Capítulo 1 · Os Diplomatas e a

 

SOCIEDADE INTERNACIONAL

Na Grécia antiga, em baixadores eram enviados esporadicam ente

em m issões especiais a diferentes cidades-Estado, a fim de entregar m ensagens, intercam biar oferendas e sustentar os pontos de vista de seu povo diante do governante. Nessas práticas encontra-se a origem da diplom acia. Já naquele tem po, o diplom ata personificava um a entidade política e, portanto, a distinção entre o público e o privado.

A diplom acia renascentista italiana lançou as bases da m oderna

atividade diplom ática. As condições de anarquia reinantes no sistem a das cidades-Estado italianas e o agudo sentido de insegurança das unidades políticas form aram o terreno histórico tanto para as interm ináveis guerras de conquista quanto para a generalização de códigos e práticas diplom áticas que ainda sobrevivem . Foi naquele período que se consolidou o uso de em baixadores perm anentes, constituíram -se chancelarias estáveis, form ularam -se as garantias de im unidades diplom áticas e os privilégios de trânsito e acesso a inform ações, e estabeleceu-se o conceito de extraterritorialidade das m issões estrangeiras.

O m oderno sistem a de Estados, que em ergiu na Europa

setecentista com os Tratados da Westfália (vej a o Capítulo 3), foi o am biente em que se definiu a m issão do diplom ata — a defesa do interesse nacional na arena internacional. Desde aquela época, a presença de corpos diplom áticos estrangeiros nas capitais políticas tornou-se um sinal da existência de um a “sociedade de Estados”, cuj as características e regras constituem o cenário em que se form ulam as estratégias nacionais. Assim , se o diplom ata representa os interesses de um Estado particular, a diplom acia sim boliza a consciência geral de que há um a sociedade internacional.

Hedley Bull enfatizou a im portância e a perm anência dos antigos

sím bolos da diplom acia europeia na atualidade:

[...] No sistem a global internacional — em que os Estados são m ais num erosos, m ais profundam ente divididos e m enos explicitam ente participantes de um a cultura com um — a função sim bólica dos m ecanism os diplom áticos torna-se, exatam ente por essas razões, ainda m ais im portante. A vontade notória de Estados de todas as regiões, culturas, ideologias e de todos os estágios de desenvolvim ento de abraçar procedim entos diplom áticos m uitas vezes estranhos e arcaicos, que nasceram na Europa em outra época, é atualm ente um dos raros

indícios observáveis da aceitação universal da noção de um a sociedade internacional.

Bull identificou, além dessa função sim bólica, outras quatro

funções da diplom acia no interior do sistem a internacional.

A prim eira função consiste em facilitar a com unicação entre os

líderes políticos dos Estados. A esse papel de m ensageiro, desem penhado pelos diplom atas, está associado o privilégio de im unidade e o direito de trânsito. Os Estados, reconhecendo a existência de um a sociedade internacional, com prom etem -se a não ofender, agredir ou lim itar os m ovim entos dos portadores de m ensagens de outros participantes da sociedade.

A segunda função consiste em negociar acordos entre os Estados

associados. Esse papel de m ediação e persuasão baseia-se no interesse nacional, m as exige a identificação de interesses com partilhados pelas unidades políticas. Ele não pode se realizar sem o reconhecim ento da legitim idade dos interesses das dem ais unidades políticas e, portanto, distingue a atividade diplom ática da busca — ideológica, m oral ou religiosa — de im posição de um a autoridade universal.

A terceira função consiste em reunir inform ações relevantes sobre

as dem ais unidades políticas. Essa atividade de inteligência realiza-se em duplo sentido: ao m esm o tem po que obtém acesso a inform ações vitais sobre os Estados, o diplom ata busca preservar na obscuridade as inform ações percebidas com o vitais por seu Estado. A dim ensão de inteligência da diplom acia é aceita e reconhecida com o legítim a no sistem a internacional, ao m enos enquanto as fronteiras que a separam da espionagem perm anecerem discerníveis. Nem sem pre essa fronteira é nítida e, com relativa frequência, ocorrem episódios de expulsão de diplom ata acusado de espionagem .

A quarta das funções da diplom acia é m inim izar as fricções no

relacionam ento entre Estados. A existência de fricções é inerente ao sistem a internacional e reflete não só a presença de interesses nacionais diferentes com o tam bém a diversidade de culturas, valores e atitudes. Essa função de interlocução está associada à utilização de convenções diplom áticas, instrum entos para estabelecim ento de um a linguagem com um , que enfatiza regras, princípios e direitos e reduz o cam po do exercício do orgulho e da vaidade nacionais.

A segunda das funções identificadas por Bull (a de m ediação e

persuasão) m erece atenção especial, pois atrás dela em erge a distinção entre a política externa em tem pos norm ais e a política externa revolucionária. No m oderno sistem a internacional, a política externa revolucionária é encarada com o patologia. Os períodos em que prevalece são interpretados com o transição turbulenta, que provocam a suspensão, ou o congelam ento, dos padrões reconhecidos de relacionam ento entre os Estados.

Em tem pos norm ais, a política externa baseia-se no reconhecim ento da legitim idade dos interesses nacionais estrangeiros. Mas a política externa revolucionária nada reconhece, a não ser o conj unto de princípios com os quais o m undo deve ser transform ado. Esse foi o caso da política de Napoleão Bonaparte, voltada para a transform ação revolucionária da Europa.

A m eta napoleônica não se restringia a derrotar os Estados

inim igos, m as am bicionava “reinventá-los”, suprim indo, em todas as partes, as dinastias e instituições do Antigo Regim e. Por essa razão, o sentido do Congresso de Viena, m ais que a sim ples reinstalação dos regim es “legítim os”, suprim idos por Napoleão, foi o de, com esse em preendim ento, restaurar a norm alidade do sistem a internacional com o um todo, consagrando o princípio da legitim idade do interesse nacional.

Em circunstâncias diferentes, a Rússia de Lenin e Trotski, entre

1918 e 1921, e a Alem anha de Hitler engaj aram -se na “reinvenção do m undo”, rom pendo as regras reconhecidas da política externa. A Rússia bolchevique im aginou, por algum tem po, que a revolução poderia ser exportada na ponta das baionetas — e essa am bição orientou a fracassada m archa sobre a Polônia. A Alem anha nazista enxergou a guerra com o m eio para a realização do “Reich de m il anos”. A União Soviética logo retornou ao sistem a internacional e, com Stalin, orientou-se pela tradição realista do tem po dos czares. A Alem anha nazista foi suprim ida, com o Estado, nos Acordos de Yalta e Potsdam de 1945.

 

A política da guerra

A guerra não se confunde, em princípio, com a política externa

revolucionária, porque não im plica, por si só, a supressão da norm alidade do sistem a internacional. A fórm ula clássica é de Carl von Clausewitz: “a guerra é um a sim ples continuação da política por outros m eios”.

A form ulação, célebre e tantas vezes reproduzida fora de contexto,

m erece ser elaborada:

A guerra de um a com unidade — de nações inteiras e particularm ente de nações civilizadas — surge sem pre de um a situação política e só resulta de um m otivo político. Aí está por que a guerra é um ato político. Todavia, se fosse um ato com pletam ente autônom o, um a m anifestação de violência absoluta [...], a guerra tom aria o lugar da política, a partir do instante em que fosse provocada por esta, elim iná-la-ia e seguiria as suas próprias leis [...]. Mas a verdade é que não é assim , e esta

concepção é radicalm ente falsa.

Ray m ond Aron destacou que a fórm ula de Clausewitz “não é

absolutam ente a m anifestação de um a filosofia belicista”, m as a constatação de que:

[...] a guerra não é um fim em si m esm a, a vitória não é por si um obj etivo. O intercâm bio entre as nações não cessa no m om ento em que as arm as tom am a palavra: o período belicoso inscreve-se num a continuidade de relações que é sem pre com andada pelas intenções m útuas das coletividades.

Com o Clausewitz, Aron observou a guerra sob a perspectiva do

sistem a internacional. Um ponto de vista diferente é fornecido pela História da Cultura e pela Antropologia, que procuram m otivações subterrâneas e de longo prazo para as pulsações de violência entre as com unidades políticas:

Na verdade, Clausewitz parecia perceber a política com o um a atividade autônom a, o local de encontro das form as racionais e forças em ocionais, na qual razão e sentim ento são determ inantes, m as onde a cultura — o grande carregam ento de crenças, valores, associações, m itos, tabus, im perativos, costum es, tradições, m aneiras e m odos de pensar, discurso e expressão artística que lastreia toda sociedade — não desem penha um papel determ inante.

Independentem ente das origens da guerra, Clausewitz enfatizou o

fato de que a política conduz a guerra. Mas não perdeu de vista o im pacto da guerra sobre a política:

Assim , se se pensa que a guerra resulta de um desígnio político, é natural que esse m otivo inicial de que ela é o resultado continue a ser a consideração prim eira e suprem a que ditará a sua condução. Todavia, nem por isso o obj etivo político é um legislador despótico; terá de adaptar-se à natureza dos m eios de que dispõe, o que leva, frequentem ente, à sua com pleta transform ação, m as sem que deixe de perm anecer na prim eira linha das nossas considerações.

Os generais e os diplom atas m antêm interações plenas de tensão

nas épocas de guerra. Os m eios de uns nem sem pre contribuem para a consecução dos fins dos outros — m as prevalecem com frequência pois, em tem po de guerra, as prioridades tendem a se afunilar para a im posição do poder m ilitar sobre o inim igo.

O panoram a com plica-se quando o inim igo é m ilitarm ente inferior

e o que, de fato, está em j ogo, é a reorganização do tabuleiro geopolítico, depois de as arm as silenciarem -se, e não a vitória no cam po de batalha. Nesses casos, com o aconteceu na Guerra de Kosovo (1999), os m ilitares podem ser obrigados a, virtualm ente, com partilhar o com ando das operações de guerra com políticos e diplom atas.

 

Segurança, potência e glória

Na síntese de Aron, os obj etivos dos Estados definem -se por um a

série tríplice de conceitos: a segurança, a potência e a glória. O prim eiro referencia-se na defesa e expansão do território, o segundo, na subm issão dos hom ens, e o terceiro, no triunfo das ideias ou das causas.

A segurança é o obj etivo vital de todas as unidades políticas. Os

Estados são, em princípio, rivais pelo sim ples fato de serem autônom os. Na ausência de um poder geral, a segurança de cada um a das unidades sem pre está am eaçada pela existência das dem ais.

A potência é um obj etivo diretam ente vinculado ao da segurança.

A fraqueza relativa do inim igo potencial é a única garantia verdadeira da segurança. Por isso as unidades políticas procuram , por m eios variados, aum entar sua própria força. Contudo, com o explica Aron, no sistem a internacional de Estados, os obj etivos de segurança e potência podem entrar “em rota de colisão”. Frequentem ente, os Estados devem lim itar o aum ento de sua própria força, a fim de não destruir os alicerces da segurança:

Na Europa tradicional, nenhum Estado podia aum entar a população, riqueza ou efetivos m ilitares sem suscitar o tem or e o ciúm e de outros Estados, provocando a form ação de um a coalizão hostil. Em cada sistem a existe um optimum de forças que, se for ultrapassado, provocará um a inversão dialética. Um aum ento de força, por parte de um a unidade, leva ao seu enfraquecim ento relativo, devido aos aliados que se transferem para um a posição de neutralidade, e aos neutros que passam para o cam po do adversário.

Num nível elevado de abstração, o m ovim ento que conduziu à

form ação da Entente, antes da Prim eira Guerra Mundial, foi deflagrado precisam ente pela percepção de um aum ento exagerado da força da Alem anha.

A glória é a m eta do “profeta arm ado”, do soberano ou Estado que

desej a ser adm irado devido às suas conquistas ou propagar a “verdadeira fé”. Luís XIV buscava a glória para a França, que seria sua própria glória. Napoleão e Hitler aspiravam a m uito m ais que à segurança ou m esm o à potência — queriam o triunfo de um a ideia.

Mas o valor relativo e o significado de cada um desses obj etivos

estão suj eitos às circunstâncias históricas. Cada coletividade política, em seu tem po e em função de sua cultura, confere concretude a tais conceitos, form ulando a seu m odo o interesse nacional. A política externa é a arte da tradução do interesse nacional nas linguagens da estratégia e da tática.

O m odo com o se form ula o interesse nacional reflete o tipo de

organização das coletividades políticas. Os regim es dem ocráticos não podem form ulá-lo do m esm o m odo que as autocracias, oligarquias ou as teocracias. Em consequência, suas políticas externas serão orientadas por valores, m etas, estratégias e táticas diferentes. Esse é o fundam ento da tese segundo a qual a guerra entre dem ocracias é um evento im provável — ou, em outra versão, a guerra é im provável entre Estados do m esm o tipo.

Em suas duas versões, a tese está longe de se apoiar em algum tipo

de consenso. John L. Harper criticou-a vigorosam ente, argum entando que as alianças e os conflitos exprim em os interesses nacionais, não as características políticas e institucionais dos Estados. Exam inando a experiência histórica am ericana, aponta a aliança com a França absolutista contra a Inglaterra aristocrática, na Guerra de Independência, e com a União Soviética totalitária contra a Alem anha, tam bém totalitária, na Segunda Guerra Mundial, com o prova negativa da tese da “paz entre dem ocracias”. Stephen M. Waltz, igualm ente, rej eitou a noção de que um a cultura política com partilhada sej a capaz de gerar suficiente identidade de interesses nacionais.

O interesse nacional reflete a identidade nacional. A form a com o as nações percebem seu próprio passado e com o o narram , a consciência de seu “lugar no m undo” e os valores e as am bições que proj etam no futuro — em outros term os, sua identidade —, são a fonte de que deriva o interesse nacional. É por essa razão que a política am ericana externa constitui um a dim ensão profunda e bastante perene da vida nacional. Suas oscilações periódicas, associadas às m udanças de governo, norm alm ente não chegam a afetar o rum o subj acente, que o diplom ata deve ser capaz de discernir em face das urgências do m om ento.

Há apenas um século, a função econôm ica do Estado

praticam ente se circunscrevia à defesa da “santidade da m oeda”. A proj eção do interesse nacional aparecia com o em presa separada do m undo dos negócios, ainda que, com certa frequência, as potências ocidentais m obilizassem esquadras para im plem entar, pela “diplom acia de canhoneiras”, a política de portos abertos, que correspondia aos interesses de corporações industriais.

No decorrer do século XX e, em particular, no pós-guerra, esse

panoram a m udou radicalm ente. A Grande Depressão e o key nesianism o reorganizaram as agendas dos Estados, transform ando-os, definitivam ente, em indutores ou reguladores da econom ia. As instituições de Bretton Woods (FMI, Banco Mundial, Gatt) e as agências da Organização das Nações Unidas (ONU) ligadas ao desenvolvim ento form aram a m oldura para a negociação internacional de tem as econôm icos. A integração crescente dos m ercados, a aceleração dos fluxos de m ercadorias e capital e a criação de blocos econôm icos regionais acentuaram extraordinariam ente a im portância do m undo dos negócios na form ulação da política externa.

Na década de 1960, o presidente francês Charles de Gaulle

recusou-se a receber um prim eiro-m inistro j aponês, cuj a com itiva era integrada por industriais, sob o argum ento de que o chefe de governo estrangeiro não passava de um “vendedor de transistores”. Esses tem pos vão longe. George H. Bush visitou o Japão acom panhado pelos altos executivos das “Três Grandes” de Detroit (GM, Ford e Chry sler). Bill Clinton atribuiu funções diplom áticas destacadas aos representantes do Departam ento de Com ércio dos Estados Unidos. Jacques Chirac, o herdeiro político do general De Gaulle, aderiu ao hábito, hoj e universal, de incluir os líderes em presariais em suas com itivas oficiais.

 

A chancelaria profissionalizada

Os diplom atas renascentistas, avaliados segundo padrões

contem porâneos, seriam considerados especialm ente corruptos e im orais. Suas práticas, contudo, inscreviam -se num a época anterior à consolidação do Estado nacional e à nítida separação entre as esferas pública e privada. Esse últim o processo correspondeu, no âm bito da organização das chancelarias, à profissionalização dos corpos diplom áticos e, portanto, à criação de m étodos de recrutam ento e regras de carreira baseados no m érito.

Historicam ente, as políticas de profissionalização do corpo

diplom ático só foram deflagradas, nos países pioneiros, na segunda m etade do século XIX. Antes disso, os diplom atas eram recrutados no círculo restrito das elites que gravitavam nas cortes e nos governos. Naquelas condições, a carreira desenvolvia-se de acordo com regras inform ais, dependentes, m uitas vezes, de laços pessoais ou fam iliares.

A herança dessa época sobrevive em hábitos e atitudes de

solidariedade entre diplom atas de diferentes países e num a certa cultura aristocrática que se dissolve, aos poucos, sob o im pacto da profissionalização:

A solidariedade da profissão diplom ática vem declinando desde m eados do século XIX, quando os diplom atas de diferentes países estavam unidos por um a cultura aristocrática com um e, m uitas vezes, por laços de sangue e casam ento, quando o núm ero de Estados era m enor e todos os m ais im portantes eram europeus, e quando a diplom acia se realizava sob o pano de fundo da “internacional dos m onarcas” e da íntim a convivência dos líderes, através do hábito das reuniões em spas.

Nas Am éricas, a organização das chancelarias contem porâneas

tem raízes nas reform as em preendidas no entre-guerras. Nos Esta-os Unidos, o grande m arco é o Rogers Act, de 1924, que unificou os serviços diplom ático e consular num único corpo, cuj as regras de recrutam ento e carreira deveriam estar baseadas no m érito. A finalidade explícita da reform a consistia em assegurar a autonom ia da chancelaria em face das disputas políticas e da concorrência partidária no Congresso.

O diplom ata tornava-se um profissional a serviço do Estado

nacional:

Com essa finalidade, o serviço deveria ser, em larga m edida, auto-adm inistrado. Os encarregados de dirigi-lo passavam a ser funcionários de carreira seniores, do próprio serviço diplom ático ou do Departam ento de Estado [...]; a autoridade suprem a ficava concentrada nas m ãos do Secretário de Estado. Em outras palavras, os integrantes do novo serviço deveriam adequar-se a m uitos dos padrões de honra, disciplina e dedicação dos oficiais das forças arm adas, e assum ia-se que o seu estatuto apartidário deveria ser m erecedor do respeito tanto da parte do governo quanto da opinião pública.

Zairo Borges Cheibub ofereceu um a proposta de periodização da

história do Itam araty, dividindo-a em um “período patrim onial”, entre 1822 e o final do século XIX, um “m om ento carism ático”, correspondente à adm inistração do barão do Rio Branco, e um “período burocrático-racional”, estabelecido com a profissionalização do serviço diplom ático.

O prim eiro concurso público para o Itam araty ocorreu em 1918,

assinalando um a ruptura com a tradição de recrutam ento pessoal e elitista, que perm aneceu vigente durante a adm inistração de Rio Branco. Mas a organização racional e burocrática do Itam araty acom panhou a m odernização do próprio Estado, na década de 1930. As reform as de Mello Franco, em 1931, e de Osvaldo Aranha, em 1938, unificaram o serviço diplom ático e estabeleceram regras de carreira baseadas no m érito. A criação, em 1945, do Instituto Rio Branco (IRBr), destinado à form ação de diplom atas, pode ser vista com o a culm inância do período de reform as.

A profissionalização da carreira diplom ática, no Brasil, é

responsável pelo processo que Cheibub denom ina “expansão burocrática para fora”, ou sej a, deslocam ento de diplom atas profissionais para postos em diversos órgãos do Estado e diversas agências governam entais. Os diplom atas — em decorrência de seu treinam ento específico m as tam bém da virtual ausência de escolas de preparação de altos funcionários civis de Estado — aparecem com o um a elite burocrática relativam ente im une ao j ogo de interesses partidários e à ciranda de troca de favores, que, em geral, acom panham o preenchim ento dos cargos da adm inistração pública.

Nas últim as décadas, no m undo inteiro, as chancelarias

experim entaram as repercussões da crescente burocratização institucional dos Estados. A com petição entre os poderes executivo e legislativo e a concorrência entre órgãos diversos da adm inistração tendem a m inar a autonom ia dos serviços diplom áticos e a dissolver seu m onopólio sobre a própria condução da diplom acia.

A “concorrência burocrática” pelo controle sobre a política

exterior provoca interpretações diferentes e, às vezes, divergentes do significado do interesse nacional e das políticas que, em cada caso concreto, representam sua m aterialização. O resultado, na expressão cunhada por George F. Kennan, é o aparecim ento de um a “diplom acia fragm entária”, que perde de vista o sentido de unidade do interesse nacional. Kennan aponta, com o evidência, a com posição do pessoal das m issões diplom áticas am ericanas no exterior, que se divide, grosso m odo, em 30% de funcionários de carreira do Departam ento de Estado e 70% de funcionários de outras agências.

Nas sociedades dem ocráticas de m assas, outro fenôm eno que

atinge as chancelarias é o de difusão social da autoridade. A extensão cada vez m aior da opinião pública e sua estruturação institucional tendem a gerar m últiplos focos nacionais de poder e influência. De um lado, a intervenção da academ ia e da im prensa propicia um a relativa dem ocratização do debate sobre a política exterior. De outro, a form ação de grupos de pressão, que atuam em diferentes órgãos da adm inistração e articulam -se com as forças partidárias, coloca em risco o princípio tradicional do prim ado da política externa, am eaçando torná-la refém de disputas políticas dom ésticas.