7 - As políticas de livre mercado raramente fazem os países pobres ficarem ricos

 

7

 

As políticas de livre mercado raramente fazem os

 

países pobres ficarem ricos

 

O que eles dizem

 

Depois de se tornarem independentes do domínio colonial, os países em

desenvolvimento tentaram desenvolver a sua economia por meio da

intervenção estatal, às vezes até mesmo adotando explicitamente o socialismo.

Eles tentaram desenvolver artificialmente indústrias como a do aço e a do

automóvel, que estavam além da sua capacidade, usando medidas como o

protecionismo comercial, a proibição do investimento estrangeiro direto,

subsídios industriais e até mesmo a propriedade estatal de bancos e

empreendimentos industriais. Em um nível emocional, isso era compreensível,

tendo em vista que os seus antigos senhores coloniais eram países capitalistas

que adotavam políticas de livre mercado. No entanto, essa estratégia produziu,

nos casos mais favoráveis, a estagnação, e, nos menos favoráveis, o desastre. O

crescimento era anêmico (ou até mesmo negativo) e as indústrias protegidas

deixaram de “crescer”. Felizmente, quase todos esses países recobraram o

juízo a partir da década de 1980 e passaram a adotar uma política de livre

mercado. Pensando bem, essa era a coisa certa a ser feita desde o início. Todos

os países ricos da atualidade, com exceção do Japão (e possivelmente a Coreia,

embora este seja um ponto controvertido), ficaram ricos por meio de políticas

de livre mercado, especialmente do livre comércio com o resto do mundo. E

os países em desenvolvimento que adotaram mais plenamente essas políticas

se saíram melhor no período mais recente.

 

O que eles não dizem

 

Ao contrário do que comumente se acredita, o desempenho dos países em

desenvolvimento no período em que o estado dominou o desenvolvimento foi superior ao que eles alcançaram durante o período subsequente de reforma

voltada para o mercado. Houve alguns fracassos grandiosos da intervenção

estatal, mas quase todos esses países cresceram muito mais rápido, com uma

distribuição de renda mais equitativa e com um número bem menor de crises

financeiras, durante os “maus dias do passado” do que o fizeram no período

das reformas voltadas para o mercado. Além disso, também não é verdade que

quase todos os países ricos tenham ficado ricos por meio de políticas de livre

mercado. A verdade é mais ou menos o oposto. Com apenas algumas

exceções, todos os países ricos de hoje, entre eles a Grã-Bretanha e os Estados

Unidos — os supostos lares do livre comércio e do livre mercado — ficaram

ricos por meio da combinação do protecionismo, subsídios e outras políticas

que hoje eles aconselham os países em desenvolvimento a não adotar. As

políticas de livre mercado tornaram poucos países ricos até agora e poucos

ficarão ricos por causa dela no futuro.

 

Dois casos perdidos

 

Eis o perfil de dois países em desenvolvimento. Você é um analista econômico

que está tentando avaliar as perspectivas de desenvolvimento deles. O que

você diria?

 

País A: Até uma década atrás, o país era altamente protecionista, com uma

tarifa industrial típica bem acima de 30%. Apesar da recente redução da tarifa,

permanecem importantes restrições ao comércio, visíveis e invisíveis. O país

tem fortes restrições aos fluxos de capital transnacionais, bem como

numerosas restrições à detenção estrangeira de ativos financeiros. As empresas

estrangeiras que produzem no país se queixam de que sofrem discriminação

por meio de taxas e regulamentações diferenciadas da parte dos governos

locais. O país não tem eleições e é permeado pela corrupção. Os seus direitos

de propriedade são obscuros e complicados. Em particular, a sua proteção dos

direitos da propriedade intelectual é fraca, o que o torna a capital mundial da

pirataria. O país tem um grande número de empreendimentos de propriedade

do governo, muitos dos quais apresentam grandes perdas mas são sustentados

por subsídios e direitos de monopólio concedidos pelo governo.

País B: A política comercial do país tem sido literalmente a mais

protecionista do mundo nas últimas décadas, com uma tarifa industrial média

entre 40 e 55%. A maioria da população não pode votar, e a compra de votos

e a fraude eleitoral são difundidas. A corrupção é desenfreada, com os partidos

políticos vendendo empregos públicos para aqueles que os apoiam

financeiramente. O país nunca recrutou um único funcionário público por

intermédio de um processo aberto e competitivo. As suas finanças públicas

são precárias, com registros de inadimplência de empréstimos do governo que

preocupam os investidores estrangeiros. Apesar disso, o país discrimina

intensamente os investidores estrangeiros. Especialmente no setor bancário, os

estrangeiros são proibidos de se tornar diretores enquanto os acionistas

estrangeiros nem mesmo podem exercer o seu direito de voto, a não ser que

residam no país. Ele não tem uma lei de concorrência, permitindo que cartéis e

outras formas de monopólio se espalhem incontrolados. A sua proteção da

propriedade de direitos intelectuais é incoerente, particularmente desfigurada

pela recusa do país em proteger os direitos autorais dos estrangeiros.

 

Esses dois países estão envolvidos até o pescoço com coisas que

supostamente obstruem o desenvolvimento econômico, ou seja, o intenso

protecionismo, a discriminação contra os investidores estrangeiros, a fraca

proteção dos direitos de propriedade, monopólios, a ausência da democracia, a

corrupção, a falta de meritocracia e assim por diante. A impressão que se tem é

que ambos estão caminhando em direção a um desastre sob o aspecto do

desenvolvimento. Mas reflita um pouco.

O País A é a China de hoje — alguns leitores talvez o tenham adivinhado.

No entanto, poucos leitores devem ter adivinhado que o País B é os Estados

Unidos — ou seja, por volta da década de 1880, quando era um tanto mais

pobre do que a China de hoje.

Apesar de todas as políticas e instituições supostamente contrárias ao

desenvolvimento, a China tem sido uma das economias mais dinâmicas e bem-

sucedidas das três últimas décadas, enquanto os Estados Unidos na década de

1880 eram um dos países que mais cresciam no mundo e que estavam se

tornando uma das nações mais ricas do planeta. Portanto, as grandes estrelas do final do século XIX (Estados Unidos) e dos nossos dias (China) seguiram

receitas de políticas que contrariam quase que totalmente a ortodoxia do livre

mercado neoliberal.

Como isso é possível? A doutrina do livre mercado não foi destilada a

partir de dois séculos de experiências de desenvolvimento bem-sucedidas

pelos doze países mais ricos da atualidade? A fim de responder a essas

perguntas, precisamos recuar na história.

 

Presidentes mortos não falam

 

Alguns americanos chamam as suas notas de dólares de “presidentes mortos”.

Todos estão bem mortos, mas nem todos os políticos cujo retrato adorna as

notas de dólares são ex-presidentes dos Estados Unidos.

Benjamin Franklin — que figura no papel-moeda mais famoso do mundo,

a nota de 100 dólares — nunca foi presidente. No entanto, poderia ter sido.

Ele era o mais velho dos Pais Fundadores e é bem possível que fosse o político

mais respeitado no país recém-criado. Embora ele fosse velho demais e a

envergadura política de George Washington fosse grande demais para que ele

se candidatasse à presidência em 1789, Franklin era a única pessoa que talvez

pudesse ter desafiado Washington.

A verdadeira surpresa no panteão de presidentes no papel-moeda

americano é Alexander Hamilton, que figura na nota de 10 dólares. À

semelhança de Franklin, Hamilton nunca foi presidente dos Estados Unidos.

No entanto, à diferença de Franklin, cuja história tornou-se uma lenda

americana, ele era, ou melhor, não era Franklin. Hamilton foi um mero

Secretário do Tesouro, embora tenha sido o primeiro. O que ele está fazendo

entre os presidentes?

Hamilton está lá porque, fato que muitos americanos de hoje

desconhecem, ele é o mentor do moderno sistema econômico americano.

Dois anos depois de se tornar Secretário do Tesouro em 1789 quando era

incrivelmente jovem, com apenas 33 anos de idade, Hamilton submeteu à

apreciação do congresso o Report on the Subject of Manufacture [Relatório sobre as

Manufaturas], no qual expôs a estratégia de desenvolvimento econômico para o

seu jovem país. No relatório, ele argumentou que “as indústrias que estavam na infância”, como as americanas, precisavam ser protegidas e cultivadas pelo

governo antes que pudessem se erguer sozinhas. O relatório de Hamilton não

era apenas sobre o protecionismo comercial — ele também defendia o

investimento público na infraestrutura (como os canais), o desenvolvimento

do sistema bancário, a promoção de um mercado de títulos do governo —

mas o protecionismo estava na essência da sua estratégia. Considerando-se as

suas opiniões, se Hamilton fosse hoje ministro da fazenda de um país em

desenvolvimento, ele teria sido fortemente criticado pelo Departamento do

Tesouro dos Estados Unidos em virtude da sua heresia. O seu país talvez

tivesse até mesmo um pedido de empréstimo recusado pelo FMI e pelo Banco

Mundial.

O interessante, contudo, é que Hamilton não estava sozinho nesse caso.

Todos os outros “presidentes mortos” teriam enfrentado hoje a mesma

desaprovação do Tesouro Americano, do FMI, do Banco Mundial e de outros

defensores do livre mercado.

George Washington, o primeiro presidente, figura na nota de 1 dólar. Na

cerimônia da sua posse, ele insistiu em usar roupas americanas, especialmente

tecidas em Connecticut para a ocasião, em vez de trajes ingleses de melhor

qualidade. Hoje em dia, isso teria sido uma violação da regra proposta pela

OMC sobre a transparência das aquisições do governo. E não devemos nos

esquecer de que foi Washington que indicou Hamilton para o cargo de

Secretário do Tesouro, com pleno conhecimento de quais eram as suas

opiniões a respeito da política econômica — Hamilton foi ajudante-de-campo

de Washington durante a Guerra da Independência americana e, depois disso,

o seu mais próximo aliado político.

Na nota de 5 dólares, figura Abraham Lincoln, famoso protecionista, que

durante a Guerra Civil elevou as tarifas para os níveis mais elevados até então.

[23] Na nota de 50 dólares, temos Ulysses Grant, o herói da Guerra Civil que

veio a ser presidente. Resistindo à pressão inglesa para que os Estados Unidos

adotassem o livre comércio, ele fez certa vez o seguinte comentário: “daqui a

duzentos anos, depois que a América tiver extraído da proteção tudo o que

esta pode oferecer, ela também adotará o livre comércio.”

Benjamin Franklin não era partidário da doutrina de Hamilton a respeito

das indústrias na infância, mas insistia em uma alta proteção tarifária por outro motivo. Na época, a existência de terras praticamente gratuitas nos Estados

Unidos obrigava os produtores americanos a oferecer salários mais ou menos

quatro vezes superiores à média europeia, caso contrário os trabalhadores

teriam optado por se dedicar à atividade agrícola (não se tratava de uma

ameaça inútil, considerando-se que muitos deles tinham sido anteriormente

agricultores). Por conseguinte, argumentava Franklin, os produtores

americanos só poderiam sobreviver se fossem protegidos contra a

concorrência dos baixos salários — ou o que é conhecido como “dumping

social” — da Europa. Essa é exatamente a lógica que Ross Perot, o bilionário

que virou político, usou para se opor ao NAFTA (Tratado Norte-Americano

de Livre Comércio) na campanha da eleição presidencial de 1992 — uma

lógica que 18,9% dos eleitores americanos se sentiram satisfeitos em endossar.

No entanto, poderá você dizer, Thomas Jefferson (que figura na nota

raramente vista de 2 dólares) e Andrew Jackson (na nota de 20 dólares), os

santos padroeiros do capitalismo do livre mercado, certamente passariam no

“Teste do Departamento do Tesouro Americano”, não é mesmo?

Thomas Jefferson talvez se opusesse ao protecionismo de Hamilton mas,

ao contrário deste último, que apoiava o sistema de patentes, Jefferson se

opunha fortemente a elas. Ele acreditava que as ideias são “como o ar” e,

portanto, não deveriam pertencer a ninguém. Tendo em vista a ênfase que

quase todos os economistas atuais que defendem o livre mercado colocam na

proteção de patentes e outros direitos da propriedade intelectual, as opiniões

de Jefferson seriam muito mal recebidas por eles.

Resta ainda Andrew Jackson, o protetor do “homem comum” e defensor

do conservadorismo fiscal (ele pagou todas as dívidas do governo federal pela

primeira vez na história dos Estados Unidos) não é mesmo? Infelizmente para

os seus fãs, nem mesmo ele passaria no teste. Durante o governo de Jackson,

as tarifas industriais médias se situavam em torno de 35 a 40%. Ele também

era notoriamente contra o investimento estrangeiro. Quando cancelou em

1836 a licença do (segundo) banco dos Estados Unidos (o governo federal

americano era dono de 20% dele), uma das principais desculpas foi que os

investidores estrangeiros (principalmente os britânicos) eram proprietários de

uma parte “grande demais” do banco. E quanto foi considerado grande

demais? Apenas 30%. Se o presidente de um país em desenvolvimento cancelasse hoje a licença de um banco porque os americanos eram

proprietários de 30% dele, essa medida faria com que o Departamento do

Tesouro dos Estados Unidos tivesse um “chilique”.

Então, aí está. Diariamente, dezenas de milhões de americanos passam o

dia pagando o táxi e comprando sanduíches com um Hamilton ou um

Lincoln, recebendo o troco em Washingtons, sem se dar conta de que esses

venerados políticos são detestáveis protecionistas que os meios de

comunicação do seu país, tanto conservadores quanto liberais, adoram

recriminar. Os banqueiros de Nova York e os professores universitários de

Chicago emitem sons de desaprovação enquanto leem artigos que criticam a

palhaçada contra os investimentos estrangeiros de Hugo Chávez, o Presidente

venezuelano, em exemplares do Wall Street Journal comprado com um Andrew

Jackson, sem se dar conta de que ele condenava ainda mais o investimento

estrangeiro do que Chávez.

Presidentes mortos não falam. Mas se falassem, diriam aos americanos e ao

resto do mundo que as políticas que os seus sucessores promovem hoje são

totalmente opostas às que eles usaram para transformar uma economia agrária

de segunda qualidade, dependente do trabalho escravo, na maior potência

industrial do mundo.

 

Faça o que eu digo, não o que eu fiz

 

Quando são lembrados do passado protecionista dos Estados Unidos, os

economistas que defendem o livre mercado geralmente retrucam que o país

prosperou apesar do protecionismo, e não por causa dele. Eles afirmam que,

de qualquer modo, o país estava destinado a crescer rápido, por ter sido

excepcionalmente bem provido de recursos naturais e por ter recebido muitos

imigrantes esforçados e altamente motivados. Eles também comentam que o

grande mercado interno da nação de algum modo mitigou os efeitos negativos

do protecionismo, permitindo um certo grau de concorrência entre empresas

do país.

Mas o problema que essa resposta encerra é que, por mais dramático que

isso possa ser, os Estados Unidos não são o único país que prosperou com

políticas que contrariam a doutrina do livre mercado. Na realidade, como detalharei mais adiante, quase todos os países ricos de hoje prosperaram com

essas políticas.[24] E, uma vez que são países com condições muito diferentes,

não é possível afirmar que todos compartilhavam algumas condições especiais

que neutralizaram os impactos negativos do protecionismo e outras políticas

“erradas”. Os Estados Unidos podem ter sido favorecidos por um grande

mercado interno, mas o que dizer da minúscula Finlândia ou da Dinamarca? Se

você acha que os Estados Unidos foram beneficiados com a abundância de

recursos naturais, como você explica o sucesso de países como a Coreia e a

Suíça que praticamente não tinham recursos naturais? Se a imigração foi um

fator positivo para os Estados Unidos, o que dizer de todos esses outros países

— entre eles a Alemanha e Taiwan — que perderam alguns dos seus melhores

cidadãos para os Estados Unidos e outros países do Novo Mundo? O

argumento das “condições especiais” simplesmente não funciona.

A Grã-Bretanha, o país que muitas pessoas acreditam ter inventado o livre

comércio, construiu a sua prosperidade baseada em políticas semelhantes às

promovidas por Hamilton. Isso não foi uma coincidência. Embora Hamilton

tenha sido a primeira pessoa a teorizar o argumento da “indústria na infância”,

muitas das suas políticas foram copiadas de Robert Walpole, considerado o

primeiro Primeiro-Ministro britânico,[25] que governou o país entre 1721 e

1742.

Em meados do século XVIII, a Grã-Bretanha entrou na indústria

manufatureira da lã, a indústria de tecnologia avançada da época e que fora

dominada pelos Países Baixos (que são hoje a Bélgica e a Holanda), com a

ajuda da proteção tarifária, de subsídios e outros respaldos que Walpole e os

seus sucessores proporcionaram aos fabricantes de lã do país. A indústria logo

passou a fornecer a principal fonte de receita de exportação da Grã-Bretanha,

o que permitiu que o país importasse os alimentos e a matéria-prima de que

necessitava para iniciar a Revolução Industrial no final do século XVIII e no

início do século XIX. A Grã-Bretanha só veio a adotar o livre comércio na

década de 1860, quando a sua dominância industrial era absoluta. Da mesma

maneira pela qual os Estados Unidos eram o país mais protecionista do

mundo durante a maior parte da sua fase de ascendência (da década de 1830

até a década de 1940), a Grã-Bretanha foi um dos países mais protecionistas do mundo durante grande parte da sua ascensão econômica (da década de

1720 à década de 1850).

Praticamente todos os países ricos da atualidade usaram o protecionismo e

subsídios para promover as suas indústrias na infância. Muitos deles

(especialmente o Japão, a Finlândia e a Coreia) também restringiram

fortemente o investimento estrangeiro. Entre as décadas de 1930 e 1980, a

Finlândia costumava classificar todas as empresas com mais de 20% de

propriedade estrangeira como “empreendimentos perigosos”. Vários deles

(especialmente a França, a Áustria, a Finlândia, Cingapura e Taiwan) usavam

empresas estatais para promover indústrias essenciais. Cingapura, que é famosa

pelas suas políticas de livre comércio e atitudes receptivas para com os

investidores estrangeiros, gera mais de 20% da sua produção por meio de

empresas estatais quando a média internacional está situada em torno de 10%.

Tampouco os países ricos de hoje protegeram muito bem os direitos de

propriedade intelectual dos estrangeiros, às vezes até deixando de fazê-lo

completamente; em muitos deles, era legal patentear a invenção de outra

pessoa, desde que essa pessoa fosse um estrangeiro.

É claro que houve exceções. A Holanda, a Suíça (até a Primeira Guerra

Mundial) e Hong Kong usaram pouco protecionismo, mas nem mesmo esses

países seguiam as doutrinas ortodoxas atuais. Argumentando que as patentes

são monopólios artificiais que contrariam o princípio do livre comércio (um

ponto que estranhamente perdeu terreno com a maioria dos economistas que

hoje defendem o livro comércio), a Holanda e a Suíça se recusaram a proteger

patentes até o início do século XX. Embora não fizesse o mesmo baseado

nesses mesmos princípios, Hong Kong era até recentemente ainda mais

notório pela violação de direitos de propriedade intelectual do que os países

que acabo de citar. Aposto como você conhece alguém — ou pelo menos tem

um amigo que conhece alguém — que comprou software pirata, a imitação de

um Rolex ou uma camiseta “não oficial” de Calvin & Hobbes de Hong Kong.

A maioria dos leitores poderá considerar o meu relato histórico ilógico.

Depois de ter ouvido repetidamente que as políticas de livre mercado são as

melhores para o desenvolvimento econômico, eles talvez achem misterioso o

fato de quase todos os países de hoje poderem ter usado todas essas políticas

supostamente nocivas — como o protecionismo, os subsídios, a regulamentação e a propriedade estatal da indústria — e mesmo assim terem

ficado ricos.

A resposta reside no fato de que essas más políticas eram na verdade boas

políticas, considerando-se o estágio de desenvolvimento econômico no qual

esses países se encontravam na época, por várias razões. Primeiro temos o

argumento de Hamilton da indústria na infância, que explico mais

detalhadamente no meu livro anterior Bad Samaritans. Pelo mesmo motivo que

enviamos os nossos filhos para a escola em vez de obrigá-los a competir com

os adultos no mercado de trabalho, os países em desenvolvimento precisam

proteger e cultivar os seus produtores antes que eles adquiram a capacidade de

competir sem ajuda no mercado mundial. Segundo, nos primeiros estágios de

desenvolvimento, os mercados não funcionam muito bem por várias razões —

transporte ineficiente, fluxo de informações insatisfatório, o pequeno tamanho

do mercado que faz com que os grandes participantes tenham mais facilidade

em manipular as coisas e assim por diante. Isso significa que o governo precisa

regulamentar mais ativamente o mercado e, às vezes, deliberadamente criar

alguns mercados. Terceiro, nesses estágios, o governo precisa fazer ele mesmo

muitas coisas por intermédio de empresas estatais, porque simplesmente não

há um número suficiente de empresas no setor privado capazes de assumir

projetos de alto risco em grande escala.

Apesar da sua história, os países ricos obrigam os países em

desenvolvimento a abrir as fronteiras e expor a sua economia à plena força da

concorrência internacional, usando as condições agregadas à sua ajuda

econômica bilateral e aos empréstimos das instituições financeiras

internacionais que eles controlam (como o FMI e o Banco Mundial) bem

como a influência ideológica que eles exercem por meio da dominância

intelectual. Ao promover políticas que não usaram quando eram países em

desenvolvimento, eles estão dizendo aos países em desenvolvimento de hoje:

“Façam o que eu digo, e não o que fiz.”

 

Uma doutrina a favor do crescimento que reduz o crescimento

 

Quando a hipocrisia histórica dos países ricos é enfatizada, alguns defensores

do livre mercado retrucam dizendo o seguinte: “Bem, o protecionismo e outras políticas intervencionistas podem ter funcionado na América do século

XIX ou no Japão de meados do século XX, mas os países em

desenvolvimento não se deram mal quando tentaram essas políticas nas

décadas de 1960 e 1970?” O que talvez tenha funcionado no passado, dizem

eles, não dará necessariamente certo hoje.

A verdade é que os países em desenvolvimento não tiveram um mau

desempenho nos “velhos dias perniciosos” do protecionismo e da intervenção

estatal dos anos 1960 e 1970. Na realidade, o seu crescimento econômico

nesse período foi bem superior ao que eles alcançaram a partir de 1980 na

presença de uma maior abertura e desregulamentação.

Desde os anos 1980, além da crescente desigualdade (o que era de se

esperar devido à natureza das reformas, que favorece os ricos —, a maioria

dos países em desenvolvimento experimentou uma significativa desaceleração

do crescimento econômico. O crescimento da renda per capita no mundo em

desenvolvimento caiu de 3% ao ano nas décadas de 1960 e 1970 para 1,7% no

período de 1980 a 2000, quando teve lugar o maior número de reformas de

livre mercado. Durante a década de 2000, houve uma recuperação no

crescimento do mundo em desenvolvimento, o que elevou a taxa de

crescimento para 2,6% no período de 1980 a 2009, mas esse aumento foi

causado em grande medida pelo rápido crescimento da China e da Índia —

dois gigantes que, embora tenham tomado medidas liberalizantes, não

adotaram políticas neoliberais.

O desempenho do crescimento em regiões que seguiram religiosamente a

receita neoliberal, ou seja, a América Latina e a África subsaariana, foi muito

inferior ao que fora nos “velhos dias perniciosos”. Nos anos de 1960 e 1970, o

crescimento per capita da América Latina foi de 3,1%. Entre 1980 e 2009, esse

crescimento foi apenas levemente superior a um terço desse percentual: 1,1%.

E mesmo assim, essa taxa deveu-se, em parte, ao rápido crescimento de países

da região que haviam explicitamente rejeitado as políticas neoliberais em algum

momento da década de 2000, a saber, a Argentina, o Equador, o Uruguai e a

Venezuela. O crescimento per capita da África subsaariana foi de 1,6% durante

os “velhos dias perniciosos”, mas a sua taxa de crescimento entre 1980 e 2009

foi de apenas 0,2%.

Resumindo, o livre comércio, as políticas de livre mercado são políticas que

raramente funcionaram, se é que um dia deram certo. A maioria dos países

ricos não utilizou essas políticas quando eram países em desenvolvimento,

enquanto essas políticas desaceleraram o crescimento e aumentaram a

desigualdade da renda nos países em desenvolvimento nas últimas três

décadas. Poucos países ficaram ricos por meio do livre comércio e de políticas

de livre mercado, e poucos jamais ficarão.

 

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