IV - le Royaume du Déficit

IV

LE ROYAUME DU DÉFICIT

1788 fut une longue veillée d’armes précédant la promotion officielle d’une bourgeoisie impatiente de trouver une solution durable aux difficultés financières de l’État et d’abolir les privilèges exorbitants du clergé et de la noblesse.

A la fin du XVIIIe siècle, le clergé et la noblesse comprenaient chacun trois cent à quatre cent mille individus ; la troisième classe, le tiers état, vingt-cinq à vingt-six millions d’êtres humains (dont six à sept millions d’hommes âgés de vingt-cinq ans et plus), disparité frappante mais qui ne met pas en évidence les causes profondes des embarras financiers du royaume.

Ce serait une erreur de croire qu’à l’intérieur de chaque classe ceux qui la composaient vivaient sur un pied d’égalité économique. Le haut clergé (cardinaux, archevêques, évêques, chanoines prébendés, abbés et abbesses nantis de bénéfices importants) connaissait l’opulence. Les autres, curés et vicaires de paroisse, moines et religieuses des monastères et couvents,

vivaient modestement et parfois dans la pauvreté 9.

Les nobles vivant à la cour du roi (plusieurs milliers) étaient favorisés et leurs émoluments pratiquement sans limites. Ceux qui habitaient dans leurs châteaux ou manoirs devaient se contenter des revenus de leurs terres et des droits féodaux. Souvent, les cadets, qui n’étaient pas partie prenante dans l’héritage paternel, n’avaient aucun revenu. Le roi les faisait officiers dans

ses armées 10, ou conseillers dans une juridiction, abbés, chanoines, évêques.

Dans le tiers état, les différences de fortune étaient plus considérables encore que dans les deux classes privilégiées. Un banquier opulent, propriétaire d’un hôtel luxueux à Paris, souvent créancier de l’État comme Necker, ministre de Louis XVI, ou Panchaud, fondateur de la Caisse d’escompte, appartenaient à cette troisième classe, tout comme le manant illettré qui grattait pour survivre quelques arpents de terre autour de sa chaumine. Dans les villes, les bourgeois occupaient une place prépondérante. Après eux venaient les titulaires de judicatures, charges vénales, fonctions publiques, puis les boutiquiers, les marchands, les imprimeurs, les apothicaires, les médecins, les maîtres artisans, les petits employés et ouvriers salariés. Enfin, dans les campagnes, la foule des paysans dont la situation confinait souvent à la misère. Un lien juridique les unissait cependant : aucun d’eux ne bénéficiait de privilèges, fiscaux ou autres.

Cette société, avec ses trois classes, apparemment figée dans ses structures et préjugés, était directement issue du système féodal du haut Moyen Age, époque où la terre était la seule richesse. Les droits féodaux,

ruineux et vexatoires pour les paysans 11, subsistaient. Dans ce système, tout paysan poussant son araire, fauchant son blé, extrayant le grain au fléau, élevant son veau ou son cochon, travaillait d’abord pour son seigneur, ensuite pour l’Église qui prélevait sa dîme sur toute récolte (en 1788, 1/12 ou 1/15 du produit brut des champs). Il ne gardait souvent, en fin de compte, que des miettes. Seuls échappaient à l’avidité du seigneur les heureux propriétaires de terres allodiales (francs-alleux), parce que ces terres, peu nombreuses, avaient été affranchies de tout droit féodal longtemps auparavant par un versement forfaitaire au maître du fief.

Les roturiers étaient également tenus envers le pouvoir royal au paiement de la taille, impôt foncier de répartition. Nobles et ecclésiastiques en étaient exemptés.

Il existait deux autres impôts directs : la capitation que les ecclésiastiques avaient rachetée en 1709 par un versement global de 24 millions de livres, et que les nobles devaient payer comme les roturiers, et les vingtièmes, impôt sur le revenu avant la lettre. Les ecclésiastiques ne le payaient qu’exceptionnellement. Comme son nom l’indique, cet impôt était supposé être égal au vingtième du revenu de l’assujetti. Par la suite, on ajouta un deuxième, puis un troisième vingtième.

Il y avait enfin, dans les pays d’élection et les pays d’imposition – c’est-à-dire dans les trois quarts de la France -, l’obligation de la corvée manuelle, généralement remplacée par un impôt en argent, appelé taillon.

Le recouvrement était confié aux receveurs généraux des Finances (quarante-huit pour toute la France, chacun d’eux exerçant ses fonctions une année sur deux), aidés par quatre cent huit receveurs particuliers des Finances, chacun de ces derniers exerçant également ses fonctions une année sur deux, et par plusieurs dizaines de milliers d’employés subalternes. Les fonds recouvrés et non dépensés sur place étaient versés à la caisse centrale du Trésor royal à Paris.

Il est très difficile de chiffrer le produit annuel des trois impôts directs de l’Ancien Régime pour la raison que les états prévisionnels, qu’on n’appelait pas encore budgets, de même que les comptes venus jusqu’à nous, comportent de nombreuses contractions, omissions et inexactitudes, et que les recettes des pays d’état n’étaient pas centralisées à Paris. D’après Abel Hugo, qui s’est livré, vers les années 1830, à des recherches approfondies pour connaître les recettes de l’État à la veille de la Révolution, la taille aurait produit, en 1785, 91 millions de livres, la capitation 41,5 millions, les vingtièmes 76,5 millions, sur un total de recettes de 608,5 millions de livres.

Mais il y avait aussi les impôts indirects, très nombreux, perçus, partie par la Ferme générale, partie par la Régie générale. On les appelait les « aides » lorsqu’il s’agissait de droits sur les boissons et sur de nombreuses autres denrées ou marchandises, « gabelles » lorsqu’il s’agissait des droits sur le sel, et simplement « droits » pour ceux qui ne pouvaient entrer dans une de ces deux catégories.

La Régie générale avait été créée en 1780 par Necker pour limiter le rôle de la Ferme générale, entreprise privée qui s’engageait à payer chaque année une somme forfaitaire à l’État et faisait son affaire de tout le reste. Elle recrutait et rémunérait le personnel de recouvrement, trente mille employés environ pour toute la France. La direction de ce personnel incombait à de hauts fonctionnaires nommés par le roi, appelés fermiers généraux (ils étaient au nombre de quarante en 1788). Leurs appointements fixes étaient de 30 000 livres par an ; de plus ils avaient un pourcentage sur les recouvrements et d’autres avantages importants et le tout en faisait des personnages insolemment riches. Les bénéfices de la Ferme générale, représentés par la différence entre le total des recouvrements diminués des appointements, salaires, et la somme forfaitaire payée à l’État, étaient

énormes, et permettaient de verser « croupes » et « pots-de-vin » 12 à de hauts personnages dont le concours était nécessaire pour amener le roi à perpétuer un système si contraire à l’intérêt général.

Depuis 1780, grâce à Necker, la Ferme générale n’avait plus que le recouvrement des gabelles, des droits de douane (dits droits de traite), des droits d’entrée des marchandises à Paris et la vente exclusive des tabacs. La Régie générale, administration de l’État, percevait les autres impôts indirects, notamment les aides. Elle était dirigée par vingt-cinq régisseurs généraux, comme les domaines l’étaient par vingt-cinq administrateurs tenus bien en main par le ministre.

En 1785, la Ferme générale aurait versé au Trésor royal 166 millions de livres et la Régie générale aurait recouvré 51,5 millions. D’autre part, le produit du domaine public aurait été de 50 millions.

Impôts directs et impôts indirects formaient donc, dans les années 1780-1790, le principal aliment du Trésor royal, comme c’est encore le cas aujourd’hui pour le Trésor public. Et pour ladite année 1785, prise ici comme exemple, le produit de ces deux sortes d’impôts aurait donc été, plus le produit du domaine, de 476,5 millions de livres pour un total de recettes de 608,5 millions et contre un total de dépenses de 677,6 millions de livres, ce qui fait apparaître un déficit de 69,1 millions.

Depuis plus d’un demi-siècle, et sans doute depuis longtemps, les comptes de l’État présentaient un déficit chronique, qui n’étonnait plus personne à la Cour. Le roi considérait que c’était un mal bénin, puisqu’on pouvait le conjurer par des emprunts. Mais une politique financière saine eût exigé que le paiement des intérêts fût réalisé grâce au produit des impôts, non au moyen de nouveaux emprunts.

De 1774 à 1788, tous les exercices comptables furent équilibrés par les emprunts. Il y en eut de toutes sortes, depuis les avances et rescriptions des receveurs généraux et des fermiers généraux jusqu’aux emprunts à long terme négociés auprès des banquiers, en passant par la création massive de rentes viagères, les emprunts loteries et les loteries tout court, les assignations à court terme sur telle ou telle rentrée d’impôt (sortes de bons du Trésor à court terme – intérêt de 10 à 15 pour cent), et quelques autres combinaisons dont l’étrangeté n’avait d’égale que la satisfaction qu’en retiraient des pêcheurs en eau trouble. Necker gouverna par l’emprunt. Ce faisant, il alourdissait les exercices futurs, croyant peut-être qu’il parviendrait à supprimer les dépenses inutiles. Après lui, les autres contrôleurs généraux des Finances continuèrent d’emprunter. Tant et si bien que la dette publique, malgré des remboursements massifs et nombreux, s’élevait à 4 245 millions de livres à la veille de la Révolution.

Pourtant Calonne avait créé, en août 1784, une Caisse d’amortissement et, si celle-ci avait bien fonctionné, elle serait parvenue, en vingt-cinq ans, à rembourser la presque totalité de la dette exigible. Elle fonctionna mal car sa dotation fut utilisée à d’autres objets que celui auquel elle était destinée.

Sous le règne de Louis XV déjà, des esprits curieux de chiffres, hantés par ces questions de déficit chronique, avaient calculé que si les membres du clergé et de la noblesse avaient payé la taille et la gabelle, les comptes de l’État eussent été parfaitement équilibrés. Turgot l’avait observé dès 1775. Il avait travaillé à un grand projet de réorganisation fiscale ; il était question de remplacer tous les impôts directs existants par un impôt unique, portant sur toutes les propriétés foncières sans exception aucune. C’était abolir les privilèges fiscaux du clergé et de la noblesse. Louis XVI avait renvoyé ce ministre dérangeant le 12 mai 1776. Cependant, la question de l’abolition des privilèges avait été soulevée, et Calonne osa reprendre le projet de Turgot, ce qui précipita son renvoi.

Avant 1789 les comptes de l’État ne brillaient pas par leur précision, ni par l’exactitude des chiffres. Dans un lit de justice, Louis XV avait signifié qu’il n’avait de comptes à rendre à quiconque. Louis XVI ne pensait pas autrement, ainsi, le secret enveloppait la plupart des comptes de l’État. Beaucoup pensaient d’ailleurs que c’était une nécessité de la grande politique, une façon de respecter le roi, et de ne pas renseigner les gouvernements étrangers.

Mais ce pouvoir discrétionnaire justifiait la création inopinée de nouveaux impôts et s’étendait aux dépenses pour lesquelles existait un procédé des plus singuliers. Il y avait deux sortes d’ordonnances de paiement, les ordonnances motivées, les seules qu’avaient à connaître les cours des comptes (quatorze pour tout le royaume), et les ordonnances de comptant maintenues en dehors de tout contrôle (parfois plus de 100 millions pour un seul exercice). Personne ne pouvait s’y reconnaître. La dette publique était incertaine, non centralisée, diversifiée à l’infini.

Voici quelques dépenses de cour du temps de Louis XVI :

La maison du roi nécessitait la présence de quatre mille personnes à Versailles, sans compter les gardes suisses et les autres régiments. Elle se divisait en vingt-deux départements distincts, dont certains se justifiaient par l’habitude du décorum hérité de Louis XIV : officiers en grande tenue, chambellans, prêtres, musiciens, pages, garde-robe, écuries – 2 300 chevaux, 300 voitures dont plusieurs dizaines de carrosses rehaussés d’or et d’argent. « La bouche du roi » était subdivisée en sept services : le gobelet, l’échansonnerie, la paneterie, la cuisine-bouche, la cuisine-commune, la fruiterie, la fourrière ; les départements des diverses chasses nous paraissent pléthoriques ; les maisons de la reine, des princes et princesses du sang étaient organisées sur le modèle de celle du roi, mais en plus petit (deux mille personnes en tout) ; total des dépenses pour toutes ces maisons en 1785 : 34 millions de livres.

Turgot avait voulu réduire ces dépenses.

Mais Calonne et Brienne les favorisèrent. Pourtant, Louis XVI avait des goûts simples.

Par malheur, le roi, la reine, les princes du sang et quelques grands seigneurs octroyaient des pensions viagères sans en référer à personne,

sinon au contrôleur général des Finances chargé de les faire payer 13, si bien que la Constituante devait décider, en 1789, « que les seuls services qu’il convient de récompenser par l’octroi d’une pension sont ceux qui intéressent la nation tout entière ».

Certains contrôleurs généraux des Finances accordaient l’exemption d’impôts à des roturiers, serviteurs, métayers, etc., ce qui était une façon de les rémunérer, au moins partiellement, aux frais de la nation.

En 1783, le roi décida de faire éponger par le Trésor royal les dettes de ses deux frères (les futurs Louis XVIII et Charles X).

En août 1788, alors que le Trésor était presque à sec, la reine Marie-Antoinette offrit à Loménie de Brienne, contrôleur général des Finances renvoyé par le roi à son archevêché de Toulouse, son portrait dans un cadre enrichi de diamants. Le peuple cria au scandale.

Face à ces abus, le monarque se débattait mollement. Il avait décidé qu’à partir de 1780, les comptables ne seraient déchargés des deniers par eux reçus qu’en produisant des quittances délivrées par les gardiens du Trésor royal, « afin que les recettes et les dépenses appartenant à chaque année soient à l’avenir distinctes et séparées ».

Ne voit-on pas s’esquisser dans ces lignes quelques-unes des règles que l’on codifiera quelque quatre-vingts ans plus tard dans le décret du 31 mai 1862 qui devait rendre intelligibles à la Cour des comptes toutes les dépenses et les recettes de l’État et rendre impossibles les détournements des deniers publics ? Louis XVI signa et n’y pensa plus. Aussi bien, la tâche à accomplir dépassait ses moyens. Le 30 avril 1776, Turgot, à la veille d’être congédié, lui avait écrit : « ... n’oubliez jamais, Sire, que c’est la faiblesse qui a mis la tête de Charles Ier sur le billot... » Seize ans plus tard, dans sa prison du Temple, Louis XVI s’est peut-être rappelé cet avertissement du seul homme rencontré sur son chemin qui eût pu sauver la royauté.

Tel est le tableau qu’à grands traits on peut tracer de l’administration du dernier roi absolu que la France ait eu.

A Montpellier, Joseph Cambon, son père, son ami Auguste Tandon et l’oncle de celui-ci, le banquier François Tandon, étaient informés, encore que partiellement, de cet immense désordre. Pas un esprit sérieux qui ne sentît que tout cela risquait de s’effondrer un jour prochain. Mais l’espoir demeurait qu’un renouveau était possible sans recourir à la violence. On respectait le monarque, il incarnait la nation, on le savait bon et vertueux. Dans quelques mois enfin, à Versailles, une aurore nouvelle éclairerait la France. Cependant, les Tandon décelaient dans la marche des événements un autre phénomène, inquiétant par l’ampleur qu’il prenait, et qui s’appelait l’agiotage, mot bizarre servant à désigner quelque chose comme un champignon vénéneux naissant et croissant sur un humus composé de choses en putréfaction. Et cela devint aussi un sujet de conversation pour ces Montpelliérains inquiets. Joseph Cambon, déjà révolutionnaire dans l’âme, écoutait ses amis banquiers, s’instruisait, découvrait que l’argent pouvait produire de l’argent sans contribuer à la création de richesses réelles et nouvelles. Et cela l’indignait.

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