IX. A ação do Governo: A Transamazônica e a política rodoviária

IX. A ação do governo: a

 

transamazônica e a política rodoviária

 

Ao lado da política de colonização, dos incentivos fiscais e dos

possíveis projetos industriais (especialmente de exploração

mineral), sobre os quais algo se dirá nas partes conclusivas deste

estudo, o outro grande instrumento de que o governo dispôs na

Amazônia foi a política rodoviária.

 

Não cabe, para os fins deste estudo, e nem é competência

específica de seus autores, fazer a análise da política rodoviária.

Limitar-nos-emos a constatar que ela se baseou no reforço às

rodovias já existentes e no aprimoramento da ligação entre áreas de

fronteira, bem como entre os núcleos povoados. Mas destacou-se

especialmente pelo traçado de rodovias de penetração na floresta. E

este último aspecto da política rodoviária que vai interessar-nos, na

medida em que ele implica numa política audaciosa de ocupação da

área.

 

Como já se cuidou na seção correspondente dos núcleos de

colonização, aqui serão feitas apenas considerações adicionais,

especialmente sobre a rodovia Transamazônica que, junto com a

rodovia Cuiabá-Santarém, constituem os esforços mais significativos

na direção assinalada.

 

Grosso modo pode-se dizer que o primeiro projeto de impacto no

que diz respeito à penetração na selva amazônica foi a Belém-

Brasília, aberta na administração Kubitschek.

 

Não obstante cruzar a mata amazônica no sul do Pará, esta rodovia

apenas tangenciava a região propriamente selvática e tinha seu

traçado no sentido longitudinal. A Transamazônica compõe-se de

dois eixos, a Cuiabá-Santarém (entregue para sua abertura

principalmente aos batalhões de engenharia militar) e a estrada que acabou sendo chamada com exclusividade de Transamazônica, que

faz a ligação entre o nordeste (saindo de Picos, no Piauí) e os

Estados do Maranhão (onde entronca com a Belém-Brasília na

cidade de Estreito), Pará, Amazonas, Território do Rio Branco e

Acre, na fronteira com o Peru (vide mapa anexo).

 

Trata-se, portanto, de uma estrada que penetra na região selvática,

especialmente no trecho que vai de Marabá, Altamira, Itaituba, no

Pará, a Humaitá, no Amazonas, onde entronca com a estrada Porto

Velho-Manaus. Cortando latitudinalmente a bacia amazônica, a

estrada une povoados – como os antes referidos – localizados nas

bacias dos afluentes do rio Amazonas e que, embora relativamente

próximos (isto é, a apenas centenas de quilômetros), estavam

separados pela selva e necessitavam para sua intercomunicação,

por ligações fluviais, viagens de dias e mesmo de semanas, dando

voltas de milhares de quilômetros.

 

Não cabe discorrer sobre os lances – sem dúvida grandiosos – que

marcaram a abertura da estrada. Nem cabe insistir sobre o caráter

de impacto da obra, no duplo sentido de que, por um lado, aguçou a

imaginação e significou uma espécie de choque nacional pela

conscientização de uma série de problemas pouco advertidos

(problema do índio, da colonização, da exploração do trabalho, da

ecologia amazônica, das alternativas econômicas etc.) e, por outro,

de propaganda de um governo. Entre as manchetes de jornal, os

discursos, as inaugurações e a realidade, o abismo sempre foi

grande 125. Não obstante, em termos da penetração na selva

amazônica, a política rodoviária posta em prática terá sido o maior

esforço já feito até hoje para penetrar, por terra, na selva.

 

Apesar disto, não é fácil determinar os motivos e o sentido deste

esforço. Desde a divulgação do plano, dúvidas e discussões sobre

estes tópicos transpareceram pela imprensa, apesar do controle

cerrado que os órgãos de comunicação sofriam por parte da

censura.

Encarada pelos discursos de 1970, a decisão de construir esta

estrada parece ter sido motivada por duas razões distintas e

complementares, que não se situam diretamente a partir de

considerações econômicas: as razões estratégicas de uma

geopolítica preocupada com os “vazios territoriais e demográficos” e

o excesso de população pobre no nordeste.

 

Convém ressaltar que a Transamazônica não estava prevista no

Plano Nacional de Viação, aprovado em 1967, e elaborado pelo

governo Castelo Branco. Foi decidida depois de viagens do General

Médici ao nordeste para visitar zonas assoladas pela seca. Segundo

exposição do então Ministro dos Transportes, Coronel Mário

Andreazza, feita ao Congresso nacional (01/07/1970), os estudos

relativos à “ocupação dos grandes vazios da Amazônia” e à

construção das duas rodovias (Cuiabá-Santarém e Transamazônica)

foram determinados pelo presidente aos Ministérios do

Planejamento, Interior, Agricultura e Transportes em março de 1970,

quatro meses antes da exposição ministerial ao Congresso. Ainda

segundo a mesma autoridade, “a ideia original para a construção

desta obra fundamentou-se no conceito de integração nacional,

ligando o nordeste à Amazônia”. Assim, “a Transamazônica seria

uma ampla vereda oferecida ao nordestino para a conquista e

colonização da Amazônia” ( 126 O Estado , 02/07/1970).

 

A obsessão com o deslocamento de populações para permitir a

“utilização ordenada e racional da mão de obra excedente na região

semiárida, mediante um vigoroso plano de colonização”, repete-se

sempre nas falas oficiais. Por um lado, os “sertões semi-áridos”, por

outro, as “extensas e férteis áreas” no Pará e Maranhão, incitavam a

imaginação para abrir estradas e promover a “adequada fixação,

sob intensiva assistência social, técnica e financeira”. Embora com

destaque mais modesto ao lado dessas exigências de integração

nacional e solução de problemas sociais, aparecia também a

necessidade de promover o “aproveitamento das áreas de solo mais

favoráveis para a colonização e o estabelecimento de atividades

agropecuárias”, bem como a garantia de “acesso às regiões de ocorrências minerais com exploração econômica (O Estado,

02/07/1970).

 

Da mesma forma que ocorreu com a ocupação da área, quando o

INCRA se esforçava por dar a imagem de que o governo ia assentar

colonos em propriedades reduzidas, enquanto o Ministro do Interior

assegurava sempre a preeminência da grande empresa, até à

vitória final desta, na discussão sobre a Transamazônica notam-se

também nuanças importantes quanto à justificação apresentada

pelos vários ministérios.

 

O Ministro da Fazenda, então todo-poderoso, sempre foi homem de

cautela no ajuizamento do significado da Transamazônica. Quase

ritualmente, quando da assinatura dos editais de concorrência para

a abertura da estrada, referiu-se, mais do que à “integração

nacional” – tema caro especialmente aos militares, como se verá

adiante –, à “abertura de fronteiras que mudará a cara do País (…);

todos os recursos minerais e naturais da Amazônia terão uma saída

natural pelo sistema hidro-rodoviário, formado pelas estradas

Cuiabá-Santarém e Transamazônica, em conexão com as vias

navegáveis da região” (declaração de Delfim Neto, in O Estado,

19/06/1970). A ideia de que a Transamazônica abriria acesso a

“recursos minerais” repetiu-se sempre, tanto pelo Cel. Andreazza

(declaração do mesmo dia), como pelos demais ministros. Um dos

repórteres que mais se ocuparam da Transamazônica, Alberto

Tamer, desde agosto de 1970, quando visitou a região e constatou

as imensas dificuldades de ocupação pela colonização, bem como

por causa do isolamento das cidades à beira dos grandes afluentes

do Amazonas, como as cidades de Itaituba e Altamira, insistia em

que “a colonização, mesmo bem sucedida, poderá significar a

ocupação parcial do território despovoado, mas não trará, sozinha, a

redenção da economia regional” (O Estado, 02/08/1970). Apostava

mais em “operações surpresa” que descobrissem jazidas de ouro,

diamantes, ferro, estanho. Um novo Eldorado, enfim.

 

Sabia-se já do minério de ferro da serra dos Carajás, no Pará (400

milhões de toneladas, segundo informações iniciais), que havia sido descoberto na década de 1960 pelos militares, e que fora objeto de

cogitação para a exploração pela Companhia Vale do Rio Doce em

acordo com a “United States Steel Corporation”. Além disso, a

cassiterita (minério de estanho) ocorria em Rondônia e no Pará

(vale dos rios Aripuava e Sucunduri, afluentes do Madeira). Próximo

a Itaituba havia garimpagem desde 1959, com ouro e cassiterita, às

margens do Tapajós. E no alto Xingu (trecho de 130 km) e no rio

Fresco (trecho de 450 km, neste afluente do Xingu) havia ocorrência

de cobre (cf. Alberto Tamer, na reportagem já citada).

 

Aceitando-se que fosse este o “estado de conhecimento” das

riquezas minerais amazônicas antes do Projeto Rondon, é pouco

crível que a Transamazônica tivesse propósito específico de

aproveitamento das riquezas minerais. O transporte destas exige

investimentos específicos e um nível técnico muito mais alto do que

os despendidos no “planejamento” e na construção da

Transamazônica.

 

A motivação mais consistente na época pareceu ser mesmo a de

“ocupar vazios” e solucionar a pressão demográfica. Entre estes

dois objetivos (cuja melhor articulação e justificação acham-se nas

exposições do General’ Rodrigo Otávio, então comandante militar

da Amazônia) inseriu-se, naturalmente, o aproveitamento da

Transamazônica como um “projeto-impacto”, no estilo

propangandístico do governo Médici, ativado pelo Ministério dos

Transportes. E não deve ser deixado para plano menor o interesse

que as empreiteiras do sul tiveram para, somando-se aos esforços

pela “integração nacional”, construir uma estrada de custos

desconhecidos e praticamente sem limites de financiamento.

 

Antecipando-se às criticas emanadas por interlocutores de maior

peso político (pois a imprensa criticava desde o início a

improvisação e a falta de planos de viabilidade econômica do

empreendimento), o Ministro dos Transportes,127 antes mesmo do

início efetivo das obras, rebelava-se contra as exigências

“ortodoxas”, à luz de cujos critérios jamais se teria feito a Belém-

Brasília (que ipso facto era absorvida e incorporada às glórias nacionais pelo ministro) e talvez nem sequer o Brasil tivesse sido

descoberto… (O Estado, 23/07/1970). Na Belém-Brasília, calculava

o Cel. Andreazza, que viviam às margens cerca de 2 milhões de

pessoas; que predizer, então, quanto à Transamazônica, que iria

“tangenciar áreas de terras boas, zonas favoráveis a novos pólos de

mineração ouro, diamante, cassiterita e outros –, zonas favoráveis à

pecuária e outros pólos de desenvolvimento econômico”? (O

Estado, 23/07/1970). E acima de tudo, o argumento demográfico: o

nordeste terá um aumento de população de 1 milhão de pessoas

por ano, para as quais se precisa pelo menos de 300.000 novos

empregos. Tudo isso justificaria a criação do PIN e a transferência

de recursos fiscais para a SUDAM. Quanto ao argumento de que

nas terras devolutas do Maranhão seria possível assentar 15.000

famílias, o ministro considerou este número muito pequeno, em face

das potencialidades amazônicas (ver seção anterior sobre o número

atual de colonos para aquilatar o exagero da imaginação

ministerial).

 

Quando a polêmica sobre a Transamazônica se orientava para esta

direção (ou seja, o realismo e a “ortodoxia” financeiro-administrativa

dos críticos versus a ideia de “Brasil Grande” a qualquer custo), o

General Rodrigo Otávio, recém-nomeado chefe do Departamento de

Produção e Obras do Exército e ex-comandante da Amazônia,

entrou nos debates levando a eles um grão de sal: “Só a

Transamazônica não é solução” (O Estado, 23/08/1970). O general

tinha, por um lado, uma visão histórica da ocupação da Amazônia.

Desde o governo Hermes (1912), passando por Epitácio Pessoa

(1918) (com a criação da SPVEA), até à SUDAM e SUDENE),

houve esforços, embora “quase sempre descontinuados .em

fracassos e desconcertos pela versatilidade contumaz de uma elite

política oportunista” (O Estado, 23/08/1970). A superação deste

estado de coisas (a “causação circular da pobreza amazônica e

nordestina”, escreveu o general, em linguagem de Myrdal) deveria

ter dois móveis básicos:

 

1. melhorar as condições de vida do caboclo e do nordestino;

2. atender à segurança nacional.

Queria o general que a “assistência e valorização continuada do

homem amazonense” não fosse postergada e que a

Transamazônica não pusesse à margem os esforços de colonização

da zona de fronteira (incentivada pelo exército) e a ação centrípeta

de Manaus, que requeria várias intercomunicações terrestres para

efetivar-se.

 

Convém portanto esclarecer que seria simplista acreditar que a

Transamazônica se abriu “por causa da segurança nacional”. Os

homens preocupados profissionalmente com este problema tinham

uma visão mais complexa quê aquela expressa pelos

propagandistas da estrada 128. O General Miranda Jordão

aconselhava prudência para que não se mergulhasse “novamente

na senda da aventura e só iniciar o projeto concluído entre trechos

definidos, mudar populações após o estabelecimento de condições

sociais e econômicas adequadas a uma vivência digna e humana e

produtiva dos deslocados”. Além disto, o general parecia favorecer

uma política de “concentração e não dispersão de investimentos e

de núcleos populacionais, seleção de pontos de germinação e uma

estreita coordenação entre as atividades dos setores públicos e

privados”. Defendia, inclusive, a imigração estrangeira – a exemplo

da japonesa – para povoar e valorizar a Amazônia.

 

Por certo, o general era sensível à ideia de que um “vazio”, quando

no dobrar do século a população mundial, segundo cálculos da FAU,

estaria por volta de 6 a 7 bilhões de habitantes, requeria uma

ocupação célere da Amazônia. Mas, repetia, não ao preço de

frustração do homem amazônico. Reconhecia a importância dos

temas ideológicos (Destino Manifesto, Nova Fronteira etc.) para a

unidade nacional, mas ponderava a necessidade “de dar dimensões

objetivas, com racionalidade, honestidade e patriotismo a essa

problemática” 129.

 

Por fim, na visão da importância relativa da Transamazônica, o

General Rodrigo Otávio Jordão enfatizava que a aventura do

presente possuía exemplos no passado na Madeira-Mamoré, na

Cuiabá-Porto Velho, na estrada entre Porto Velho-Abuã-Guajará-Mirim e Alecrim-Rio Branco, estas últimas construídas pelos 5º, 6º e

7º Batalhões de Engenharia e Construção do Exército. Estes

batalhões ocupavam-se ainda da estrada entre Manaus-Caracarai-

Boa Vista – Marco BV8 e da estrada entre Boa Vista e Normândia.

Ou seja, a Amazônia ocidental e a zona de Fronteiras (inclusive com

a valorização de um Fundo de Áreas Estratégicas) deveriam

continuar a cargo do Exército.

 

A Transamazônica, na visão dos homens encarregados da

segurança territorial, era portanto parte – e modesta – do conjunto

de medidas necessárias para povoar a região, com segurança e

sem prejuízo do povo.

 

O Ministro dos Transportes, um mês depois, voltou a usar a

argumentação de que não se pode quantificar a Transamazônica e

que tudo vale para salvar os 300.000 nordestinos excedentários a

cada ano…

 

Dentre os críticos que prosseguiram a polêmica (sem continuidade,

por certo), convém destacar dois: o Senador José Ermírio de Morais

– grande industrial do sul, usineiro no nordeste e senador por

Pernambuco – que se opôs abertamente à “aventura” quando havia

terras no Maranhão e possibilidades de povoá-las e que se insurgiu

contra uma estrada que poderia abrir perspectivas de exploração de

minérios por grupos estrangeiros sem que se os obrigasse a arcar

com os custos de infraestrutura; e o General Juarez Távora.

 

Este último, sem estar preso a funções militares ou públicas, depois

de visitar a Amazônia em companhia dos Generais Miranda Jordão

e Albuquerque Lima, fez declarações francas. Apoiava a ideia da

Transamazônica para ocupar espaços vazios, através da

colonização, absorver os excedentes do nordeste e favorecer a

exploração de minérios. Mas, ponderava, a urgência da obra é

discutível; ela não deve ser feita em desmedro de outras estradas

mais vitais; as colônias corriam o risco de não encontrar

escoamento para suas produções dadas as distâncias; dever-se-ia

começar a ocupação “a partir da fronteira econômica que fica a

leste, mas precisamente entre o Araguaia e o Tocantins” (in O Estado, 18/11/1970) e, como alertara o Senador Ermírio de Morais,

seria melhor aprofundar as experiências de colonização a partir do

Mearim, no Maranhão, já povoado e mais próximo aos mercados.

 

Em longa entrevista concedida a O Estado de São Paulo, em

22/11/1970, o marechal repisava seus argumentos, alegava que as

terras amazônicas não eram tão boas quanto se espalhava, que a

fixação do homem à região era problemática, que para fins de

segurança nacional o importante era o conjunto Transamazônica-

Cuiabá-Santarem-Perimetral Norte e, nele, o deslocamento

longitudinal possibilitado pela Cuiabá-Santarém; que o importante,

nestes termos, era reforçar os núcleos de colonização da fronteira e

que seria conveniente estabelecer prioridades de colonização na

Transamazônica, especialmente a oeste de Itaituba (Tapajós), para

ligar as explorações de cassiterita a um porto do rio Madeira.

 

Frente às ponderações do Congresso, da imprensa e de militares

conhecedores da região, a resposta oficial foi direta: “A

Transamazônica é obra irreversível, estando as obras correndo

dentro dos cronogramas e de acordo com os estudos previamente

realizados (Cel. Andreazza, O Estado, 27/11/1975)”. Comparou-a

com a Belém-Brasília, que fora chamada de “estrada das onças” e

em 1970 tinha um tráfego de 600 veículos diários e foi feita “sem

estudos sobre sua viabilidade e sem um planejamento adequado e

rigoroso, como o que agora estamos adotando” (sic)130.

 

Assim, apesar das ponderações de altos chefes militares, a

Transamazônica foi transformada pelo governo em “vital para o

desenvolvimento e a segurança de uma vasta área brasileira, que

estava totalmente abandonada”. Mais explicitamente ainda, o

diretor-geral do DNER, engenheiro Elizeu Rezende, declarava: “A

Transamazônica é uma decisão política do governo brasileiro; as

regras clássicas da análise econômica não podem ser adotadas

num projeto de tal vulto,” do qual o desenvolvimento econômico da

Amazônia dependeria (O Estado; 17/09/1970).

De 1971 até 1974, quando se fez a “inauguração final” da

Transamazônica, os mesmos reparos eram feitos pela imprensa e

por personalidades, mas o coro oficial do “Brasil Grande”

transformou em sussurros as ponderações sobre a “dimensão

objetiva, com racionalidade, honestidade”, Não cabe avaliar neste

estudo os efeitos da Transamazônica (é necessário maior

perspectiva no tempo para julgá-los). Mas parece óbvio, à luz do

que hoje se publica na imprensa e dos dados que coligimos, que o

sacrifício dos colonos foi grande, os resultados da produção local

ainda são modestos, a população atraída por colonização dirigida é

pequena e a estrada não é facilmente transitável.

 

Resta enfatizar que, pelo material exposto, deduz-se que a ideia de

“ocupar vazios” e de deslocar populações do nordeste para a

Amazônia serviu de estímulo à imaginação de quase todos que

encaravam a construção da Transamazônica. Nem a segurança

nacional, por si, nem a exploração de minérios e muito menos a

colonização foram expressas e avaliadas nos planos (quais?) da

construção da estrada.

 

Antes, parece que o grão de verdade que havia em cada um destes

estímulos diluiu-se frente ao interesse maior que, no caso, foi o

casamento de uma vocação de grandeza de certos setores

governamentais com o interesse dos empreiteiros, mas mesmo este

último expressou-se em cifras relativamente pequenas (US$ 100

milhões). Por certo, houve divisão de trabalho entre os batalhões de

engenharia e a engenharia civil, mas àqueles coube a tarefa que já

tinham programado antes, na Perimetral Norte, na Cuiabá-Santarém

e nos trechos ocidentais da Transamazônica, junto à fronteira, e que

obedeciam aos propósitos do exército.

 

A Transamazônica propriamente dita ficou como área reservada

para o Ministério dos Transportes e para as empreiteiras, dando-se

ao INCRA o osso difícil de roer que consistiu em improvisar uma

política de colonização.

125 A Transamazônica – embora os editais de concorrência tivessem

sido assinados em 18/06/1970 – teve seu início formal no dia

09/10/1970. O trecho entre Estreito e Itaituba foi entregue pelo

General Médici à circulação em 27/09/1972 e o trecho entre Itaituba

e Humaitá foi inaugurado pelo mesmo presidente em 30/01/1974.

Foi, portanto, obra do governo Médici. O General-Presidente, aliás,

visitou cinco vezes a estrada em seus quatro anos de governo. Não

obstante as inaugurações, repórteres que percorreram

recentemente a estrada (setembro de 1975) não hesitaram em

qualificá-la (com a chancela do jornal) como um “triste malogro”, tais

as dificuldades de trânsito (na época da seca), o abandono, a

qualidade da rodovia (de 3ª categoria, segundo os repórteres) e o

pouco tráfego (10 carros foram cruzados em centenas de

quilômetros). Cf. O Estado de São Paulo, 28/09/1975, p. 64. Não

obstante, em certos trechos, como em Altamira, onde se localizam

as colônias do INCRA, na época da seca o tráfego atinge 300

veículos diários (O Estado, 02/10/1975).

 

126 Convém registrar que tudo indica que a decisão da construção

da Transamazônica e a proposta do Plano de Integração Nacional

(PIN) com os recursos para fazê-la originaram-se da visita do

presidente Médici, em 1970, aos flagelados pela seca do nordeste.

No avião, de regresso, entre Recife e Rio, para “resolver” o

problema da fome, foi imaginada a Transamazônica. Ouvimos este

depoimento de mais de um repórter. Ele está registrado em

BUARQUE, Sérgio, “A epopéia mal saiu dos planos”, O Estado,

04/02/73.

 

127 Entretanto, não foi este um gesto isolado do ministro. O próprio

presidente, em reunião da SUDAM, em Belém (08/10/70), defendeu

a urgência da integração da Amazônia, cujo alcance social e política

não deveria medir-se por rigorosos critérios de prioridade

econômica.

 

128 O Exército preocupava-se, naturalmente, com os aspectos de

segurança da Amazônia. O deslocamento da Capital do país para o

Planalto Central e a diminuição da importância da hipótese de guerra no Prata levaram a um “deslocamento significativo de

unidades do Exército, no eixo Sul-norte”. Em 1970 havia cinco

comandos de fronteira (Rondônia-Acre, Tabatinga, Tapes, Boa Vista

e Amapá) e uma Brigada da Selva. Cada comando dispunha de um

batalhão de “vida, colonização e combate”; o de Rondônia-Acre

dispunha de dois batalhões. A Brigada da Selva era treinada no

Centro de Instrução de Guerra de Manaus e compunha-se de dois

antigos batalhões de caçadores, de Belém e Manaus, além de duas

unidades a serem criadas em Tefé e Santarém. Convém frisar que a

colonização da Amazônia ocidental “se desenvolve a partir de

Colônias Militares que têm por missão (… além das específicas)

fixar e racionalizar as populações locais”. (Informações tiradas de

matéria feita por Antônio Carlos Pereira para O Estado de São

Paulo, 09/04/1970, com base em documentos e informações

oficiais, prestadas também pelo General Rodrigo Otávio.)

 

129 Além dos “temas ideológicos” influíam provavelmente temas

políticos. O Cel. Jarbas Passarinho, Ministro da Educação, falando

sobre a Amazônia na Academia Nacional de Polícia, refere-se não

só às “ameaças externas” mas aos riscos da pobreza interna,

porque foi graças aos ressentimentos dos povos subdesenvolvidos

da África que a “mensagem comunista, a maior fraude do mundo”,

neles penetrou (O Estado, 28/05/69. “Passarinho defende ocupação

territorial”). Convém acrescentar que na região oriental da

Transamazônica, perto de Marabá e no vale do Araguaia, houve

operações de guerrilha. Trata-se, contudo, de área de povoamento

mais antigo, e seria difícil afirmar que a atividade guerrilheira

motivou a Transamazônica.

 

130 Houve uma polêmica encoberta quanto ao custo da

Transamazônica. O preço pago diretamente às empreiteiras, por

quilômetro, que se estimava em Cr$ 65.000,00, alcançou, segundo

o Ministro Andreazza (O Estado, 20/12/73), Cr$ 300.000,00. É difícil

saber o custo exato da obra e talvez este aspecto seja realmente

menor no conjunto da problemática amazônica. Tratando-se de

implantação ainda precária, seu custo inicial foi relativamente

pequeno (aceitando-se os dados do ministro, 600 milhões de cruzeiros por 2000 km). A Rio-Santos custou 4 milhões por

quilômetro.