12 - Os governos são capazes de fazer boas escolhas

 

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Os governos são capazes de fazer boas escolhas

 

O que eles dizem

 

Os governos não têm as informações e o know-how necessários para tomar

decisões comerciais inteligentes e “escolher os vencedores” por meio da

política industrial. Na verdade, os tomadores de decisões dos governos estão

propensos a escolher alguns notáveis perdedores, considerando-se que eles são

mais motivados pelo poder do que pelo lucro e não têm que arcar com as

consequências financeiras das decisões que tomam. Especialmente quando o

governo tenta contrariar a lógica do mercado e promover indústrias que estão

além dos recursos e da capacidade do seu país, os resultados são desastrosos,

como é comprovado pelos projetos de “elefantes brancos”, abundantes nos

países em desenvolvimento.

 

O que eles não dizem

 

Os governos são capazes de fazer boas escolhas, às vezes escolhas

espetaculares. Se olharmos em volta com a mente aberta, veremos muitos

exemplos no mundo inteiro de governos que fizeram escolhas bem-sucedidas.

O argumento de que as decisões do governo que afetam as empresas

comerciais certamente serão inferiores às decisões tomadas pelas próprias

empresas é injustificável. Ter informações mais detalhadas não garante

melhores decisões; na realidade, pode ser mais difícil tomar a decisão certa

quando estamos envolvidos demais com a situação. Além disso, existem

maneiras pelas quais o governo pode obter melhores informações e melhorar a

qualidade das suas decisões. Além do mais, decisões que são boas para

empresas individuais podem não ser boas para a economia nacional como um

todo. Por conseguinte, o fato de o governo escolher vencedores contrariando

os sinais do mercado pode melhorar o desempenho econômico nacional, especialmente se isso for feito em estreita (porém não excessiva) colaboração

com o setor privado.

 

A pior proposta de negócio da história humana

 

Dizem que Eugene Black, o presidente que ocupou o cargo por mais tempo

na história do Banco Mundial (1949-1963), criticou os países em

desenvolvimento pelo fato de se fixarem em três totens — a rodovia, a usina

siderúrgica integrada e o monumento do chefe de estado.

O comentário do Sr. Black a respeito do monumento talvez tenha sido

injusto (muitos líderes políticos dos países em desenvolvimento na época não

eram propensos à autoexaltação), mas ele estava certo ao se preocupar com a

então difundida tendência de empreender projetos grandiosos, como rodovias

e usinas siderúrgicas, independentemente da sua viabilidade econômica. Na

época, inúmeros países em desenvolvimento construíram rodovias que

permaneceram vazias e siderúrgicas que só sobreviveram à custa de

gigantescos subsídios do governo e proteção tarifária. Expressões como

“elefante branco” ou “castelo no deserto” foram inventadas nesse período

para descrever esses projetos.

No entanto, de todos os castelos no deserto em potencial, o plano da

Coreia do Sul de construir uma usina siderúrgica integrada, concebido em

1965, foi um dos mais excêntricos.

Na época, a Coreia era um dos países mais pobres do mundo, e sobrevivia

baseada na exportação de recursos naturais (p. ex., peixe, minério de

tungstênio) ou de produtos fabricados com mão de obra intensiva (p. ex.,

perucas feitas com cabelo humano, roupas baratas). De acordo com a teoria

aceita do comércio internacional, conhecida como “teoria da vantagem

comparativa”, um país como a Coreia, com muita mão de obra e muito pouco

capital, não deveria estar produzindo produtos altamente dependentes de

capital, como o aço.[41]

O que era ainda pior, a Coreia nem mesmo produzia as matérias-primas

necessárias. A Suécia desenvolveu naturalmente uma indústria do ferro e do

aço porque ela tem uma grande quantidade de depósitos de minério de ferro.

A Coreia não produzia praticamente nenhum minério de ferro ou coque, os dois principais componentes da fabricação de aço moderna. Hoje em dia, eles

poderiam ter sido importados da China, mas essa era a época da Guerra Fria

quando não havia comércio entre a China e a Coreia do Sul, de modo que as

matérias-primas teriam que ser importadas de países como a Austrália, o

Canadá e os Estados Unidos — todos situados a oito ou dez mil quilômetros

de distância — o que aumentava significativamente o custo de produção.

É compreensível que o governo coreano estivesse tendo dificuldade em

convencer os possíveis doadores e financiadores das vantagens do seu plano,

embora propusesse subsidiar a usina siderúrgica de todas as maneiras possíveis

— infraestrutura gratuita (portos, rodovias, ferrovias), descontos tributários,

depreciação acelerada dos bens de capital (para que a carga tributária fosse

minimizada nos primeiros anos), tarifas de serviços públicos reduzidas e

milhares de outras coisas.

Embora as negociações com os doadores em potencial — como o Banco

Mundial e os governos dos Estados Unidos, do Reino Unido, da Alemanha

Ocidental, da França e da Itália — estivessem em andamento, o governo

coreano fez coisas que tornaram o projeto ainda menos atraente. Quando a

companhia que iria administrar a usina siderúrgica — a Pohang Iron and Steel

Company (POSCO) — foi criada em 1968, ela era uma empresa estatal (SOE -

State Owned Enterprise), apesar das difundidas preocupações com relação à

incapacidade das empresas estatais nos países em desenvolvimento. E para

completar, a empresa seria dirigida pelo Sr. Park Tae-Joon, ex-general do

exército com uma experiência mínima de alguns anos como dirigente de uma

empresa estatal de mineração de tungstênio. Até mesmo para uma ditadura

militar, isso estava indo longe demais. O país estava prestes a iniciar o maior

empreendimento empresarial da sua história, e o homem que ficaria no

comando nem mesmo era um empresário profissional!

Desse modo, os doadores em potencial estavam provavelmente diante da

pior proposta comercial da história humana — uma empresa estatal, dirigida

por um militar indicado politicamente, que iria fabricar um produto que todas

as teorias econômicas aceitas afirmavam não ser adequado ao país.

Naturalmente, o Banco Mundial recomendou aos outros possíveis doadores

que não apoiassem o projeto, e cada um deles se retirou oficialmente da

negociação em abril de 1969.

Sem se deixar abater, o governo coreano conseguiu convencer o governo

japonês a direcionar grande parte dos pagamentos da indenização que estava

fazendo devido ao seu governo colonial (1910-1945) para o projeto da usina

siderúrgica e fornecer as máquinas e a assistência técnica necessária para a

usina.

A empresa começou a produzir em 1973 e consolidou a sua presença com

extraordinária rapidez. Já em meados da década de 1980, ela era considerada

um dos fabricantes de aço de qualidade inferior mais eficazes em termos de

custo do mundo. Na década de 1990, era uma das principais siderúrgicas do

mundo. Foi privatizada em 2001, não pelo seu mau desempenho e sim por

razões políticas, e hoje é o quarto maior produtor de aço do mundo (em

quantidade de produção).

Portanto, temos um grande enigma nas mãos. Como uma das piores

propostas comerciais da história produziu um dos negócios mais bem-

sucedidos da história? Na realidade, o enigma é ainda maior, porque a POSCO

não é a única empresa coreana que foi criada por meio da iniciativa do

governo.

Ao longo dos anos 1960 e 1970, o governo coreano pressionou muitas

empresas do setor privado a formar indústrias que elas não teriam formado

espontaneamente. Isso foi feito frequentemente por meio de incentivos, como

subsídios ou proteção tarifária das importações (embora os incentivos também

fossem ameaças no sentido que seriam negados para os que tivessem um mau

desempenho). No entanto, mesmo quando todos esses incentivos não eram

suficientes para convencer os empresários envolvidos, grandes ameaças eram

feitas, como a suspensão de empréstimos dos bancos, que na época eram

completamente estatais, ou até mesmo um “bate-pato reservado” com a

polícia secreta.

Curiosamente, muitos dos empreendimentos promovidos dessa maneira

pelo governo se revelaram grandes exemplos de sucesso. Na década de 1960, o

Grupo LG, o gigante da eletrônica, foi proibido pelo governo de ingressar na

indústria têxtil que desejava e obrigado a entrar na indústria de cabos elétricos.

Ironicamente, a empresa de cabos tornou-se a base do seu negócio em

eletrônica, pelo qual a LG é hoje famosa (você saberia se tivesse desejado

comprar o último modelo do celular Chocolate). Na década de 1970, o governo coreano exerceu uma enorme pressão sobre o Sr. Chung Ju-Yung, o

lendário fundador do Grupo Hyundai, famoso pelo seu apetite por

empreendimentos arriscados, para que fundasse uma empresa de construção

naval. Dizem que até mesmo Chung hesitou inicialmente diante da ideia, mas

cedeu quando o General Park Chung-Jee, o então ditador do país e mentor do

milagre econômico da Coreia, ameaçou pessoalmente levar à falência o seu

grupo empresarial. Hoje, a empresa de construção naval Hyundai é uma das

maiores do mundo na sua especialidade.

 

Escolhendo perdedores?

 

Segundo a teoria econômica dominante do livre mercado, coisas como o

sucesso da POSCO, da LG e da Hyundai que acabo de descrever

simplesmente não deveriam acontecer. A teoria nos diz que o capitalismo

funciona melhor quando as pessoas têm liberdade para cuidar dos seus

negócios sem nenhuma interferência do governo. É argumentado que as

decisões do governo certamente serão inferiores às decisões tomadas por

aqueles que estão diretamente envolvidos com o assunto em questão. Isso

acontece porque o governo não está de posse da mesma quantidade de

informações a respeito do negócio em questão quanto à empresa que está

diretamente ligada a ele. Assim, por exemplo, se uma empresa prefere ingressar

na Indústria A e não na Indústria B, deve ser porque ela sabe que A seria mais

lucrativa que B, tendo em vista a sua capacidade e as condições do mercado.

Seria uma atitude extremamente arrogante da parte de uma autoridade do

governo, por mais competente que essa pessoa possa ser segundo um padrão

absoluto, dizer aos dirigentes da empresa que eles deveriam investir na

Indústria B, já que ela simplesmente não tem o tino comercial e a experiência

desses dirigentes. Em outras palavras, argumenta a teoria, o governo não é

capaz de fazer boas escolhas.

A situação na realidade é ainda mais extrema, afirmam os economistas que

defendem o livre mercado. Não apenas os tomadores de decisões do governo

são incapazes de fazer boas escolhas; eles estão propensos a escolher

perdedores. O mais importante é que os tomadores de decisões do governo —

os políticos e os burocratas — são impulsionados pelo desejo de maximizar o poder, e não os lucros. Por conseguinte, eles provavelmente aprovarão projetos

do tipo elefante branco que têm uma alta visibilidade e um simbolismo

político, independentemente da sua viabilidade econômica. Além disso, como

as autoridades do governo lidam com o “dinheiro de outras pessoas”, elas não

precisam realmente se preocupar com a exequibilidade econômica do projeto

que estão promovendo para mais detalhes sobre “o dinheiro de outras

pessoas”). Entre as metas erradas (prestígio em vez do lucro) e os incentivos

errados (não arcar pessoalmente com as consequências das decisões tomadas),

é quase certo que essas autoridades escolheriam perdedores, caso viessem a

interferir em assuntos de negócios. A teoria afirma que os negócios não devem

ser da competência do governo.

O exemplo mais conhecido de um governo escolher um perdedor por

causa de metas e incentivos errados é o projeto do Concorde, conjuntamente

financiado pelos governos britânico e francês na década de 1960. O Concorde

continua a ser literalmente um dos feitos mais impressionantes de engenharia

da história humana. Ainda me lembro de ter visto um dos slogans de

propaganda mais memoráveis que já encontrei, em um outdoor da British

Airways em Nova York; ele recomendava às pessoas que “chegassem antes de

você partir” voando pelo Corcorde (a travessia do Atlântico durava cerca de

três horas, enquanto a diferença de horário entre Nova York e Londres é de

cinco horas). No entanto, se levarmos em conta todo o dinheiro gasto no seu

desenvolvimento e os subsídios que os dois governos tiveram que conceder à

British Airways e à Air France até mesmo para comprar as aeronaves, o

Concorde foi um inequívoco fracasso comercial.

Um exemplo ainda mais deplorável de um governo escolher um perdedor

por estar separado da lógica do mercado é o caso da indústria aeronáutica da

Indonésia. A indústria teve início na década de 1970, quando o país era um

dos mais pobres do mundo. Essa decisão só foi tomada porque o Dr.

Bacharuddin Habibie, vice-líder do Presidente Mohammed Suharto durante

vinte anos (e presidente do país por apenas um ano, depois da queda deste

último), por acaso era engenheiro espacial e havia feito o seu treinamento e

trabalhado na Alemanha.

Mas se todas as teorias econômicas aceitas e as evidências de outros países

levam a crer que os governos estão propensos a escolher perdedores e não vencedores, como o governo coreano conseguiu fazer tantas escolhas

acertadas?

Uma explicação possível é que a Coreia é uma exceção. Qualquer que fosse

o motivo, as autoridades do governo coreano eram tão excepcionalmente

capazes, diria o argumento, que conseguiam escolher vencedores de uma

maneira que ninguém mais conseguia. No entanto, isso obrigatoriamente

implicaria que os coreanos são o povo mais inteligente da história. Na

condição de um bom coreano, eu não me importaria com uma explicação que

nos retrate em uma luz tão gloriosa, mas duvido que os não coreanos se

deixariam convencer por esse argumento (e eles estão certos —.

Na realidade, como analiso mais detalhadamente em outra parte do livro

(particularmente nas, a Coreia não é o único país no qual o governo fez

escolhas acertadas.[42] Outras economias milagrosas do Leste Asiático fizeram

o mesmo. A estratégia coreana de escolher vencedores, embora envolvendo

métodos mais agressivos, foi copiada daquela praticada pelo governo japonês.

E os governos de Taiwan e de Cingapura não tiveram um desempenho pior do

que o seu correspondente coreano, embora as ferramentas políticas utilizadas

tenham sido um tanto diferentes.

O mais importante é que não foram apenas os governos do Leste Asiático

que fizeram boas escolhas. Na segunda metade do século XX, o governo de

países como a França, a Finlândia, a Noruega e a Áustria moldaram e

conduziram o desenvolvimento industrial com grande sucesso por meio da

proteção, de subsídios e de investimentos de empresas estatais. Embora o

governo americano finja que não é verdade, ele escolheu quase todos os

vencedores industriais do país a partir da Segunda Guerra Mundial por meio

de um enorme apoio à pesquisa e desenvolvimento (P&D). As indústrias de

computador, de semicondutores, de aeronaves, da internet e de biotecnologia

foram desenvolvidas graças à P&D subsidiada pelo governo americano. Até

mesmo no século XIX e no início do século XX, quando as políticas

industriais do governo eram muito menos organizadas e eficazes do que no

final do século XX, praticamente todos os países ricos usavam tarifas,

subsídios, licenciamentos, regulamentações e outros tipos de políticas para

promover indústrias específicas em detrimento de outras, com graus

consideráveis de sucesso.

Se os governos são capazes de fazer boas escolhas com tanta regularidade,

às vezes com resultados espetaculares, você talvez tenha vontade de saber se

existe alguma coisa errada com relação à teoria econômica dominante que

afirma que isso não pode ser feito. De fato, eu gostaria de dizer que essa teoria

contém um grande número de coisas erradas.

Em primeiro lugar, a teoria pressupõe implicitamente que aqueles que

estão mais próximos da situação estarão de posse das melhores informações e,

portanto, tomarão as melhores decisões. Isso poderá parecer plausível mas, se

a proximidade com relação às situações garantisse melhores decisões,

nenhuma empresa jamais tomaria uma decisão errada. Às vezes, estar perto

demais da situação pode tornar mais difícil, em vez de mais fácil, examiná-la

objetivamente. É por esse motivo que existem inúmeras decisões de negócios

que os tomadores de decisões consideram uma obra genial e que outras

pessoas encaram com ceticismo, ou até mesmo com puro e simples desprezo.

Em 2000, por exemplo, a AOL, a empresa da internet, comprou o grupo Time

Warner. Apesar do profundo ceticismo de muitas pessoas de fora, Steve Case,

o então chairman da AOL, chamou a incorporação de uma “fusão histórica”

que iria transformar “o cenário da mídia e da internet”. Subsequentemente, a

fusão se revelou um fracasso retumbante, que levou Jerry Levin, o principal

dirigente da Time Warner na ocasião da fusão a admitir em janeiro de 2010

que ela tinha sido “o pior negócio do século”.

É claro que, ao dizer que não podemos necessariamente pressupor que a

decisão de um governo relacionada com uma empresa será pior do que uma

decisão tomada pela própria empresa, não estou negando a importância de ter

boas informações. No entanto, na medida em que essas informações são

necessárias para a sua política industrial, o governo pode tomar medidas para

garantir que terá acesso a essas informações. E de fato, os governos que têm

feito as escolhas mais acertadas tendem a ter canais mais eficazes de troca de

informações com o setor empresarial.

Uma maneira óbvia para um governo garantir o acesso a informações

vantajosas é criar uma empresa estatal e administrá-la ele mesmo. Países como

Cingapura, França, Áustria, Noruega e Finlândia recorreram intensamente a

essa solução. Em segundo lugar, o governo pode exigir legalmente que

empresas e indústrias que recebem apoio governamental informem regularmente alguns aspectos essenciais dos seus negócios. O governo coreano

fez isso meticulosamente nos anos 1970, quando estava fornecendo um forte

apoio financeiro para várias novas indústrias, como as de construção naval, de

eletrônica e as siderúrgicas. Outro método envolve recorrer a redes informais

entre autoridades do governo e as elites empresariais para que as autoridades

possam adquirir um bom conhecimento das situações empresariais, embora

contar exclusivamente com esse canal possa conduzir a uma “mentalidade de

clube” excessiva ou à corrupção pura e simples. A rede de política francesa,

construída em torno dos graduados da ENA (École Nationale

d’Administration), é o exemplo mais famoso disso, que mostra tanto os seus

aspectos positivos quanto negativos. Em um ponto intermediário entre os dois

extremos da exigência legal e as redes pessoais, os japoneses desenvolveram os

“conselhos deliberativos”, nos quais as autoridades do governo e os líderes

empresariais trocam regularmente informações por meio de canais formais, na

presença de observadores pertencentes a entidades externas como as do

mundo acadêmico ou da mídia.

Além disso, a teoria econômica dominante deixa de reconhecer que

poderia haver um conflito entre interesses comerciais e interesses nacionais.

Embora os empresários possam de um modo geral (porém não

necessariamente, como argumentei anteriormente) conhecer os seus assuntos

melhor do que as autoridades do governo e, portanto, ser capazes de tomar

decisões que atendam melhor aos interesses das suas empresas, não existe

nenhuma garantia de que as suas decisões serão boas para a economia

nacional. Assim, por exemplo, quando quiseram ingressar na indústria têxtil na

década de 1960, os dirigentes da LG estavam fazendo a coisa certa para a sua

empresa, mas ao obrigá-los a entrar na indústria de cabos elétricos, o que

possibilitou que a LG se tornasse uma empresa de eletrônica, o governo

coreano estava cuidando dos interesses nacionais da Coreia — e dos interesses

da LG a longo prazo — de uma maneira melhor. Em outras palavras, o fato de

o governo escolher vencedores pode prejudicar alguns interesses comerciais,

mas pode produzir um resultado melhor a partir do ponto de vista social.

 

Vencedores estão sendo escolhidos o tempo todo Até agora, relacionei muitos exemplos bem-sucedidos de governos que

fizeram escolhas acertadas e expliquei por que a teoria do livre mercado que

nega a possibilidade de que isso aconteça está repleta de buracos.

Ao fazer isso, não estou tentando deixá-lo cego para os casos de fracassos

do governo. Já mencionei a série de castelos no deserto construídos em muitos

países em desenvolvimento nas décadas de 1960 e 1970, inclusive a indústria

aeronáutica da Indonésia. No entanto, há mais coisas. Algumas tentativas do

governo de escolher vencedores fracassaram até mesmo em países que são

famosos pela sua competência nessa área, como o Japão, a França e a Coreia.

Já mencionei a malfadada incursão do governo francês no Concorde. Nos

anos 1960, o governo japonês tentou em vão promover a incorporação da

Honda, que ele considerava pequena e fraca demais, pela Nissan, porém mais

tarde foi constatado que a Honda era uma empresa muito mais bem-sucedida

do que a Nissan. O governo coreano tentou promover a indústria de fundição

do alumínio no final nos anos 1970, mas a indústria foi golpeada por um

enorme aumento nos preços da energia, a qual é responsável por uma

proporção particularmente elevada dos custos de produção do alumínio. E

esses são apenas os exemplos mais notórios.

No entanto, da mesma maneira como as histórias de sucesso não nos

permitem defender que os governos devem escolher os vencedores em todas

as circunstâncias, os fracassos, por mais numerosos que sejam, não invalidam

todas as tentativas dos governos de escolher vencedores.

Pensando bem, é natural que os governos errem ao fazer escolhas. Faz

parte da natureza das decisões empresariais que encerram riscos neste mundo

inconstante que elas frequentemente sejam inadequadas. Afinal de contas, as

empresas do setor privado tentam escolher vencedores o tempo todo,

apostando em tecnologias incertas e ingressando em atividades que outros

consideram impossíveis, e com frequência fracassam. Na realidade, exatamente

da mesma maneira pela qual nem mesmo os governos que têm o melhor

histórico de escolher vencedores conseguem fazer isso o tempo todo, nem

mesmo as empresas mais bem-sucedidas tomam as decisões certas o tempo

todo; pense no desastroso sistema Windows Vista da Microsoft (com o qual

infelizmente estou escrevendo este livro) e o embaraçoso fracasso da Nokia

com o aparelho de celular/console de video game N-Gage.

A questão não é se os governos são capazes de escolher vencedores, já que

eles obviamente são, mas como melhorar a sua “média de acertos”. E ao

contrário do que se acredita popularmente, a média de acertos dos governos

pode ser substancialmente aumentada, na presença de uma vontade política

adequada. Os países que são frequentemente associados ao sucesso na escolha

de vencedores demonstram esse ponto. O milagre taiwanês foi engendrado

pelo Partido Nacionalista do governo, que fora sinônimo de corrupção e

incompetência até ser forçado a se mudar para Taiwan depois de perder a

China continental para os comunistas em 1949. Na década de 1950, o governo

coreano era notoriamente incompetente em gestão econômica, a ponto de o

país ser descrito como um poço sem fundo pela USAID, a agência de ajuda

econômica do governo americano. No final do século XIX e início do século

XX, o governo francês era famoso pela sua relutância e incapacidade em

escolher vencedores, mas ele se tornou o campeão de escolhas acertadas na

Europa depois da Segunda Guerra Mundial.

A realidade é que vencedores estão sendo escolhidos o tempo todo tanto

pelo governo quanto pelo setor privado, mas as iniciativas conjuntas entre os

dois tendem a ser as mais bem-sucedidas. Em todos os tipos de escolhas de

vencedores — privadas, públicas, conjuntas — ocorrem sucessos e fracassos,

às vezes espetaculares. Se permanecermos cegos pela ideologia do livre

mercado que nos diz que somente as escolhas de vencedores feitas pelo setor

privado têm chance de ter êxito, acabaremos deixando de reconhecer um

enorme leque de possibilidades para o desenvolvimento econômico por meio

da liderança pública ou de iniciativas conjuntas entre o setor público e o

privado.

 

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