3.3. Assuntos relacionados à área da saúde

Art. 16º. As despesas com a execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias.

Art. 17º. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. As Comissões competentes.

 

3.3. Assuntos relacionados à área da saúde

Modelo contratualista do IAMSPE (segundo seus administradores)

Na análise da experiência de Negociação Coletiva de Trabalho, produzida pelo Hospital do Servidor Público do Estado de São Paulo e transcrita a seguir, estão reunidos diversos elementos que permitem mensurar resultados e interpretar significados. É, portanto, excelente material de pesquisa para a comunidade interna da instituição e para a de usuários dos serviços, bem como para estudiosos do assunto e interessados em geral. Pela condição privilegiada dos autores, José Carlos Ramos de Oliveira e David Braga Júnior - responsáveis, à época, com dirigentes sindicais, pela implantação do modelo -, torna-se possível conhecer os caminhos pelos quais trilham os processos de mudanças nas instituições. O IAMSPE volta a ser assunto na seção "Aos Sindicatos Combativos", e transcrevem-se peças do modelo no Roteiro em Seis Passos para Implantação de Sistemas de Gestão.

Introdução

A análise da implementação do Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho no âmbito do Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público do Estado, sua descrição e seus resultados, requer, primeiramente, reflexões que permitam uma contextualização clara da Instituição e dos determinantes políticos que envolveram essa iniciativa.

Em seguida a essas reflexões, discutiremos o modo como a proposta foi sendo assimilada pelos representantes dos servidores da Instituição e como ela pôde tomar sua forma final, definindo-se seus limites de abrangência, sua operacionalidade e os aspectos legais que embasaram a iniciativa. Alguns exemplos de protocolos obtidos através da negociação serão enumerados.

Os resultados obtidos serão mostrados por meio dos reflexos ocorridos no âmbito institucional. O comparativo dos resultados quantitativos, realizado através de alguns indicadores de produção hospitalar, envolve um período de quatro anos, que vai desde o ano imediatamente anterior à nossa indicação para a direção daquela autarquia estadual (1987), até o final de 1990, já que no primeiro semestre de 1991 deixamos a direção daquele órgão.

Por fim, à guisa de conclusão, comentaremos alguns pontos que o Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho permite alcançar no que se refere ao trato com os recursos humanos e as relações de trabalho no setor público.

Características administrativas e institucionais do IAMSPE e do HSPE

O Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público do Estado de São Paulo (IAMSPE) é uma autarquia do Governo do Estado de São Paulo, ligada funcionalmente à Secretaria de Estado dos Negócios da Saúde, mas administrativa e politicamente ao gabinete do Governador do Estado.

Sua organização administrativa segue um modelo matricial encabeçado por uma Superintendência, sob a qual estão afetos três departamentos, a saber: Departamento de Administração (Finanças e Orçamento e Serviços Gerais); Departamento de Convênios Ambulatoriais - DECAN (responsável pela execução e acompanhamento de convênios com outras instituições de saúde que fazem eventual atendimento complementar aos usuários do IAMSPE, e pelo funcionamento das 14 unidades ambulatoriais existentes em cidades de médio porte do interior do Estado) e, finalmente, o Departamento do Hospital (Hospital do Servidor Público do Estado - HSPE), sobre o qual recai a maior parte (90%) do orçamento anual de, aproximadamente, cem milhões de dólares americanos, seja para custeio direto, seja para investimentos.

Essa estrutura administrativa foi formada em 1970, ano da aprovação do Regimento da Autarquia pela Assembléia Legislativa do Estado. Elaborado no contexto político-social e de assistência médica daquela época, o Regimento - ainda vigente é altamente centralizador e autoritário, na medida em que possibilita plenos poderes gerenciais ao Superintendente da autarquia (de indicação direta do Governador), que dispõe da escolha direta de todos os cargos de direção e chefias. Por outro lado, inexistem, regi mentalmente, órgãos colegiados deliberativos, ou mesmo consultivos, que fiscalizem ou opinem sobre as diretrizes administrativas da Instituição. A assistência médica foi concebida, como era modelo na época, à população específica de funcionários públicos estaduais e seus dependentes (ascendentes ou descendentes).

Na composição das receitas orçamentárias, ao longo do ano, pode-se afirmar que, na média, 50% têm origem na contribuição (compulsória) de 2% dos vencimentos do servidor público, e a outra metade vem de verbas do Tesouro do Estado.

O HSPD, principal departamento do IAMSPE, constitui-se num complexo hospitalar de grande porte (95 mil metros quadrados erigidos numa área de 42 mil metros quadrados de terreno), com capacidade instalada de mil leitos. Ao longo de sua história e pela capacidade técnica dos seus profissionais de saúde, o Hospital incorporou novas tecnologias, ampliando a capacidade de atendimento subespecializado de alta complexidade, além de continuar prestando serviços com níveis de complexidade secundária e, até mesmo, primária.

A população potencialmente usuária do IAMSPE (funcionários públicos e seus dependentes) é estimada hoje em dois milhões e quatrocentas mil pessoas. Deste contingente, 65% residem na capital ou na Grande São Paulo. O estudo da origem da demanda ao HSPE mostra que seus usuários são funcionários públicos ou dependentes (98%), sendo os 2% restantes pacientes classificados como de "interesse científico" pelos serviços médicos ou odontológicos, e outros provenientes de Programas da Secretaria de Estado da Saúde, como, por exemplo, a internação de pacientes com AIDS.

Os serviços ambulatoriais e de internação contabilizam cerca de três mil e quinhentos atendimentos diários, sendo que 92% têm origem na capital ou na Grande São Paulo, e apenas 8% vêm do interior.

Examinando-se a distribuição por faixa etária, depreende-se que a maioria dos pacientes atendidos (52%) apresenta-se nos grupos de maiores de 45, o que torna muito útil o Serviço de Atendimento Domiciliar, cujas equipes multiprofissionais acompanham, no domicílio, mais setecentos usuários.

Os pacientes do HSPE servem-se dos serviços de 3.547 funcionários que representam cerca de 65,7% do total de 5.400 que compõem o corpo funcional do IAMSPE, sendo quase todos de regime celetista. A distribuição do quadro de funcionários do HSPE, num corte efetuado ao final do primeiro semestre de 1990 mostrava: 1.106 médicos; 236 enfermeiras; 709 auxiliares de enfermagem; 289 técnicos de outras modalidades e 800 profissionais de serviços gerais.

Os funcionários são representados por quatro associações, a saber: Associação dos Médicos do IAMSPE (AMIAMSPE); Associação dos Funcionários do IAMSPE (AFIAMSPE); Associação dos Enfermeiros do IAMSPE e Associação dos Farmacêuticos dos IAMSPE.

Além destas características institucionais descritas, resta apontar que os usuários, desde 1983 (por ocasião da posse dos primeiros governos estaduais escolhidos por eleições diretas após o regime de ditadura militar), compõem a chamada Comissão Consultiva Mista (CCM), onde têm assento 66 associações e sindicatos representativos das diferentes categorias do funcionalismo estadual. Nas reuniões de periodicidade mensal, os usuários trazem suas demandas em relação aos serviços prestados pela instituição e têm a oportunidade de debater os problemas não somente com a administração como também com as entidades representativas dos trabalhadores do IAMSPE, também membros da CCM.

Caracterização do contexto político e seus reflexos na instituição

O IAMSPE nasceu a partir de reivindicações dos servidores públicos estaduais e foi criado por lei, ainda como Departamento de Assistência Médica, no início dos anos 50. Ao final da década de 50, iniciam-se as obras de construção do Hospital do Servidor Público do Estado, inaugurado nos primeiros anos da década de 60. O corpo clínico que organiza os serviços nas diferentes especialidades e subespecialidades médicas origina-se, na sua maior parcela, de professores oriundos da faculdade de medicina da USP que, naquela ocasião, encontravam obstáculos de ordem estrutural para alcançar maior desenvolvimento em suas carreiras docentes. Assim é que o HSPE pôde alcançar, ao final dos anos 60 e início da década seguinte, seu apogeu técnico-científico, tanto no que se refere à prestação de assistência médica de ponta, como pela excelência da Residência Médica, oferecida a egressos das faculdades de todo o País, e até mesmo do exterior. (Aliás, o HSPD ainda procura, hoje em dia, essa sua 'vocação' e vem oferecendo cursos de pós-graduação, stricto sensu, em algumas áreas específicas, assim como desenvolve alguns serviços com tecnologia de alta complexidade).

Esse grande complexo hospitalar, dotado de reconhecida capacitação técnico científica e de formação de recursos humanos, sofre, como todos os setores da sociedade brasileira, as conseqüências do regime autoritário e os resultados desastrosos de administrações descompromissadas com as atividades e os objetivos da Instituição. Assim é que, paulatina mas inexoravelmente, ocorre o 'sucateamento' dos recursos materiais existentes, a desorganização administrativa e gerencial e, principalmente, a desmotivação da força de trabalho.

Esses fatos são agravados no período em que a Superintendência do IAMSPE foi ocupada por um coronel-médico indicado pelo último governador do Estado escolhido pelo regime militar. A dissociação de interesses entre a administração e os funcionários da Instituição, associada à ausência de diretrizes e metas administrativas e o modus operandi autoritário daquela superintendência, segundo o depoimento dos que vivenciaram aquele período, serviu de excelente meio para fomentar o corporativismo, propiciar o aparecimento de lideranças políticas locais e desestruturar as atividades administrativas.

Neste cenário ocorrem a chamada 'abertura política' e as primeiras eleições diretas para o Governo estadual (1983). Respondendo às reivindicações dos servidores da Instituição e de seus usuários, o Governo do Estado permite que os dirigentes dos diferentes setores da autarquia sejam eleitos diretamente por seus pares. Dessa forma são escolhidos desde o Superintendente até os encarregados de setor, em composições políticas internas frágeis ou até inexistentes, levando a administração a perder de vista o objetivo maior da instituição, que é a assistência à saúde da população usuária. A perda de padrões administrativos, substituídos por práticas de interesse imediato e corporativo, ocasionou, dentre outros aspectos, o aparecimento de 'remendos' em situações de trabalho (e. g. 'horas extras' permanentes), que geraram processos na Justiça do Trabalho, além do surgimento de movimentos grevistas, muitos dos quais originados por disputas internas de poder, além daqueles de natureza eminentemente político-partidária.

Todos esses fatores contribuíram para o decréscimo da capacidade de produção da Instituição e para com o descaso da sua atividade-fim. Nesse contexto ocorreu também o surgimento da CCM, já citada, fórum no qual os conflitos existentes entre os prestadores, os usuários e a administração eram evidenciados, mostrando que os interesses próprios de cada uma das partes, procurava prevalecer sobre os objetivos maiores da instituição.

Os resultados advindos dessa situação podem ser sintetizados em dois pontos principais: alta entropia administrativa e grave crise institucional.

Neste contexto, quase um ano após a posse do novo Governo Estadual, e em um período de mais de trinta dias de greve, que se seguiu a um dos momentos mais agudos da crise, inadequadamente administrada pelos dirigentes da Instituição (indicados de comum acordo entre os funcionários do IAMSPE e o Governo estadual), o Governador resolve substituir aquela administração, indicando o nosso nome para tal fim.

Desse modo, no final de fevereiro de 1988 tomamos posse, e as manchetes dos jornais da época retratam fielmente este relato:

"Campanha tenta salvar hospital" (O Estado de S. Paulo, 27/11/87);

"Secretário visita hospital em greve e afasta superintendente" (Folha de S. Paulo, 24/02/88);

"Protesto na posse do novo superintendente" (Folha da Tarde, 25/02/88);

"Manifesto - intervenção no IAMSPE" (assinado pela AMIAMSPE, AFIAMSPE, com apoio das entidades CREMESP (Conselho Regional de Medicina- SP); Associação Paulista de Medicina e Sindicato dos Médicos de São Paulo).

Como pode ser depreendido dessas notícias, as associações dos servidores do IAMSPE entenderam nossa nomeação como mais um processo intervencionista espúrio pelo qual passava aquela autarquia, comparando-o ao que ocorrera anteriormente na ocasião do regime autoritário.

Com esse clima, nossa administração negociou o fim da greve com as lideranças locais e tentou imprimir diretrizes administrativas mais claras para resgatar, primordialmente, a confiabilidade entre os três segmentos da instituição - servidores, administração e usuários. Neste sentido, tentamos a manutenção do diretor do HSPE da administração anterior, procurando estabelecer um trabalho mais próximo do corpo diretivo do Departamento de Hospital, por meio de reuniões semanais para traçar estratégias de ação no âmbito do Hospital.

Da mesma maneira, reuníamo-nos, semanalmente, com as lideranças das associações locais, para tentar resolver os problemas, sempre dentro do objetivo maior da instituição, qual seja, o atendimento das demandas de saúde da população usuária.

Essas tentativas foram, entretanto, infrutíferas, visto que, em maio daquele ano, o então diretor do Hospital escreve e distribui aos usuários, via associação dos médicos, um manifesto que coloca em dúvida os planos e os atos que a nova administração do IAMSPE vinha executando. Com isso ocorre a inevitável demissão da diretoria do Departamento de Hospital, e a nomeação, após alguns dias, de um diretor (DBJ) da mais estrita confiança do Superintendente (JCRO), e também não pertencente aos quadros do HSPE, originariamente.

Deve ser ainda apontado que, antes da posse do novo diretor do HSPE (ocorrida em 01/06/88), a Superintendência recebe um relatório da visita de inspeção que representantes do CREMES, da Comissão de Ética do HSPE, do Conselho Regional de Enfermagem e da Comissão Permanente de Saúde da Assembléia Legislativa de São Paulo fizeram às instalações do HSPE, quando constataram vários problemas.

Cabe aqui o seguinte esclarecimento: a seqüência de eventos políticos pelos quais passou o IAMSPE, principalmente os decorrentes da época do regime militar, provocou, conforme já explicado, o surgimento de lideranças políticas, que, depois, assumiram cargos diretivos nos diferentes órgãos de classe profissionais. Assim é que o então presidente do CREMESP era médico da instituição, que também tinha enfermeiras na direção do conselho regional da categoria. Os dirigentes da AFIAMSPE são hoje diretores do Sindicato dos Trabalhadores da Saúde do Estado de São Paulo; dois deputados estaduais, eleitos no último pleito, eram dirigentes da AMIAMSPE, assim como o atual presidente do CREMESP e outros dirigentes de centrais sindicais têm origem nos quadros da autarquia. Portanto, o grau de politização e organização dos quadros do IAMSPE era, e é, um dos mais elevados dentre os órgãos públicos do Estado.

Todos esses elementos político-culturais foram compreendidos e, principalmente, considerados como embasamento para implantação de estratégias concebidas dentro de princípios democráticos de gestão e de defesa da coisa pública.

Com tais princípios, nossa administração procurou traçar objetivos definidos de recuperação da Instituição, tanto em seus aspectos físicos e organizacionais como, fundamentalmente, nos aspectos relacionados aos seus recursos humanos. É neste ponto que começa a ser delineada a necessidade de instituição de um fórum para negociação permanente, entre administração e os trabalhadores do IAMSPE, capaz de equacionar os conflitos naturais decorrentes das suas relações de trabalho, antes da sua transformação em confrontos indesejáveis.

O sistema permanente de negociação coletiva de trabalho no IAMSPE

Conforme demonstrado no item anterior, o grau de conflito entre administração e prestadores (e, também, usuários), já bastante elevado nos serviços de atenção à saúde, estava extremamente agravado pelas condições descritas. Ε óbvio que isso afetava, ao lado de outros fatores de ordem estrutural, a qualidade dos serviços prestados. Neste sentido, a estratégia concebida procurou buscar instrumento que permitisse soluções negociadas, de caráter coletivo, segundo os interesses das partes, contrapondo-se às soluções autoritárias ou judiciais, mas sempre respeitando o interesse do usuário.

Dentro dessa concepção básica, a administração convidou para participar da elaboração e da implantação do projeto um profissional com experiência na área e que fosse aceito por ambas as partes. Sem vínculo empregatício ou qualquer outra forma de remuneração com a instituição, um advogado com experiência nas áreas administrativa e trabalhista e conhecedor de mecanismos de negociação coletiva no setor público em países da Europa, Douglas Gerson Braga foi consensualmente acatado como coordenador do processo.

O sistema negociai, iniciado neste período de confronto aberto entre as entidades dos servidores e a administração local, não seguiu qualquer modelo previamente fixado. Havia, ab initio, a disposição de se celebrar convênios coletivos de trabalho resultantes da negociação direta.

Após aproximadamente seis meses de avaliações prévias, durante os quais algum grau de confiabilidade entre as partes pode ser estabelecido, foi instalada a Mesa de Negociação Coletiva de Trabalho, formada por representantes das entidades locais dos trabalhadores e da administração. As reuniões, de periodicidade semanal, eram coordenadas pelo advogado já referido e secretariadas por uma funcionária do IAMSPE, indicada pelas entidades e aceita pela administração.

A primeira preocupação da Mesa foi a de estabelecer e demonstrar a eficiência do processo negociai, cujos resultados eram obtidos, sempre, de modo consensual. Os limites das negociações eram os estabelecidos pelas competências cabíveis à superintendência da autarquia estadual, além, é claro, daqueles definidos pelos princípios e normas constitucionais e do Direito. Destarte, estabeleceu-se a criação de instrumento que tivesse impacto político no resgate da confiabilidade entre servidores e administração (transparência), e que fosse dotado de 'fundamental importância jurídica' (formalização imediata de direitos e obrigações).

Foram criados, assim, os Protocolos da Mesa de Negociação, que têm caráter normativo, prazo indeterminado e somente podem ser revogados por vontade das partes. Durante o primeiro ano de funcionamento do processo, foram estabelecidos 14 protocolos, que constituíram o primeiro Acordo Coletivo de Trabalho no Setor Público do País, cujo conteúdo passou a fazer parte integrante dos contratos individuais de trabalho, tanto dos trabalhadores, como dos demais componentes dos grupos homogêneos.

A simples citação de alguns desses protocolos permitirá ao leitor estabelecer o alcance do Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho no âmbito da organização administrativa e das conquistas sociais dos trabalhadores: critério de cálculo de horas suplementares; interpretação de normas constitucionais (p.ex., licença gestante; critérios para acordos em reclamação trabalhista; normas de segurança e medicina do trabalho; garantias relativas à demissão imotivada; exercício de liberdades sindicais; critérios de cálculos de horas e distribuição de plantões e obrigações relacionadas às atividades de pronto-socorro; criação da Comissão Processante Permanente, cujo princípio básico é o direito do contraditório, com defesa assegurada ao(s) indiciado(s), entre outros.

O Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho apresenta, então, as seguintes características:

Componentes. A Mesa de Negociação, formada por

representantes das partes, estabelece protocolos através de

consenso. Tais protocolos comporão os Acordos Coletivos de

Trabalho, assinados anualmente, e que passam a fazer parte

integrante dos contratos individuais de trabalho. Em todo e

qualquer caso a ser apresentado para discussão e o

estabelecimento do acorda consensual, o interesse dos

usuários da Instituição é 'sempre' prioritário.

Princípios. Como em todo sistema de natureza contratual,

existem princípios do Direito Constitucional e normas da esfera

do Direito Trabalhista e da Administração Pública que devem

ser respeitadas, servindo como limites para o Sistema. Neste

sentido, eventuais condições que ferem a ordem pública, os

princípios da moral e da legalidade, a liberdade sindical, as

normas de proteção ao trabalho não podem ser estabelecidas

por quaisquer instrumentos de acordo coletivo. Por outro lado,

em se tratando de órgão público, há que se observar a

supremacia do interesse público sobre o particular e os acordos

deverão ser, sempre, oficializados através de ato normativo da

autoridade competente (portaria, decreto etc.), para que seja

respeitada a indisponibilidade do interesse público.

Bases legais para o setor público. Existe, ainda, discussão dos

aspectos jurídicos relacionados à negociação coletiva de

trabalho no setor público. A instalação do processo no IAMSPE

baseou-se no princípio constitucional da livre associação

sindical aos servidores civis do setor público (artigo 37, inciso

VI), reafirmado no artigo 115, inciso VI da Constituição paulista

promulgada em 1989.

(Como se trata de matéria específica de ordem jurídica recomendamos a leitura dos trabalhos de Douglas Gerson Braga publicados nos Cadernos da CUT: Jurídico e Relações Sindicais, números 3 e 4, de 1990 e o aprofundado estudo jurídico apresentado à OPAS, em 1992, "Recursos Humanos e Negociação Coletiva no Setor Público", de autoria das professoras Maria Paula Dallari Buca e Valéria S. L. Fonseca, da Faculdade de Saúde Pública da USP. Estes trabalhos concluem que, tanto do ponto de vista constitucional como do legal, a negociação coletiva de trabalho é auto-aplicável no setor público, desde que os princípios anteriormente enunciados sejam respeitados).

Reflexos e resultados

Os principais reflexos decorrentes da implantação do Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho no IASMPE podem ser assim enumerados:

Definição clara dos papéis da administração e das entidades de

classe. Nos últimos anos, houve confusão e mistura de papéis

entre entidades de classe e administração, cujos componentes

passaram a responder quase sem distinção e, com

permissividade corporativa, pelos destinos do órgão. O

processo de negociação coletiva devolveu cada uma das partes

a seu campo de atuação, permitindo à administração maior

lucidez, balizando suas decisões também pelas ponderações

levadas pelas entidades à mesa de negociação, sem perder de

vista o interesse do usuário.

Desse modo, de maneira lógica e com um mínimo de resistência, podem-se modificar fluxos e reimplantar sistemas de atendimento ao público, alterar escalas de trabalho, reestruturar escalas de plantão e desfazer preconceitos relacionados à questão 'direitos adquiridos versus obrigações contratadas'.

O exemplo mais significativo deste aspecto pode ser visto nos protocolos relativos ao rescalonamento de médicos em jornadas extraordinárias para o atendimento de porta do hospital. Estes profissionais, há anos, recebiam 'horas extras' sob a denominação SISPLAN. No decorrer do tempo, a atividade desenvolvida dentro desta jornada foi desvirtuada e fugiu ao controle administrativo. De forma preconceituosa e erroneamente interpretada era defendido o direito do médico continuar a receber estas horas ('direito adquirido'), mas sem se responsabilizar pelo cumprimento da jornada da escala a que estava submetido pela administração (Obrigação contratada'). Esta discussão durou anos na instituição e foi solucionada em dias na mesa de negociação. Nenhuma das partes perdeu. Ao contrário, os médicos incorporaram benefícios aos seus vencimentos, a administração conseguiu reimplantar o Pronto-Atendimento sem problemas nas escalas e o usuário viu seu atendimento substancialmente melhorado por redução do tempo de espera para ser atendido, com alívio da sobrecarga que havia no serviço de Pronto Socorro.

Maior velocidade na resolução de conflitos trabalhistas,

diminuindo a ingerência do Poder Judiciário. Nas situações de

inequívoca favorabilidade jurídica ao funcionário, o Sistema

permitia a imediata incorporação do benefício, sem ter que se

aguardar a natural morosidade do sistema jurídico trabalhista.

De fato, na ausência da mesa de negociação, o tempo

decorrido entre a existência do fato e o julgamento trabalhista

impedia que o benefício incorporado fosse traduzido em

produção ou melhoria de qualidade no atendimento ao

paciente. A questão, rapidamente resolvida pela negociação,

permitia que a administração trabalhasse a satisfação do

benefício imediatamente incorporado em proveito do

atendimento ao usuário. É evidente que para as lideranças

políticas locais o saldo positivo era também traduzido sob a

forma de credibilidade política.

Consolidação dos avanços políticos e administrativos. Desde

que os direitos e as obrigações contratuais acordadas no

Sistema passavam a fazer parte integrante dos contratos

individuais de trabalho, e também eram oficializados por atos

normativos (portarias) do Superintendente, os avanços assim

conseguidos viam-se perfeitamente consolidados.

Liberdade e autonomia sindical e da administração. O acordo

firmado pelas partes referentes a este tópico não somente

estabelecia a liberdade de atuação sindical, apontando os

limites operacionais para as ações das entidades

representativas dos trabalhadores, respeitando-se os direitos

dos usuários, como também tornava indiscutível o direito da

administração em realizar atos de sua competência, sem

necessariamente atrelá-los à mesa de negociação, que nunca

poderia ser confundida com o indesejável sentido de eventual

co-gestão.

Instrumento mediador de conflito e de estabelecimento de

equilíbrio político. Além dos exemplos já relatados e que são

emblemáticos no sentido da mediação de conflitos, vale

ressaltar que, durante o transcorrer do processo negociai, as

entidades políticas locais, de forte capacitação política como já

foi colocado, participaram da organização e da deflagração de

movimentos grevistas em relação aos níveis salariais, cuja

competência extrapola o âmbito da autarquia. Este aspecto

deve ser assinalado em razão de que o sistema negociai

implantado resolvia ou equacionava as situações dos conflitos

locais, estabelecendo, dessa forma, um equilíbrio político que,

apesar de toda a situação de confronto existente por ocasião da

nossa posse, pode se manifestar já a partir do sexto mês de

gestão.

É oportuno relatar também o depoimento que as lideranças da AMIAMSPE e da AFIAMSPE estamparam no encarte 'Informe Sindical', publicado no Jornal do Brasil, edição de 25/03/91: "A negociação é a grande responsável por essa situação (...diminuição do número de greves motivadas por más condições de trabalho...). Semanalmente quando nos reunimos e os problemas são colocados, nos antecipamos ao confronto", observa Regina Ribeiro Parizzi Carvalho, presidente da Associação dos Médicos do IAMSPE. Além disso, "para cada direito adquirido na negociação, estamos aceitando uma nova obrigação. Não exageramos nas reivindicações porque sabemos que isso amplia o impasse, com o qual estávamos acostumados a conviver", afirma a sindicalista Célia Regina Costa, da AFIAMSPE.

Estas afirmativas comprovam cabalmente a eficácia do instrumento de negociação permanente como de grande utilidade no trato dos recursos humanos e das relações de trabalho da Instituição, principalmente levando em consideração toda a contextualização política em que o processo se realizou. No entanto, além desses aspectos extremamente importantes como resultados positivos da iniciativa, cabe demonstrar algum indicadores da produção hospitalar que mostram os reflexos ocorridos após a implementação do Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho.

Para a análise dos dados apresentados, vale lembrar, conforme já assinalado anteriormente, que o processo de negociação teve seu início efetivo a partir de janeiro de 1989. Além disso, em razão do sucateamento da área física, deteriorada ao longo dos anos, sem nunca ter havido a preocupação de uma reforma substancial, iniciou-se em agosto de 1988 uma ampla reforma do Hospital, o que obrigou a uma redução da área física de 40% nos setores ambulatoriais e a exclusão de cem leitos nas áreas de internação.

 

A análise dos dados de produção mostra, no geral, um incremento importante nas atividades-fim do IAMSPE, especialmente considerando-se a diminuição do espaço operacional apontado. Na área de internação, mesmo com a diminuição de, aproximadamente, 10% dos leitos disponíveis no período, houve um acréscimo na utilização mensal de pacientes por leito.

O impacto mais evidente, no entanto, é mostrado pelos resultados das áreas ambulatoriais e do sistema-porta. Com cerca de 40% da área útil desativada a partir de 1988, ocorre uma elevação global de 10% no atendimento de pacientes externos do HSPE. Note-se, ainda mais, que o número desses atendimentos sofre a mais significativa elevação nos anos de vigência do Sistema de Negociação (1989-1990).

O mesmo fenômeno ocorre, também de maneira bastante significativa, nos dois outros sistemas de retaguarda hospitalar do IAMSPE - Assistência Domiciliar, com crescimento de quase 18%, e o encaminhamento para o hospital de retaguarda que aumenta cerca de 75%. Ressalte-se que esses dois serviços dependem de equipes profissionais multidisciplinares, além do apoio dos funcionários dos serviços gerais, especialmente do setor de transportes.

É evidente que esses resultados de aumento na produção das atividades de atenção à saúde do usuário do HSPD dependeu, também, de outros fatores, especialmente aqueles relacionados à reorganização administrativa. No entanto, como a atenção à saúde, especialmente aquela de âmbito hospitalar, é atividade de prestação de serviço e depende, por essa razão, da fundamental participação dos recursos humanos em todos os seus níveis, sejam os diretos, sejam os indiretamente ligados ao atendimento do público, fica evidente que o Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho exerceu um papel primordial e inquestionável nesse sentido.

Conclusão

O conceito de gerência pode ser entendido como a "a arte de pensar, decidir e agir para a obtenção de resultados, mas somente alcançados através de pessoas e numa interação constante" (Motta).

Assim é essencial definir, uma política de recursos humanos voltada para o atendimento dos processos envolvidos nas relações de trabalho e no trabalho, em que os recursos humanos sejam administrados como o principal patrimônio do sistema, sendo a atividade-meio imprescindível para a produção dos serviços de saúde e os agentes incontestes dos processos de produção. Fica evidente que uma permanente negociação entre administração e trabalhadores, com regras básicas bem estabelecidas e acatadas por ambas as partes, significa um instrumento de grande competência.

À parte das discussões de natureza jurídica já apontadas, queremos ressaltar, como administradores de equipamentos e sistemas de saúde que a Negociação Coletiva de Trabalho no setor público, exemplificada neste caso do IAMSPE, é um instrumento que:

agrega os servidores ao próprio serviço, envolvendo-os na

responsabilidade pela sua organização e resultados;

encaminha problemas com disposição de conquistar soluções

de 'dupla mão' entre a administração e seus recursos humanos,

estabelecendo níveis adequados nas relações de trabalho,

longe de significar um simples atendimento de reivindicações

ou mecanismo de co-gestão;

apresenta um caráter 'pedagógico' do ponto de vista

administrativo e sindical, contribuindo, de um lado, para a

diminuição das atitudes autocráticas, e de outro, para atenuar a

força de reivindicações de cunho exclusivamente corporativo;

reflete-se positivamente na qualidade das atividades meio e nos

resultados da produção dos serviços de saúde, e, finalmente;

serve de meio administrativo competente para se alcançar os

objetivos de uma gestão de qualidade total, gerando

conseqüências práticas nos resultados de políticas de interesse

público na área da saúde.

Ao lado dessas conclusões, cabe assinalar, no entanto, que os limites determinados pela competência da autarquia, que somente pode atuar nos níveis de vencimento dos trabalhadores através de benefícios indiretos (também acordados na mesa de negociação), já que o salário e demais gratificações são de competência de outras esferas de Governo, representou um obstáculo importante para um maior alcance desta iniciativa.

Por outro lado, a vontade política dos administradores da instituição em utilizar este instrumento gerencial de modo efetivo parece, ainda, ter grande importância. Neste sentido, quando um de nós (JCRO) participou de recente debate sobre o tema, ocorrido em outra autarquia estadual (SUCEN), foi informado de que está havendo dificuldades conjunturais para que a Mesa de Negociação volte a ter resultados como em nossa gestão. De fato, o boletim informativo assinado pela entidades representativas dos servidores do IAMSPE, datado de julho de 1992, aponta:

A Mesa de Negociação Permanente não vem cumprindo o seu

papel e muitas das questões apresentadas não são

encaminhadas e outras nem são discutidas (...) O Acordo

Coletivo de Trabalho firmado entre as entidades e a

administração anterior na Mesa de Negociação Permanente

representa um avanço na organização dos trabalhadores.

Leituras recomendadas

Sobre aspectos jurídicos e de organização de sistema de

negociação coletiva de trabalho:

Convenções da Organização Internacional do Trabalho, especialmente as de número 87, 98, 151 e 168 (esta sobre a Negociação Coletiva de Trabalho na Administração Pública); Revista Legislação Trabalhista, 54 (3), mar.1990.

Proposta de Projeto de Lei sobre Contratação Coletiva de Trabalho. Cadernos da CUT: Jurídico e Relações Sindicais, 4, 1990.

BRAGA, D. G. O sistema permanente de negociação coletiva de trabalho no IAMSPE. Cadernos da CUT: Jurídico e Relações Sindicais, 3,1990.

BRAGA Jr, D. Negociação Coletiva de Trabalho no Setor Público: uma análise de resultados. Cadernos da CUT: Jurídico e Relações Sindicais, 4,1990.

BUCA, Μ. P. D. & FONSECA, V. S. L. Recursos Humanos e Negociação Coletiva de Trabalho no Setor Público. Estudo jurídico apresentado à OPAS, 1992.

Sobre aspectos de gerenciamento geral e hospitalar:

NOVAES, Η. M. & PAGANINE, J. M. Carandá de Qualidade: a creditação de hospitais para América Latina e o Caribe. OPAS, FLSH. Série/Silos, 13,1992.

SCHOLTES, P. et al. Times de Qualidade: como usar equipes para melhorar a qualidade. Qualitymark, 1992.

Modelo aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde

A regulação aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde, reproduzida a seguir, e editada em Resolução pelo Ministro de Estado da Saúde, em 1993, foi também precedida de amplo debate e de recomendações e resoluções tomadas a partir das Conferências Nacionais de Saúde e de Recursos Humanos.

Experiência pioneira, envolve diversos segmentos da sociedade e decisões de organismos da mais alta legitimidade, tais como os mencionados. Na regulação, propõe-se sistema nacional de tratamento de conflitos envolvendo a União, os Estados e os Municípios, condizente, portanto, com a natureza do Sistema Único de Saúde.

Resolução n- 52, de 6 de maio de 1993 3

O Plenário do Conselho Nacional de Saúde em sua Vigésima Quarta Reunião, realizada nos dias 5 e 6 de maio de 1993, e no uso de suas competências regimentais e nas atribuições conferidas pela Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990 e pela Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, considerando o documento Descentralização das Ações e Serviços de Saúde: a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei resolve:

1. Instituir urna Mesa Nacional de Negociação, com o objetivo de estabelecer um fórum permanente de negociação entre empregadores e trabalhadores do Sistema Único de Saúde (SUS) sobre todos os pontos pertinentes à força de trabalho em saúde.

2. Participam da Mesa Nacional de Negociação 11 (onze) representantes dos empregadores públicos, divididos em 03 (três) do Ministério da Saúde, 03 (três) do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), 03 (três) do Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS), 01 (um) representante da Secretaria de Administração Federal (SAF), 01 (um) representante do Ministério da Educação e Desporto (MED) e 11 (onze) representantes das Entidades Sindicais do Setor.

3. Aos integrantes da Mesa caberá a formulação das normas de funcionamento da mesma, podendo, numa dinâmica de aperfeiçoamento do processo, serem convidados representantes internacionais com experiência em processos similares em seus países.

4. A pauta de negociação necessariamente conterá os itens:

a) salário: reposição, reajuste, isonomia;

b) jornada de trabalho no SUS;

c) carreira de Saúde;

d) direitos e conquistas sindicais nas reformas de estrutura no SUS;

e) mecanismos de gestão de Recursos Humanos no SUS. Outros itens serão acrescidos à pauta, a critério dos integrantes da Mesa.

5. O Ministério da Saúde convocará em maio a Primeira Reunião, estabelecendo a partir de então os integrantes da Mesa o seu cronograma de reuniões.

Resolução n° 111, de 9 de junho de 1994 4

O Plenário do Conselho Nacional de Saúde em sua Trigésima Sexta Reunião Ordinária, realizada nos dias 08 e 09 de junho de 1994, cumprindo suas atribuições regimentais, considerando a legislação civil vigente, particularmente o artigo 37, inciso VI, e o artigo 8,inciso VI da Constituição Federal, as Recomendações e Resoluções das Conferências Nacionais de Saúde e da Conferência Nacional de Recursos Humanos e a Resolução nº 52 do Conselho Nacional de Saúde, de 06 de maio de 1993, resolve:

1.Propor aos Estados e Municípios a implantação de Mesas de Negociação, compostas de forma paritária entre empregadores e trabalhadores, à semelhança da Mesa Nacional de Negociação;

2.O Conselho de Saúde nessa esfera de governo deverá acompanhar e estimular essa implantação, contribuindo assim para a criação de um espaço fundamental para melhoria das relações empregadores-trabalhadores, no âmbito do SUS.

Regimento da Mesa Nacion.al de Negociação -SUS5

Título I

Da Organização

Capítulo I

Dos Objetivos

Art. 1º. A Mesa Nacional de Negociação instituída pela Resolução nº 52 do Conselho Nacional de Saúde, de 6 de maio de 1993, publicada no Diário Oficial da União de 26 de maio de 1993, tem por finalidade estabelecer um fórum permanente de negociação entre empregadores e trabalhadores do Sistema Único de Saúde (SUS) sobre todos os pontos pertinentes à força de trabalho em saúde, visando a:

a) melhorar as condições de trabalho e o relacionamento hierárquico dentro das instituições públicas do setor, em cada esfera de governo;

b) melhorar o desempenho e a eficácia profissional dos quadros funcionais e, portanto, a resolutividade dos serviços prestados à população, assegurando a valorização e capacitação profissionais, buscando viabilizar as condições necessárias ao efetivo funcionamento do SUS;

c) promover cooperação técnica dos Estados, Distrito Federal e Municípios, na implementação do processo de negociação coletiva de trabalho sempre que solicitado.

Parágrafo Único. A fixação dos objetivos comuns definidos neste artigo justifica-se pelas seguintes considerações:

a) a finalidade exclusivamente social do órgão público;

b) necessidade de se adequar os interesses dos trabalhadores da saúde às atividades finalísticas do SUS, consubstanciadas na prestação de serviços de qualidade aos usuários; c) entendimento de que, dada a natureza de relevância pública dos serviços de saúde, a execução dessas ações não ocorre adequadamente sem que haja empenho e eficiência profissional de todos aqueles que nelas estejam, direta ou indiretamente, envolvidos.

Capítulo II

Dos Integrantes

Art. 2º. Participam da Mesa Nacional de Negociação 11 (onze) representantes dos empregadores públicos, dividindo-se em 03 (três) do Ministério da Saúde, 03 (três) do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), 03 (três) do Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS), 01 (um) representante da Secretaria de Administração Federal (SAF), 01 (um) representante do Ministério da Educação e do Desporto (MEC) e 11 (onze) representantes das entidades sindicais do setor.

§1º. Aos integrantes da Mesa caberá a formulação das normas de funcionamento da mesa, podendo, numa dinâmica de aperfeiçoamento do processo, serem convidados representantes nacionais e internacionais com experiências em atividades similares.

§ 2º Os integrantes e respectivos suplentes da Mesa Nacional de Negociação serão indicados por suas representações à Coordenação Geral do Conselho Nacional de Saúde, que providenciará os atos formais de designação.

Capítulo III

Da Pauta de Negociação

Art. 3º. O temário e respectivo cronograma de reuniões do processo de negociação serão selecionados e definidos pelos integrantes da Mesa Nacional de Negociação, incluindo assuntos conflitantes entre as partes ou que afetem a resolutividade dos serviços de saúde prestados à população, cuja pauta deverá necessariamente conter os seguintes itens:

a) salário: reposição, reajuste, isonomia;

b) jornada de trabalho no SUS;

c) carreira de saúde;

d) direitos e conquistas sindicais nas reformas de estrutura no SUS;

e) mecanismos de gestão de Recursos Humanos no SUS.

Parágrafo Único. Outros itens serão acrescidos à pauta a critério dos integrantes da Mesa.

Capítulo IV

Da Fundamentação Legal

Art. 4º. A Mesa Nacional de Negociação constituiu-se em um instrumento negociai que observa a legislação civil vigente e fundamenta-se nos seguintes dispositivos legais:

Constituição Federal, Artigo 37º - VI: "é garantido ao servidor

público civil o direito a livre negociação sindical";

Constituição Federal, Artigo 8º - VI: "é obrigatória a participação

dos sindicatos nas negociações coletivas de trabalho";

Recomendações e Resoluções das Conferências Nacionais de

Saúde, do Conselho Nacional de Saúde e da II Conferência

Nacional de Recursos Humanos para a Saúde;

Resolução nº 52 do Conselho Nacional de Saúde, de 6 de maio

de 1993.

Capítulo V

Da Sistematização

Art. 5º. As partes entendem que o instrumental mais adequado à consecução dos objetivos traçados é a adoção do Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho, que significa:

a) o estabelecimento de processo de negociação coletiva livre, direta e permanente entre as partes interessadas; b) a formalização, sempre que necessário, de acordos protocolares escritos, específicos e de caráter normativo. Art. 6º. A adoção deste Sistema, como instrumento para mediação de conflitos, implica o reconhecimento e a garantia dos seguintes princípios básicos: a) liberdades sindicais: nos termos constitucionais, em seus aspectos organizativos e de exercício de atividade sindical;

b) autonomia de negociação: não ingerência de outros órgãos públicos ou de terceiros durante o processo de negociação, observando-se o princípio da indisponibilidade do interesse público; c) racionalização da burocracia: adaptação da burocracia ao processo negociai, eliminação de excessos, agilidade na busca de soluções, agilidade na execução de medidas;

d) livre acesso à informação: as partes não podem se furtar a fornecer informações pertinentes à matéria negociai;

e) negociação permanente: a parte está obrigada à negociação quando solicitada pela outra parte ou pela coordenação do sistema, mesmo em situações adversas, como greve e outras;

f) autonomia das partes: a administração buscará sempre a via negociai para tratamento de questões que envolvam o funcionalismo sem, contudo, deixar de dar cumprimento às suas responsabilidades e atribuições administrativas. As entidades sindicais não têm responsabilidade administrativa, mantendo sua completa autonomia como entidade representativa dos interesses dos servidores;

g) equilíbrio político: a harmonia entre a autonomia de interesse e a consecução dos objetivos comuns repousa na sensibilidade política das partes para que o sistema resulte eficaz;

h) consulta aos interessados: viabilização de sistemática de consulta permanente aos usuários representados no Conselho Nacional de Saúde, para busca de soluções e de sugestões relativas a impasse no funcionamento do sistema.

Art. 7º. As partes deverão recorrer aos princípios e objetivos definidos nos artigos anteriores como fonte de argumentação, sempre que houver impasse ou dificuldades conceituais.

Art. 8º A distorção dos objetivos e a não observância dos princípios mencionados colocará em risco a existência do Sistema, devendo a responsabilidade ser imputada ao descumpridor.

Título II

Do Funcionamento

Capítulo I

Da Composição da Mesa

Art. 9º. A Mesa Nacional de Negociação é constituída de forma paritária, na forma indicada no artigo 2 deste documento, sendo escolhidos entre os membros um Coordenador e um Secretário-Geral.

§ 1º. A critério da Mesa, poderão ser criados grupos de trabalho com objetivo de aprofundar estudos de matérias visando a subsidiar tecnicamente suas atividades, com prazo determinado de funcionamento.

§ 2º. As partes poderão dispor de assessorias técnicas especializadas para as discussões de temas relevantes com intuito de dirimir dúvidas para consubstanciar decisões da Mesa.

Art. 10º. O Coordenador e o Secretário-Geral da Mesa Nacional de Negociação serão escolhidos e substituídos por decisão dos integrantes da Mesa.

§ 1º. O Coordenador, o Secretário-Geral e outros membros integrantes da Mesa, servidores de instituições públicas, serão liberados do trabalho para o exercício de suas atividades, sem prejuízo de qualquer natureza no seu órgão de origem.

§ 2º. As atribuições do Coordenador e do Secretário-Geral serão definidas de comum acordo pelas partes.

Art. 11º. A Secretaria Executiva do Ministério da Saúde oferecerá a infra-estrutura adequada ao funcionamento do Sistema, através do Conselho Nacional de Saúde, com o apoio da Coordenação Geral de Desenvolvimento de Recursos Humanos para o SUS e dos demais órgãos da estrutura organizacional do Ministério da Saúde.

Capítulo II

Da Competência Material

Art. 12º. A Mesa Nacional de Negociação tem, em princípio, competência para apreciar qualquer matéria a ela submetida que envolva, direta ou indiretamente, interesse das instituições e/ou dos trabalhadores.

Capítulo III

Dos Trâmites

Art. 13º. Qualquer das partes poderá apresentar reivindicações ou questões do interesse de suas representações à Mesa Nacional de Negociação do SUS.

Art. 14º. O processo negociai é permanente e a Mesa de Negociação deve se reunir nas datas previstas no cronograma de reuniões e extraordinariamente, quando solicitada convocação por uma das partes.

Art. 15º. Os assuntos tratados na Mesa de Negociação serão registrados de forma sintética em atas de reunião.

Art. 16º. As reivindicações e questões trazidas pelas partes deverão ser sempre escritas.

Art. 17º. A contraparte, a quem é dirigida a questão, está obrigada a apresentar resposta de forma escrita, em prazo estabelecido preferencialmente de comum acordo, ou, não sendo possível, fixado pela Coordenação que não poderá ultrapassar a trinta dias, prorrogáveis por acordo das partes.

Art. 18º. Sempre que houver acordo sobre determinada matéria, este deverá ser formalizado através de Protocolo da Mesa Nacional de Negociação do SUS. Art. 19º. Todos os documentos pertinentes ao processo negociai serão arquivados no Conselho Nacional de Saúde, onde estarão à disposição de qualquer interessado.

Art. 20º. Os atos, formalidades e procedimentos burocráticos estabelecidos neste e em outros capítulos serão dosados no sentido de auxiliar o processo negociai e não de inviabilizá-lo.

Capítulo IV

Da Dinâmica das Reuniões

Art. 21º. A Mesa Nacional de Negociação do SUS observará, durante suas reuniões oficiais ordinárias e extraordinárias, os seguintes princípios:

a) terão início com a presença mínima de 50% (cinqüenta por cento) mais 1 (um) de seus membros titulares ou respectivos suplentes, oficialmente designados;

b) os temas conflitantes que não sejam equacionados por consenso serão objeto de deliberação pela apuração de votos dos membros presentes à reunião, sendo considerada aprovada a que obtiver 3/4 (três quartos) dos presentes;

c) serão realizadas, mensalmente, no dia imediatamente anterior às reuniões do Conselho Nacional de Saúde, em caráter ordinário, e extraordinariamente, em data agendada de comum acordo entre as partes, para exame de temas inadiáveis;

d) a pauta das reuniões ordinárias subseqüentes será definida ao término de cada reunião, sem prejuízo de novos pontos acordados;

e) a condução dos trabalhos estará a cargo do Coordenador auxiliado pelo Secretário-Geral, ambos designados na forma estabelecida no artigo 10 deste Regimento. Na ausência de qualquer um deles, os integrantes da Mesa escolherão seus respectivos substitutos para aquela reunião;

f) a palavra será franqueada a participantes que não sejam membros efetivos e/ou suplentes somente quando convidados para se pronunciarem sobre temas específicos; g) o Ministério da Saúde poderá viabilizar a presença dos membros da Mesa nas reuniões.

Título III

Da Formalização dos Acordos

Capítulo I

Da Capacidade das Partes

Art. 22º. Os resultados advindos do presente sistema negociai dependem única e exclusivamente das partes, que, neste ato, declaram-se livres e aptas para negociar direitos e obrigações em nome de seus representados, observando o seguinte:

a) em relação às entidades sindicais, que haja aprovação e autorização dos interessados, manifestada em suas instâncias deliberativas, realizadas nos termos dos estatutos da respectiva entidade;

b) em relação aos empregadores integrantes da Mesa Nacional de Negociação, que tenham poder deliberativo consagrado no ato formal de sua designação. Art. 23º. Todas as resoluções da Mesa Nacional de Negociação serão implantadas no âmbito do SUS.

Capítulo II

Do Sistema Permanente de Negociação

Art. 24º. A Mesa Nacional de Negociação do SUS tem vigência por tempo indeterminado.

Art. 25º. Nos termos da legislação vigente, da Constituição da República e observados os preceitos ora fixados, as partes estabelecem, como instrumento negociai, o Protocolo da Mesa Nacional de Negociação.