Constituante (20 juin 1789-30 septembre 1791) avait légué à ses successeurs des problèmes qu’elle n’avait pas eu le temps de résoudre : l’apurement des dettes de l’État, problème qui sera magistralement résolu par Cambon sous la Convention ; l’établissement ou la rénovation du cadastre, sans lequel ne pouvait être calculée équitablement la contribution foncière, devenue la principale ressource fiscale de l’État et des collectivités locales ; le contrôle des comptes de l’État ; la centralisation de toutes les recettes et dépenses de l’État, unicité sans laquelle tout contrôle demeurait illusoire ; l’organisation des moyens de lutte contre la propagande et les actes tendant à saper le crédit public et notamment la confiance dans les assignats.

Il n’est pas un de ces grands problèmes qui n’ait été examiné par Cambon. Ses débuts à la Législative eurent pour objet de secouer l’apathie de l’Assemblée en matière de finances. Le 11 novembre 1791, il déclare à la tribune :

« Il y a trois jours que nous avons un rapport à vous faire, au nom de la Trésorerie nationale, le bien public exige absolument que vous entendiez promptement ce rapport. »

On l’écoute, ce qu’il a à dire est simple : pour le mois d’octobre qui vient de s’achever, les ressources ordinaires de l’État ont été inférieures de 20 millions de livres aux dépenses ordinaires. La France n’est pas en guerre alors et cependant ses comptes sont en déséquilibre : les impôts rentrent mal. Or, en bon financier classique, Cambon envisageait de parvenir à équilibrer ses comptes.

Les émissions et les rentrées d’assignats sont bien suivies par le Comité de l’extraordinaire ; sans elles, l’État aurait déjà fait banqueroute. Cependant Cambon croit encore à la possibilité de faire produire à l’impôt seul les sommes nécessaires à faire vivre l’État. La Constituante avait évalué à 240 millions de livres le produit probable de la contribution foncière et à 60 millions celui de la contribution mobilière. Comme, par ailleurs, le montant de la contribution foncière avait été fixé au sixième du revenu et qu’en l’absence d’un cadastre bien établi, il était pratiquement impossible d’opposer aux assujettis des arguments irréfutables lorsqu’ils réclamaient ; le produit de ce nouvel impôt resta toujours inférieur à 200 millions. L’Assemblée législative en releva le taux au cinquième du revenu, mais cela ne rendit pas l’impôt plus productif. Quant au produit de la contribution mobilière, calculée d’après le nombre de domestiques, de chevaux, le prix des loyers ou le revenu présumé, son montant ne cessa de décroître du fait de l’émigration.

La révolution fiscale n’entrait pas facilement dans les moeurs. Les nouvelles contributions directes étaient des impôts de répartition. L’Assemblée législative, lasse des retards constatés, ordonna la nomination de commissaires spéciaux afin d’opérer ou de faire opérer sans délai les répartitions en souffrance. Cambon avait soutenu l’adoption de cette mesure, il y voyait un moyen de coercition de nature à vaincre les mauvaises volontés, les dépenses de création et de fonctionnement du nouveau système devant être payées par une retenue opérée sur le traitement du procureur et des membres du directoire du district. Il ne semble pas pourtant que la situation s’en trouva améliorée pour aurant, puisque le 15 décembre 1791, il déclarait :

« Les rôles de répartition ne sont pas encore achevés ; le ministre des Contributions ne néglige rien pour les faire terminer. Je dois annoncer cependant que la plupart des rôles provisoires sont déjà connus du ministre. Il y a six départements qui n’ont point encore donné de réponse. »

Et le 30 janvier 1792, il constatait que sur les 40 911 communes de France, 5 448 avaient achevé leurs matrices et 2 560 rôles seulement étaient en recouvrement. Cambon ne désespéra pas ; il devint de plus en plus pragmatique.

Pour ce qui est de la contribution des patentes, les rôles ne sortaient pas assez vite et on pouvait se demander si les municipalités disposaient d’un personnel suffisant. Mallarmé, que Robespierre devait qualifier de fripon en même temps que Cambon, proposa de créer des emplois dans les communes. Cambon combattit cette proposition. Il craignait de voir renaître l’armée de fiscaux tant reprochée à la royauté absolue (deux cent cinquante mille fonctionnaires des Finances environ, tant titulaires que temporaires, dont les emplois avaient été supprimés par la Constituante). Il estimait que c’était aux élus du peuple, non à des fonctionnaires d’asseoir, de répartir et de recouvrer les impôts. Selon lui, payer l’impôt était plus qu’un devoir, c’était l’honneur du citoyen.

« Qu’arrivera-t-il, déclara-t-il, si vous créez des intermédiaires entre les contribuables et le Trésor national ? On détruira les municipalités, on rétablira le fisc. Les élus du peuple peuvent faire la répartition et le recouvrement ; il est inutile de créer des agents pour écraser les contribuables. Et par qui seront-ils payés ? Par le Trésor national. Non, par les contribuables, dit-on. Eh ! que sont les contribuables, sinon le Trésor national ? Ce sont les ministres, non les départements, qui demandent cette augmentation (de personnel). Ils veulent que la Constitution soit chère, pour qu’elle soit plus tôt détruite ». (C’était encore le temps où les ministres étaient nommés par le roi et censés être les adversaires de la Constitution de 1791.)

Début 1792, Cambon avait déjà un sens aigu de ses responsabilités. Chargé de surveiller le Trésor national, il évite systématiquement de soutenir tout projet susceptible d’accroître les dépenses de l’État. En l’occurrence, il souhaite que les élus locaux consacrent moins de temps à la représentation en public et payent davantage de leur personne dans les besognes matérielles.

« Ils n’y comprennent rien », devait dire un député. Pour une fois, l’esprit d’économie de Cambon devait aller à l’encontre des intérêts de l’État. C’est pourquoi plusieurs historiens lui ont attribué un esprit médiocre, fermé à la réflexion, emporté par un mouvement d’idées qui le dépassait (Charles Gomel, Histoire financière de la Convention, René Stourm, Les Finances de la Révolution).

La question de la réorganisation de l’administration financière le préoccupait autant que l’assiette et le recouvrement des impôts directs. Fin 1791, début 1792, l’Assemblée constituante avait créé quatre grands services financiers autonomes : 1° le ministère des Contributions et revenus publics ; 2° la Caisse de l’extraordinaire ; 3° la Commission de la liquidation des dettes ; 4° la Trésorerie nationale.

Le rôle de la Trésorerie nationale était de « surveiller les recettes et les dépenses, faire connaître les abus... et pourvoir à ce que le service fût partout assuré ». En somme, en 1790, 1791 et début de 1792, ce service monopolisait les attributions que se partagent aujourd’hui la Cour des comptes, l’inspection générale des Finances et la direction du Trésor. Matériellement, le trésor proprement dit, c’est-à-dire les espèces d’or, d’argent et de bronze, les assignats et les effets publics, était ailleurs, dispersé dans des caisses diverses sur tout le territoire, comme c’est encore le cas aujourd’hui. Mais ce qui, dès cette époque, accrédita l’idée d’un maniement effectif des deniers de l’Etat par la Trésorerie nationale, c’est que ses bureaux étaient situés dans le même immeuble que la Caisse de l’extraordinaire qui exécutait réellement des recettes et des dépenses dites extraordinaires, dont certaines furent d’ailleurs bientôt considérées comme ordinaires. C’est elle qui était chargée de centraliser, pour les détruire ensuite, les assignats apportés par les acquéreurs de biens nationaux.

La Caisse de l’extraordinaire était étroitement surveillée par la Trésorerie nationale, dirigée par six commissaires.

Cambon était un perfectionniste. Les cours des comptes, celle de Paris comme celles de province, avaient été supprimées. Certains comptes étaient examinés avec des retards de dix, quinze, vingt ans, certains ne l’étaient jamais. Les cours ne disposaient d’aucun moyen coercitif. En juillet 1791, la Constituante décida de faire contrôler les comptes de l’État par un bureau de comptabilité. Cambon l’installa dans ses meubles courant de février 1792 et lui fit reconnaître le droit de correspondre directement avec tous les comptables du royaume, sans passer par les ministères :

« Ce n’est point, dit-il à l’Assemblée législative le 3 février 1792, avec de l’argent que nous les attacherons à la chose publique (les fonctionnaires de ce bureau nouvellement créé), c’est par la considération, et en les dégageant de la dépendance des ministres qu’ils sont chargés de surveiller. Si vous assujettissez les commissaires à s’adresser aux ministres, pour que les ministres leur fassent parvenir les pièces qui leur seront nécessaires à la conviction de leur malversation, ou de leur défaut d’ordre dans la comptabilité, quel sera le moindre inconvénient auquel vous vous exposerez ? C’est que les ministres y mettront une lenteur éternelle et que vous n’aurez jamais de pièces lorsqu’il faudra prouver une malversation... les administrations peuvent correspondre avec les autres administrations lorsqu’elles ont besoin de pièces. Il me paraît inutile d’avoir recours à un ministre. Par là, vos commissaires ont l’influence politique qui les met en état de servir les intentions du corps législatif. »

La Législative se rendit aux raisons de Cambon et vota les articles 13 à 16 de la loi du 8 février 1792. Cambon conféra à ce bureau très particulier des prérogatives qui seront celles de la future Cour des comptes créée par Napoléon, en 1807.

La crainte de créer un organisme trop coûteux avait conduit l’Assemblée à faire les choses à moitié. Cambon dut se contenter d’exercer des contrôles par épreuves et partiels, alors qu’un contrôle général s’imposait ; il fallut attendre treize ans pour le mettre sur pied.

Après la déclaration de guerre à l’Autriche et à la Prusse, le 20 avril 1792, le déséquilibre des comptes ordinaires s’accentua. Selon Cambon, seules les dépenses de guerre, dépenses extraordinaires par définition, devaient être considérées comme incertaines quant à leur volume et couvertes en premier lieu par le produit de la vente des biens nationaux, en second lieu par les prises de guerre ; les assignats, monnaie de confiance et d’exception, restant l’instrument idéal de liaison entre les dépenses engagées à ce titre et l’instant du paiement des biens nationaux par les acquéreurs.

Au 1er janvier 1792, l’arriéré des impôts directs se montait à 282 millions de livres environ. Cambon espérait réduire cet arriéré en une année et, pour 1792, avec la prudence propre à tout bon gestionnaire, il avait limité à 200 millions de livres le produit possible de la contribution foncière. En y ajoutant les produits de la contribution mobilière, de la contribution des patentes, des impôts indirects, de l’exploitation de l’immense domaine forestier royal, il était parvenu à un total de recettes ordinaires probables de 468 millions de livres, montant auquel il eût voulu réduire les dépenses ordinaires, notamment en prescrivant des économies à réaliser dans l’administration générale du pays.

Des voix s’élevèrent pour contester les chiffres avancés par Cambon. Le député Laffon-Ladebat prétendit que l’actif de la nation dépassait de 1 milliard de livres son passif, propos en l’air puisque le passif était principalement constitué par la dette publique et que personne n’en connaissait le montant exact à cette époque. Placée devant cet ensemble de mesures draconiennes, la Convention discuta âprement et Cambon, le 14 mai 1792, obligé d’intervenir pour défendre son point de vue, déclara :

« Quelque effort que l’on fasse pour accélérer la rentrée des contributions, elles ne pourront jamais, dans la situation la plus prospère de l’État, excéder 550 millions. Si de là on se porte à l’examen du montant de nos dépenses pour cette année, M. Laffon vous dira lui-même qu’elles se monteront à 900 millions, si ce n’est même à 1 milliard... Si la liberté venait à être détruite, si les ennemis de la France triomphaient, quel serait le sort des créanciers ? La banqueroute serait inévitable, l’anarchie, qu’on nous fait craindre, ne serait plus une anarchie locale (comme c’était le cas en mai 1792), mais une secousse générale. Car, croyez-vous qu’il n’y aurait pas des amis de la liberté qui offriraient encore des résistances même au despotisme victorieux ?... »

Il préférait décréter un moratoire pour une partie importante de la dette publique que de courir à une faillite totale. La Convention vota le plan financier de Cambon, mais ces mesures ne verraient jamais le jour.

Au début de 1793, une nouvelle coalition militaire se forma contre la France, alors que l’arriéré des impôts s’était encore accru pour finir par s’élever à plus de 850 millions de livres et que les biens des émigrés se vendaient lentement. Cambon se déclara prêt à abandonner momentanément sa rigueur : « Nous n’avons rien à épargner pour conserver notre indépendance », déclara-t-il alors. Puis : « ... nous ne pouvons pas avoir recours à des contributions extraordinaires, ce serait surcharger le peuple... il faut donc avoir recours à nos assignats et toujours à nos assignats. »

A partir de juillet-août 1792, il ne se faisait plus aucune illusion sur les chances de rétablir ce que nous appelons l’équilibre budgétaire, qui doit conduire à l’équilibre des comptes. Dès lors ses efforts tendirent à accélérer la vente des biens nationaux, condition du retour à la Caisse de l’extraordinaire des assignats dont ils étaient le gage.

Cambon a toujours cherché à maintenir leur valeur à un montant inférieur ou égal à la valeur des biens nationaux non encore vendus ou non encore entièrement payés. Ce qui, étant donné les besoins énormes de l’État en guerre, ne l’empêcha nullement de mobiliser les autres ressources possibles.

La nécessité d’un contrôle plus homogène et plus rapide de la Trésorerie nationale sur toutes les caisses du territoire s’imposait. L’autonomie de droit ou de fait dont jouissaient certaines caisses s’opposait à la mise en pratique de ce concept. Nous avons vu plus haut (chapitre XIV, discours de Cambon du 11 juillet 1793) que cette autonomie avait favorisé la remise en circulation, sans autorisation préalable, d’une masse d’assignats provenant du paiement de biens nationaux, ce qui était une faute grave contre les règles. Cambon s’efforça d’étendre et de rationaliser les pouvoirs de la Trésorerie nationale dans ce but, il fit adopter, en janvier 1793, un projet de loi qu’il avait défendu en arguant principalement de la nocivité du trop grand nombre de caisses et des mélanges, déplacements, doubles emplois, qui en résultaient, avant de conclure :

« Il faut donc revenir au principe que la multiplication inutile des caisses est un obstacle réel à l’établissement de l’uniformité, qui est la principale base d’une bonne administration, et qu’il n’y aura de sûreté pour l’exécution et de facilité pour l’examen qu’autant qu’il n’existera qu’une seule et même caisse pour la réunion de toutes les recettes et pour le paiement de toutes les dépenses de la République. »

La réorganisation décidée ce jour-là comportait la suppression de la Caisse de l’extraordinaire et la création au siège de la Trésorerie nationale d’une caisse centrale qui fonctionnerait comme toute autre caisse publique, et centraliserait en écritures toutes les recettes et dépenses effectuées ailleurs au nom de la République et pour son compte. Cette caisse devait devenir l’endroit où se déverserait le trop-plein de numéraire. (Le numéraire or, argent et bronze donnait lieu à des transports effectifs de fonds que nos méthodes modernes ont pratiquement supprimés.) A cet égard, le cours forcé de l’assignat décrété par l’Assemblée en avril 1793 ne devait en rien restreindre cette fonction de la caisse centrale pour la raison que le métal précieux continuait d’être indispensable pour certains règlements à l’étranger et que la Trésorerie nationale ne manqua jamais une occasion de se l’approprier, fût-ce par la confiscation.

Cambon était parvenu à faire de la Trésorerie nationale l’unique organisme capable de tout contrôler et de tout comptabiliser. Tous les mois, au cours de la première quinzaine, il fit distribuer à tous les membres de l’Assemblée le compte général détaillé de l’État républicain, arrêté au dernier jour du mois précédent, il le fit afficher dans toutes les villes de France.

Après la victoire de Fleurus, le 26 juin 1794, les armées françaises entrèrent à Bruxelles et occupèrent pour la deuxième fois toute la Belgique. Le Comité de salut public avait bien en main ses généraux, surveillés et conseillés par les conventionnels en mission. Les 12 et 21 juillet 1794, Cambon espérait avoir neutralisé les ateliers où les faux assignats étaient fabriqués.

« Nos conquêtes en Belgique, déclara-t-il, vont améliorer des subsistances précaires... cette fois, notre entrée en Belgique ne ressemble en rien à celle qui a eu lieu sous Dumouriez, alors qu’il fallait envoyer 35 millions en numéraire par mois en ce pays ; aujourd’hui la Belgique nous envoie au lieu de recevoir. »

Le matin même du 21 juillet 1794, la Trésorerie nationale avait reçu des représentants en mission les premiers fonds saisis après la retraite ennemie, tout un numéraire en or, beaucoup de guinées frappées du célèbre saint Georges à cheval terrassant le dragon, que Cambon appelait « l’avant-garde autrichienne » (pendant un quart de siècle, le gouvernement de Londres a financé presque seul les dépenses de guerre de ses alliés). Le 30 septembre, Cambon annonce à la Convention que la Trésorerie nationale a reçu vingt-neuf chariots chargés d’or et d’argent, provenant de cent levées en Belgique et se montant à près de 3,5 millions de livres. C’était le septième envoi et les sommes encaissées dépassaient alors 13 millions.

Cambon avait donc réussi à faire triompher la politique de prises de guerre que Dumouriez avait rejetée en janvier 1793, et il avait promis à la Convention de lui communiquer des comptes rendus sur « l’état des contributions imposées et perçues en Belgique ».

On lui a souvent reproché cette politique de prises de guerre. Jean Massin l’a accusé d’avoir vu « surtout dans une guerre offensive victorieuse la possibilité de mettre les pays conquis en coupe réglée ». D’autant que ce n’était pas contre les Belges que les Français étaient en guerre, mais contre l’Autriche.

Quoi qu’il en fût, les chariots pénétraient dans une des cours intérieures de la Trésorerie nationale pour y déposer leur chargement précieux.

Par un travail continu, obstiné, intelligent, auquel avaient participé les six commissaires en place à la Trésorerie nationale et une petite armée de commis dévoués, Cambon, en un peu plus de deux années, avait doté l’État d’une organisation financière presque parfaite. Après lui, l’Empire et les gouvernements de la Restauration poursuivront dans la même voie.

Fin 1794, cette nouvelle organisation trouvait son expression dans un chef-d’œuvre de comptabilité, un livre à sept rubriques, la « Masse ». On y trouvait : 1° le produit divisé par comptables de toutes les recettes connues dans toute la République ; 2° les créations, fabrications, émissions et brûlements d’assignats ; 3° les rescriptions et autres effets mis en circulation ; 4° l’état de situation, en détail, des caisses de la Trésorerie ; 5° le résumé général des sommes dues par les payeurs et les receveurs ; 6° l’état de la situation des dépôts et consignations ; 7° les sommes dues par les divers comptables des administrations ou commissaires.

La « Masse » était d’une lecture facile, sa mise à jour périodique permettait à quiconque de suivre l’évolution de la situation financière de l’Etat et aux responsables d’intervenir à temps dans les postes menacés. La confection d’un tel document, si précieux pour le gouvernement (Comité de salut public), n’avait été possible que grâce à l’existence d’une seule comptabilité et à l’obligation faite à tous les comptables publics de n’avoir qu’un seul compte de gestion, assorti en dépenses comme en recettes de pièces justificatives uniformisées et numérotées. Au désordre, au flou, à la diversité, aux lenteurs, Cambon avait substitué l’ordre, la clarté, l’uniformité, l’unité, la rapidité.

Le 22 mars 1794 (2 germinal an II), Cambon avait constaté une diminution de dépenses publiques. Il en attribuait la cause à la réorganisation en cours :

« Le résultat des dépenses, déclara-t-il ce jour-là à la Convention, contre lequel nous nous élevions avec raison, avant que le gouvernement eût un point central, s’élevait de 390 à 400 millions par mois ; il ne donne plus que 170 à 180 millions... Il ne se dépense pas un écu que le Comité de salut public ne l’ait jugé indispensablement nécessaire. Je dois dire que, dans une guerre aussi grande, jamais il n’y eut autant d’ordre. Encore une petite réforme parmi les subalternes qui ne tiennent pas au point central, et vous verrez les dépenses diminuer encore. »

Le 5 avril 1794, le jour même où l’on guillotinait Danton, il déclarait encore au sujet des comptes qui eussent dû relater ce qu’était devenue l’argenterie enlevée dans les églises :

« Peut-être ces recherches nous conduiront-elles à reconnaître que les scandaleux apôtres de l’athéisme n’ont mis tant de zèle à briser les idoles que pour s’en approprier les débris ; peut-être, sous d’épaisses moustaches, sous le pantalon, sous le bonnet rouge, reconnaîtrons-nous un de ces fourbes adroits qui n’ont réclamé si haut contre les riches que par amour pour les richesses qu’ils convoitaient ; qui, souples en présence du peuple souverain, comme les courtisans l’étaient autrefois en présence du maître, n’ont usé de la confiance qu’ils avaient usurpée que pour satisfaire impunément des passions criminelles ; et, si nous pouvons, pendant notre session, conduire notre entreprise à son terme, nous léguerons au moins à nos successeurs des renseignements et des bases, qui les guideront dans la suite de leurs recherches et qui les mettront à portée, en faisant justice des hommes pervers, d’affermir le règne de la probité et de la vertu. »

Pour le malheur de la France et des Français, les successeurs de Robespierre et de ses amis, dont tous les historiens s’accordent à dire que la plupart n’avaient pris les rênes de l’État que pour profiter et s’enrichir, sauront se débarrasser de Joseph Cambon.

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