Clube de Rom a nasceu em 1968, congregando cientistas

econom istas e altos funcionários governam entais, com a finalidade de interpretar aquilo que foi denom inado sistem a global. A perspectiva teórica e m etodológica da ecologia parecia um instrum ental adequado para a produção de um estudo com preensivo sobre as tendências de longo prazo da sociedade industrial.

O conj unto do planeta era tom ado com o um sistem a de interações

entre as sociedades hum anas e os recursos naturais. O m odelo m undial construído destinava-se a investigar cinco grandes tendências globais: a industrialização acelerada, a rápida expansão dem ográfica, a desnutrição generalizada, o esgotam ento dos recursos naturais não-renováveis e a deterioração am biental. A conclusão principal do m odelo m atem ático representava um sinal de alarm e:

Se as atuais tendências de crescim ento da população m undial, industrialização, poluição, produção de alim entos e dim inuição dos recursos naturais, continuarem im utáveis, os lim ites de crescim ento neste planeta serão alcançados algum dia dentro dos próxim os cem anos. O resultado m ais provável será um declínio súbito e incontrolável, tanto da população quanto da capacidade industrial.

Coerentem ente com essa conclusão, o Clube de Rom a propunha

um a m udança de rum o global destinada a “form ar um a condição de estabilidade ecológia e econôm ica que se possa m anter até um futuro rem oto”. Essa reorientação exigiria a form ação de um sólido consenso político internacional e um a profunda interferência de planej am ento, em escala global, sobre as econom ias nacionais. O program a do Clube de Rom a assinalou a prim eira versão do conceito de desenvolvim ento sustentável.

Os conceitos e a abordagem do Clube de Rom a refletiam um a

conj untura particularm ente intensa. A descolonização afro-asiática e o Movim ento dos Países Não-Alinhados m odificavam a agenda internacional, introduzindo novos problem as com o a pobreza do Terceiro Mundo e a cham ada explosão dem ográfica. A Conferência Mundial das Nações Unidas sobre a População, na Cidade do México, em 1974, realizava-se sob o signo da suposta contradição entre o crescim ento dem ográfico acelerado e o desenvolvim ento econôm ico. Ao m esm o tem po, a forte expansão industrial nos países desenvolvidos agravava o problem a da poluição do ar e da água. O prim eiro choque de preços do petróleo, em 1973, parecia conferir urgência e dram aticidade às advertências sobre o esgotam ento de recursos naturais.

Naquela fase inicial, as propostas para o m eio am biente

estruturavam -se em torno da ideia de um gerenciam ento global da dem ografia e da econom ia. A nova escola de pensam ento ecológico solicitava severas m edidas de controle da natalidade e m udanças radicais nos m odelos produtivos, enfatizando a necessidade de desenvolver um a econom ia pós-industrial ancorada nos serviços.

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Am biente,

realizada em Estocolm o, em 1972, praticam ente inaugurou a diplom acia am biental. No relatório de preparação da conferência — Um a só Terra, de Barbara Ward e René Dubos — constatava que o fluxo das atividades econôm icas planetárias ocorre no interior de um a econom ia quase fechada, que recebe de fora apenas luz e calor solares e não dispõe de depósitos externos de rej eitos. Essa constatação sustentava a exigência de substituição da “econom ia de fronteira”, baseada na incorporação incessante de recursos, pela “econom ia do astronauta”, organizada em torno da conservação e reciclagem de recursos. Surgia, assim , a m etáfora da “espaçonave Terra”, que tinha o m érito de apontar o caráter interdependente das sociedades industriais e enfatizar a natureza global e m ultilateral da diplom acia am biental. A conferência reproduziu retoricam ente o program a do Clube de Rom a. Mas esse program a profundam ente idealista não podia ser aplicado, pois entrava em conflito direto com o princípio de soberania nacional. Em consequência, do ponto de vista prático, a fase inicial da diplom acia am biental lim itou-se a reforçar as iniciativas internacionais de financiam ento de program as de controle da natalidade e im pulsionar alguns tratados setoriais.

Estocolm o gerou a Convenção das Nações Unidas sobre Meio

Am biente Hum ano, que é um a declaração de princípios gerais. Depois, um a série de encontros diplom áticos patrocinados pela ONU adensaram a tem ática am biental. As conferências de Recursos Hídricos (1975), Estabelecim entos Hum anos (1976), Desertificação (1977) e de Fontes Novas ou Renováveis de Energia (1981), associadas a convenções tem áticas específicas com o a da Prevenção da Poluição do Mar por Navios e por Fontes Terrestres (1973 e 1974), sobre Espécies da Flora e Fauna Am eaçadas de Extinção (1973), sobre Poluição Transfronteiriça (1979) e sobre o Direito do Mar (1982), estabeleceram um novo patam ar de discussões.

Em seguida, firm aram -se bases científicas e políticas sólidas para

o encam inham ento do problem a da rarefação da cam ada de ozônio, com a Convenção de Viena, de 1985, e do Protocolo de Montreal, de 1987. A m assa de dados científicos que com provou os efeitos das em issões de clorofluorcarbonos (CFCs) foi decisiva para gerar um am plo consenso político entre as potências econôm icas m undiais. O Protocolo de Montreal, que regula a produção e o consum o de substâncias destruidoras da cam ada de ozônio, passou a vigorar em 1989 e tornou-se um exem plo de eficácia da diplom acia am biental.

Elaborado por pequeno núm ero de Estados, o Protocolo recebeu

depois a adesão de m ais de 150 Estados. De acordo com um rígido cronogram a, os signatários ficaram obrigados a elim inar 15 tipos de CFCs, além de algum as outras substâncias que têm efeitos sim ilares. A decisão de elim inação das substâncias nocivas, adotada antes da existência de substitutos, estim ulou a inovação tecnológica. Em poucos anos, os substitutos se tornaram disponíveis no m ercado. A concessão de um prazo de dez anos para que os países em desenvolvim ento elim inassem as substâncias nocivas possibilitou a adesão geral ao tratado.

O sucesso das iniciativas de proteção da cam ada de ozônio

decorreu da virtual inexistência de interesses divergentes na com unidade internacional. Os países desenvolvidos reconheceram a gravidade do problem a, atestada de m odo incontestável pela pesquisa científica, e identificaram as vantagens econôm icas associadas à substituição dos CFCs em escala m undial. Em contraste com os tratados relativos à cam ada de ozônio, o tem a do aquecim ento global iria gerar prolongada controvérsia e evidenciar o potencial conflitivo da diplom acia am biental.

 

A controvérsia Norte-Sul

A tem ática am biental ganhou expressão social e política desde os

anos 1970, com a organização de “partidos verdes” na Europa. Os novos partidos nutriam -se da crise ideológica da esquerda tradicional e deslocavam o foco do debate político. No lugar da contradição entre o capital e o trabalho, desenvolviam um espaço ideológico fundado na contradição entre a sociedade industrial e o m eio am biente. De certo m odo, o am bientalism o contem porâneo reelaborou a polaridade rom ântica da civilização versus natureza, procurando legitim á-la sobre o fundam ento de um discurso científico.

A em ergência do am bientalism o provocou m udanças significativas

no panoram a político europeu e, tam bém , nos Estados Unidos. Com o observou Jam es P. Pinkerton talvez com certo exagero:

Os avanços dos partidos ecologistas na Europa indicam um eleitorado potencial m ais am plo que o dos conservadores, quase tão grande quanto o dos partidos dem ocrata-cristãos e três vezes o dos com unistas. Se a esquerda europeia quer se conservar com o um a força política, deve posicionar-se no palco verde. Esse

fenôm eno não é puram ente europeu. Nos Estados Unidos, o candidato do Partido Verde, Ralph Nader, term inou em quarto lugar na eleição presidencial do ano passado e alcançou o segundo posto em diversos distritos eleitorais.

A nova força social e política dos verdes repercutiu sobre a esfera

das relações internacionais, reforçando a tem ática am biental e introduzindo as organizações não-governam entais no palco da diplom acia global. Ao focalizar as atenções em problem as globais, no futuro da hum anidade e não nos interesses particulares dos Estados, a discussão dos tem as am bientais serviu para conferir alento à abordagem idealista das relações internacionais.

O encerram ento da Guerra Fria e a dissolução do núcleo de tensão

Leste-Oeste contribuíram para conferir im portância ainda m aior a essa agenda. A questão am biental se tornou um a das prioridades da atividade diplom ática, principalm ente dos pontos de vista da União Europeia e dos países do Sul:

Estruturada ao longo de décadas, a agenda am biental é um dado relativam ente transparente. Perm eia, no m om ento, toda a tem ática m ultilateral. Torna-se im prescindível, sobretudo para os países em desenvolvim ento, colocar essa agenda no centro de suas políticas, frente à identidade que tem com o cada fenôm eno político e econôm ico contem porâneo. Pode-se dizer que o m eio am biente, quer se queira ou não, faz parte daquilo que se cham aria “m ainstream foreign policy ”

O m om ento-chave na transform ação da agenda am biental em

m ainstream foreign policy foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Am biente e o Desenvolvim ento (ECO-92), no Rio de Janeiro. Sua preparação e suas conclusões produziram a crítica da abordagem de Estocolm o, possibilitando a plena incorporação dos países ao terreno da diplom acia am biental.

Em Estocolm o, o arcabouço conceitual que envolvia as discussões

organizava-se em torno das problem áticas dem ográfica e tecnológica. O relatório Um a só Terra estava baseado em perspectivas universalistas bem estruturadas, m as lim itadas. Meio am biente e desenvolvim ento encontravam -se dissociados. A despolitização da problem ática correspondia a um enfoque ideológico subj acente fundado na virtual exclusão dos interesses dos países do Sul.

A crítica a Estocolm o partiu da desm ontagem do pensam ento

neom althusiano, m ostrando que a bom ba dem ográfica não passava de um a etapa relativam ente curta do processo geral de transição dem ográfica que acom panha a m odernização das sociedades industriais. Em seguida, procurou-se conectar a tem ática am biental ao do desenvolvim ento, revelando as disparidades históricas e estruturais entre os países do Norte e os do Sul no que concerne à utilização de recursos naturais, ao consum o de energia e à em issão de poluentes.

Sobre essa base foi possível ancorar com firm eza o princípio das

responsabilidades globais, m as diferenciadas, na preservação do patrim ônio am biental.

O debate que acom panhou a ECO-92 estruturou-se com o um a

controvérsia histórica e política entre Norte e Sul. Os países do Norte, de m odo geral, agarraram -se ao globalism o indiferenciado de Estocolm o para dissolver as discussões do desenvolvim ento econôm ico e da pobreza. Radicalizando essa linha de conduta, surgiram propostas que, em nom e da defesa do patrim ônio am biental m undial, relativizavam o princípio de soberania nacional e sustentavam o direito à ingerência. O presidente francês François Mitterrand chegou a sugerir a criação de um a Autoridade Am biental Mundial, enquanto circulava a ideia de um a Cruz Verde. As intervenções am paradas no novo direito à ingerência, “dar-se-iam apenas em países do Terceiro Mundo, j á que é neles que estariam as m aiores am eaças, e j á que é ali que se nota a inexistência de capacidade de gestão ou controle”. Com o contraponto a essa visão, os países do Sul uniram -se na defesa do princípio de soberania nacional e prom overam um a reinterpretação do conceito de desenvolvim ento sustentável. Polem izando com o globalism o abstrato do Clube de Rom a, enfatizaram que o desenvolvim ento industrial do Norte dem andou dois séculos de utilização descontrolada dos recursos naturais e gerou m odelos econôm icos organizados em torno do consum o intensivo de energia e da produção intensiva de dej etos. Por essa via, os países do Sul construíram a legitim ação das suas próprias necessidades de desenvolvim ento econôm ico e postularam a responsabilidade do Norte no financiam ento e na transferência de tecnologias para o desenvolvim ento sustentável. No plano ideológico, a ECO-92 representou um a vitória das concepções defendidas pelos países do Sul. A Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Am biente e Desenvolvim ento reafirm ou a soberania nacional sobre o patrim ônio am biental (princípio 2); associou o desenvolvim ento sustentável à erradicação da pobreza (princípio 5); explicitou as responsabilidades diferenciadas dos países desenvolvidos (princípios 6 e 7) e condenou a discrim inação com ercial j ustificada em considerações am bientais (princípio 12). A Agenda 21, um plano de ação abrangente e de longo prazo em anado da conferência, dedicou a prim eira das suas quatro seções às relações entre m eio am biente e pobreza, saúde, com ércio, dívida externa, consum o e população.

Mas a vitória ideológica dos países em desenvolvim ento não teve

tradução com pleta nos tratados originados na conferência. A resistência dos países desenvolvidos evidenciou-se nas am biguidades dos textos dos tratados e no caráter genérico dos com prom issos am bientais assum idos. Em especial, não foram criados m ecanism os práticos para transferências significativas de recursos destinados a proj etos am bientais.

A ECO-92 gerou três tratados globais. A Declaração de Princípios

para a Adm inistração Sustentável das Florestas busca um consenso sobre a conservação, o m anej o e o desenvolvim ento sustentável dos biom as de florestas de todos os tipos. Inicialm ente, previa-se um tratado de direitos e deveres específicos de proteção am biental, m as os im passes surgidos nas negociações im puseram o rebaixam ento das am bições. O texto final lim ita-se a descrever as funções desem penhadas pelas florestas e a sugerir m edidas para a defesa dessas funções.

A Convenção sobre Diversidade Biológica foi firm ada por 156

Estados e representou um a plataform a de conciliação dos interesses divergentes. O seu princípio básico é o reconhecim ento do direito soberano dos Estados sobre os recursos biológicos existentes nos seus territórios. O docum ento prevê um intercâm bio político, que consiste na troca do am plo acesso à biodiversidade pela concessão de aj uda financeira e pela transferência de tecnologias. Mas o tratado é genérico e perm ite diferentes interpretações dos direitos e deveres estabelecidos. Sobretudo, não faz referência ao sistem a de patentes, que garante o m onopólio sobre descobertas científicas para os detentores do conhecim ento, e não protege os países que abrigam o m aterial genético bruto pesquisado.

As negociações do tratado polarizaram -se em torno dos conceitos

de patrim ônio da hum anidade, defendido pelos países desenvolvidos, e de soberania nacional, defendido pelos países tropicais em desenvolvim ento. Os países tropicais resistiram em adotar políticas preservacionistas que acarretam restrições aos fluxos m igratórios internos e às atividades econôm icas. Enfatizando o fato de que os países desenvolvidos destruíram a m aior parte das suas florestas originais, tem peradas e boreais, os países pobres reivindicaram com pensações financeiras e transferência de tecnologia em troca da adoção de políticas de conservação do patrim ônio genético do biom a de florestas tropicais.

A Convenção sobre Mudanças Clim áticas Globais refletiu a intensa

controvérsia e os im passes das negociações preparatórias. O trabalho de pesquisa científica destinado a em basar o tratado com eçou em 1988, sob os auspícios do Painel Intergovernam ental sobre Mudanças Clim áticas (IPCC). O acúm ulo de dados científicos evidenciou, desde o início, que a “diplom acia clim ática” envolveria o entre-choque de interesses nacionais contraditórios e, principalm ente, a contraposição Norte-Sul.

A em issão de gases de estufa reflete, predom inantem ente, o nível

de desenvolvim ento industrial e o m odelo energético das econom ias nacionais. A análise das em issões de dióxido de carbono, o principal gás de estufa, revela o desnível acentuado entre o Norte e o Sul. As em issões per capita dos Estados Unidos são cinco vezes superiores à m édia m undial e m ais de dez vezes superiores às brasileiras. As em issões per capita europeias, significativam ente inferiores às dos Estados Unidos, sãocerca de três vezes m aiores que as chinesas e oito vezes m aiores que as africanas. As negociações para a convenção foram m arcadas pela resistência dos Estados Unidos à fixação de lim ites com pulsórios para em issões de gases de estufa, defendida pela União Europeia e por vários países em desenvolvim ento. Os grandes exportadores de petróleo tenderam a se alinhar com Washington, enquanto pequenos países insulares da Oceania, diretam ente am eaçados pela elevação do nível dos oceanos, apareceram com o os m ais ardorosos defensores de m edidas severas contra as em issões. O tratado final consistiu num a solução interm ediária. Os países desenvolvidos e em transição para a econom ia de m ercado, listados no Anexo I, com prom eteram -se a congelar, até o ano 2000, as em issões de gases de estufa nos níveis registrados em 1990. Não foram fixados lim ites nacionais com pulsórios e o com prom isso unilateral não se revestiu de valor j urídico. Os países em desenvolvim ento não aceitaram incluir m etas de lim itação às suas próprias em issões e conseguiram a criação de um m ecanism o de transferência de recursos financeiros para cobrir custos de substituição de tecnologias energéticas. Esse m ecanism o – a Global Environm ental Facility – foi instituído, m as com recursos extrem am ente lim itados.

O tem a do aquecim ento global tornou-se o núcleo principal da

diplom acia am biental. A controvérsia em torno da Convenção sobre Mudanças Clim áticas Globais proj etou-se com o linha de ruptura entre os Estados Unidos, de um lado, e a União Europeia e os países do Sul, de outro. Ironicam ente, essa controvérsia passou a funcionar com o fonte de constrangim ento para Washington, que foi forçado a abandonar a tradição do discurso idealista e ancorar a sua posição na defesa franca dos interesses particulares da econom ia dos Estados Unidos.

 

O Protocolo de Kyoto

Poucos anos após a adoção da Convenção sobre Mudanças

Clim áticas Globais, tornou-se claro que o com prom isso de congelam ento das em issões não seria cum prido pela m aior parte dos países desenvolvidos, especialm ente pelos Estados Unidos. Ao m esm o tem po, constatou-se significativo aum ento de em issões por parte dos países em desenvolvim ento, em particular a China e os NPIs asiáticos, que experim entavam forte crescim ento econôm ico.

Os registros clim áticos revelavam sinais alarm antes sobre o

aquecim ento global. Os avanços nos m odelos do IPCC e os novos dados coletados tendiam a confirm ar a teoria de que as atividades hum anas contribuem decisivam ente para o aquecim ento global. Em dezem bro de 1997, um novo tratado sobre o clim a foi finalizado na Conferência de Ky oto.

O Protocolo de Ky oto, anexado à convenção, representou

interessante inovação nas políticas globais para o m eio am biente. De um lado, fixou a m eta global de redução de 5% sobre os níveis de em issão de gases de estufa de 1990, a ser atingida entre 2008 e 2012. De outro, criou um sistem a de com ércio de créditos de em issões entre os países.

Os países do Anexo I com prom eteram -se com tetos m áxim os de

em issões. A União Europeia aceitou o teto, para 2005, de 92% das em issões registradas em 1990. No caso dos Estados Unidos, o teto seria de 93% e, no do Japão, de 94%. Entre os países em transição para a econom ia de m ercado, fixou-se o teto de 100% para a Rússia e a Ucrânia, e de 92% para a m aior parte da Europa centrooriental. Os países em desenvolvim ento só terão tetos m áxim os num a segunda fase, a partir de 2010. O sistem a de com ércio de créditos de em issões proporciona certa flexibilidade para os países do Anexo I. Ele proporciona a opção da com pra de créditos de em issões de países que alcançarem um a redução m ais acentuada das suas próprias em issões.

A lógica subj acente ao Protocolo de Ky oto é m uito m ais

sofisticada que a ideia sim plista de conter o aquecim ento global por m eio da im posição de lim ites para as em issões de gases de estufa. No fundo, o tratado condensa um a estratégia de estím ulo à inovação tecnológica e à m udança dos padrões de produção e consum o de energia em escala global.

Os países em desenvolvim ento apresentam , atualm ente, consum o

energético per capita várias vezes inferior ao dos países desenvolvidos. Mas a m archa da industrialização e da urbanização nesses países está reduzindo essa distância. Entre 1973 e 2000, o consum o total de energia na Ásia (excluindo o Japão) cresceu m ais que o dos países desenvolvidos. As proj eções indicam que, até 2020, o aum ento do consum o energético da China, isoladam ente, será cerca 60% m aior que o do conj unto dos países desenvolvidos. Entre 1973 e 1998, a participação dos países desenvolvidos nas em issões m undiais de dióxido de carbono reduziu-se de quase 64% para cerca de 53%. No m esm o intervalo, a participação da China cresceu de quase 6% para perto de 13%.

As em issões globais de gases de estufa tendem a se expandir de

m odo incontrolável se o consum o energético nos países em desenvolvim ento crescer no ritm o proj etado, e se a produção de energia prim ária continuar assentada no predom ínio dos com bustíveis fósseis. A estratégia de Ky oto consiste em forçar o ritm o da inovação tecnológica nos países desenvolvidos, de m odo que possibilite fortes ganhos em eficiência energética e o surgim ento de alternativas econom icam ente viáveis à queim a de com bustíveis fósseis. Essa revolução tecnológica abriria cam inho para a difusão m undial de novos padrões de produção e consum o de energia.

Desde o início, os europeus assum iram um a posição de liderança

no encam inham ento da agenda do aquecim ento global. Participaram ativam ente da fixação dos lim ites globais de em issões de gases de estufa na Convenção sobre Mudanças Clim áticas Globais e, depois, exerceram forte pressão para a definição de lim ites nacionais no Protocolo de Ky oto. Nas duas ocasiões, alinharam -se com os países em desenvolvim ento e entraram em choque com os Estados Unidos, o Japão e os exportadores de petróleo.

Com paradas à dos Estados Unidos, algum as im portantes

econom ias europeias exibem m enor dependência da queim a de petróleo e carvão m ineral, em função da utilização m ais intensa da energia nuclear ou do gás natural. Mais im portante ainda, os governos europeus têm adotado políticas de conservação energética e utilizado instrum entos tributários para dim inuir o consum o de derivados de petróleo. A liderança da União Europeia no encam inham ento da agenda do aquecim ento global traduziu a vontade política dos governos europeus de estim ular um a verdadeira revolução tecnológica no setor energético.

Nos Estados Unidos, o panoram a é com pletam ente diferente. As

em presas petrolíferas form am um poderoso grupo de pressão política. O consum o intensivo de derivados de petróleo, pouco tributados, é um dos fundam entos estruturais da econom ia do país. Com 4,5% da população m undial, os Estados Unidos consom em cerca de um quarto da produção global de petróleo. As em issões am ericanas per capita de dióxido de carbono correspondem a cerca do dobro das em issões alem ãs.

A “diplom acia do clim a” figura com o principal pólo de tensão na

extensa tem ática am biental. Na ECO-92, Washington resistiu à fixação de lim ites com pulsórios de em issão de gases de estufa. O Protocolo de Ky oto foi firm ado pela adm inistração Clinton, m as logo denunciado pela adm inistração Bush. O processo de ratificação internacional do tratado isolou os Estados Unidos. Japão e Austrália, que ensaiaram um alinham ento com a posição da adm inistração Bush, acabaram seguindo a União Europeia. Contudo, a oposição dos Estados Unidos, as oscilações contínuas da Rússia e a própria dificuldade dos europeus de cum prir as m etas fixadas rodeiam o tratado de incertezas.