4.3. O processo de negociação

A assistência aos chamados doentes mentais ou à saúde mental passa por profunda reformulação, acirrando posições de atores sociais. Criminalidade, mortes violentas, urbanização, enfim, todos os problemas de uma sociedade refletem-se em uma unidade de saúde pública.

Diante deste quadro, na posição de dirigente de um segmento deste gigantesco emaranhado de interesses, não há como abordar com racionalidade e justiça os conflitos provocados por esta constante interação de atores sociais, a não ser por meio de um interminável processo de negociação permanente, coletivo e democrático.

Por isso tudo, defende-se, aqui, o conceito de negociação para o setor público de saúde contido no texto:

A negociação é um ato político, para que a gestão de políticas públicas busque gerar a viabilidade por meio de acordos duradouros e respeitados, em determinado tempo e espaço geográfico. Estarão envolvidos atores sociais -institucionais ou não -que têm interesses, poder e recursos para enfrentar situações-problema que os afetem com direitos e possibilidades de participar responsavelmente e em pé de igualdade na solução.

4.3. O processo de negociação

Geralmente, na prática gerencial setorial, não se conta com cultura, capacidade ou instrumentos que orientem a melhor forma de aprofundar a análise e a compatibilização das posições, a fim de satisfazer as reais necessidades dos oponentes em uma negociação no contexto da gestão do setor saúde.

Sem dúvida, na atualidade, existe instrumental técnico para isto, que também pode ser utilizado para especificar o uso de estratégias na aplicação concreta de táticas que possam facilitar tais processos. Além do que, as instâncias e os dirigentes podem realizar auto-avaliação sobre a forma de negociar e encontrarão novas táticas para alcançar melhores resultados.

Na prática, qualquer conjunto de recomendações para gerenciar negociações depende, em boa medida, da existência de enfoques realistas deste processo. Sem dúvida, em muitas das teorias formais há uma visão excessivamente abstrata sobre o processo, ignorando aspectos que podem ter grande importância. Por exemplo, não é levada em conta a possibilidade de desacordo interno das equipes de negociação; tampouco a possibilidade de que as preferências das partes podem variar durante o processo de negociação.

Por estas razões, é conveniente destacar algumas das características mais críticas na prática do processo de negociação.

Características

A informação está assimetricamente distribuída

As partes não têm o mesmo conhecimento ou percepção em relação ao objeto de negociação. Um primeiro objetivo da negociação é conhecer as intenções da contraparte, assim como a natureza do que se oferece. A negociação é uma via privilegiada para obter estas informações. O material do processo pode levar a conclusões de que é desnecessário ou inconveniente chegara um acordo, seja porque cria amarras desnecessárias ou porque se descobre que o que vai ser obtido não tem utilidade. Em outras ocasiões, a informação transferida é tão significativa que se torna necessário subscrever acordos de confidenciabilidade, antes de continuar as conversações. Em outros casos, como nas contratações coletivas, ambas as partes sabem razoavelmente bem o que é que se deve negociar, assim como as demandas mínimas do outro, porém não estão seguras sobre as expectativas dos resultados.

Os atores em negociação são complexos Isto implica que boa parte do processo é interno. Ocorre dentro da própria equipe de negociação, para clarear as posições compartilhadas pelos seus membros. Na prática, esta necessidade pode consumir grande parte do tempo e da energia da equipe e debilitar sua posição. Outras conseqüências deste problema são o prolongamento exagerado do processo e o fortalecimento da contraparte, que procurará explorar a situação, forçando o jogo sobre os membros da equipe cuja posição seja mais próxima da sua.

Os aspectos da negociação são complexos

Objetos ou matérias de negociação devem ser analisados por partes, resultando em um processo entrecortado, descontínuo e errático. Não se pode esperar que uma negociação termine em uma única reunião, mas é inoportuno que o processo caminhe por reuniões muito prolongadas ou que se dê por uma sucessão de rodadas, cada qual com um grupo diferente de negociadores. O manejo do tempo é ferramenta fundamental e não deve se transformar num jogo de resistências para ver quem agüenta mais tempo em reunião.

Devem-se avaliar os resultados desejados, considerando-se o conjunto da matéria em negociação, bem como o que representa cada cláusula, suas interfaces e até mesmo cada uma delas em relação a aspectos externos ao processo em andamento.

Incerteza estrutural

Em uma negociação, a incerteza provém de duas fontes. Em primeiro lugar, se desconhecem as próprias opções, uma vez que, em boa medida, dependem da proposta da contraparte. Em segundo, mesmo quando já se escolheu uma opção, persiste, ainda, a dúvida quanto aos seus resultados na prática. A dupla incerteza complica muito o processo: se não se sabe o que se vai negociar, muito menos podem-se avaliar seus custos e riscos.

Estas quatro características, em geral, não são observadas pelos teóricos da negociação. Freqüentemente avalia-se apenas o resultado formal do processo. Concentra-se a atenção apenas sobre os termos do acordo final, deixando de lado um aspecto muito importante, e que é, em boa medida, o verdadeiro resultado do processo, já que o ocorrido durante a negociação é o que realmente define a natureza da relação entre as partes.

Etapas do processo

Pelo menos quatro passos, não necessariamente consecutivos, compõem o processo:

Primeiro passo: pauta ou agenda

A primeira etapa a ser definida pelas partes é a pauta ou agenda da negociação. Nesta fase, discutem-se os aspectos que serão debatidos e em que ordem. Dentro das equipes, procura-se definir com precisão o significado dos termos a serem utilizados. Os conceitos precisam estar claros. Não é raro haver necessidade de redefinição de termos e conceitos por insistência de uma das partes. Também se transmite e se processa muita informação de parte a parte, principalmente em relação às aspirações das contrapartes. Neste momento, testa-se a energia dos atores para enfrentar as situações partindo-se de um problema comum. Procura-se descrever o problema com precisão, verificando se é realmente uma questão que demande a atenção comum das partes em negociação, avaliam-se a capacidade de cooperação, conseqüências positivas e negativas, afetados e beneficiários, fatores causais e a adesão das partes à matéria a ser negociada. Trata-se de identificar os interesses em comum em relação ao problema. Este momento é crucial para criar um ambiente propício para a negociação, com atores, local e horário apropriados, gerando um clima de confiança mútua. Podem ser usadas técnicas de investigação-ação para definição do problema.

Segundo passo: definição Nesta etapa, busca-se definir o objeto da negociação ou matéria negocial e o conjunto de regras que deverão regular os padrões de comportamento das partes durante todo o processo. Define-se, portanto, o quê e como se vai negociar. É neste momento que se procura diagnosticar o que os atores querem e o que podem fazer em relação ao objeto de negociação, relativizando posturas, manifestações e posições das partes e relação ao contexto histórico, cultural e político.

Verificam-se, também, as expectativas das partes em relação ao custo-benefício que a negociação pode gerar. As metas e suas viabilidades são avaliadas e discute-se o quanto o processo de negociação pode contribuir para sua ampliação. Define-se, portanto, a direção do processo.

Terceiro passo: ajuste dos interesses conflitantes

Nesta fase, define-se o pacote de cláusulas possíveis de um acordo parcial. A experiência adquirida nas etapas anteriores ajudará na definição de linhas de comportamento e limites nem sempre explicados, mas subentendidos.

Começa a ser delineado o conjunto de protocolos, ou de acordos parciais sobre questões específicas, que poderiam ser chamadas de acordos sobre questões ou cláusulas específicas.

Cada parte tenderá a trabalhar cooperativamente em função dos acordos, que incluem os pontos considerados estratégicos, facilitando a composição do resultado final, no sentido favorável aos objetivos e metas globais delineados. Haverá a tendência de resistir ou dificultar a discussão sobre pontos que podem provocar dificuldades futuras - por diminuição de ganhos no resultado final daquela negociação, ou porque a equipe terá dificuldades em aprová-los no interior da instituição que representa.

As partes se encontrarão diante de alternativas complicadas e tentarão levar vantagem em todas as cláusulas. Persistindo esta posição, o conflito pode tornar-se grave. Se não houver alinhamento dos interesses conflitantes em direção a um resultado final favorável a ambos, o processo pode: a) ser interrompido pois o conflito caminhará para o confronto; b) uma das partes impõe uma derrota à outra; c) o processo terminará sem ter ocorrido negociação efetiva.

Quando as partes percebem que é possível buscar alternativas, surgem novas idéias que, quanto mais numerosas e criativas, mais contribuirão para a possibilidade de resultado favorável com ganhos para todas as partes envolvidas.

É neste momento que a habilidade, inteligência, criatividade, experiência prévia e visão estratégica de processo têm possibilidade de se manifestar.

Aspectos culturais e históricos do contexto social influenciam, e muito, nesta fase do processo. Preconceitos, visão sectária, maniqueísmo, emoções negativas como raiva e ódio podem impedir a evolução do processo negociai.

O negociador habilidoso, imbuído da idéia de cumprir seu papel de dirigente público, deve ter em mente alguns conceitos, princípios e valores que o ajudarão a decidir e propor novos pontos. A primeira pergunta que lhe deve vir à mente é: "O que está sendo proposto beneficia ou prejudica o usuário da instituição que eu represento?" A segunda é: "Isto está de acordo com o projeto ou com a política da minha instituição ou do governo?" Em terceiro lugar: "Como reagirão meus funcionários a esta proposta?" Concomitantemente a isto tudo, deverá responder: "quanto isto vai influir na eficiência, eficácia, efetividade e eqüidade dos serviços prestados pela minha unidade?"

A capacidade de responder a estas perguntas facilitará a atuação do negociador e fará crescer a auto confiança, necessária para superar esta etapa. Existem técnicas que ajudam a disciplinar as ações nesta fase da negociação, como o diagrama circular cujo modelo está apontado a seguir.

Quarto passo: compromisso Nesta fase, os acordos parciais conseguidos na mesa de negociação devem ser submetidos à apreciação das bases institucionais representadas, para avaliação e ratificação. É possível que seja necessário rediscutir pontos já acordados na mesa durante as etapas anteriores, mas que não foram suficientemente compreendidos ou aceitos dentro das organizações representadas.

Esta tarefa final será muito facilitada se as pessoas, sócios, cidadãos, governantes, técnicos, usuários, pacientes ou quem quer que esteja sendo representado na mesa de negociação, tiverem acompanhado passo a passo o que estava sendo decidido em seus nomes.

Cláusulas e protocolos aprovados por consenso são reunidos e trata-se de produzir novos acordos que garantam o cumprimento, o equilíbrio e a justeza do acordo final.

O acordo será mais duradouro e benéfico se houver consenso das partes, sobre:

os benefícios estão bem distribuídos se houver cumprimento

dos compromissos assumidos;

os riscos políticos, sociais e financeiros são equivalentes;

estão previstos incentivos para continuar a cumprir os

compromissos;

a ruptura do compromisso por uma das partes implica risco.

Finalmente, devem ser estabelecidos os mecanismos de

controle e avaliação dos compromissos assumidos.

Atendidas todas estas exigências processuais, passa-se à elaboração de um documento formal, que, no caso do setor público, passará a ter valor legal e normativo das ações deste processo de negociação. Este documento em linguagem jurídico-administrativa recebe várias denominações. As de uso mais freqüente são contratos, protocolos, convênios, termo de compromisso, acordos. Outras vezes, os compromissos estabelecidos pelas partes obrigam a elaboração de instrumentos normativos dos Poderes da República- Executivo, Legislativo e Judiciário. São exemplos: decretos, portarias, normas, ordem de serviços para o Executivo; leis, que dependem de aprovação no Legislativo; as petições, sentenças, documentos do Judiciário.

Para o setor privado, todos os acordos e compromissos são válidos, desde que não infrinjam a lei; para o setor público, só é válido o que está prescrito pela lei. Esta afirmação implica que se quisermos que o processo de negociação redunde em compromissos duradouros, teremos de utilizar os instrumentos formais do Estado.

Etapas do processo de negociação

Quatro passos para gerar opções