A Auto-imagem da Ação Governamental – SUDAM e INCRA

integrado dos recursos naturais da região amazônica.

 

Possui atualmente sete setores: geologia (mapeamento geológico);

vegetação (mapeamento fitecológico); solos (mapeamento ao nível

exploratório de solos e sua interpretação para mapa de aptidão

agrícola); geomorfologia; cartografia (mapeamento topográfico); e o

de uso potencial da terra (mapeamento da avaliação média da

capacidade natural da terra).

 

Participam do Projeto RADAM os seguintes Ministérios e Governos

Estaduais: Ministério da Agricultura (INCRA, IPEAN, INPA),

Ministério do Interior (SUDENE, SUDAM, FUNAI), Ministério da

Educação (Universidade de Brasília e do Rio Grande do Sul),

Ministério da Saúde (Instituto Oswaldo Cruz), Ministério do Exército

(DSG), Ministério dos Transportes (OPEMA), Ministério do

Planejamento (FIBGE), Governo do Estado do Pará (IDESP),

Governo do Estado do Maranhão (SUDEMA) e Governo do Estado

do Piam (Secretaria do Planejamento).

 

A Autoimagem da Ação Governamental – SUDAM

 

e INCRA

 

Convém agora indicar algumas das principais políticas de ocupação

do solo e da colonização que têm sido postas, se não em execução,

pelo menos na ordem do dia dos expedientes governamentais e dos

meios de comunicação de massa. Nos capítulos seguintes faremos

uma avaliação do avanço efetivo destas políticas.

 

Limitar-nos-emos a alguns aspectos das políticas instrumentadas

pela SUDAM e pelo INCRA para dar uma ideia dos métodos de

abordagem usados para lidar, com o desafio da ocupação da

Amazônia.

 

A) Alguns aspectos dos planos de desenvolvimento da SUDAM

(1972/74)

Todos os órgãos de planejamento regional, no Brasil, encontram-se

subordinados ao Ministério do Interior (MINTER), que propõe as

diretrizes gerais a serem seguidas pelos diversos planos de

desenvolvimento. O “Esquema de Trabalho para Elaboração dos

Planos Regionais de Desenvolvimento” fornece, como referência

básica, uma tabela de indicadores nacionais, em relação à qual

devem ser calculados os desvios apresentados por cada Estado ou

região. São eles:

 

1. Recursos naturais: aerofotogrametria, cartografia, geologia,

pedologia, meteorologia, fluviometria.

2. Infraestrutura econômica: energia elétrica, comunicações,

transportes,

3. Infraestrutura social: educação, saúde, cultura,

saneamento básico (urbano).

4. Setores produtivos: silvicultura, agricultura, pecuária,

indústria de transformação, serviços.

5. Administração e serviços públicos.

 

A meta principal seria a homogeneização de todas as regiões do

Brasil, procurando cobrir as diferenças apresentadas por cada setor

em relação ao mínimo estabelecido pelo governo.

 

E claro que aí devem ser consideradas certas peculiaridades

regionais, e isto tanto no que se refere à metodologia a ser

empregada quanto no tocante à importância maior ou menor (ou

mesmo à não pertinência) de alguns indicadores dentre os

fornecidos pelo Esquema de Trabalho do Ministério do Interior.

 

No caso da Amazônia, a SUDAM adotou o município como unidade

territorial básica, em vez das microrregiões homogêneas, ou áreas

de aproximadamente 25.000 quilômetros quadrados (como o

sugerido pelo MINTER), dada a grande heterogeneidade da região:

zonas densamente povoadas, onde há uma relativa concentração

de população e recursos, ao lado de espaços praticamente

inabitados. A utilização de uma unidade espacial maior, neste caso,

forçosamente acarretaria a diluição da informação dando uma ideia

de homogeneidade irreal.

Quanto aos indicadores, a SUDAM suprimiu uns (silvicultura,

produção e consumo de batatas, por exemplo); modificou outros

(consumo de energia elétrica calculado pela população urbana, já

que não há eletrificação rural por conta do Estado); e ainda criou

alguns (inventários florestais, produção e consumo de aipim etc.).

 

Por falta de dados estatísticos mais recentes, o Plano Regional de

1972/74 para a Amazônia foi inteiramente baseado em dados de

1968, o que significa que, ainda que se possa ter com isto uma

“ordem de grandeza” regional, existe uma grande diferença em

relação à realidade de 1970.

 

Mesmo assim, com base nestes dados, foram localizados os setores

em que a região amazônica se distancia mais das médias brasileiras

consideradas como padrão. O mais importante são os déficits

existentes no setor de infraestrutura social, principalmente no

tocante à situação educacional.

 

Como se pode perceber, a SUDAM se propõe a atuar em

praticamente todos os setores necessários ao desenvolvimento

equilibrado da região. Pretendemos aqui analisar mais de perto suas

propostas de atuação em dois setores da infraestrutura social

(educação e saúde), que consideramos os mais relevantes para o

estudo da política demográfica e suas implicações no plano social,

excluindo os aspectos econômicos e de infraestrutura, já analisados

na primeira parte deste estudo.

 

Educação – Utilizando dados referentes ao período de 1960/70, os

técnicos da SUDAM procuraram definir quais seriam os principais

problemas educacionais da Amazônia. Com base nestes dados, e

obedecendo a diretrizes estabelecidas pelo Ministério de Educação

e Cultura, através do Plano Nacional de Educação, foram

elaborados cinco projetos, visando atenuar as principais falhas do

sistema de ensino.

 

– Projeto Operação-Escola: Tem como objetivo a ampliação da rede

escolar, pois o número de escolas existente não é suficiente para

absorver toda a população na faixa dos 7 aos 14 anos, cuja obrigatoriedade de frequência à escola é determinada pela

Constituição.

 

– Projeto Capacitação e Treinamento: Visa melhorar o nível do

corpo docente, principalmente para as áreas rurais, onde predomina

o magistério leigo (em Roraima, por exemplo, 71%).

 

– Projeto Formação de Mão de obra: Visa a melhor formação é

qualificação da mão de obra para atendimento da demanda do

mercado regional, considerando-se aí a importância do trabalho

qualificado no processo de colonização e ocupação econômica da

região.

 

Saúde – Apesar da precariedade dos dados estatísticos disponíveis,

a SUDAM procurou definir os principais problemas do setor na

Amazônia:

 

– alta incidência de doenças transmissíveis, principalmente lepra,

malária e tuberculose;

 

– subnutrição e alimentação deficiente de grande maioria da

população;

 

– alta taxa de mortalidade na faixa mais jovem da população,

indicando a existência de doenças infecciosas;

 

– unidades hospitalares muito mal equipadas e em número

insuficiente para atender às necessidades da região.

 

Foi feita uma comparação entre os indicadores nacionais de saúde

e a situação na região, onde se verifica que em apenas um dos

indicadores – Unidade Hospitalar Completa – a Amazônia apresenta

um superávit. Em relação a todos os outros se pode constatar um

déficit para o total da região, ainda que existam diferenças

marcantes entre os Estados e Territórios que a compõem. Em geral,

somente nas Capitais é que a situação do setor saúde se apresenta

acima das médias nacionais. Por exemplo:

– leitos: há um déficit de 40% na região, ou seja, não chega a haver

um leito para cada 1000 habitantes (apenas 0,6), embora exista

mais do que este mínimo em Rio Branco (30%), Manaus (20%),

Belém (30%)-e Boa Vista (80%);

 

– pessoal de serviço de saúde: o mínimo estabelecido nos

indicadores nacionais é de 10 por 10.000 habitantes (pessoal de

nível superior); a região apresenta 4,7, ou seja, um déficit de 53%.

Somente em Belém se encontram 45% a mais. Quanto ao pessoal

de nível médio (mínimo estabelecido de 5/10.000 habitantes), há

apenas um para cada 10.000 habitantes, havendo Estados em que

não há nenhum (Acre) ou em que a falta é da ordem de 90%

(Amazonas).

 

Pelo que se pode concluir do Plano Regional de Desenvolvimento, a

SUDAM não destinou nenhuma parcela de sua verba ao setor

saúde, ainda que se proponha a coordenar a atuação de outros

órgãos na região. Segundo o Plano, o problema principal seria o da

falta de entrosamento existente entre, primeiro, os três níveis de

governo (federal, estadual e municipal); e, segundo, entre os órgãos

existentes num mesmo nível (entre as Secretarias de Saúde e de

Educação, por exemplo, no tocante à Educação Sanitária).

 

Além destes, a SUDAM é de opinião que se deveria dar mais

atenção à prevenção e controle das doenças do que à recuperação,

como se faz atualmente. Com vistas à eliminação destes problemas,

a SUDAM define como diretrizes básicas de sua atuação:

 

– a reestruturação das secretarias e divisões de saúde dos Estados

e Territórios;

 

– a realização de pesquisas de interesse médico-sanitário;

 

– a criação de um processo de planejamento permanente, onde se

procuraria racionalizar ao máximo a distribuição dos recursos

disponíveis no setor, procurando-se integrar a atuação de todos os

órgãos, locais e regionais.

B) As diretrizes do INCRA

 

O INCRA criou um método de trabalho a ser empregado em todos

os projetos de colonização no Brasil, no qual são definidos os

setores em que o órgão deve atuar, o que deve ser realizado em

cada um deles e quais os limites de sua responsabilidade. Esta

metodologia é a diretriz básica no que se refere à colonização oficial

a nível de propriedade familiar, e é a que vem sendo utilizada em

todos os projetos implantados a partir de 1971.

 

Foram definidas, inicialmente, três unidades básicas de trabalho:

Organização Fundiária, Organização Agrária e Promoção Agrária,

divididas em duas subunidades cada uma, que correspondem a 12

programas abrangendo os setores considerados fundamentais à

instalação e funcionamento de um núcleo colonial.

 

O método resume-se, basicamente, no que segue.

 

Organização Fundiária

 

Esta é a primeira unidade de trabalho, encarregada de situar

espacialmente o núcleo, delimitar o loteamento, definir as áreas

destinadas aos lotes e aos serviços básicos, fazer o levantamento

da situação jurídica das terras em questão e proceder à alienação.

Subdivide-se em Regularização Fundiária (que trata da parte

jurídica) e Topografia (da parte física).

 

Esta unidade coordena dois programas: o de Distribuição de Terras

e o de Organização Territorial, ambos a serem realizados até à

conclusão do projeto sob total responsabilidade do INCRA. O

programa de Distribuição de Terras engloba todas as medidas

necessárias à transferência da posse, tais como pagamento de

indenização aos antigos proprietários, legalização dos títulos,

realização de contratos com os novos parceleiros (proprietários de

pequenas parcelas de terra), só findando quando 2/3 dos lotes

estiverem efetivamente ocupados há 5 anos. O de Organização

Territorial encarrega-se da implantação do plano de loteamento,

determinando as áreas destinadas às instalações dos programas de saúde, educação, administração, comercialização, beneficiamento e

industrialização. Fica a seu cargo ainda a elaboração de plantas

topográficas referentes a cada lote, que devem ser entregues aos

parceleiros.

 

Organização Agrária

 

Esta segunda unidade subdivide-se em Organização Social e

Infraestrutura Social. A primeira trata da mobilização e organização

das pessoas estabelecidas na área e do setor administrativo do

projeto, bem como das relações entre estas duas partes. Tem a seu

cargo dois programas, a serem totalmente executados pelo INCRA:

o de Administração do Projeto e o de Assentamento. É através do

programa de “Assentamento que os futuros colonos são

selecionados e treinados a organizar-se em Unidades Agrárias de

Produção – UATP. Estas unidades visam criar um espírito de

colaboração entre os parceleiros e, ao mesmo tempo, torná-los

capazes de gradualmente assumir todas as decisões referentes ao

bom funcionamento do núcleo. Uma UATP é formada pelo mínimo

de 6 e um máximo de 12 parceleiros, e o critério de agrupamento é

o de vizinhança. Há, em cada unidade, uma divisão de tarefas em

que cada integrante se ocupa de um setor (comunicação, educação,

saúde, controle de ocupação, infraestrutura, crédito, serviços

técnicos, agricultura, comercialização e comissão de

representantes). São promovidas reuniões periódicas para a

discussão dos problemas que surgem e as decisões devem ser

tomadas por todos os colonos em conjunto. A Equipe Técnica do

Projeto pode intervir, se achar necessário, mas somente com a

presença de todos os membros da unidade.

 

Estas unidades têm como função, portanto, fazer com que os

parceleiros atinjam certo grau de auto-suficiência no

equacionamento e solução de seus próprios problemas ainda que

quem os resolva mesmo, em última análise, seja sempre a

Comissão Técnica encarregada do Projeto. Isto se pode perceber

ao se analisarem mais detidamente as atribuições de cada encarregado de setor, dentro da unidade. Por exemplo, o

encarregado de Saúde deve:

 

1. informar a Equipe Técnica sobre as necessidades de

medicamentos para os primeiros socorros;

2. atender os casos de curativos e primeiros socorros;

3. comunicar à Equipe Técnica ou ao enfermeiro os casos de

doenças, acidentes ou epidemias;

4. incentivar a unidade na vacinação das crianças e na

prevenção e tratamento das doenças transmissíveis.

 

O encarregado de Crédito, por sua vez, deve:

 

1. fazer o levantamento das necessidades de crédito e

encaminhá-lo à Equipe Técnica;

2. colaborar com a Equipe Técnica na elaboração do plano de

exploração da parcela;

3. fiscalizar a correta aplicação do crédito recebido,

comunicando à Equipe Técnica as irregularidades

observadas;

4. providenciar as assinaturas dos recibos de crédito;

5. colaborar na fiscalização do crédito bancário, de acordo

com normas a serem expedidas.

 

Além disso, há em cada unidade uma pessoa encarregada da

Comunicação, ou seja, de fazer a integração entre cada grupo e a

Equipe Técnica. O objetivo, a longo prazo, é a formação de uma

Empresa Cooperativa, constituída de representantes de várias

unidades, que promova a emancipação do Projeto e,

consequentemente, reduza os custos administrativos.

 

A segunda subunidade, a de Infraestrutura Social, se encarrega da

promoção de três programas, ou seja, o INCRA apenas coordena as

atividades dos programas de Educação, Saúde e Previdência Social

e de Habitação Rural, sendo que as realizações nesses setores

ficam a cargo de outros órgãos, em geral os ministérios

correspondentes.

Os objetivos são os seguintes, em cada programa:

 

– Educação: Montar e equipar uma rede de ensino suficiente para o

atendimento de todas as crianças em idade escolar, promovendo

também a alfabetização de adultos; fazer com que a própria

comunidade se encarregue da manutenção destas escolas, através

do treinamento do encarregado do setor em cada UATP, e ainda

verificar se o ensino se adequa aos objetivos do Projeto.

 

– Saúde e Previdência Social: Instalação de um ambulatório e

integração dos parceleiros ao sistema de previdência social oficial,

fazendo com que eles passem gradativamente a ocupar-se dos

problemas do setor.

 

– Habitação Rural: Elaboração do plano de habitação, com a

instalação dos novos habitantes em moradias adequadas. Foi

elaborada uma forma de organização urbano-rural básica a ser

utilizada em todos os projetos de colonização oficial e que conta

com três tipos de núcleos urbanos interdependentes: Agrovila –

composta em média de 50 famílias, conta com uma escola primária,

um pequeno posto de atendimento de saúde e comércio reduzido.

Circundando a agrovila, a distâncias que variam de 500 m a 5 km,

estão os lotes rurais, de 100 hectares cada um. Agrópolis – polariza,

em média, 20 agrovilas; conta com uma cooperativa, um posto de

assistência social e de saúde, um de assistência técnica, escola

primária, agroindústrias e serviços urbanos de infraestrutura. E,

também, o centro administrativo dos órgãos públicos. Deve ser

instalado a cada 40 km. Rurópolis – localiza-se no centro do círculo,

sendo o ponto de integração entre agrovilas e agrópolis. É o

principal dentre os três núcleos urbanos, e é onde devem

concentrar-se as atividades industriais e comerciais. Pode tanto

originar-se do desenvolvimento posterior de algumas agrovilas,

convenientemente localizadas, quanto pelo crescimento de

formações urbanas já existentes. Deve surgir, em média, a cada 140

km.

 

Promoção Agrária Esta é a terceira unidade de trabalho, que se subdivide em Uso da

Terra e Economia da Terra.

 

A primeira subunidade, Uso da Terra, controla dois programas, cuja

execução total fica a cargo do INCRA. Tem como objetivo geral a

organização da produção nas parcelas ou lotes. O primeiro

programa – Unidades Agrícolas – elabora e implementa um plano

de produção adequado à região, determinando o tipo de cultura a

ser implantado, fazendo viveiros experimentais e criando um

sistema de assessoria técnica aos parceleiros. Depois da primeira

safra há uma avaliação da produção, quando é definida a atividade

agropecuária a que devem dedicar-se os produtores e, juntamente

com as UATPs, é feita a programação futura. O programa dá-se por

encerrado quando os parceleiros atingem um nível de renda

suficiente para a liquidação total dos vários financiamentos

recebidos e quando conseguem administrar toda a produção por

conta própria, através das UATPs e suas Empresas Cooperativas.

 

O segundo programa – de Infraestrutura Física – está estritamente

ligado ao programa anterior e ao programa de Organização

Territorial. Tem como objetivo a execução direta ou indireta de todas

as obras infraestruturais necessárias à produção, tais como

irrigação, drenagem, estradas, etc.

 

A segunda subunidade, a de Economia da Terra, trata

fundamentalmente da distribuição da produção e encarrega-se de

promover três programas, sobre os quais o INCRA não tem a

responsabilidade de execução. O programa da Empresa

Cooperativa visa a ajudar os parceleiros a conseguir administrar

autonomamente todo o empreendimento, através de um órgão

criado pelos próprios produtores com representantes das várias

UATPs. A função do INCRA, neste caso, seria a de assessorá-los

na montagem desta. Cooperativa, cuidando de seu registro,

instalação e funcionamento definitivo.

 

O segundo programa desta subunidade é o de Crédito, através do

qual deve ser elaborado e implantado um sistema de crédito rural

para financiamento e comercialização da produção. Este plano encarrega-se de verificar qual a aplicação que está sendo dada,

pelos parceleiros, aos recursos recebidos, zelar pelos pagamentos

dos financiamentos e também instruir os produtores sobre o

funcionamento do sistema creditício, de tal maneira que a Empresa

Cooperativa possa, mais tarde, encarregar-se de todas as

atividades do setor.

 

O terceiro e último programa, o de Comercialização, também tem

como objetivo último o controle total do sistema por parte da

Empresa Cooperativa. Para tanto são feitos inicialmente um estudo

de mercado e a avaliação da produção comercializável, cuidando-se

para que haja um bom funcionamento do setor de armazenagem e

escoamento. As primeiras vendas são realizadas no programa,

passando gradualmente à responsabilidade da seção de

comercialização da Cooperativa dos Parceleiros.

 

103 Decreto nº. 24.467, de 26 de junho de 1934.

 

104 Decreto-lei nº. 3.059, de 14 de fevereiro de 1941, referente à

criação de Colônias Agrícolas Nacionais, in TAVARES, Vânia Porto

e outros, Colonização Dirigida no Brasil, op. cit., p. 32.

 

105 Dentre os núcleos estabelecidos pela Divisão de Terras e

Colonização destacaram-se (apud fonte da nota anterior):

 

No Estado do Rio de Janeiro: Tinguá, Macaé, Duque de Caxias,

Sapucaia, Santa Cruz

 

Na Bahia: Ituberá, Jaguaquara, Una e Porto Seguro

 

Em Mato Grosso: Dourados

 

Em Goiás: Ceres

 

Em Minas Gerais: Jaíba

 

No Maranhão: Barra do Corda

No Pará: Monte Alegre

 

No Amazonas: Bela Vista

 

No Paraná: General Osório

 

No Piauí: David Caldas

 

106 Lei nº. 2.163, de 5 de janeiro de 1954.

 

107 Foram os seguintes os núcleos implantados pelo INIC (apud

fonte da nota 103): No Estado do Rio Grande do norte: Pium, D.

Marcolino Dantas

 

Em Pernambuco: Rio Bonito

 

No Ceará: Pio XII

 

No Rio de Janeiro: Santa Alice

 

Na Bahia: Jeremoaba, Queimadas e Andaraí

 

No Pará: Guamá

 

No Piauí: Gurguéia

 

Em Goiás: Bernardo Sayão

 

108 Lei delegada nº. 11, de 11 de outubro de 1962.

 

109 A SUPRA chegou a implantar apenas dois núcleos: o Alexandre

de Gusmão, no Distrito Federal, e o de Andradas.

 

110 Lei nº.4.504, de 30 de novembro de 1964.

 

111 Decreto-lei nº. 1.110, de 9 de julho de 1970.

 

112 O Estado de S. Paulo, 25 de julho de 1970.

113 Portaria do INCRA, de 13 de dezembro de 1972:

 

1.3 – Documentação relativa à capacidade técnica dos licitantes: –

comprovação de conhecimentos de agricultura mediante atestados

fornecidos por entidades de classe, associação profissional,

cooperativa de produtores rurais, casa de lavoura, etc. ou por

profissionais de entidade oficial e/ou de habilitação profissional em

agricultura (agrônomos, veterinários, técnicos agrícolas).

 

– comprovação de operação de financiamentos agropecuários,

obtidos junto a entidades de crédito rural, se possuir: prova de

propriedade de equipamentos agrícolas (tratores, máquinas,

implementos etc.) e/ou matrizes de animais de produção, se for o

caso.

 

– prova de que é ou foi proprietário rural, arrendatário, de

propriedade agrícola, gerente, administrador ou sócio de

empreendimentos agropecuários ou filho de agricultor ou criador.

 

114 Perspectivas do Setor Mineral – Atuação do CRPM, XXVI

Congresso Brasileiro de Geologia, Belém, outubro, 1972.

 

115 Relatório do Ministério de Minas e Energia, 1971, p. 58.