1.2 Promoção da igualdade racial: as ações e omissões

Diversas autoras (RIOS, 2012; LIMA, 2010; JACCOUD, 2009a) destacam esse período como de grande emergência da questão racial na agenda governamental. Contudo, observam também a continuidade das ações que foram iniciadas em 1995 com a Marcha Zumbi dos Palmares e o GTI.

Assim, ainda que a militância negra seja um movimento constante e ininterrupto na história do Brasil, considera-se relevante o destaque de três momentos: i) 1950, o 1º Congresso do Negro Brasileiro; ii) 1986, a Convenção Nacional do Negro pela Constituinte; iii) 1995, a Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, pois nesses três momentos, a militância consegue impor sua pauta na agenda governamental.

Indica-se também a necessidade de pontuar que não necessariamente a pauta dos movimentos negros é incorporada integralmente pelas ações governamentais que são formuladas para supostamente responder a essas demandas. Em casos específicos, como na aprovação do Estatuto da Igualdade Racial, explicitada no tópico seguinte, é possível observar uma grande disparidade entre as políticas demandadas e as efetivamente aprovadas.

Por fim, esse histórico tem como papel mostrar que as políticas de promoção da igualdade racial são fruto das demandas de instituições organizadas da militância negra. Tais políticas podem ser vistas como uma tentativa de aprofundamento no tratamento de questões que já estavam na pauta havia mais de meio século.

 

1.2 Promoção da igualdade racial: as

 

ações e omissões

 

A Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial foi legalmente instituída pelo Decreto n. 4.886, de 20 de novembro de 2003; esse decreto reconhece a discriminação racial como estruturante para a organização social do País e recupera avanços então recentes sobre o tema, como a criação da SEPPIR e a Conferência de Durban.

O objetivo da Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial é definido como a redução das desigualdades raciais no País, com ênfase à população negra. Estabelece-se a SEPPIR como coordenadora da política, sendo a sua execução atribuída a órgãos da administração pública direta. Os custos financeiros para a implementação da política fazem parte das despesas dos órgãos executores.

As ações que congregam o que vem a ser a promoção da igualdade racial estão presentes no anexo I do decreto, são elas:

 

Implementação de modelo de gestão da política de promoção da igualdade racial, que compreenda conjunto de ações relativas à qualificação de servidores e gestores públicos, representantes de órgãos estaduais e municipais e de lideranças da sociedade civil.

Criação de rede de promoção da igualdade racial envolvendo diferentes entes federativos e organizações de defesa de direitos.

Fortalecimento institucional da promoção da igualdade racial. Criação do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial. Aperfeiçoamento dos marcos legais.

Apoio às comunidades remanescentes de quilombos. Incentivo ao protagonismo da juventude quilombola. Apoio aos projetos de etnodesenvolvimento das comunidades quilombolas.

Desenvolvimento institucional em comunidades remanescentes de quilombos.

Apoio sociocultural a crianças e adolescentes quilombolas. Incentivo à adoção de políticas de cotas nas universidades e no mercado de trabalho.

Incentivo à formação de mulheres jovens negras para atuação no setor de serviços.

Incentivo à adoção de programas de diversidade racial nas empresas.

Apoio aos projetos de saúde da população negra.

Capacitação de professores para atuar na promoção da igualdade racial.

Implementação da política de transversalidade nos programas de governo.

Ênfase à população negra nos programas de desenvolvimento regional.

Ênfase à população negra nos programas de urbanização e moradia.

Incentivo à capacitação e créditos especiais para apoio ao empreendedor negro.

Celebração de acordos de cooperação no âmbito da Alca e Mercosul.

Incentivo à participação do Brasil nos fóruns internacionais de defesa dos direitos humanos.

Celebração de acordos bilaterais com o Caribe, países africanos e outros de alto contingente populacional de afro-descendentes.

Realização de censo dos servidores públicos negros. Identificação do IDH da população negra. Construção do mapa da cidadania da população negra no Brasil.

 

O Decreto 4.886/2003 não estabelece quais são os programas relacionados com essa política, ele tão somente traça linhas gerais de ações. Algumas ações mencionadas no decreto já estavam em execução por políticas anteriores como o “apoio” às comunidades quilombolas, outras ações jamais se realizariam, como algum acordo de cooperação no âmbito da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), haja vista que a ALCA não se efetivou na América. Sob o ponto de vista do tipo de ação há também uma considerável discrepância, algumas são ações práticas como a “[…] capacitação de professores para atuar na promoção da igualdade racial” e outras são linhas gerais desfocadas, como a “implementação da política de transversalidade nos programas de governo.” (BRASIL, 2003).

Assim, pode-se dizer que esse Decreto não dispõe sobre a organização da administração pública para efetivar uma política governamental, mas lança uma intenção de organizar e classificar as políticas que já existiam e que viriam a seguir sob essa perspectiva.

Além disso, é mister destacar que o conceito de políticas de promoção da igualdade racial de Jaccoud e Beghin (2002) usado nesta pesquisa, não é necessariamente o mesmo conceito usado pelas políticas de promoção da igualdade racial implantadas na SEPPIR.

Ainda que a criação da SEPPIR seja uma resposta a uma demanda histórica dos movimentos negros, o uso de termos como “promoção da igualdade racial” ao invés de “combate ao racismo e suas consequências”, e “racial com ênfase na população negra” são complexos. Ora, o racial da SEPPIR é mais negro e afro-brasileiro do que qualquer outra possível raça existente no País. Com exceção das ações voltadas a ciganos abrigadas na SEPPIR, ou pontuais ações voltadas aos povos indígenas, não é possível afirmar que haja outra raça que não a negra e suas interseções com a cultura, a religiosidade, a tradição de matriz africana, a territorialidade, entre outros fatores, como alvo dessas políticas.

Porém, essa escolha – de certa camuflagem – para os objetivos iniciais da SEPPIR, destacando a promoção da igualdade em detrimento das dimensões valorizativas, repressivas e até do enfrentamento ao racismo em seu título, tem impacto nos objetivos da Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial, na medida em que esses objetivos dialogam mais com as políticas compensatórias, mesmo nas ações voltadas às comunidades quilombolas, do que com os aspectos valorizativos e repressivos.

Em 2003, foi instituído o Fórum Intergovernamental de Promoção da Igualdade Racial (FIPIR), com o objetivo de promover a incorporação da igualdade racial no âmbito federal, estadual e do

Distrito Federal e municipal.8

O Decreto n. 6.872, de 4 de junho de 2009, institui o PLANAPIR, resultado de propostas da I Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial e do GTI instituído pelo Decreto n. 8, de novembro de 2005.

O PLANAPIR possui ações divididas nas seguintes linhas de ação: Eixo 1: Trabalho e Desenvolvimento Econômico; Eixo 2: Educação; Eixo 3: Saúde; Eixo 4: Diversidade Cultural; Eixo 5: Direitos Humanos e Segurança Pública; Eixo 6: Comunidades Remanescentes de Quilombos; Eixo 7: Povos Indígenas; Eixo 8: Comunidades Tradicionais de Terreiro; Eixo 9: Política Internacional; Eixo 10: Desenvolvimento Social e Segurança Alimentar; Eixo 11: Infraestrutura e Eixo 12: Juventude. De modo geral, as ações indicadas em cada eixo variam das mais gerais possíveis, como “Combater os estigmas contra negros, índios e ciganos” (Eixo 5, Ação VII), às mais específicas, como “Propor sistema de incentivo fiscal para empresas que promovam a igualdade racial” (Eixo 1, Ação VIII) (BRASIL, 2009). E, de modo específico, é possível afirmar que o acompanhamento e monitoramento do plano não se encontram representados no Relatório de Gestão de SEPPIR 2011, tão pouco o Comitê de Articulação e Monitoramento do PLANAPIR, criado pelo mesmo decreto que institui o Plano, está em atividade.

Em 2010, foi promulgada a Lei n. 12.288, de 20 de julho de 2010, que institui o Estatuto da Igualdade Racial. O Estatuto é propagado pela SEPPIR como um “[…] importante instrumento para que as desigualdades raciais sejam reconhecidas e abordadas em diferentes níveis de governo.” (BRASIL, 2010). Esse documento é um dos referenciais legislativos para a atual organização das políticas de promoção da igualdade racial. Faz-se necessário, antes da apresentação de seus principais elementos, realizar um breve resumo do seu processo de aprovação, o qual durou mais de 10 anos, para indicar o que se pretendia com tal legislação e o que efetivamente foi alcançado.

O documento original previa ações afirmativas nos serviços públicos e privados com indicação de percentuais mínimos para a reserva de vagas nesses e também nos partidos políticos, filmes, propagandas e peças publicitárias, além da especificação de procedimentos de titulação e reconhecimento das terras quilombolas, a fim de promover maior eficiência e efetividade nessas ações. Também era proposta a criação de um fundo específico para as políticas e ações aprovadas no âmbito do Estatuto.

Depois de cinco anos tramitando, o projeto de lei foi aprovado no Senado Federal e encaminhado à Câmara dos Deputados. Nessa casa legislativa, houve um processo intenso de desconstrução do Estatuto e esvaziamento do conteúdo transformador de suas propostas (SANTOS; DOS SANTOS; BERTÚLIO, 2011). Foram excluídas as menções aos percentuais de cotas; a questão da titularidade das terras quilombolas teve a supressão de seus principais artigos, e, de modo geral, o documento foi reescrito possuindo um caráter autorizativo, não obrigatório.

Em resposta a esse processo, na 2ª Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial, ocorrida em setembro de 2009, diversas entidades do movimento negro ali representadas divulgaram conjuntamente o “Manifesto em Defesa dos Direitos e da Autonomia da População Negra”, o qual defendia o texto original aprovado no Senado Federal em 2005. Assim o documento se opunha:

 

Ao caráter autorizativo e não determinativo desta proposta de Estatuto, que delega aos gestores a decisão de cumprir ou não o que está escrito.

À eliminação do instrumento das cotas e a restrição das políticas de ação afirmativa apenas à parcela da população negra brasileira abaixo da linha da pobreza.

O não reconhecimento dos territórios tradicionais quilombolas – terras ocupadas por remanescentes de quilombos, utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural, bem como as áreas detentoras de recursos ambientais necessários para a subsistência das comunidades, para a preservação da sua cultura, englobando os espaços de moradia, espaços sagrados e sítios históricos. A retirada da criação do fundo de recursos financeiros para a implementação de políticas públicas para a população negra. (MANIFESTO em defesa…, 2009).

 

A SEPPIR, dialogando com o teor do manifesto dos movimentos sociais, publicou a Nota de Esclarecimento – Estatuto da Igualdade Racial, de 3 de setembro de 2009, defendendo a versão da Câmara dos Deputados, sugerindo que as alterações no documento contemplam as propostas que havia anteriormente. Segundo a Nota da SEPPIR:

 

Do texto substitutivo:

A atual disposição dos artigos no substitutivo ao PL n. 6.264/2005 visa melhorar os eixos de atuação do instrumento normativo. Os artigos que tratavam de assuntos específicos inseridos em outros capítulos foram remanejados para a área pertinente, havendo apenas adequação estrutural, sem ferir o sentido original do projeto.

Das cotas:

O Projeto de Lei n.º 6.264 de 2005 prevê nos artigos 18, 19 e 20 a adoção de programas que assegurem a ocupação de vagas nos cursos oferecidos pelas instituições públicas federais, garantindo a inserção dos estudantes negros nas instituições públicas de ensino médio e superior.

Das políticas de ações afirmativas:

Desde o Projeto de Lei original constam indicativos de prioridade de atendimento às pessoas auto declaradas de cor preta/parda que se situem abaixo da linha de pobreza: “Art. 34. Entre os beneficiários das iniciativas de promoção da igualdade racial terão prioridade os que sejam identificados como pretos, negros ou pardos no registro de nascimento e que, de acordo com os critérios que presidem a formulação do índice de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, se situem abaixo da linha de pobreza.”

O Substitutivo, publicado em 2008, reestruturou o artigo mantendo a premissa apontada segundo os índices do IBGE. Contudo, o Estatuto da Igualdade Racial contempla toda a população negra, garantindo condições de igualdade e oportunidade, econômica, social, política e cultural. Do direito dos remanescentes das Comunidades dos Quilombos às suas terras:

O PL nº 6.264/2005 reafirma e resguarda o direito dos remanescentes dos quilombos as suas terras, na forma que dispõe o artigo 68 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal. Os procedimentos garantidores da regularização fundiária das áreas de remanescentes de quilombolas estão inscritos no Decreto n.º 4.887 de 2003, que é o instrumento legal específico à regulamentação da fruição do direito constitucional em relação às terras quilombolas. Financiamento das políticas públicas:

A supressão do fundo de financiamento deu-se após intenso debate com os demais órgãos do Governo, ficando assegurada a transversalidade das políticas públicas de igualdade racial. Ou seja, não apenas um ministério, mas todos os órgãos do Governo assumem a responsabilidade pela implementação de políticas afirmativas, com destinação de recursos próprios. Desta forma, haverá destinação crescente de recursos para implementação de políticas de inclusão dos segmentos alcançados pelo Estatuto. (SEPPIR, 2009).

De modo bem imediato, é impossível afirmar que não estabelecer um percentual mínimo de cotas em ações afirmativas seja equivalente a mencionar a possibilidade de adoção de ações afirmativas pelo Estado brasileiro.

No que tange à regularidade das terras quilombolas, é importante indicar que, de fato, quando o Estatuto foi elaborado, o Decreto n. 4.887, de 20 de novembro de 2003, que regulamenta o processo de titularidade das terras quilombolas, não existia. Porém, frisa-se que em 2009, quando a movimentação para a aprovação do Estatuto estava já bastante acelerada, havia desde aquele momento a constatação por parte dos movimentos sociais de que esse processo de regularidade seria insuficiente para a resolução dos diversos problemas das comunidades, além de constituir um problema em si mesmo, em virtude da morosidade do processo.

E no que tange ao financiamento, é no mínimo equivocada a afirmação de que a não constituição de um fundo específico não seja uma derrota sob o ponto de vista do financiamento das políticas. Ainda que a SEPPIR tenha um caráter mais articulador e transversal do que executor, um fundo próprio com especificação da origem dos recursos garantiria a continuidade das ações sobresponsabilidade específica da Secretaria, além de propiciar o cofinanciamento das ações nos entes federados, uma vez instituído o Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (SINAPIR), previsto no Estatuto.

Assim, mantendo as exclusões propostas pela Câmara dos Deputados, o Estatuto da Igualdade Racial foi instituído. Nas Disposições Preliminares estão definidas discriminação racial, desigualdade racial, desigualdade de gênero e raça, população negra, políticas públicas, ações afirmativas, e reiterados direitos à igualdade e diversidade já garantidos na Constituição Federal.

No Título II, são definidos os Direitos Fundamentais: Direito à Saúde (Capítulo I), Direito à Educação, Cultura, ao Esporte e ao Lazer (Capítulo II), Direito à Liberdade de Consciência, de Crença e ao Livre Exercício dos Cultos Religiosos (Capítulo III), Acesso à Terra e à Moradia (Capítulo IV), Do Trabalho (Capítulo V), Dos Meios de Comunicação (Capítulo VI). No Título III, é instituído SINAPIR a fim de articular todas as políticas de promoção da igualdade racial no âmbito federal e dos estados e municípios.

A constituição do SINAPIR é a maior novidade trazida pelo Estatuto da Igualdade Racial, haja vista que as garantias previstas no Título II, dos Direitos Fundamentais, já eram asseguradas pela legislação vigente. Contudo, tal sistema carece de instrumentos de implementação, ainda não definidos.

Durante os meses de março e abril de 2013, foram disponibilizados para consulta e apresentação de propostas, o projeto básico do SINAPIR por meio do Programa de Governo Eletrônico Brasileiro. O projeto básico apresentado, que ainda será alterado a partir das contribuições da sociedade, indica a continuidade da Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial e do Estatuto da Igualdade Racial, ou seja, uma legislação superficial e genérica.

O projeto de Sistema é dividido em 11 partes: A – Definição e organização do sistema; B – Marcos regulatórios; C – Objetivos do sistema; D – Princípios básicos do sistema; E – Fortalecimento das Políticas de Igualdade Racial com o sistema; F – Ações afirmativas no SINAPIR; G – Instrumentos necessários ao SINAPIR; H – Coordenação e composição do sistema; I – Estrutura do sistema; J – FIPIR: instituição, objetivos e competências, e K – Formas de gestão e atuação do SINAPIR.

De modo geral, de A a C há uma retomada de tudo o que a legislação anterior prevê. Em D, os princípios organizadores do sistema: descentralização, desconcentração, participação social, são misturados a atividades e estratégias como “[…] a comunicação e negociação entre os órgãos e entidades envolvidos na elaboração e implementação das políticas de igualdade racial”.

Na parte E, são definidas o papel da SEPPIR, de coordenadora e articuladora, exatamente conforme a legislação que cria a SEPPIR, e do SINAPIR como o sistema que organiza o plano estratégico. Contudo, a forma de realização dessa organização não está definida em nenhuma parte.

Em F, é indicada a necessidade de adoção de ações afirmativas por parte dos órgãos que integram o SINAPIR. No entanto, ações afirmativas são usadas como sinônimos de políticas de promoção da igualdade racial, sendo que é indicado que “[…] as políticas de ação afirmativa podem ser colocadas em prática mediante a adoção de sistema de cotas, sistema de metas, sistema de oferta de bolsas, entre outras medidas, nos termos da legislação vigente.”, ou seja, o estatuto não define a forma de adoção e o SINAPIR também não.

Em G são definidos os instrumentos necessários ao SINAPIR que são o PPA, o PLANAPIR e a Rede-SINAPIR, que é a rede a ser criada por meio do sistema para que ele efetivamente funcione. O documento define que, entre outros itens como o cadastramento dos organismos de promoção da igualdade racial e o lançamento de um site, a Rede deve, para ser lançada, realizar o “[…] aperfeiçoamento e da disseminação dos instrumentos e técnicas de avaliação e monitoramento das ações do SINAPIR e do impacto destas nas condições de vida das populações negra e indígena.” (BRASIL, 2013). É importante destacar que: i) a questão indígena ainda permanece pairando entre as ações da SEPPIR de forma totalmente complexa, haja vista que há uma política e um órgão específicos voltados a esse público; ii) a formação da Rede, que em tese é o que faria o plano funcionar, carece ainda da definição de instrumentos e técnicas de monitoramento das ações, que era exatamente o que o SINAPIR deveria propor.

No item H é dito, novamente, que a SEPPIR coordena o SINAPIR, e é apresentada a composição por, basicamente, todos os ministérios com pautas sociais, e os estados e municípios por meio de instrumento de adesão não definido. Em I, é definida a estrutura do Sistema, indicado os organismos integrantes, e na letra J é re-estruturado o Fórum Intergovernamental de Promoção da Igualdade Racial (FIPIR).

Ao final, na letra K, são definidos os modos de gestão do SINAPIR, definindo como requisito mínimo a existência de um conselho de promoção da igualdade racial, sendo considerada a gestão plena referente à existência de um organismo específico de promoção da igualdade racial, a intermediária pela questão racial ser tema de um órgão, ainda que não específico, e a básica quando a questão racial é coordenada por uma institucionalidade sem autonomia financeira.