Os anos 90

7. por motivos de alocação de recursos e operacionais, os

estratos de maior renda e regiões mais desenvolvidas do país apresentaram melhor evolução dos indicadores antropométricos, indicando que se mantiveram as diferenças regionais existentes;

8. serviram como instrumento de manipulação política,

particularmente em períodos eleitorais, e de reforço à dependência do clientelismo estatal;

9. tiveram sua operacionalização extremamente centralizada no

nível federal, dependente de uma série de instituições emaranhadas numa complexa teia burocrática, dando margem para irregularidades administrativas, desvios e corrupções nos mais diversos níveis de atuação, como, por exemplo, concorrências ilícitas de empresas fornecedoras de alimentos;

10. até a realização da Pesquisa Nacional de Alimentação e

Nutrição - PNSN, em 1989, não havia ocorrido, em nível nacional, uma avaliação da implementação destes programas;

11. em termos globais, não foram suficientes para alterar o quadro

alimentar e nutricional do país.

Paralelamente à execução destes programas, foram iniciadas, entre 1987 e 1989, experiências de implantação do SISVAN em diferentes estados (e.g. Pernambuco, São Paulo e Ceará) e municípios (e.g. Rio de Janeiro) que, embora tenham tido papel fundamental na experimentação da proposta e no amadurecimento de sua operacionalização 17, não tinham a possibilidade de deslanchá-la e articulá-la em nível nacional.

Os anos 90

A dimensão nacional do SISVAN SÓ começou a se viabilizar no início dos anos 90, quando foi instituído legalmente pelo Ministério da Saúde 10,12,31 e o INAN, como instância governamental federal, assumiu o papel articulador das experiências existentes e normatizador de um sistema minimamente padronizado, que permitisse a comparação de dados produzidos em diferentes realidades60.

Ainda em 1990 e durante parte de 1991, o INAN investiu na articulação entre as experiências de SISVAN nos diversos estados e municípios. Definiu, para tal, duas diretrizes: apoio à operacionalização deste sistema, através de convênios com instâncias interessadas, e padronização dos indicadores de estado nutricional e pontos de corte para fins de Vigilância Nutricional (VN) 84. Para a viabilização destas diretrizes, foi constituído o Grupo Técnico de Coordenação Executiva - GT-SISVAN, tendo como atribuição a promoção de ações necessárias para a implantação do SISVAN30.

No entanto, neste mesmo período, o INAN sofreu progressivo enfraquecimento político, passando, durante vários meses, por indefinição dos quadros dirigentes e do seu papel institucional 164, o que limitou seus investimentos nesta área.

Ainda no início dos anos 90, outro fato no campo legislativo merece destaque: na Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde, a inclusão da VN e da orientação alimentar como responsabilidade deste29. Como desdobramento desta, nas discussões sobre a reforma administrativa do Ministério da Saúde, vem sendo proposto um departamento de Vigilância Nutricional, que, junto com os departamentos de Vigilância de Agravos à Saúde, Vigilância de Produtos, Processos e Serviços, de Saneamento e Meio Ambiente e de Operações, comporia a subsecretaria de Vigilância da Secretaria de Atenção à Saúde129.

No campo das políticas sociais de alimentação e nutrição, no período entre 1990 e início de 1993, o discurso oficial do Poder Executivo foi o do atendimento integral à criança como prioridade social, explicitado em planos e projetos bastante indefinidos em termos de estratégia de operacionalização164. Concretamente, o que se observou foi

"(...) uma redução significativa dos programas nacionais de

alimentação e nutrição, tanto nas suas metas de atendimento

quanto nos volumes de recursos dispendidos" (Peliano &

Beghin, 1992, p. 1),

resultando na

"(...) eliminação, após 1991, de todos os programas voltados

para o grupo materno-infantil (...) e a redução no período de

atendimento da merenda escolar para apenas 32 dias letivos"

(Peliano & Beghin, 1992, p. 1).

O enxugamento dos recursos era, a princípio, recomendável, visto a grande superposição apresentada pelos programas em termos de população alvo e atividades desenvolvidas. No entanto, a ele não se seguiu uma redefinição das políticas de alimentação e nutrição. Na verdade, o que se observou, apesar do discurso oficial citado anteriormente, foi a falta de prioridade política para esta área 163,164.

As poucas iniciativas que se mantiveram foram aquelas voltadas

"(...) à garantia de mercado às indústrias modernas de

alimentos (via Programa de Suplementação Alimentar, merenda

escolar etc.) e ao subsídio direto ao capital por intermédio do

Programa de Alimentação do Trabalhador. Em paralelo,

continuam a ser montados programas de distribuição de cestas

de alimentos (industrializados), em bases clientelistas que vêm

gerando episódios de escândalo e corrupção (...)" (Silva &

Silva, 1991).

No âmbito do Poder Legislativo, entre maio de 1991 e maio de 1992, foi realizada a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Fome, "destinada a examinar as causas da fome e a iminente ameaça à segurança alimentar" (Brasil, 1992, p. 1).

Fizeram parte do relatório final desta CPI, entre outras, as seguintes conclusões e recomendações32:

1. o Brasil possuiria condições naturais e humanas para produzir

alimentos suficientes para toda a população, mas mais de 70

milhões de brasileiros não tinham acesso a uma alimentação

minimamente suficiente para suprir suas necessidades

nutricionais;

2. a fome seria uma das manifestações sociais da miséria, e a

desnutrição, a manifestação da fome no indivíduo, sendo o

estado nutricional de uma determinada população um claro

indicador de seu estágio de desenvolvimento econômico e

social;

3. nos programas assistenciais de distribuição de alimentos, entre

outras críticas e constatações, foram evidenciados 'Veementes

indícios da existência de cartelização no mercado de alimentos

formulados" (p. 7), sendo indicada a apuração das

irregularidades licitatórias e a unificação dos programas

alimentares, com utilização de produtos básicos, com

progressiva desativação;

4. a primeira causa determinante da fome no Brasil seria a má

distribuição de renda, uma das piores do mundo, acentuada ao

longo de sucessivas políticas recessivas. Portanto, a solução

definitiva para a fome passaria necessariamente pela mudança

do modelo econômico vigente, devendo ser assumido como

prioridade o atendimento às necessidades básicas da

população e

5. seria imprescindível uma política de apoio aos pequenos e

médios produtores rurais, redefinição da política de

abastecimento e reforma tributária para os produtos básicos,

entendendo-se o barateamento alimentar como estratégico para

a retomada do crescimento econômico.

Chamou atenção, nesta iniciativa do Legislativo, a ausência de comentários, neste documento, sobre as irregularidades existentes na área de políticas de irrigação no Nordeste - a "indústria da seca". Por outro lado, foi explicitada a preocupação com o alcance da Segurança Alimentar,

"(...) entendida como coordenação e integração de mecanismos

governamentais para garantir o consumo diário de alimentos

em quantidade e qualidade, a fim de suprir as necessidades

nutricionais de cada indivíduo" (Brasil, 1992, p. 2).

Além da CPI da Fome, ocorreram, no início da década, outros fatos de interesse para esta análise, como, por exemplo, os decorrentes do processo de impeachment do presidente da República, em 1992, experiência internacional inédita.

O desdobramento deste, em termos da abordagem da questão alimentar e nutricional, foi marcado por acontecimentos também inéditos: a fome, a desnutrição e a falta de acesso aos alimentos para uma grande parte da população passaram a ter prioridade dentro de vários movimentos e instituições da sociedade civil, bem como na agenda dos organismos governamentais 46,81,91,92.

Esta mobilização nacional teve como marco a estruturação do Movimento de Combate à Fome, à Miséria e Pela Vida, originado da ampliação do Movimento pela Ética na Política, criado em 1992 por diversos órgãos e entidades da sociedade civil, quando do processo de impeachment. Após a conquista de seus objetivos iniciais, ganhou nova dimensão, originando o "Movimento da Fome", como é amplamente chamado, sob a coordenação nacional do sociólogo Herbert de Souza 46,81.

Desde então, uma série de iniciativas foram viabilizadas. No campo da ação governamental federal, merecem destaque quatro iniciativas.

A primeira, que desencadeou as demais, foi a incorporação, pelo governo de então, do documento "Política Nacional de Segurança Alimentar" (PNSA), formulado pelo Governo Paralelo. Este foi fundado em 1990, pelo Partido dos Trabalhadores, com o intuito de fiscalizar o governo eleito diretamente em 1989 e propor políticas alternativas para o país 91,181.

Neste documento, em consonância com o que preconiza a FAO (1988), como já abordado anteriormente, afirmou-se que o papel da PNSA seria assegurar a todos os brasileiros, em todo momento, o acesso aos alimentos básicos que necessitassem, assumindose o pressuposto de que as chamadas ''leis do mercado" não seriam capazes de solucionar os problemas centrais do subdesenvolvimento (fome, desequilíbrios sociais e regionais, entre outros) e garantindo-se uma abordagem estratégica,

"(...) oposta ao enfoque restritivo que transforma a fome e a

desnutrição num problema, a ser enfrentado por programas

sociais compensatórios da pobreza" (Silva & Silva, 1991, p. 7).

Entre as medidas apontadas como condicionantes do alcance da Segurança Alimentar figuraram: crescimento do emprego e a recuperação dos salários, com crescimento sustentado das atividades econômicas; política de expansão da produção agroalimentar, investindo-se na busca de auto-suficiência na produção dos gêneros básicos e reforma agrária e barateamento relativo dos alimentos básicos, com controle de preços e margens de lucro daqueles incluídos na cesta básica 76,181.

A segunda iniciativa, que concretizou a parceria entre governo e sociedade civil, foi a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea), presidido pelo próprio presidente da República e composto por 8 ministros e 21 membros notáveis da sociedade civil, escolhidos e demissíveis por iniciativa presidencial. A esta nova instância foram atribuídas as funções de consulta, assessoria e indicação de prioridades em relação às medidas de combate à fome e às políticas que buscassem alcançar a Segurança Alimentar 28,51 .

A terceira foi a elaboração do Mapa da Fome pelo Instituto de Pesquisa econômica Aplicada (IPEA), órgão ligado ao Ministério de Planejamento, que teve o papel de dimensionar a população que apresentava condições mais graves de insuficiência alimentar, através de indicadores de indigência e fome, e de tecer considerações sobre prioridades de intervenção para o enfrentamento do problema alimentar no país 161.

A outra iniciativa importante foi a formulação do "Plano de Combate à Fome e à Miséria - Princípios, Prioridades e Mapa das Ações de Governo", que sistematizou as principais ações a cargo do governo, os princípios que as nortevam e as ações específicas de cada ministério 45.

Como medida emergencial de combate à fome, na área de políticas sociais de alimentação e nutrição, foi implemementado o "Programa de Atendimento a Crianças Desnutridas e Gestantes de Risco Nutricional - Leite é Saúde", direcionado para crianças desnutridas entre seis meses e dois anos de idade, seus contatos familiares e gestantes sob risco nutricional.

Embora tenha surgido como resposta ao movimento de combate à fome e à miséria, este programa foi estruturado com o objetivo de reduzir a desnutrição. Não há dúvida que, em várias realidades, a redução da pobreza, do "gap" alimentar e da desnutrição são objetivos que podem apresentar interfaces. No entanto, a tradução destes na estrutura de programas de suplementação alimentar guarda especificidades, por exemplo, nos critérios de escolha de beneficiários, nos alimentos a serem distribuídos, na forma de distribuição destes alimentos, entre outros 71. Portanto, esta dubiedade entre o objetivo primeiramente anunciado (redução da miséria e da fome) e o de fato estruturado (redução da desnutrição) deve ser afastada, de forma a evitar expectativas inatingíveis e frustrações posteriores entre os que elaboram e executam o programa.

Afora o aspecto abordado acima, o desenho do programa em questão explicita a tentativa de superação de alguns dos pontos negativos ocorridos em experiências nacionais e internacionais anteriores 71,72: (a) aquisição dos alimentos descentralizada, feita pelos próprios municípios, com verba repassada pelo Ministério da Saúde; (b) distribuição de alimentos (leite integral - em pó ou fluido -e óleo de soja) através da rede de saúde, explicitamente articulada às ações básicas; (c) concentração das ações, no caso das crianças, na faixa etária que apresenta maior chance de resposta a programas com este perfil e (d) seleção dos beneficiários nos próprios serviços, segundo critérios antropométricos, rotinizados pelo SISVAN. Para que este programa se viabilizasse, portanto, um dos pré-requisitos seria a implantação do SISVAN na rede de saúde 45,125.

Observe-se, portanto, que a história do SISVAN no Brasil teve uma trajetória própria, já sendo realidade em vários municípios e estados quando, em 1993, com o deslanchar do Movimento de Combate à Fome, o governo federal incorporou, pela primeira vez, a SA como pano de fundo para a formulação de suas políticas e o SISVAN como um dos instrumentos para sua viabilização.

Até então, não tinha havido, em termos de normatização governamental, a mencionada articulação entre as políticas viabilizadas, a SA e o SISVAN. Isto a despeito de terem sido mencionadas, na formulação de inúmeros programas, a necessidade de se garantir alimentação às populações mais pobres e a prioridade de cuidados aos grupos biologicamente vulneráveis, em particular os desnutridos96,97,162,197; argumentações semelhantes às apresentadas internacionalmente para a proposição do SISVAN.

Vale ressaltar que, no ano de 1992, tanto o SISVAN como a Segurança Alimentar foram mencionados em dois documentos de instâncias ligadas ao governo federal: a SA, na CPI da Fome, e a Vigilância Nutricional, citada como vigilância alimentar, mas operacionalizada dentro do Sistema Único de Saúde, em relatório do IPEA, a partir de análise sobre a situação das políticas de alimentação e nutrição 163.

É fato que, neste momento de ampla discussão sobre as participações do governo, da sociedade civil e da mídia frente à questão da fome e da miséria, o SISVAN ganhou maior respaldo político junto aos organismos governamentais. No entanto, o papel a ele atribuído restringiu-se às políticas sociais e ao Ministério da Saúde, sendo caracterizado, fundamentalmente, como instrumento de triagem de beneficiários de programas de suplementação alimentar71. Não lhe foi conferida, portanto, a dimensão intersetorial preconizada pelos organismos internacionais que o formularam63,102,154.

Observe-se, portanto, que, no Brasil, o SISVAN caminhou, durante muitos anos, paralelo às políticas e programas federais, inclusive de alimentação e nutrição. Ademais, quando o debate político deu elementos para que tomasse dimensões intersetoriais, foi vinculado exclusivamente ao setor saúde, com o papel de racionalizar ações de suplementação alimentar.

1. Além destas características, outras, semelhantes às dos países

não-desenvolvidos, compõem a situação atual do SISVAN no Brasil 17:

2. tem se resumido, praticamente, a variáveis antropométricas,

principalmente de crianças menores de cinco anos, sendo, portanto, um instrumento limitado até mesmo para o setor saúde;

3. tem coberturas geográfica e populacional restritas, exceto em

alguns projetos localizados;

4. o trabalho de geração e consolidação dos dados tem ocupado a

maior parte do tempo dedicado pelos técnicos ao SISVAN, ficando sua interpretação e aplicação secundarizadas;

5. tem tido, em consequência, pouca utilidade.

* Tradução da autora.

* Tradução da autora.