O fundam ento clássico das teorias sobre as relações internacionais

reside no papel central desem penhado pelo Estado. O sistem a internacional de Estados é o cenário no qual se desenrola a política externa. Esse paradigm a, contudo, foi bom bardeado, a partir de posições divergentes e conflitantes, no m om ento em que se dissolvia o sistem a internacional da Guerra Fria.

Um a vasta corrente de analistas do fenôm eno da globalização

apresentou, ou, m ais precisam ente, recuperou, a tese do enfraquecim ento ou da dissolução do Estado-Nação. Na década de 1990, essa tese relativam ente antiga ganhou novas roupagens. Seus principais divulgadores interpretam o Estado nacional com o herança de um passado histórico em vias de desaparecim ento, sob o im pacto da integração dos m ercados e dos fluxos m undiais de capitais.

A “m orte do Estado” tornou-se um a profecia tentadora para os

analistas da globalização. Um a publicação liberal sintetizou, ironicam ente, essa linha de raciocínio:

O Estado-Nação não é m ais o que costum ava ser. Ignorado pelos m ercados globais de capital, transigente com as corporações m ultinacionais, à m ercê dos m ísseis intercontinentais, a pobre coisa pode apenas olhar para o passado, nostálgica dos seus dias de glória, um século atrás, quando todos sabiam o significado de John Bull e Marianne e Germ ania e Tio Sam . Parece inconcebível que tão dim inuída criatura possa por m uito tem po continuar sendo a unidade básica das relações internacionais, a entidade que firm a tratados, participa de alianças, desafia inim igos, vai à guerra. Não estará, seguram ente, o Estado-Nação a cam inho de se dissolver em algo m aior, m ais poderoso, m ais capaz de encarar as consequências da tecnologia m oderna: algum a coisa que será a nova e poderosa unidade básica do m undo de am anhã?

Na sua form ulação essencial, a tese não representa novidade, ela

apenas retom a e reform ula um argum ento original de John H. Herz, expresso no artigo Rise and Demise of the Territorial State, que apareceu em World Politics, em 1957. Escrevendo no auge da Guerra Fria, sob o im pacto da crise do Canal de Suez e da invasão da Hungria pelas forças do Pacto de Varsóvia, Herz focalizava os lim ites da soberania dos Estados e a sua subm issão às alianças político-m ilitares supranacionais.

Seguindo as tendências da época, o autor construiu o raciocínio em

term os estratégicos e m ilitares, acentuando a vulnerabilidade das fronteiras nacionais às poderosas tecnologias bélicas da era nuclear. O Estado, incapaz de proteger o seu território da am eaça m aterializada nos m ísseis balísticos intercontinentais, não teria outra alternativa senão ceder a sua soberania, aninhando-se na proteção oferecida pela Otan ou subordinando-se ao Pacto de Varsóvia. Alij ado da soberania, o poder estatal perdia a sua alm a e razão de ser, cam inhando para um inevitável desfalecim ento.

A tese de Herz era não só um a reação teórica à brutal subm issão

da Hungria pela União Soviética, m as tam bém um argum ento direcionado para j ustificar o aprofundam ento da aliança desigual entre os Estados Unidos e os aliados europeus, no m om ento em que, sob o influxo da cooperação franco-alem ã, com eçava a girar a roda da Com unidade Europeia. Herz estava dizendo para os europeus que não havia alternativa à proteção oferecida pelos Estados Unidos. No sistem a da Guerra Fria, apenas as superpotências nucleares podiam se com portar de acordo com o antigo dogm a da soberania absoluta do Estado.

Contudo, foi j ustam ente a França que forneceu, alguns anos

depois, um desm entido direto dessa tese. Quando o general De Gaulle dem onstrou ao m undo o aparato nuclear nacional e retirou o país do com ando m ilitar unificado da Otan, o nacionalism o francês reafirm ou a prioridade da segurança nacional, atestando o apego do Estado aos preceitos da soberania. No fundo, ao erguer a force de frappe, De Gaulle estava dizendo para Washington que a França continuava a ser um ator independente na política m undial. O próprio Herz, interpretando os acontecim entos na Europa e a descolonização africana, em preendeu, um a década m ais tarde, um a revisão radical do seu argum ento:

Apesar do crescim ento conspícuo das organizações internacionais e das agências supranacionais no m undo do pós-guerra, e apesar do im pacto perm anente nos assuntos internacionais de agentes subnacionais com o as organizações em presariais (no Ocidente) e partidos “internacionais” (no Leste), os Estados continuam a ser os atores básicos das relações internacionais. De fato, com o revela a corrida rum o à “independência”, ser um a nação soberana parece representar o principal sím bolo internacional de status, bem com o a fonte do verdadeiro bilhete de ingresso na sociedade m undial.

Naquela época, a China realizava um m ovim ento sim étrico ao da

França, aprofundando a ruptura com Moscou para tentar estabelecer um a influência própria no m undo asiático. O Cism a Sino-Soviético com provava que, acim a da suposta com unidade ideológica, estavam os interesses do Estado chinês. Não por acaso, Pequim tam bém desenvolvia o seu arsenal nuclear nacional, tornando m uito m ais com plicada a equação estratégica e m ilitar da Guerra Fria. Mas nada disso im pediu a reem ergência da antiga tese e a m ultiplicação das vozes que profetizam a m orte do Estado-Nação.

 

Entre Fukuyama e Huntington

Analistas de relações internacionais, econom istas, historiadores,

sociólogos e geógrafos têm se dedicado a construir cenários do futuro nos quais o Estado-Nação ocupa um lugar apenas m arginal na política internacional. É um curioso paradoxo que isso ocorra precisam ente quando o nacionalism o, sob as m ais variadas form as, retom a im pulso e energia que pareciam perdidos, reafirm ando o seu papel decisivo na cena m undial.

A prim eira década do pós-Guerra Fria assinalou um a nova

em ergência dos nacionalism os, em especial na Europa centro-oriental. Na antiga Iugoslávia, sob a bandeira dos direitos étnicos, os nacionalism os sérvio e croata ergueram seus próprios Estados e destruíram a Bósnia m ultiétnica. Na Rússia, a política pós-com unista se reorganizou em torno do antigo nacionalism o grão-russo e líderes das diferentes facções prom etem reconstituir a força e a grandeza do Im pério dos czares brancos e verm elhos. Até m esm o no núcleo da União Europeia, o im pulso do nacionalism o valão lançou um a som bra sobre o futuro da Bélgica. Fora da Europa, no Canadá, o nacionalism o francófono de Quebec, que é um a versão do nacionalism o francês, instaurou um im passe institucional duradouro.

O pioneiro das teorias sobre a nova ordem m undial foi Francis

Fukuy am a, cientista político am ericano que, com grande estardalhaço, proclam ou nada m enos que o fim da história. A tese apareceu, originalm ente, num ensaio publicado na revista National Interest, em 1989, teve sucesso instantâneo e foi desenvolvida em form a de livro.

No em balo da queda do Muro de Berlim e da desm oralização dos

regim es com unistas da União Soviética e do Leste Europeu, Fukuy am a com em orava a suposta vitória final da ordem liberal do Ocidente e o consequente encerram ento do conflito ideológico que, desde a Revolução Russa, parecia condicionar a hostilidade entre as potências. Sob essa perspectiva, o pós-Guerra Fria estaria isento de disputas geopolíticas e, em geral, da rivalidade dos Estados: sobraria lugar apenas para a concorrência econôm ica entre em presas.

O otim ism o de Fukuy am a sofreu logo a crítica do pessim ista

Sam uel Huntington. Teorizando sob o im pacto da ebulição nacionalista e político-religiosa na Europa e no m undo árabe-m uçulm ano, Huntington enxergou no futuro o pesadelo do confronto de civilizações. Para ele, o m undo do pós-Guerra Fria estaria prestes a se fragm entar em zonas culturais hostis um as às outras, cada um a delas fechada no casulo das suas certezas absolutas e avessa ao diálogo.

A Europa Ortodoxa assum iria o espaço deixado pelo bloco

soviético, acentuando a oposição histórica que a separa, desde o Cism a do Oriente de 1054, da Europa Ocidental, protestante ou católica, fonte da tradição liberal. O confucionism o desenharia um círculo de valores m orais baseados nos laços fam iliares e no respeito às tradições e autoridades, isolando a Ásia do Ocidente. O islam ism o fundam entalista, subordinando a política à religião e atiçando ressentim entos antigos, traçaria outro círculo, ainda m ais inacessível, em volta de um m undo árabe-m uçulm ano.

Onde Fukuy am a vê branco, Huntington vê preto, m as nenhum dos

dois enxerga um lugar destacado para o Estado: na tese do prim eiro, ele se dissolve no liberalism o globalista triunfante; na do segundo, nos blocos de culturas supranacionais. Um e outro deslocam o foco de atenção dos interesses nacionais, sugerindo outras abordagens e outros paradigm as para a com preensão do com plexo panoram a que em ergiu após a queda do Muro de Berlim .

Na Guerra Fria, a doutrinação ideológica m ascarava, sob a

aparência de um conflito entre sistem as político-econôm icos antagônicos, as realidades do equilíbrio de poder e as considerações de segurança dos Estados. Mas de um lado e de outro da Cortina de Ferro, abundava os indícios dos verdadeiros interesses em j ogo. A defesa da pátria socialista, não a revolução m undial, era o eixo estruturante da política externa de Moscou. O Cism a Sino-Soviético, a rivalidade sino-vietnam ita e o conflito, no final da década de 1970, entre o Vietnã pró-soviético e o Cam boj a pró-chinês dissolveram toda a crença razoável na existência de um m ovim ento com unista internacional. Porém , a hostilidade dos Estados Unidos contra o regim e castrista cubano associava-se m uito m ais às tradições do Destino Manifesto e do Corolário Roosevelt do que a qualquer m otivação ideológica.

No pós-Guerra Fria, é precisam ente a prioridade do interesse

nacional que im pede a transposição das afinidades culturais profundas para o plano da política internacional. O proj eto da unidade árabe teve o seu zênite no final da década de 1950, quando, sob a liderança de Nasser, o Egito e a Síria chegaram a form ar um a efêm era República Árabe Unida. De lá para cá, o sonho de Nasser desfez-se em fum aça. A cisão entre Estados com interesses inconciliáveis m anifestou-se nos alinham entos de forças da Guerra do Golfo (1991), na rivalidade entre a Síria e o Egito, no isolam ento da Líbia, na evolução divergente dos países do Magreb.

Se o m undo árabe j am ais se ergueu com o ator da política internacional, m enos ainda o m undo m uçulm ano. A tentativa m ais ousada nessa direção, a do Irã do aiatolá Khom eini, dissolveu-se na guerra contra o Iraque, na década de 1980. Depois, a proliferação de correntes políticas islâm icas e fundam entalistas provocou forte instabilidade em diversos países e regiões, com o a Argélia, o Egito, a Palestina e o Afeganistão, m as não configurou a form ação de um polo de poder no sistem a internacional.

O confucionism o e os valores asiáticos têm im pacto ainda m enor

nas relações internacionais. No Leste e Sudeste da Ásia, as tradições culturais com partilhadas m anifestam -se apenas com o um ruído de fundo quase inaudível, abafado pelos tem ores do ressurgim ento de um Japão im perial, pelas am bições expansionistas da China Popular e pela teia de desconfianças entre o Japão e as Coreias, a China e o Japão, a China e as Filipinas, o Vietnã e a China, a Tailândia e o Vietnã. O crescim ento dos investim entos e do com ércio intra-regional cam inha lado a lado com um a corrida arm am entista que envolve quase todos os Estados asiáticos. Nessas condições, a presença m ilitar dos Estados Unidos, com suas bases e tropas estacionadas no Japão e na Coreia do Sul, funciona com o pilar da estabilidade geopolítica m acrorregional.

 

O Estado e os fluxos de capitais

A partitura do desfalecim ento do Estado é tocada com outras notas

pelos que se preocupam com a globalização econôm ica. A antiga tese de Herz reaparece sob nova form a, na qual os fluxos econôm icos internacionais substituem os m ísseis balísticos intercontinentais. O argum ento, nesse caso, consiste em focalizar a fragilidade do Estado-Nação diante das novas realidades financeiras, m onetárias, com erciais e tecnológicas que tendem a integrar os m ercados e restringir o poder de com ando dos governos.

O econom ista e sociólogo Giovanni Arrighi identificou um a

contradição fundam ental entre a expansão transnacional do capital das corporações am ericanas e os fundam entos nacionais do poder m undial dos Estados Unidos. Na sua análise, as em presas transnacionais am ericanas funcionam com o pontas de lança da globalização e são capazes de subm eter ao seu com ando todos os m em bros do sistem a interestatal, inclusive os Estados Unidos. O geógrafo Arj un Appadurai anunciou um a grave crise do Estado-Nação m oderno, entendido com o um a organização com pacta e isom órfica de território, etnia e aparato governam ental. Ele avançou o conceito de translocalidades para discutir a em ergência de form ações sociais não-nacionais e m esm o pós-nacionais. Nessa linha, sugeriu a busca de um a cartografia de lealdades não-territoriais.

No m esm o vasto e diversificado terreno conceitual, aparecem os que associam o desfalecim ento do Estado às tecnologias da revolução da inform ação. Robert Kehoane e Joseph Ny e identificaram a genealogia argum entativa dessa tese:

Ao longo do século XX, m odernistas têm proclam ado que a tecnologia iria transform ar a política m undial. Em 1910, Norm an Angell declarou que a interdependência econôm ica tornaria as guerras irracionais e visualizou, no futuro, o dia em que seriam obsoletas. Modernistas nos anos 70 enxergaram as telecom unicações e as viagens a j ato com o fontes de um a aldeia global, e acreditaram que o Estado territorial, que dom ina a política m undial desde os tem pos feudais, estava sendo eclipsado por atores não-territoriais com o corporações m ultinacionais, m ovim entos sociais transnacionais e organizações internacionais. De form a sim ilar, profetas com o Peter Drucker, Alvin e Heidi Toffler e Esther Dy son argum entam que a atual revolução da inform ação está elim inando as burocracias hierárquicas e conduzindo a um novo feudalism o eletrônico, no qual com unidades e j urisdições superpostas respondem a m últiplas cam adas de identidades e lealdades dos cidadãos.

Nos Estados Unidos, Robert Reich, secretário do Trabalho na

adm inistração Clinton, enfatizou as forças centrífugas da econom ia global, que estariam desestruturando as econom ias nacionais. Paul Kennedy, que ganhou notoriedade escrevendo sobre a ascensão e a queda das grandes potências, passou a acreditar que o Estado é o tipo errado de unidade para lidar com os desafios do futuro. Num livro publicado no início da década de 1990, Kennedy argum entou que o Estado é “grande dem ais” para lidar com problem as locais e regionais, e “pequeno dem ais” para agir com eficiência na arena global. Diversas instituições, m ovim entos e organizações não-governam entais estariam ocupando o seu lugar na escala das sociedades, enquanto as organizações internacionais e os blocos m acrorregionais figurariam com o atores principais na escala do sistem a m undial.

Os fluxos de m ercadorias e capitais, os m ercados financeiros

globais, as estratégias m undiais das corporações, tudo isso, potencializado pela revolução da inform ática, estaria dissolvendo as fronteiras econôm icas do Estado e destruindo a noção clássica de oberania nacional. A configuração de blocos econôm icos supranacionais, e, especialm ente, na Europa, a União Econôm ica e Monetária (UEM), parecem ilustrar decisivam ente a tese de que o velho Estado-Nação sofre de senilidade avançada.

A globalização econôm ica é um a realidade. Contudo, a sua

decorrência não é o desfalecim ento do Estado ou m esm o a redução da im portância dos Estados nas relações internacionais. Na verdade, ao contrário do que sugerem as aparências, cada um dos progressos na direção da integração dos m ercados, e, portanto, da globalização, é fruto de decisões políticas dos Estados. Foi assim com a desregulam entação dos m ercados financeiros, na década de 1980, sob o influxo das políticas liberais de Reagan e Thatcher. Foi assim com o Acordo de Livre Com ércio da Am érica do Norte (Nafta), estruturado por iniciativa de Washington. Foi assim , tam bém , com a redução generalizada das barreiras alfandegárias prom ovida no quadro das negociações m ultilaterais do Acordo Geral de Com ércio e Tarifas (Gatt), que culm inaram com a criação da Organização Mundial de Com ércio (OMC).

O experim ento da União Europeia está longe de com provar a

falência do Estado-Nação. Todo o longo processo que conduziu à form ação do m ercado unificado e da UEM atesta o papel decisivo desem penhado pelos Estados e a prioridade das m otivações estratégicas na construção do bloco europeu. A resistência da Grã-Bretanha à fusão de soberanias inerentes ao proj eto europeu, reposta sem pre em novos patam ares, revela com nitidez que os horizontes e lim ites da integração econôm ica dependem do m odo com o cada Estado interpreta o seu interesse nacional. Os Estados fazem a globalização — e podem desfazê-la.

 

Globalização e soberania nacional

As m onarquias renascentistas inventaram a soberania no seu

sentido contem porâneo: o exercício do poder político sobre um espaço geográfico delim itado por fronteiras. No Estado territorial renascentista, a soberania confundia-se ainda com a propriedade. O m undo m edieval, que continuava funcionando com o alicerce das novas m onarquias, retardava a separação entre o poder e o pertencer.

A esfera pública e a privada perm aneciam integradas na pessoa do

soberano. Por isso, o casam ento aparecia com o estratégia diplom ática, abrindo cam inho para a expansão do território, da força e do prestígio das dinastias:

O suprem o estratagem a da diplom acia era, assim , o casam ento, espelho pacífico da guerra, que tantas vezes a provocou. Menos dispendiosa com o acesso para a expansão territorial que a agressão arm ada, a m anobra m atrim onial proporcionava resultados im ediatos m enores

(em geral, apenas após um a geração) e estava suj eita, por conseguinte, aos acasos im previsíveis da m ortalidade, no intervalo entre a consum ação de um pacto nupcial e a sua fruição política. Em vista disso, a longa variante do casam ento m uitas vezes levava diretam ente ao curto atalho da guerra.

As esferas pública e privada separaram -se apenas com o advento

do Estado-Nação. Na Inglaterra, esse foi um lento processo de subordinação do m onarca à vontade dos cidadãos, expressa por interm édio do Parlam ento. Na França, foi um a erupção revolucionária que im plodiu a m onarquia e decapitou o m onarca, instaurando a república (res publica). Mas privilégio do m onarca ou expressão do interesse nacional, a soberania foi, por m uito tem po, lim itada apenas pelo exercício direto da força de um antagonista m ais poderoso.

A Guerra Fria condicionou um a revisão do conceito de soberania.

A em ergência das superpotências globais e a configuração de esferas de influência evidenciaram os lim ites do poder dos Estados. As arm as nucleares e os m ísseis intercontinentais, com o seu potencial de destruição em m assa, evidenciaram a vulnerabilidade dos territórios e a fragilidade das fronteiras. Mas nenhum a dessas novidades elim inou o apego dos Estados aos seus direitos soberanos.

As tendências globalizadoras da econom ia contem porânea

colocam novos desafios para o Estado-Nação. A resposta a tais desafios evidencia não um a suposta fraqueza dos Estados m as, pelo contrário, a sua força e vitalidade: a capacidade das unidades políticas de se adaptar ao novo am biente econôm ico que sustenta o sistem a internacional. Exercendo a soberania, o Estado-Nação posiciona-se no interior da econom ia m undial e escolhe políticas capazes de m oldar o próprio processo de globalização.

A constituição do Nafta representou um a estratégia de Washington,

voltada, principalm ente, para a hipótese de fracasso da Rodada Uruguai do Gatt. O federalism o europeu da Alem anha reunificada procurou instrum entalizar a unificação continental da m aneira m ais favorável à proj eção da influência nacional sobre a Europa central. O proj eto do Mercosul respondeu tanto à política de superação das rivalidades históricas entre o Brasil e a Argentina com o à estratégia de inserção das duas econom ias nacionais no m ercado m undial. As negociações com erciais sim ultâneas conduzidas pelo Mercosul com a União Europeia e os Estados Unidos refletiram a política brasileira de contrabalançar as pressões exercidas por Washington e am pliar a m argem de m anobra do Brasil.

O m ovim ento de globalização m odifica certam ente as relações

entre os Estados e as econom ias nacionais. Os arautos do desfalecim ento do Estado-Nação enxergam indícios de corrosão da soberania na integração a blocos econôm icos, no rebaixam ento ou supressão de taxas alfandegárias, na am pliação da liberdade de m ovim ento dos capitais internacionais, na privatização de setores econôm icos controlados pelo poder público. Interpretam a m udança das funções econôm icas dos Estados com o sinal da sua inevitável dissolução.

O argum ento carece de profundidade histórica. O Estado

conheceu transform ações anteriores, que repercutiram sobre as condições do exercício da soberania. Na Europa pluripolar do século XIX, quando a soberania parecia não ter lim ites, os Estados, virtualm ente, não desem penhavam funções econôm icas, exceto as de tributar e zelar pela estabilidade da m oeda. Naquela época, a doutrina do laissez-faire expressava a atitude econôm ica básica do Estado liberal.

A Grande Depressão determ inou, desde os anos 1930, um a

profunda m odificação nas relações entre o Estado e o m ercado. O New Deal de Roosevelt assinalou a grande reviravolta. O intervencionism o econôm ico, sob diferentes form as e graus de intensidade, tornou-se a norm a, tanto nas econom ias desenvolvidas com o nos países que davam os prim eiros passos rum o à industrialização. O key nesianism o tom ou o lugar do laissez-faire e o poder público passou a exercer influência direta na regulação do m ercado. O controle do m ercado nacional foi, então, encarado com o recurso crucial do exercício da soberania.

A globalização im plica outra reform ulação das relações entre o

poder público e o m ercado. O Estado abandona um a série de funções que tinha assum ido desde m eados do século XX e se reorganiza para desem penhar papéis econôm icos essencialm ente norm ativos. O poder político passa a definir, com m uito m ais clareza que antes, o com plexo arcabouço de regras sob as quais atuam os agentes econôm icos privados.

Keohane e Ny e, criticando os arautos da irrelevância dos Estados

na época da revolução da inform ação, enfatizaram que o novo m undo das telecom unicações globais está firm em ente enraizado nas estruturas políticas tradicionais:

Profetas de um novo “m undo cibernético”, com o os m odernistas que os precederam , frequentem ente desconsideram o quanto o novo m undo coincide e se assenta sobre o m undo tradicional, no qual o poder depende de instituições geograficam ente definidas. Em 1998, cem m ilhões de pessoas usavam a Internet. Mesm o se esse núm ero atingir um bilhão em 2005, com o prevêem alguns especialistas, um a larga porção da população m undial não estará participando. Além do m ais, a globalização está longe de ser universal. Três

quartos da população m undial não possuem telefone, m uito m enos m odem e com putador. Regras serão necessárias para governar o ciberespaço, não apenas para proteger usuários legais de crim inosos com o tam bém para assegurar os direitos de propriedade intelectual. Regras exigem autoridade, sob a form a de governos ou de governança com unitária e privada. Os tem as clássicos da política — quem governa e em quais erm os — são tão relevantes para o ciberespaço quanto para o m undo real.

A globalização tem , certam ente, um forte im pacto sobre o sistem a

de Estados. Ela gera um a nova agenda política internacional, im pondo aos estadistas e diplom atas a consideração de tem as conflitivos que não existiam há poucas décadas. Tam bém produz um novo am biente econôm ico, que m odifica as condições de exercício da autoridade política. Finalm ente, acentua a tendência de incorporação de atores não-governam entais às relações internacionais. Essa tendência torna a política externa dos Estados m uito m ais perm eável às pressões sociais internas e externas. Nada disso, porém , se confunde com um desfalecim ento do Estado-Nação, que representa a única instância capaz de conduzir o próprio processo de globalização.