3.2. Assuntos relacionados à prefeitura do município de São Paulo

aplicabilidade aos princípios democratizantes, assegurar a

ética, a transparência e o compromisso de todos com a busca

permanente da qualidade dos serviços prestados ã população.

Não há dúvida, pois, de que a adoção de sistemas formais de negociação e de participação para o desenvolvimento das relações de trabalho no setor público deve ser entendida e creditada como conquista do movimento sindical combativo e da sociedade. Tais instrumentos asseguram a prática permanente da apreciação dos conflitos, por meio da aplicação de regras claras, prévia e consensualmente estabelecidas. Servem à organização dos trabalhadores nos locais de trabalho, motivam sua mobilização e consolidam a aliança estratégica dos trabalhadores de ambos os setores, público e privado, com os demais segmentos da sociedade.

Convênios dessa natureza constituem a principal contribuição para o consecução dos objetivos-fim da Administração Pública que devem ser: prestar e atender, com qualidade, eficácia e democracia, os serviços e as demandas da cidadania, em seu benefício e em benefício da dignidade da pessoa humana.

 

3.2. Assuntos relacionados à prefeitura do

município de São Paulo

Comentários sobre uma experiência incompleta

A despeito do excelente material teórico produzido e do aprendizado que proporcionou aos diversos participantes, o projeto de democratização administrativa das relações de trabalho e de qualificação dos serviços públicos municipais que se estendeu por três anos na Prefeitura do Município de São Paulo não alcançou os resultados pretendidos. A conhecida afinidade política existente entre os interlocutores -a gestão administrativa municipal era do Partido dos Trabalhadores (PT) e as entidades sindicais participantes, na sua maioria, eram filiadas à CU T - não foi suficiente para coroar de êxito a proposta.

Houve consenso suficiente para a celebração de Protocolo de Intenções e até mesmo para garantir o envio de Projeto de Lei à Câmara Municipal da cidade. Contudo, as propostas não evoluíram para a criação de uma ferramenta de intervenção prática e eficiente e o que se viu foi um período marcado pela confrontação permanente entre os diversos segmentos envolvidos, com greves longas e campanhas radicalizadas, mais até que outras ocorridas em gestões anteriores e posteriores à gestão administrativa do PT.

Desnecessário dizer que o desgaste político foi enorme e as conseqüências negativas para todos. Como é sabido, confrontos permanentes, com greves prolongadas, prejudicam e irritam a população. Acarretam, portanto, prejuízos à ação e à imagem do administrador público, especialmente quando envolvem segmentos políticos afins, ainda que dirigentes da CUT e o PT não medissem esforços para promover a implantação do projeto.

A responsabilidade pela não efetivação do Sistema Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho na Prefeitura do Município de São Paulo e pela deterioração das suas relações de emprego pode ser atribuída aos dois lados.

A Administração que, por intermédio de alguns segmentos, interpunha obstáculos, quase sempre de natureza técnica, para dificultar a implantação do projeto político, ainda que tal projeto tivesse sido aprovado, por consenso, pela equipe da Prefeita Luiza Erundina. Na verdade, as dificuldades técnicas interpostas escondiam um mal disfarçado apego pela concentração de poder, praticado por certos setores do Governo Municipal. Por exemplo: houve ocasião em que se reuniam Secretário da Administração, dirigentes sindicais e assessores para implantação do Sistema de Negociação Coletiva, com pauta para discutir, inclusive, índices de reajuste salarial. No curso da reunião os participantes tomam conhecimento, pela imprensa, que outra Secretaria anunciava índices e posições sobre o reajuste em discussão, desautorizando, assim, o Secretário da Administração e o sistema de relações de trabalho que se pretendia instituir.

Já os sindicatos não bancavam seriamente o projeto por receio das acusações que lhes eram desferidas por adversários internos, de cooptação política, optando, muitas vezes, pela radicalização e confronto para marcar posições.

Assim, ambas as partes faziam um discurso consensual favorável à adoção do modelo proposto para regular suas relações, mas, na prática, cuidavam de inviabilizá-lo.

Na Companhia Municipal de Transportes Coletivos (CMTQ ocorreram confrontos permanentes, greves longas e movimentos extremamente radicalizados. Para se ter uma idéia do nível de confronto que se estabeleceu, a Prefeita Luiza Erundina era chamada, de forma depreciativa, nos boletins da entidade, de 'Jânio de saias', numa alusão ao ex-prefeito da cidade, Jânio Quadros, ferrenho adversário político do PT.

Mesmo com os esforços concentrados e empenho pessoal da Prefeita, o setor de transportes coletivos ficou muito aquém dos índices de desempenho aferidos nas pesquisas de opinião que avaliaram a administração municipal petista.

Na gestão seguinte, uma das primeiras providências do Prefeito Paulo Maluf foi privatizar o sistema de transportes públicos municipais, extinguir a CMTC e demitir milhares de trabalhadores. O Sindicato dos Condutores ficou isolado em sua luta contra a privatização e a demissão em massa dos seus representados. A população sofre ainda mais com o atual sistema de transportes públicos da cidade.

Excetuando-se as empresas de transportes e as concepções privativistas, alguém mais ganhou com o confronto administração petista versus entidades sindicais?

De um modo geral, pode-se dizer que a implantação de novos modelos de gestão - calcados na desconcentração de poder, na negociação de interesses e de conflitos que até então eram considerados de alçada exclusiva do administrador, e na participação propositiva das entidades sindicais e de usuários - gera incompreensões e resistências no momento da sua efetivação.

Em todas as experiências de que participamos ocorreram dificuldades desse tipo, em maior ou menor grau, que custaram um longo período de discussões, estudos, seminários e debates para serem superadas.

Essa incompreensão geralmente é motivada por razões de ordem cultural. Resulta, no caso das entidades sindicais, da cultura de oposição sistemática das associações combativas de servidores públicos, adquirida no período de combate ao regime autoritário, em que, por princípio, era negado qualquer tipo de participação ou de diálogo com administradores nomeados pela ditadura militar. Ressalte-se, contudo que, mesmo assim, ocorriam negociações legítimas sobre reivindicações específicas, durante campanhas salariais, pois esta sempre foi uma atribuição intrínseca das entidades de caráter sindical.

O receio de assumir uma prática diferente da habitual, não dominada totalmente por dirigentes e assessores sindicais, gera insegurança e estimula a acomodação em torno das práticas convencionais.

Esse receio também ocorre do lado dos administradores. Acreditamos que as dificuldades da administração em aceitar a troca de poder concentrado por um mecanismo que desconcentre e estabeleça negociações em torno do objeto desse poder, com as partes interessadas, também seja fruto da cultura gerada por um modelo de Estado historicamente autoritário.

Assim, não raro, encontramos 'pareceres técnicos' da administração, negando a participação e o controle social sobre a ação administrativa. Ε nos deparamos com posicionamentos de entidades sindicais que confundem a negociação e a participação crítica, combativa e também propositiva com cooptação política. Pior: é freqüente as parles acreditarem estar 'prestando favor' à outra, por sujeitarem se a um modelo de negociação que visa a obter melhorias e benefícios para a cidadania. Parecem estar sempre se desculpando por participarem de um sistema institucional e transparente de negociação, preferindo, muitas vezes, a clássica negociação de bastidores.

No caso da Prefeitura de São Paulo, reações e incompreensões deste tipo impediram que o modelo de gestão democrática fosse completamente introduzido, ainda que as partes integrassem um mesmo arco ideológico e político e o clima inicial para a instituição do projeto fosse bastante cordial.

No IAMSPE, onde a negociação iniciou-se entre partes que detinham posturas políticas e ideológicas opostas- Governo Orestes Quércia e PMDB, por um lado, e sindicatos da CUT e lideranças organicamente ligadas ao PT, por outro - o clima inicial era de confronto aberto. Houve, inclusive, tomada física do prédio da Superintendência por parte dos dirigentes sindicais, em protesto contra a posse dos administradores. Mesmo assim, o Sistema de Negociação Permanente, instalado em 1989, prosperou e perdura até hoje (veja protocolos da Mesa de Negociação celebrados em 1995, apresentados neste livro).

A análise, o debate e a compreensão dos elementos que motivaram o êxito de uma experiência, ainda que desenvolvida em ambiente extremamente hostil e em condições iniciais adversas, e provocaram o insucesso em outra, cujas condições pareciam favoráveis para o seu desenvolvimento, tornam-se fundamentais para os rumos a serem dados a projetos desse tipo.

Analisando alguns desses elementos, percebe-se que a discussão em torno do papel do Estado, e por conseqüência da forma de gerenciá-lo, exigirá revisões e redefinições de papéis para o conjunto dos atores sociais. A organização sindical não está imune a esta clara necessidade. No entanto, esta discussão, no meio sindical, ainda é muito incipiente, e encontra grande resistência.

A reforma do Estado para transformá-lo em Estado Democrático de Direito, nos termos exigidos expressamente no primeiro artigo da Constituição Federal, também exigirá a releitura do Direito Administrativo. Tal releitura deve proceder a sua adaptação aos princípios democratizantes requeridos pela Carta Magna. Mas há, também neste campo, enorme resistência. Administradores e doutrinadores parecem dar preferência às interpretações restritivas dos conceitos democratizantes introduzidos constitucionalmente, a promover a crítica do Direito Administrativo, à luz desses novos princípios.

Olhando apenas para os aspectos da questão em que se encontram envolvidas organizações sindicais dos trabalhadores e a administração pública, percebe-se uma clara omissão, no primeiro caso, e uma deturpação, no segundo, frente às demandas da democratização do Estado e ao projeto de sociedade requeridos.

O Estado, como provedor de regras garantidoras de um maior equilíbrio nas relações de poder estabelecidas na sociedade, e garantidor das condições essenciais ao exercício da cidadania, deve dispor de instrumentos ágeis para se viabilizar neste papel. O aparelho administrativo e o pessoal encarregado da execução dos seus serviços devem estar adequados e preparados para o exercício dessa função. Sendo natural, no curso desses processos, o surgimento de conflitos há que se criar mecanismos igualmente ágeis e eficientes para gerenciá-los.

A adoção de regras administrativas desburocratizantes, voltadas à eficiência da Administração Pública e à solução rápida de conflitos, e a construção de um sistema democrático de relações de trabalho no setor público, promovidas no bojo de um processo de releitura do Direito Administrativo e de revisão dos papel das entidades sindicais, em muito contribuirá para a adoção de um modelo de gestão compatível com o modelo de Estado e de sociedade democrática, amplamente preconizados na Constituição Federal e requeridos pela cidadania.

É de esperar, portanto, que as lições emanadas dessas experiências concretas contribuam para que administradores, lideranças sindicais, partidos políticos e usuários dos sistemas púbicos de serviços construam um modelo administrativo democrático, sustentado na descentralização de poderes, na atuação propositiva de entidades sindicais e no controle social a ser exercido por entidades representativas dos usuários, capaz de selar uma aliança a favor dos mais legítimos interesses da cidadania.

A proposta petista e seus fundamentos para a Prefeitura Municipal de São Paulo

Os estudos, apresentados a seguir, foram elaborados pela Secretaria Municipal da Administração de São Paulo, por determinação direta da Prefeita Luiza Erundina de Souza. Destinaram-se a fundamentar a proposta de introdução do Sistema

Permanente de Negociação Coletiva de Trabalho1 naquela administração municipal - o que, conforme demonstrado em nosso comentário anterior, acabou não acontecendo. Em que pese a não efetivação do projeto, em sua totalidade, a qualidade desta reflexão e o embasamento teórico que sustenta suas proposições constituem uma das mais importantes contribuições para o desenvolvimento das relações de trabalho no setor público, conforme se verá.

Política de pessoal na administração pública2

A formalização de uma proposta de política de pessoal na Administração Pública deve considerar a necessária democratização da administração do Estado e a urgente melhoria dos níveis de qualidade dos serviços prestados à população. Afirmar estas necessidades não é novidade. Novo é vinculá-las como objetivos-fim da administração de pessoal no serviço público.

Visando a alcançar estes objetivos, partimos de duas perspectivas para a formulação de nossa proposta: a primeira, que nos permitisse vislumbrar o trabalho e a atividade dos trabalhadores de forma mais global; e a segunda, que nos facultasse entender a administração das relações do trabalho como administração de conflitos.

Acreditamos que estas duas perspectivas nos trariam as condições necessárias para o desenvolvimento de uma proposta de relacionamento com os servidores, através de modelos novos e democráticos. Atendo-se a estes objetivos e perspectivas mais gerais, optamos pela expressão Relações do Trabalho. Com ela, pretendemos identificar as interações que se dão entre diferentes agentes no que diz respeito aos problemas do trabalho. É, portanto, mais complexa do que a expressão Recursos Humanos.

Estamos acostumados a tratar a administração de pessoal, principalmente na Administração Pública, a partir de procedimentos centralizadores e sob uma ótica que não consegue vislumbrar o trabalho e os trabalhadores no processo produtivo. Basta verificar os fundamentos do que se designa Recursos Humanos.

A perspectiva dos recursos humanos

Denomina-se como Recursos Humanos "o conjunto de princípios, estratégias, processos, métodos e práticas de persuasão e treinamento empregado pelas empresas para o desenvolvimento de conhecimentos, motivações, interesses, habilidades e aptidões de seus funcionários, capacitando-os técnica e funcionalmente". (Sandroni, Dicionário de Economia).

Na denominação Recursos Humanos, encontra-se implícita uma teoria que vê o trabalho como um fator de produção entre outros, equiparando-o aos demais.

Na verdade, a produção é muito mais uma atividade social, uma atividade humana; é a transformação de matérias-primas pelo trabalho humano para a conservação da vida. Esta realidade seria evidente não fossem dois séculos de ideologia utilitarista.

Ao afirmar o trabalho humano como recursos humanos, a perspectiva dos administradores de pessoal parte de somente um dos atores envolvidos nas relações do trabalho: é a perspectiva do empregador. A motivação, capacitação e integração são aspectos importantes para a relação do trabalho, mas se é pretendida uma política global de gestão de pessoal, não se pode ter em vista somente a perspectiva de uma das partes envolvidas.

Mais do que isso, tal perspectiva fundamenta-se a partir de conceitos das teorias da organização, onde busca seus modelos de gestão, entre as quais tem maior destaque o enfoque sistêmico. Ε nesse sentido, gostaríamos de apresentar algumas considerações críticas.

Ao se apresentar como teoria, busca, a partir de um esquema conceituai, descrever, explicar, interpretar, prever, prescrever e controlar o seu objeto de estudo. Portanto, ela procura fornecer respostas validadas ao fenômeno que estuda e, nesse sentido, tem muito a contribuir. O problema encontra-se na medida em que partir de um esquema conceituai também é ideologia. Ε como ideologia é transmitida formal e informalmente e, mais do que fornecer respostas validadas, pretende tornar-se uma justificação de uma prescrição sobre a realidade que atua. Mais ainda, torna-se uma justificação de um modo particular de divisão do trabalho e da produção, da ordem social e econômica.

É no estruturalismo-funcionalismo que a abordagem sistêmica busca os seus principais conceitos e fundamentos para se constituir em teoria e metodologia, dentre as quais o do acionismo social e o do imperativismo funcional.

O acionismo social entende as ações humanas e as relações sociais reduzidas a padrões uniformes e dignos de confiança, pois explica a ação humana como um processo de escolha dos meios e fins possíveis para o seu desenvolvimento. Escolha que obedece a uma orientação normativa e valorativa, a variáveís-padrão. Em termos organizacionais, significa que a ação dos agentes está compreendida no desempenho de seus papéis, prescrita e sancionada por normas, a partir de certos valores enraizados.

O imperativismo funcional afirma que todo sistema enfrenta quatro dimensões que não pode deixar de satisfazer. São os subsistemas que, aplicados à teoria organizacional, descrevem (ou prescrevem) os focos de funcionamento organizacional: subsistema de produção, subsistema de apoio, subsistema de manutenção e subsistema adaptativo.

Desta forma, a divisão do trabalho é justificada, pois é resultante de uma especificidade funcional de papéis. Podemos, mesmo, afirmar que tal abordagem, ao criar subsistemas em papéis hierárquicos, acaba favorecendo a burocracia; e ao criar subsistemas em papéis específicos, favorece a tecnocracia. O que também significa a justificação da necessidade do poder de controle e direção.

Tudo está reduzido a um sistema de papéis formalizados, em que a divisão do trabalho é um efeito do sistema e não um processo imposto pelo modo de produção. A partir desse arranjo informal do modelo comportamental em papel, os conflitos (e mesmo as práticas) dos agentes nas organizações são reduzidos a conflitos de papel.

A abordagem sistêmica, assim como a maioria das teorias administrativas e organizacionais, é limitada, na medida em que não examina o lugar da força de trabalho na sociedade, o lugar que ocupa a força de trabalho no desenvolvimento do processo produtivo.

O processo de divisão do trabalho (não só) é que provoca a transformação da humanidade trabalhadora em uma força de trabalho, em um fator de produção, em um recurso entre outros. É a transformação dos trabalhadores em máquinas dóceis, obedientes e produtivas e que só conseguem vislumbrar uma luta individual para reconquistar sua condição de sujeito. O que vale dizer: a degradação do trabalhador passa a ser norma e se difunde por todas as ocupações.

O assunto é polêmico, mas o entendemos extremamente importante para apontar algumas questões fundamentais para uma política global de gestão de pessoal, quais sejam:

não ter a perspectiva de somente uma das partes que

interagem no processo produtivo;

não tratar o trabalhador apenas de forma individual;

entender o produto do trabalho na Administração Pública como

produto de serviços públicos essenciais que devem ser

prestados à população, aos cidadãos. Não é tão-somente a

produção de uma mercadoria.

A Prefeitura da terceira maior cidade do mundo, que tem mais de 130.000 funcionários, deve tratar os problemas das Relações do Trabalho, da definição de uma Política de Gestão de Pessoal, de uma Política Salarial, considerando estas questões.

A tendência atual da administração de pessoal

Em nosso país, até o final da década de 60, a administração de pessoal nas organizações era reduzida a unidades operacionais, e seus chefes de pessoal eram pessoas mais ou menos improvisadas, advindas de serviços operacionais. Conforme o tamanho da organização, estas unidades assumiam algum destaque e os chefes de pessoal eram por vezes advogados, em razão da legislação trabalhista.

A partir da década de 70, com o surgimento de grandes e médias empresas que passaram a ter também a preocupação das relações humanas, a partir do exemplo e sucesso obtido internamente nas grandes multinacionais e, mais tarde, com o desenvolvimento do sindicalismo, tornou-se forçoso o estabelecimento de uma política de pessoal nas organizações.

Até porque se os funcionários passam a se organizar em sindicatos, a direção da organização não pode ignorar os aspectos coletivos do tratamento que lhes confere. Com efeito, não foi outro o problema enfrentado pelos administradores de pessoal, quando eclodiram as greves de metalúrgicos no ABC, no final dos anos 70, sendo este um dos motivos pelo qual as greves tinham longa duração.

Com estas novas preocupações, passou-se então da improvisação anterior para um movimento de profissionalização do administrador de pessoal. Essa profissionalização (em razão inclusive de sua origem sistêmica e das relações humanas) foi marcadamente multidisciplinar, a partir da colaboração de diversos profissionais como advogados, psicólogos, pedagogos, sociólogos, analistas de O&M, analistas de custos etc, que chegaram também a promover centros de formação que satisfizessem à demanda de administradores de pessoal, incluindo faculdades de administração de empresas.

Com essa expansão, a Administração de Pessoal passou a se encarregar de uma gama maior de atividades, tais como: planificação da mão-de-obra, contratação de pessoal, seleção, formação, classificação, avaliação de tarefas, qualificação, movimentos de pessoal, administração de salários, administração de benefícios, tramitação de queixas, atenção à segurança e medicina do trabalho, promoção da motivação, da satisfação e da produtividade, elaboração e revisão do regulamento da empresa etc.

Com o desenvolvimento do sindicalismo e a crescente importância dos acordos e convenções coletivas do trabalho, somou-se às atividades mencionadas a administração destes acordos. Esta coexistência com a celebração de instrumentos coletivos do trabalho provocou inevitavelmente uma diminuição da autonomia dos administradores de pessoal, levando-os a pensar que suas atividades estariam reduzidas a uma função meramente executiva e mecânica.

No entanto, deve-se considerar que a celebração de um instrumento coletivo de trabalho não consegue regulamentar absolutamente tudo (e pensamos principalmente em grandes organizações), de tal modo que há sempre a margem para uma política de pessoal que abranja outros aspectos do desenvolvimento da força de trabalho e, até mesmo, a administração dos acordos coletivos.

Com todas estas atividades, é na grande empresa que a administração de pessoal encontrou real importância. Lá também surgiram, principalmente em razão da introdução do aspecto coletivo, a proposição e o desenvolvimento da participação dos trabalhadores na organização.

Talvez pelo fato de as circunstâncias socioeconômicas inerentes às relações do trabalho descartarem a introdução de formas de participação, embora bastante propaladas, as experiências concretas de participação tenham sido muito pouco desenvolvidas nas empresas.

Por outro lado, o termo participação pode ter significados bastante diversos. Não podemos entender por participação, por exemplo, contatos informais entre trabalhadores e seus gerentes, pois tais formas se particularizam pela eventualidade e seus resultados se caracterizam pela incerteza.

Para formular uma proposta de participação, deve-se entendê-la como uma forma de acesso normal e institucionalizado ao processo de tomada de decisões, sejam estas referentes à administração geral da organização, sejam referentes às relações do trabalho.

Para a proposta que ora apresentamos, entendemos a participação como a possibilidade que se reconhece aos trabalhadores de exercer influência efetiva sobre as decisões adotadas nas organizações. Portanto, a simples informação não é, na nossa opinião, uma forma de participação, mas sim uma forma útil de comunicação e um requisito indispensável para a negociação (este ponto desenvolveremos mais adiante).

A tendência atual da Administração de Pessoal é a de incorporar novas proposições de participação dos trabalhadores e introduzir-se nos aspectos coletivos das Relações do Trabalho. Com isto, ela ganharia maior importância na administração das organizações e poderia imprimir um caráter mais dinâmico à sua gestão. Para tanto, terá que conseguir ganhar em imaginação no tratamento dos aspectos coletivos das relações do trabalho. Ε nisto reside sua grande contribuição para as transformações e consolidações democráticas na sociedade brasileira.

Ε se este é um desafio para a Administração de Pessoal, hoje, mais ainda o é na Administração Pública, pois esta é voltada fundamentalmente para a prestação de serviços e, portanto, se desenvolve a partir do trabalho de milhares e milhares de funcionários públicos.

Ε temos que considerar que a Administração Pública hoje, para a ótica da administração de pessoal, também se caracteriza coma uma grande organização, sem tradição no tratamento dos aspectos coletivos das relações do trabalho. A liberdade de organização sindical dos servidores é recente: foi conquistada na Constituição Federal de 1988.

Os atores nas relações do trabalho

Já afirmamos que ao optarmos pela expressão 'relações do trabalho' pretendemos identificar as diversas interações que se dão entre diferentes agentes, no que diz respeito aos problemas do trabalho. Nesse sentido, já é uma opção clara em entender o problema não apenas como administração de pessoal, caracterizada pela mão única da hierarquia, da autoridade, da competência e do controle, que só consegue vislumbrar a participação do trabalhador em algumas atividades consultivas.

Identificamos o problema pelo seu aspecto relacionai, pois o campo do trabalho, do processo produtivo e, conseqüentemente, da organização do trabalho, caracteriza-se, fundamentalmente, pelas relações que se dão entre atores distintos. O que o caracteriza (o campo do trabalho) também como uma realidade social; e, portanto, algo mais global e complexo do que meramente organizacional.

Desde a década de 70, as relações do trabalho no Brasil têm se direcionado para o comportamento autônomo de seus atores. Ou seja, as partes passaram a tomar para si maior responsabilidade na regulação de suas interações e na fixação das condições de trabalho. É nesta linha que se argumenta contrariamente à intervenção estatal e favoravelmente à liberdade e autonomia de organização sindical.

Ora, na medida em que as relações do trabalho passam a se evidenciar pela liberdade e autonomia dos atores envolvidos, apontando para mudanças democráticas, tais aspectos passam a influenciar no surgimento de novos modelos de gestão nas organizações. Quer dizer: as livres interações de atores distintos nas relações do trabalho promovem mudanças para além das relações em si.

Por atores distintos não estamos designando apenas o empregador e os trabalhadores. Não é o caso aqui de nos prendermos a uma análise pormenorizada, mas podemos indicar outros atores: a Justiça do Trabalho, o Ministério do Trabalho, o Congresso Nacional, por exemplo. Além destes, há outros mais importantes (principalmente em razão da tendência à autonomia): os sindicatos dos trabalhadores não são iguais entre si, mas se relacionam entre si e, por vezes, são quase que atores bastante diversos; e também os empregadores, mesmo em se tratando de uma única organização, assumem posições bastante divergentes. Ou seja, as interações intra-atores são igualmente importantes e, por vezes, podem também identificar atores diversos.

Na Administração Pública acreditamos que os atores nas relações de trabalho têm ainda mais complexidade. Em nosso caso específico (PMSP), podemos identificar inicialmente os seguintes atores:

o Executivo Municipal e suas formas de representação nessas

interações; • os servidores municipais e suas organizações

sindicais; • os usuários dos serviços públicos;

a Câmara Municipal, Poder Legislativo independente que legisla

sobre o assunto.

Além da complexidade que cada ator representa, fatores externos às interações entre eles exercem influências nas relações de trabalho: a forma como os atores se organizam, o poder que têm de mobilização junto a seus pares ou junto à opinião pública, frente a proposições que defendem, e a conjuntura político-econômica interferem muito em suas interações, chegando mesmo, em dados momentos, a dar maior relevância a determinados atores (ou a coligação entre eles) em detrimento dos demais.

Nesse sentido, vale lembrar que está em curso na PMSP um movimento de desenvolvimento e fortalecimento das organizações sindicais, que tende a crescer e dar maior importância a essas entidades, nas interações das relações do trabalho.

O conflito nas relações do trabalho

Como as interações nas Relações do Trabalho se dão entre atores com interesses distintos, divergentes e contrapostos, elas são, geralmente, interações conflituosas.

Podemos definir o conflito como "uma forma de interação entre indivíduos, grupos, organizações e coletividades que implica em choques para o acesso e a distribuição de recursos escassos" (Bobbio, Dicionário de Política).

Reconhecer o conflito como uma particularidade das interações nas relações do trabalho significa não considerá-lo uma disfunção, uma patologia que deva ser reprimida e eliminada; e sim, considerá-lo como fator qualitativamente bom, pois é também através dele que surgem as mudanças e as melhorias do processo produtivo. Equivale a afirmar que o conflito, portanto, não é uma patologia, é vitalidade.

Nas relações do trabalho, os conflitos, apesar de latentes, não são necessariamente manifestos e, se manifestos, não se desenvolverão necessariamente abertamente. Para que haja a manifestação aberta de um conflito é necessário alguma forma de organização, como, por exemplo, as greves e manifestações dos trabalhadores.

No campo das relações do trabalho, podemos distinguir entre conflitos organizados e não organizados, individuais. Os primeiros não esgotam todas as manifestações conflituais do trabalho. A alta rotatividade, o absenteísmo, a indisciplina, são formas, apesar de ambivalentes (e por vezes tratadas como desmotivação), de conflito individual ou não-organizado. Pesquisas assim o demonstram: em locais onde líderes sindicais mais combativos foram demitidos ou se demitiram, registrou-se uma diminuição das greves, mas também um aumento do absenteísmo, da rotatividade e até de acidentes.

A importância em distinguirmos os conflitos em organizados e não-organizados reside no fato de que os primeiros traduzem a insatisfação em objetivos reivindicáveis e negociáveis, permitindo, portanto, sua composição. Os conflitos não-organizados, por sua vez, não desembocam necessariamente em reivindicações.

Para a Administração Pública, voltada quase exclusivamente para a prestação de serviços a partir do trabalho dos funcionários públicos, essa característica conflituosa das relações do trabalho assume maior importância, pois é claro que os conflitos interferem diretamente na qualidade do serviço prestado.

Se concordamos que a produção de antagonismo é constante, e que os conflitos não podem ser eliminados arbitrariamente, a não ser no curto prazo, pois eles persistem e retornam sempre, e considerando que a má qualidade do serviço público é um sintoma, dentre outros motivos, da não administração desses conflitos, torna-se necessário, portanto, criar um instrumento que dê conta de administrá-los e que resulte na conseqüente melhoria da qualidade dos serviços prestados.

Negociação: a composição do conflito

A composição do conflito é possível quando existem mecanismos para sua adaptação ou auto-regulagem estabelecidos em um Sistema de Relações do Trabalho. A existência desses mecanismos de adaptação implica o reconhecimento do conflito como intrínseco a estas relações.

Trata-se de canalizar os conflitos para formas previsíveis, submetê-los a regras precisas, explícitas e transparentes, definidas pelas partes. Significa estabelecer um instrumento peculiar pelo qual as partes administram suas relações de trabalho: a negociação coletiva. Este instrumento constitui-se um processo de estabelecimento de regras que normatizam as relações de trabalho, o comportamento das partes ao compor seus conflitos, a participação de terceiros e o uso de arbitragem.

Nesse sentido, a negociação coletiva é um processo de tomada de decisões. Seu propósito primordial é estabelecer um conjunto de normas sobre as questões de fundo e de procedimento das relações de trabalho. Enquanto tal, ela é um procedimento qualitativamente superior aos demais, pois enriquece o processo de tomada de decisões. Trata-se de um meio de fixar, em comum, condições de trabalho e salariais; de regular as relações trabalhador/empregador; de dirigir organizações complexas; de planejar o processo de trabalho e de prestação de serviços. Se viabilizada em sua plenitude e complexidade, pode vir a ser um meio de gerir em comum a própria atividade produtiva. De instrumento, passa a ser uma concepção de gestão.

A negociação coletiva, como um processo integrado, articulado e criativo, é o principal meio para resolver conflitos de interesse em situações caracterizadas pela escassez de recursos. Ela não anula o aspecto conflitivo das relações, mas oferece a cada parte a possibilidade de intercambiar informações, de forma a compenetrar-se dos problemas e objetivos da contraparte, tanto no que diferem, quanto no que coincidem.

Características da negociação coletiva

Uma de suas principais características é apresentar grande flexibilidade no processo de tomada de decisões, dando-lhe possibilidades para adaptar-se a um sistema econômico e político, bem como para ajustar-se, dentro de um contexto determinado, a um ramo de atividade específico, a um conjunto de empresas, ou, até mesmo, a um só local de trabalho.

A negociação coletiva institucionaliza o conflito de poder existente entre as partes; constitui um veículo normativo, através do qual as partes administram formalmente seus conflitos; estabelece um procedimento que regulamenta desde o processo mesmo de negociação, até o comportamento dos negociadores e submete os negociadores a pressões externas. Por ter essas características, evita o favoritismo, o nepotismo, a arbitrariedade e o corporativismo nas relações do trabalho.

Para que a negociação coletiva seja eficaz, as partes devem concordar em alguns aspectos (que também a caracterizam), sem os quais inviabilizariam o próprio processo de negociação:

devem reconhecer-se mutuamente como representantes

autorizados;

estarem dispostas a reunir-se em intervalos razoavelmente

freqüentes;

decidirem o grau de autoridade que delegam a seus respectivos

negociadores.

O reconhecimento mútuo significa que as partes se obrigam ao cumprimento de entabular negociações, em um processo que se apóia na confiança recíproca entre os participantes, sendo essa confiança somente conseguida quando existe boa fé. O que obriga as partes a:

desenvolverem esforços para chegar a um acordo;

não aparentarem negociar sem terem a intenção real de

negociação;

não definir unilateralmente as condições de trabalho e emprego;

e, o empregador, a não tratar diretamente com os funcionários,

passando por cima dos negociadores reconhecidos pelos

trabalhadores.

Como as decisões sobre as relações do trabalho são tomadas em processo de negociação entre partes autônomas, determinadas questões sairão do campo das decisões unilaterais para ingressarem no campo das bilaterais. Esse campo de ação paritário na negociação coletiva tende a se ampliar cada vez mais. Nesse sentido, ela representa também a implantação de práticas democráticas na organização e no processo de trabalho.

Se decisões serão tomadas em processos de negociação, cabe a pergunta: que questões são negociáveis, ou ainda, que questões ingressam no campo de ação paritário? Ε indiscutível que são negociáveis questões fundamentais como salários, jornada de trabalho e condições gerais de emprego. Mas, hoje, empregadores e sindicatos já negociam e regulam, por exemplo, regimentos internos, proteção ao desemprego e, até mesmo, a ampliação do conteúdo do trabalho, com o objetivo de se obter uma atividade mais qualificada.

Não se deve ter a errônea noção de que a negociação coletiva tenha somente implicações econômicas. É importante que se tenha claro que o processo de negociação coletiva é um sistema de mão dupla, o que vale dizer que ambas as partes estão em condições de estar apresentando propostas que venham a ser negociadas ou utilizadas como contrapartida a uma reivindicação de uma das partes. Permite, por exemplo, à Administração buscar mecanismos que possibilitem um melhor desempenho do serviço público, elevando a qualidade do atendimento ao usuário.

Sistema de negociação permanente

A complexidade e dinâmica do conflito induzem à criação de um sistema capaz de dar conta de questões relativas especificamente a cada local de trabalho e também de questões mais gerais, envolvendo toda a categoria de trabalhadores. Nesse sentido, diversos países já adotam processos permanentes de negociação coletiva (aqui já temos a experiência do IAMSPE).

Portanto, não negociam somente salários e condições de trabalho, pois se ocupam também de matérias relacionadas com problemas mais simples e reduzidos ou mais amplos e complexos do que as questões econômico-salariais. O que significa que não se trata apenas do estabelecimento de um processo corporativista de negociação, desenvolvido exclusivamente a partir de reivindicações econômicas apresentadas pelas organizações sindicais dos trabalhadores. Implica, na verdade, uma outra concepção de administração do processo de trabalho.

O estabelecimento de um órgão permanente de negociação coletiva envolve o necessário reconhecimento da outra parte (trabalhador) como preponderante no desenvolvimento do processo produtivo. Preponderante também na medida em que se reconhece sua autonomia nos processos de negociação, decorrência do direito à liberdade e autonomia de organização sindical. Trata-se, portanto, de mudança na forma de estabelecer o desenvolvimento do processo produtivo: passa a ser definido através da composição das partes e não pela imposição de uma parte à outra.

Este procedimento implica, necessariamente, uma maior participação do trabalhador no processo produtivo, o que lhe possibilita maior compreensão das relações de trabalho em que está envolvido. Passa-se, portanto, a percorrer um caminho inverso ao daquele imposto pela divisão do trabalho e que provocou o alto grau de alienação. Não é difícil perceber a importância disto no setor público e na prestação de serviços.

Estes organismos permanentes são compostos por representantes indicados pelas partes e geralmente têm até estatutos próprios, constituídos de comum acordo, em que são definidos os principais objetivos e outras questões de procedimentos. Chegam mesmo à contratação conjunta de pessoal para secretariar o processo, visando à continuidade independente dos trabalhos da mesa de negociação.

As vantagens de um sistema permanente estão em concretizar, de forma mais definida e clara, as características da negociação coletiva; em dar às partes a possibilidade de estudarem juntas as perspectivas e problemas da atividade que desenvolvem (no nosso caso, o serviço público); em factibilizar a aplicação e fiscalização conjunta dos convênios firmados; e em erigir um sistema comum de relações do trabalho, no qual as partes possam abordar juntas os problemas que são objeto de negociação, como também questões econômicas e sociais de maior envergadura. É a democratização das interações nas relações do trabalho.

Em nosso caso específico é a possibilidade de as partes, juntas, buscarem a consecução de seu objetivo maior: a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados à população.

Ε desejamos afirmar que a boa ou má qualidade dos serviços públicos é, inevitável e principalmente, expressão direta da forma como a Administração Pública vem tratando os conflitos de relações de trabalho. Se assim entendemos, devemos também concordar que é interesse primordial da Administração Pública buscar mecanismos que lhe propiciem administrar esses conflitos de forma democrática, transparente, eficiente, eficaz, criativa e dinâmica. Entendemos que esta forma é a Negociação Coletiva do Trabalho, a partir de um sistema permanente, articulado, integrado e que goze de absoluta credibilidade junto às partes.

Temos a certeza de que melhorar as condições de trabalho no serviço público significa elevar o grau de resolutividade da prestação dos serviços à população. Este é o nosso objetivo.

Fundamentos legais da negociação coletiva no setor público

Antes de qualquer explanação a respeito de nossa legislação sobre o tema, não podemos deixar de lembrar a Convenção 151 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), datada de 7/06/78 que trata da "proteção do direito de sindicalização e os procedimentos para determinar as condições de emprego na administração pública", da qual queremos destacar dois artigos:

Art. 7º - Deverão adotar-se medidas adequadas às condições

nacionais para estimular e fomentar o pleno desenvolvimento e

utilização de procedimentos de negociação entre as

autoridades públicas competentes e as organizações de

funcionários públicos a respeito das condições de emprego, ou

de quaisquer outros métodos que permitam aos representantes

dos funcionários públicos participar na determinação destas

condições.

Art. 8º - A solução dos conflitos que ocorram pelo motivo da

determinação das condições de emprego, se deverá tratar de

lograr, de maneira apropriada às condições nacionais, por meio

de negociação entre as partes ou mediante procedimentos

independentes e imparciais, tais como a mediação, a

conciliação e a arbitragem, estabelecidos de modo que inspirem

a confiança dos interessados.

A Convenção 151 da OIT, estabelecida em sua Conferência Geral, além de recomendar o direito e a liberdade de organização sindical aos funcionários públicos, também consagra a negociação coletiva como o meio adequado para a administração de conflitos nas relações de trabalho e para o estabelecimento de normas e condições de trabalho no serviço público.

Cientes do incentivo do organismo internacional, analisemos as possibilidades presentes em nossa legislação.

Alguns especialistas em Direito Administrativo apresentam como obstáculo à celebração do processo contratual a hipótese de inaplicabilidade do instituto da Negociação Coletiva de Trabalho para o setor público. Verifiquemos tal hipótese.

A Constituição Federal de 1988 (CF) assegurou aos servidores civis o direito à livre associação sindical (artigo 37, VI) e conferiu, aos sindicatos, representação legal, coletiva e individual, dos trabalhadores de sua categoria profissional. Ε bastante claro o inciso III do artigo 8º da CF:

"III - Ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas."

0 inciso VI do mesmo artigo da CF dispõe especificamente a respeito do assunto:

"VI -Ε obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas de trabalho" (grifo nosso).

Ε vale lembrar que a Lei Orgânica do Município de São Paulo (artigo 93), ao legislar sobre a livre organização sindical dos servidores municipais, remeteu ao mesmo artigo 8º da CF:

"Art. 93 - Ε garantido ao servidor público municipal o direito à livre associação sindical, nos termos do artigo 8º da Constituição da República."

Por outro lado, a Constituição Federal, no artigo 39, parágrafo segundo, assegura aos servidores públicos parte dos direitos sociais relacionados em seu artigo 7º. Entre estes, tais incisos confirmam a intenção do legislador constituinte, quanto à prerrogativa de celebração de acordo coletivo de trabalho, no setor público, a saber:

"VI - Irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo;" "

XIII - Duração normal do trabalho não superior a oito horas diárias e 44 semanais, facultada a compensação de horário e a redução de jornada, mediante acordo ou convenção coletiva do trabalho."

Mais que isso, e dirimindo eventual controvérsia, a Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM), promulgada em 6/4/90, por intermédio do artigo 96, acolheu expressamente o inciso XXVI do artigo 7º da CF , assegurando aos servidores municipais:

"XXVI - Reconhecimento das convenções e acordos coletivo do trabalho."

A boa regra da hermenêutica ensina que não cabe ao intérprete interpretar matéria efetivamente legislada. Trata-se, pois, de dar cumprimento ao que a lei estabeleceu. Nesse sentido, está preservado o principio da legalidade, uma vez que a prerrogativa de celebrar instrumentos contratuais coletivos no setor público municipal está prevista legalmente.

É importante ressaltar que, entre o processo constituinte federal e as assembléias constituintes municipais, firmou-se claramente a tendência de reconhecimento explícito da viabilidade de negociação e contratação coletiva de trabalho no setor público. Também é fundamental registrar que esta interpretação não se resumiu aos juristas, mas foi objeto de deliberação dos legítimos representantes da vontade popular, quais sejam: os legisladores constituintes municipais. Por estes, a matéria foi transportada do campo interpretativo para o campo expressamente legislativo.

É evidente, portanto, que o exercício das liberdades sindicais pelos servidores públicos, nos termos da CF e da LOM, pressupõe o direito de representação e, conseqüentemente, de firmar convênios coletivos, em nome de seus representados.

A coordenação de relações do trabalho

A complexidade das relações do trabalho na PMSP, considerando-se as características dos atores que interagem em seu processo, o grande número de funcionários e de locais de trabalho existentes e o desenvolvimento e fortalecimento das organizações sindicais dos servidores justifica a necessidade da organização de uma equipe de profissionais com as seguintes atribuições:

formular e apresentar para aprovação pela Administração

Municipal o programa e a estratégia de negociação coletiva,

incluindo seus objetivos;

reunir todas as informações necessárias ao processo de

negociação coletiva, visando a assessorar, orientar e fornecer

subsídios para a Administração;

emitir relatórios mensais de dados estatísticos da folha de

pagamento da PMSP, procedendo à análise técnica dos

mesmos, bem como à análise comparativa com o mercado da

cidade de São Paulo;

receber as reivindicações das organizações sindicais dos

servidores, procedendo a avaliações das mesmas e

encaminhando-as à Administração Municipal;

recomendar à Administração Municipal as decisões críticas que

deverão ser tomadas durante o processo de negociação,

mantendo-a permanentemente informada sobre o andamento

do mesmo;

elaborar e apresentar para aprovação pela Administração

Municipal as propostas e contrapropostas que serão

apresentadas aos representantes sindicais, com vistas ao

estabelecimento de Acordo Coletivo;

representar a Administração Municipal na mesa de negociação

coletiva;

atender às solicitações das Secretarias Municipais, no tocante a

problemas de relações do trabalho;

informar periodicamente a terceiros sobre o andamento da

negociação;

criar e manter atualizado o cadastro das entidades sindicais dos

servidores;

criar e manter atualizado o cadastro das reivindicações e

contrapropostas apresentadas em negociação coletiva;

manter atualizado arquivo dos acordos estabelecidos com as

entidades sindicais e suas conseqüenciais legais e

administrativas;

desenvolver estudos da caracterização dos conflitos nas

relações de trabalho no serviço público municipal.

Propomos, para tanto, a criação da Coordenação de Relações do Trabalho (CRT), vinculada ao gabinete da Secretaria Municipal da Administração.

A CRT deverá ter uma pequena estrutura para comportar um número pequeno de auxiliares (duas secretárias e três oficiais gerais de administração) que garantam o desempenho das atividades rotineiras, de uma equipe técnica composta de três administradores, um estatístico, um psicólogo e um sociólogo, e de uma equipe de quatro assessores, de livre provimento em comissão. A equipe será coordenada por um coordenador de relações do trabalho, também de livre provimento em comissão.

Tal estrutura deverá integrar o processo de descentralização em curso na PMSP, até porque, com a implementação de um sistema permanente, a Mesa de Negociação Coletiva também deverá ser descentralizada, o que implica a criação de, pelo menos, um cargo de Assessor de Relações do Trabalho nas Secretarias e nas futuras Subprefeituras. A formalização dessa estrutura será objeto de minuta de Projeto de Lei a ser enviado à Câmara Municipal.

Roteiro para implantação do sistema permanente de negociação coletiva de trabalho na PMSP

A implantação de tal sistema já está prevista pela Secretaria Municipal da Administração. Protocolo de Intenções nesse sentido já foi firmado com o Sindicato dos Servidores Municipais em 22/08/90. Outras entidades já estão previstas para firmarem o mesmo protocolo, como o SlMPEEM, o SlNDSAÚDE, o Sindicato dos Médicos,

o Sindicato dos Enfermeiros e outros. Para a continuidade

desse processo, propomos

o seguinte roteiro:

Fase I - Discussão da Proposta

escopo: princípios e linhas gerais, fundamentos teóricos,

fundamentos jurídicos e administrativos e justificativas;

subsídios: experiências verificadas no setor público e

debates/conferên cias/cursos/estudos (níveis nacional e

internacional).

Fase II - Formulação do Projeto

apreciação, discussão e aprovação do projeto pelas partes

(Executivo Municipal e Entidades Sindicais)

apresentação e discussão com a Câmara Municipal.

Fase III - Implantação do Sistema

definição de etapas e montagem das equipes

treinamentos

articulação e definição de prioridades

designação da Mesa de Negociação

mobilização da opinião pública e sociedade civil.

Fase IV - Funcionamento do Sistema

negociação direta e permanente;

avaliação quanto à necessidade de arbitragem;

celebração de instrumento coletivo do trabalho.

Referências bibliográficas

FARIAS, J. H. de. O Autoritarismo nas Organizações .Curitiba: Criar Edições, 1985.

LOBOS, J. Sindicalismo e Negociação. 3.ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 1988.

MOTTA, F. C. P. Teoria Geral da Administração.1 4.ed. São Paulo: Pioneira, 1987.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). La negociación colectiva en países industrializados con economia de mercado, 1973.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Conciliación y arbitraje en los conflictos de trabajo, 1981.

Projeto de lei para a administração municipal

O Projeto de Lei Ordinária, precedido da respectiva Exposição de Motivos, reproduzido a seguir e encaminhado à Câmara Municipal de São Paulo pela Prefeita Luiza Erundina de Souza, não chegou a ser aprovado. Considerando os fundamentos teóricos nos quais se baseou, publicados sob o título "Política de Pessoal na Administração Pública", esse conjunto de estudos e propostas concretas é um avanço para a efetivação de convênios ou de contratos apoiados em legislação de suporte, combinação ideal de fórmulas para regular as relações entre administração, seus servidores e a população usuária dos serviços públicos.

É importante destacar, ainda, a qualidade técnica do projeto e da elucidativa Exposição de Motivos que o acompanha, conduzidos sob a responsabilidade do eminente professor Dalmo de Abreu Dallari, titular da cadeira de Teoria do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e, à época, à frente da Secretaria dos Negócios Jurídicos da Prefeitura de São Paulo. A publicação se justifica, portanto, pela contribuição que essas reflexões oferecem aos estudiosos e demais interessados no assunto.

Exposição de motivos

Objetiva o presente projeto de lei instituir, no âmbito das relações entre o Município de São Paulo e seus servidores, o processo de Negociação Coletiva de Trabalho, em adequação aos preceitos atualmente vigentes, sobre a matéria, na Constituição Federal e na própria Lei Orgânica do Município.

Trata-se, na verdade, de ousada inovação, trazida pela Carta Magna de 1988, a incidir sobre tais relações, cuja natureza jurídica é de há muito pacificamente reconhecida pela doutrina como sendo estatutária - em contraposição às relações de trabalho de natureza contratual.

Com efeito, sempre se entendeu que a relação jurídica entre o trabalhador da ordem privada e seu empregador fosse de natureza contratual, implicando tal concei tuação um trato dinâmico e sucessivo, privilegiando-se, resguardadas algumas garantias legais, o livre exercício da vontade das partes, numa permanente convivência de transigências e reivindicações, obtemperadas por condicionamentos históricos e fatores sociais, políticos, econômicos etc.

Veja-se o artigo 444 da Consolidação das Leis do Trabalho: "As relações contratuais de trabalho podem ser objeto de livre estipulação das partes interessadas em tudo quanto não contravenha às disposições de proteção ao trabalho, aos contratos coletivos que. lhe sejam aplicáveis e às decisões das autoridades competentes."

Diversa é, por outro lado, a natureza do vínculo que une o Poder Público e seus funcionários, a respeito do que preleciona, com habitual clareza, o renomado autor Joaquim de Castro Aguiar, em seu Ό Servidor Municipal', (p. 20):

É tese predominante na nossa doutrina e jurisprudência que o

Poder Público não contrata com seus funcionários, tampouco

com eles ajusta condições de serviço ou discute remuneração.

Ao contrário, determina uni lateral mente, todas as condições

de trabalho, os direitos e deveres decorrentes do exercício das

funções públicas.

Não poucas são as decisões dos nossos Tribunais em abono

da tese de que a vinculação do Poder Público com seus

funcionários é de natureza estatutária, não contratual, (os grifos

correspondem a destaques no original).

A Negociação Coletiva de Trabalho, pressupondo contratos de trabalho e caracterizando-os como instrumento de aprimoramento permanente desses mesmos contratos é, pois, instituto originário do Direito do Trabalho (assim entendido como o ordenamento disciplinador das relações de empregados e empregadores da ordem privada) e estranho, até o advento da atual Constituição, à seara do Direito Administrativo, onde o livre exercício da vontade dos sujeitos das relações jurídicas figura quase sempre como exceção - até porque jungidas ao primado da prevalência do interesse público.

O passo histórico, a providência verdadeiramente inovadora, apontados pela Constituição e pela própria Lei Orgânica do Município de São Paulo, estão exatamente em integrar ao Direito Administrativo, no âmbito das relações estatutárias, instituto do Direito do Trabalho, próprio das relações celetistas.

Depois de ponderados estudos, órgãos técnicos do Executivo, sem embargo do reconhecimento das especiais dificuldades inerentes às inovações de tal magnitude, concluíram pela possibilidade da integração aludida, à luz de detida análise jurídica, tanto do texto constitucional, quanto da Lei Orgânica do Município.

Nesse passo, é de ser ressaltado que, diversamente das anteriores, a Constituição Federal de 1988 garantiu aos servidores públicos o direito de livre associação sindical (artigo 37, VI). Direito este igualmente previsto na Lei Orgânica do Município (artigo 93) e, aqui, com expressa referência, ainda, ao artigo 8º da Constituição Federal.

Ora, prever que a associação sindical relativa aos servidores do Município de São Paulo tenha a atuação prevista no artigo 8º da Constituição Federal é, forçosamente, prever que tal associação participe obrigatoriamente nas negociações coletivas de trabalho (conforme o inciso VI deste mesmo artigo), e que só podem, à evidência, ser com o Município de São Paulo.

De modo ainda mais evidente a Lei Orgânica do Município, inciso I do artigo 92 prevê "piso salarial definido em comum acordo entre a administração e a representação sindical dos servidores municipais". Não há, assim, como ignorar que a negociação coletiva de trabalho esteja claramente prevista no ordenamento jurídico -administrativo municipal, até porque somente a ela poderia estar se referindo o Legislador, quando neste artigo usa a expressão comum acordo.

Inexistindo dúvida quanto à previsão da Negociação Coletiva de Trabalho, no ordenamento jurídico-administrativo municipal, os mencionados estudos apontam, entretanto, dificuldades quanto à implantação desse processo, na medida em que possa colidir com princípios indeclináveis que informam a atuação do Poder Público, tais como: o da legalidade, o da independência dos poderes, o da autonomia municipal e o da vedação da delegação de competência, entre outros.

A presente propositura foi, portanto, elaborada com a especial preocupação de evitarem-se exatamente as aludidas colisões com tais, e outros, princípios - o que, de qualquer modo, a inviabilizaria, até por vício de inconstitucionalidade.

Assim é que previram-se, a par do processo negociai propriamente dito, vários outros condicionamentos, tais como a previsibilidade orçamentária (artigo 40, parágrafo único), a subordinação do que for acordado à apreciação e aprovação da Egrégia Câmara (artigo 8º), a prevalência da qualidade dos serviços prestados à população (artigo 90), a indisponibilidade do interesse público (artigo 10,1) e a publicidade dos atos e procedimentos do processo de negociação coletiva (artigo 10, V).

Com tais ponderações, submetemos a presente propositura à elevada consideração dessa Egrégia Câmara que, reconhecendo seu elevado alcance social, nela aporá seu imprescindível aval.

Projeto de Lei 01-0616/91-8

Dispõe sobre a Negociação Coletiva de Trabalho no âmbito do Funcionalismo Municipal, e dá outras providências.

A Câmara Municipal de São Paulo decreta:

Art. 1º. Fica institucionalizada, no âmbito da Administração Municipal, a Negociação Coletiva de Trabalho que, garantidos os preceitos mínimos de proteção ao trabalho, terá, como partes, a Prefeitura do Município de São Paulo e as entidades sindicais de seus funcionários, e como principal objeto:

I - a negociação de normas relativas a salários e demais condições de trabalho;

II - a celebração de acordos coletivos de trabalho e contratos coletivos de trabalhos, nos termos desta lei.

Art. 2º. Os servidores investidos em mandatos de dirigentes de entidades sindicais poderão ser afastados de seus cargos para cumprimento de seus mandatos.

Parágrafo Único. O afastamento de que trata o caput deste artigo será pelo prazo do mandato em que o servidor foi investido e nas condições estabelecidas em Acordo Coletivo de Trabalho entre o Executivo Municipal e as Entidades Sindicais do Funcionalismo Municipal.

Art. 3º. Negociação Coletiva de Trabalho é o procedimento pelo qual o Executivo Municipal e o Funcionalismo Municipal, estes representados por Entidades Sindicais, cumulativa ou separadamente, objetivam discutir, ajustar, regular e contratar direitos, obrigações, salários e demais fatores e condições atinentes à relação de trabalho na Prefeitura do Município de São Paulo, respeitados e garantidos os preceitos da Constituição Federal, da Lei Orgânica do Município de São Paulo e do Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo.

§ 1º. Fica assegurado às partes, através do procedimento de Negociação Coletiva de Trabalho de que trata o caput deste artigo, o direito de ajustarem e celebrarem em Acordo ou Contrato Coletivo de Trabalho cláusulas que proponham alteração do Estatuto dos Servidores Municipais.

§ 2º. As alterações previstas no parágrafo anterior somente terão validade após apreciação e aprovação pela Câmara Municipal, através de projeto de lei a ser enviado pelo Executivo Municipal.

Art. 4º. Por ocasião do processo de Negociação Coletiva de Trabalho, as partes poderão celebrar instrumentos coletivos de contratação de direitos e obrigações, especialmente os seguintes:

I - Acordo Coletivo de Trabalho;

II - Contrato Coletivo de Trabalho.

Parágrafo Único. A celebração dos instrumentos coletivos de que trata o caput deste artigo só poderá ser feita se houver prévia ditação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesas de pessoal e aos acréscimos delas decorrentes.

Art. 5º Acordo Coletivo de Trabalho é instrumento de caráter normativo, celebrado entre o Executivo Municipal e, pelo menos, uma Entidade Sindical, para estipular normas sobre salários e demais condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da respectiva representação das Entidades Sindicais dele participantes.

Art. 6º Contrato Coletivo de Trabalho é instrumento de caráter normativo celebrado entre as Entidades do Funcionalismo Municipal e o Executivo Municipal, para estipular normas sobre salários e demais condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações.

Art. 7º. Os Acordos e Contratos celebrados entre o Executivo Municipal e as Entidades Sindicais do Funcionalismo Municipal obrigam as partes ao cumprimento do objeto ajustado, observado o disposto no artigo 8º desta lei.

Art. 8º. Os instrumentos celebrados em Negociação Coletiva de Trabalho que, na conformidade da Constituição Federal, da Lei Orgânica do Município e do Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo, só possam ser estabelecidos por lei, terão sua validade condicionada à apreciação e aprovação pela Câmara Municipal.

Parágrafo Único. O Executivo remeterá Projeto de Lei à Câmara Municipal, na conformidade do instrumento coletivo que for celebrado com as Entidades Sindicais do Funcionalismo Municipal e no prazo nele estipulado pelas partes.

Art. 9º. A Negociação Coletiva de Trabalho na Prefeitura do Município de São Paulo deve visar, como objetivo principal e permanente, ao aprimoramento das relações de trabalho entre o Executivo e os Servidores Municipais e à melhoria da qualidade dos serviços prestados à população.

Art. 10º. A Negociação Coletiva de Trabalho, como procedimento de averiguação e de composição de conflitos decorrentes das relações de trabalho e de apreciação de reivindicações dos servidores, deverá observar os seguintes princípios básicos:

I - da indisponibilidade do interesse público;

II - da liberdade de organização e do exercício da atividade sindical, inclusive do direito de greve;

III - da legitimidade da representação e do respeito à vontade soberana da maioria dos representados;

IV - da adoção de procedimento democrático de deliberação;

V - da publicidade dos atos e dos procedimentos de natureza coletiva;

VI - do direito à resposta por escrito, em prazo compatível, sempre que requerido pela outra parte;

VII - do direito e acesso a informações relativas a emprego, jornada e salário, dentre outras que sejam úteis ao processo de negociação coletiva, desde que solicitadas por uma das partes;

VIII - da autonomia do processo de negociação coletiva;

IX - do caráter permanente do sistema de negociação, sendo facultado às partes convocar o processo negociai, a qualquer tempo;

X - da eficácia e do poder normativo dos instrumentos celebrados, observado o disposto nos artigos 7º e 8º desta lei.

Art. 11º. Por ocasião do processo de negociação coletiva, as partes poderão, de comum acordo, constituir um Conselho para apreciação e mediação da matéria negociada.

Parágrafo Único. Os membros do Conselho serão representantes da Sociedade Civil e alheios a qualquer uma das partes integrantes do processo de negociação, sendo definidos de comum acordo entre o Executivo Municipal e as Entidades Sindicais do Funcionalismo Municipal.

Art. 12º. Cabe às partes contratantes a fiscalização e cumprimento dos instrumentos contratuais coletivos. Art. 13º. Os instrumentos contratuais coletivos deverão conter:

I - designação das entidades contratantes;

II - periodização e prazos;

III - abrangência;

IV - direitos e obrigações ajustados;

V - procedimentos para solução de divergências interpretativas sobre aplicação dos dispositivos contratuais;

VI - procedimentos de fiscalização e acompanhamentos da execução dos instrumentos celebrados.

Art. 14º. Os instrumentos contratuais serão elaborados de forma escrita, em tantas vias quantas forem as entidades contratantes e serão registrados junto à Presidência da Câmara Municipal, no prazo de 5 (cinco) dias contados de sua celebração.

Art. 15º. Os dispositivos contratuais somente poderão ser revogados ou alterados por força de nova contratação coletiva entre o Executivo Municipal e as Entidades Sindicais do Funcionalismo Municipal, observados, quanto à validade e vigência, os critérios estabelecidos por esta lei.