Apresentação

Conquistar o Estado Democrático e Social de

Direito

Cabe ao conjunto da sociedade brasileira garantir que o Estado possa prover condições essenciais para o exercício da cidadania. Os servidores públicos, especialmente, devem cumprir à risca essa tarefa, por ser imperativo ético, moral e legal.

Contudo, fatores como a consolidação histórica de um Estado autoritário, sua condução política distante das demandas sociais, o quadro de deterioração do aparelho administrativo, a desarticulação da sociedade civil, aliados a uma cultura de serviços que não releva os interesses-fim da Administração Pública, têm dificultado a construção da cidadania.

Saúde, Previdência Social e Educação, entre outras, são peças essenciais ao exercício da cidadania. Cabe, especialmente, aos servidores públicos e às instituições que trabalham para a consolidação da democracia social em nosso país uma parcela considerável de responsabilidade na condução desta tarefa. Igualmente, ações concretas de governo articulando os demais segmentos interessados devem constituir prioridade nacional.

Nesse contexto, inserem-se diversas iniciativas para instituir sistemas de gestão participativa e qualificativa dos serviços públicos. Trata-se da adoção de um novo conceito de gerenciamento das relações de trabalho no setor público. Um instrumento para democratizar e promover o desenvolvimento combinado destas relações, com metas e objetivos comuns previamente acordados e definidos entre os vários protagonistas. Tais sistemas têm por substrato promover o envolvimento, a integração e a participação do conjunto dos servidores nos assuntos de interesse comum, por intermédio da participação organizada de suas entidades sindicais. Buscam, também, estimular o crescimento das taxas de controle social e de exigência de qualidade por parte da comunidade usuária dos serviços.

Seu propósito fundamental é, no entanto, promover e direcionar o desenvolvimento das relações de trabalho e o tratamento dos seus conflitos, utilizando, como referência, o objetivo comum de prestar e atender - com qualidade, eficácia e democracia - aos serviços e às demandas da cidadania em benefício da dignidade da pessoa humana.

Eis, portanto, o objeto fundamental do qual se ocupará este livro.

Sistematização de experiências

O primeiro objetivo deste trabalho consiste em sistematizar e democratizar experiências de tratamento de conflitos e o desenvolvimento das relações de trabalho no setor público, em uma perspectiva de qualificação dos serviços prestados à população. Foram processos introduzidos a partir de 1988, por intermédio da instituição de sistemas de negociação e de gestões participativas, dos quais pude participar diretamente, sempre na condição de convidado.

O segundo objetivo é contribuir para a implantação prática de projetos dessa natureza, especialmente na área da Seguridade Social, razão pela qual o trabalho assume certa forma didática e não se propõe a aprofundar, no plano teórico, os temas tratados.

Combinação de fórmulas

A necessidade de novos mecanismos de gerenciamento, abordagem e desenvolvimento das relações de trabalho no setor público, na perspectiva anteriormente apontada, obriga-nos a repensar a administração pública e a elaborar propostas adaptadas às diferentes situações legais com as quais coabitam essas relações. Ε também força especialistas e estudiosos desses assuntos a atuarem segundo uma lógica que determina a adoção de iniciativas combinadas, umas voltadas para mudanças legislativas, de fundo; outras, mais pragmáticas, voltadas para aplicação imediata, nas condições legais já estabelecidas; todas, porém, direcionadas para a obtenção de resultados concretos e para intervenções nos campos do comportamento e da cultura estabelecida no meio.

Os modelos sugeridos segundo esta concepção concretizam-se na formalização de documentos contendo procedimentos acordados, princípios e normas reguladoras dessas relações, subscritos pelas partes interessadas. Este conjunto de regras pode ser instituído por intermédio da celebração de convênios, contratos ou, ainda, por meio de legislação apropriada. Ε esta a matéria-prima utilizada na confecção do livro.

Diante disto, propusemo-nos a analisar três formas diferentes de aplicação desses novos conceitos, todas desenvolvidas com fulcro no princípio participativo e na necessidade permanente de concretização dos mais elementares direitos da cidadania, amplamente apregoados pela Constituição Federal de 1988.

Modelo contratual

Uma primeira forma estudada adapta-se mais às relações regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), ainda encontradas no setor público, trata-se do modelo contratual, que se assemelha aos institutos oriundos do Direito do Trabalho. As teses favoráveis à aplicação deste modelo ganharam força no período imediatamente posterior à promulgação da Constituição de 1988, com a instituição do direito de organização sindical conquistado pelos servidores públicos. Contudo, crescem cada vez mais as resistências ao modelo contratual puro, desacompanhado de legislação de suporte. As principais características desse modelo estão presentes no Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho do

IAMPSE, 1 razão pela qual esta experiência será objeto de cuidadosa análise.

Convênios

A forma de convênio, na qual aparece mais explícita a combinação favorável à consecução das finalidades administrativas, com ênfase total na questão dos direitos dos usuários, é integralmente sustentada em princípios e normas que informam e regem o Direito e a Administração Pública. As experiências aplicadas por meio deste modelo não encontraram as resistências de caráter jurídico apostas ao modelo contratual. São ilustrativas do modelo apresentado sob o formato de convênio as seguintes experiências, descritas e estudadas neste livro: Sistema de Gestão Qualificativa

das Relações de Trabalho e dos Serviços da Seguridade Social2 e

Convênio do Sistema de Gestão Participativa do INSS. 3

Legislação de suporte

A introdução do modelo de gerenciamento participativo e qualificativo das relações de trabalho e dos serviços públicos, por meio de legislação de suporte, em caráter nacional, tem esbarrado na ausência de vontade política das instâncias competentes. Invariavelmente, esta matéria surge 'de carona' em projetos legislativos mais amplos. Portanto, em nível nacional, ainda não foi testada a posição dos diversos agentes políticos, especificamente sobre este assunto. A regulamentação legislativa já foi experimentada, em alguns casos, conforme se demonstrará, especialmente por intermédio das experiências: Estudos e Propostas para Implantação de Sistema Permanente de Negociação

e Contratação Coletiva de Trabalho,4 Negociação Coletiva e

Legislação Municipal em Campinas, 5 Sistema Democrático de

Relações de Trabalho,6 Resoluções do Conselho Nacional de Saúde e Decreto Ministerial (1994).

É bom ressaltar que a regulação legislativa da matéria não será suficiente para assegurar mudanças efetivas no comportamento dos agentes políticos e administrativos e, conseqüentemente, gerar qualidade para as relações de trabalho e para os serviços públicos. Mas será, sem dúvida, fundamental para responder às principais resistências que são apostas a modelos desse tipo, capitaneadas por áreas jurídicas mais conservadoras.

Contratos, convênios e legislação de suporte

Conhecer e estudar determinados modelos, ainda que possam ser considerados como superados, é imprescindível para compreender melhor o tema e avançar na formulação e na implementação de novos projetos. Das três formas comentadas, a ênfase maior será para os convênios, mais compatíveis com normas e procedimentos próprios da Administração Pública. Sua aplicação, combinada com eventual aprovação de legislação de suporte sobre a matéria, para reforçar os objetivos e conferir certa uniformidade ao sistema, apresenta-se, aqui, como a fórmula ideal.

Não se pode esquecer, contudo, que a celebração de convênios voltados às finalidades visadas não depende de prévia autorização legislativa, conforme demonstram os estudos Doutrina, Análise Técnica e Sustentação Jurídica da Forma Padronizada de Convênio, apresentados mais adiante.

Ressalte-se, por fim, que a proposta de legislação de suporte, específica para a área de Saúde, estaria contemplada em caso de aprovação de legislação de suporte, de caráter geral para a Administração Pública, nos termos propostos. Contudo, é mostrada aqui por apresentar possibilidades para que se promova a implementação de projetos dessa natureza em grau de prioridade. Parte dos estudos a serem apresentados foram desenvolvidos, inicialmente, para o Núcleo Técnico Μultiprofissional para a Qualificação de Recursos Humanos, do qual participamos, constituído no âmbito do Ministério da Saúde, cuja finalidade era promover o desenvolvimento do projeto Gestão Participativa para a Qualificação das Relações de Emprego, de Trabalho e dos Serviços da Seguridade Social. Esse projeto contou com a colaboração do Ministério da Previdência e Assistência Social, por intermédio do INSS/SP e apoio da Organização Mundial (OMS) e Organização

Pan-Americana da Saúde (OPS).7

Metodologia

O trabalho foi organizado e dividido em cinco capítulos. No primeiro, reuniu-se conteúdo para responder, com objetividade, ao que sempre se pergunta de forma simples e direta: o que se propõe? Apresentam-se proposições atuais de legislação de suporte e de modelo de convênio, seus fundamentos jurídicos e os elementos de sustentação doutrinária da forma padronizada de convênio. No capítulo 2, procura-se contribuir para solucionar a questão: como introduzir no setor público novas propostas de gestão? O Roteiro em Seis Passos para Implantação de Sistemas de Gestão foi a forma encontrada para estimular a aplicação prática desses modelos. Compilaram-se experiências verificadas sob o formato contratual ou conveniado, protocolos prévios de compromissos, protocolos de resultados e demais instrumentos dessa natureza. No capítulo 3, propôs-se demonstrar que avaliação se faz de modelos de gestão já conhecidos. A resposta são estudos e análises de caráter conceituai e político. Também foram reunidas as experiências legislativas. No capítulo 4, reuniu-se material para solucionar outra dificuldade bastante comum: como negociar conflitos de interesse em época de escassez de recursos? São abordadas, especificamente, técnicas de gerenciamento e tratamento de conflitos. Funciona, na prática, como complemento do Roteiro em Seis Passos: instituído um modelo de gestão participativa, como colocá-lo em funcionamento no dia-a-dia da Administração Pública? Para cumprir essa tarefa, optou-se pela tradução de material mais apropriado. No último capítulo, incluíram-se comentários finais e um tópico em que estão contidas as dúvidas mais comuns sobre o tema, em forma de perguntas e respostas.

É necessário esclarecer a seqüência dos assuntos aqui tratados. Com efeito, escolhemos começar o trabalho com o que consideramos mais atual e consistente em termos de proposta concreta sobre o tema. As proposições sugeridas no início resultaram dos estudos elaborados sobre as diversas experiências arroladas, posteriormente, no próprio livro. Há, portanto, uma inversão proposital na ordem de apresentação desse assunto para destacar o avanço e a evolução da matéria e a definição conceituai do autor sobre a forma mais adequada de introdução desses modelos de gestão. Em razão de seu caráter, considera-se coletiva a autoria deste trabalho. Por este motivo, serão registrados os autores, quando for o caso, ao final de matérias e documentos citados.

1 Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual, Governo do Estado de São Paulo, 1988.

2 Ministérios da Saúde e da Previdência e Assistência Social, 1995.

3 Instituto Nacional do Seguro Social, São Paulo, 1993.

4 Prefeitura do Municipal de São Paulo, 1992.

5 Prefeitura Municipal de Campinas, 1992.

6 Proposta de novo modelo de relações de trabalho, de introdução de sistema permanente de negodação coletiva no setor público e de instituição do Conselho Nacional de Administração Pública, Central Única dos Trabalhadores (CUT), 1992.

7 Integraram também o Núcleo Técnico Multiprofissional os médicos David Braga Júnior, José Carlos Oliveira, José Paranaguá de Santana e Roberto Passos Nogueira.