VIII. A ação do Governo: Incentivos fiscais, emprego e empresa privada

VIII. A ação do governo: incentivos fiscais,

 

emprego e empresa privada

 

Além dos esforços da colonização dirigida, a política de valorização e ocupação da Amazônia esteve orientada também no sentido de apoiar a iniciativa privada através dos mecanismos de “incentivos fiscais” descritos na seção pertinente.

 

Desde os primeiros passos para a transformação da antiga SPVEA, quando no governo do Marechal Castelo Branco se falava na Operação Amazônica, havia a intenção tanto de criar instrumentos de política e órgãos executores que armassem o Estado dos elementos para coordenar a ocupação e valorização da área, quanto se buscava ativar a participação de capitais privados no empreendimento, através de auxílios generosos:

 

Também a SPVEA ganhará nova e mais ampla dimensão. Transformada na SUDAM

tornar-se-á, a exemplo do que ocorre com a SUDENE em relação ao Nordeste, num

órgão capaz de planejamento, coordenação e controle do desenvolvimento da área

amazônica (discurso do Marechal Castelo Branco, no Amapá, transcrito pelo O

Estado de São Paulo de 2/9/1966).

 

Tomando como modelo a SUDENE, Castelo Branco delineou o mecanismo dos incentivos através de descontos no imposto de renda, aceitando a “correção” introduzida no plano inicial da SUDENE, que vedava às empresas locais de capitais estrangeiros participar dos benesses fiscais, abrindo os incentivos a elas. Não sem uma ponta de ironia o Marechal-Presidente indicou o mecanismo pelo qual atrairia os capitais privados, em lei a ser proposta:

 

Será uma série de deduções e isenções que irá alcançar, principalmente, os impostos

de renda, de exportação e importação, e graças à qual terá esta região possibilidades

idênticas às do Nordeste quanto à atração de recursos do setor privado, certamente

sensível a incentivos tão pragmáticos (discurso do Marechal Castelo Branco no

Amapá, transcrito pelo O Estado de São Paulo de 02/09/1966).

 

A mesma linha de “incentivos pragmáticos” foi mantida pelos governos posteriores até ao General Médici. O Ministro do Interior (a quem está subordinada a SUDAM) nos governos Costa e Silva e Médici, foi o mesmo, General Costa Cavalcanti. Em várias oportunidades expôs o ponto de vista oficial de que a SUDAM contava com a participação dos empresários – especialmente do Sul – para realizar seus projetos. Em abril de 1969 foi organizado um “Seminário sobre a Amazônia” na Federação das Indústrias de São Paulo, para atrair investidores. Anunciou-se então (O Estado de São Paulo de 17/04/69) que a SUDAM aprovara, de outubro de 1966 até àquela data, 239 projetos, sendo 123 agropecuários e 116 industriais.

 

No mesmo mês de abril de 1969, o Ministro Costa Cavalcanti, visitando o projeto Suiá-Missu, no nordeste do Mato Grosso, respondia a pressões de empresários. Estes concentravam suas críticas na “burocracia” (para aprovação de projetos e liberalização de verbas), na centralização das decisões em Belém, onde não se dispõe de órgãos técnicos, na “falta de infraestrutura” – especialmente de transportes e estradas – e no tamanho das reservas indígenas, que era considerado desmesurado, bem como nos ataques dos indígenas.

 

Vale a pena esmiuçar um pouco mais as criticas e reivindicações, bem como as respostas do ministro, pois elas ocorreram antes do “grande salto no vazio” representado pela Transamazônica. Em primeiro lugar, a filosofia da ação governamental expressa pelo ministro e resumida pelo enviado especial do jornal (sr. Allen Augusto Dupré) era de concordância quanto a que “o papel do governo no desenvolvimento da Amazônia é apoiar a iniciativa privada, auxiliá-la no que for necessário e, não, atrapalhá-la”. A ocupação da Amazônia impôs aos empresários – ou melhor, a seus trabalhadores – condições muito duras. A fazenda de Suiá-Missu (que começou a ser aberta em 1962, pertencendo inicialmente a um grupo agroindustrial de São Paulo e posteriormente ao grupo italiano da Liquigás) ocupava uma área de 267 mil alqueires (cada alqueire tem 2,4 ha) e foi projetada para conter 130.000 cabeças de gado. Localiza-se a 117 km de São Félix do Araguaia, e inicialmente, para desbravar a mata, construiu-se uma picada com esta extensão. Nesta área havia duas tribos de índios xavantes, que não eram hostis mas, no início, não deixavam os trabalhadores penetrar nas terras:

 

… de início saqueavam as plantações de milho e arroz. Depois, entrando em contato

com os brancos passaram a viver às expensas destes. Já não roubavam, mas

pediam. (…) Com o passar do tempo e com a estrada, esses índios foram deixando

suas aldeias. Iam para São Félix, desciam o Araguaia ou iam para a Ilha do Bananal,

do outro lado do rio. Hoje Suiá-Missu já não tem índios para mostrar ou temer (O

Estado, 25/04/69, p.7).

 

Sem comentários maiores, aí se desenvolvem o ciclo de penetração e seus efeitos sobre os indígenas: hostilidade, roubo, contato, mendicância, expulsão. Pois bem, os empresários da região noroeste de Mato Grosso, nas palavras do jornalista, “estão ameaçados, ou sentem-se ameaçados, A ameaça é uma grande reserva indígena de aproximadamente 9 milhões de hectares” na região. Aos empresários parecia muita terra para pouco índio, além de que havia áreas que seriam úteis para a expansão das fazendas e que pertenciam aos índios. Alguns empresários consideravam a área o filé mignon da Amazônia. Além disso, havia uma estrada projetada que cortaria a reserva indígena.

 

O ministro respondeu às pressões dos empresários dizendo, depois de protestar contra as calúnias do exterior de que os índios estavam sendo chacinados: “O índio tem que ficar no mínimo necessário”.

 

De igual modo, respondeu que as reivindicações contra a burocracia (inclusive desavenças entre a SUDAM e o BASA) e a favor de mais estradas seriam atendidas. Apesar de que os empresários da região vinham especialmente de São. Paulo e o avião (com campo de pouso privado nas fazendas) era o instrumento de comunicação, o ministro aquiescia – por questões econômicas – com a necessidade de construir uma estrada que ligasse o norte de Mato Grosso com o sul do Pará (Marabá).

 

A ideia de que a iniciativa privada era essencial para a ocupação da Amazônia decorria não apenas de sua capacidade de reagir a “incentivos pragmáticos” mas também do “espírito empresarial”, sobretudo dos paulistas. Assim, o gerente da agência do BASA em São Paulo declarava a O Estado, em 1968, que mantinha entusiasmo “também pela ‘know-how’ e pelo dinamismo – natural dos paulistas – que às vezes é mais importante que a cooperação meramente monetária”. Por isto, também este gerente apóia queixas contra a morosidade na aprovação de projetos e contra exigências impertinentes da IBRA.

 

Até 1968, dos 140 projetos aprovados, apenas 40% destinavam-se à agropecuária e 60% destinavam-se à indústria. Não se descobrira ainda a “vocação agropastoril” da Amazônia oriental (sul da Pará e norte de Mato Grosso).

 

As críticas contra morosidade e burocracia foram persistentes no setor dos projetos fiscais. O Ministro Costa Cavalcanti manifestou-se, até ao fim do governo Médici, em termos semelhantes aos anteriormente transcritos.

 

A privatização, entretanto, parece ter caminhado bem. Em dezembro de 1972, o INCRA decidiu vender terras públicas da Amazônia a capitais privados. Esta decisão foi considerada pelo editorialista econômico de O Estado (15/12/72), como “de grande importância. Constituiu nova orientação desse Instituto, que até agora desapropriava terras para distribuílas, mas mantinha inapropriadas as de sua propriedade”. Sem criticar a colonização à margem da Transamazônica, senão por seu assistencialismo, e enfatizando a necessidade da reforma agrária para áreas criticas, o editorialista ponderava que para criar uma agricultura moderna na Amazônia seria útil privatizar as terras; opunha-se, por isto, aos limites de extensão das terras a ser licitadas (de 500 a 3000 ha). Convém assinalar que o INCRA controla cerca de 2,3 milhões de hectares na Amazônia Legal (30% da área global do Brasil) graças, principalmente, aos decretos, já indicados, que desapropriaram 100 km de cada lado das estradas federais. Só em Altamira, além disso, o INCRA desapropriou 64 mil km 2 para implantar os projetos de colonização.

 

Em março de 1973, o ex-presidente do INCRA, na época ministro da Agricultura (atualmente governador de Pernambuco), Moura Cavalcanti, declarava na Associação Brasileira dos Criadores de Nelore (conforme Sérgio Buarque, “Incentivando a Ocupação da Amazônia,” Opinião, nº. 38, julho-agosto de 1973, p. 6, que era necessário introduzir modificações na política de ocupação da Amazônia para permitir dinamizar a iniciativa privada, em vez de limitar a ação governamental à colonização. Em dezembro de 1972 o INCRA anunciou a venda de 500 mil ha em Rondônia e 250 mil em Marabá, no Pará.

Simultaneamente, as 100.000 famílias cogitadas em 1971120 que seriam instaladas a curto prazo na área de colonização da Transamazônica (e 1 milhão em 1980!, segundo declaração de Moura Cavalcanti a O Estado de São Paulo de 02/02/73) reduziram-se às modestas cifras indicadas na seção anterior; avaliado por repórteres, recentemente, este assentamento não passou, em 3 projetos, de 6154 colonos, numa área de 615.400 ha (in O Estado, 2/10/75).

 

Por fim, em setembro de 1973, o Ministro do Planejamento, em viagem à Amazônia com empresários, declarava enfaticamente:

 

Até aqui a Transamazônica deu ênfase à colonização, mas a necessidade de

evitarmos uma ocupação predatória, com um consequente processo de

desmatamento, e a de promovermos a manutenção do equilíbrio ecológico nos levam

a convidar as grandes empresas a assumir a tarefa de desenvolver esta região121. Em nome da ecologia e para proteger a área do desmatamento que as próprias empresas faziam, propunham-se mais empresas…

 

A partir de 1973 – segundo as informações da imprensa – a SUDAM já enfatizava plenamente que a Amazônia é “região ideal para a pecuária”. O Coronel Câmara Sena, superintendente do órgão, sintetiza este ponto de vista:

 

A Amazônia ê urna região feita para a pecuária, com excelentes pastagens naturais e

espaço amplo para expansão do setor e por isso mesmo terá na pecuária a linha

mestra de sua integração econômica (O Estado de São Paulo, 15/4/73).

 

A atração da “capacidade empresarial” do sul, especialmente dos “paulistas” (qualificativo geral; no caso entendam-se, também, as multinacionais), prosseguiu durante todo o período, não só com a realização de seminários no sul, mas através do programa “O Sul vai ao norte” (5 reuniões) que levou empresários para visitar a área e, desta forma, motivou-os para fazer investimentos.

 

O programa de investimentos do BASA, para o quinquênio 1975-1979, distribuiu os recursos projetados do seguinte modo:

 

Milhões de Cr$

Crédito Rural 4040,90

Pecuária 3485,8

Culturas Comerciais 292,4

Cinturão Verde 60,6

Borracha 202,1

Crédito Industrial e outros 3059,0

Indústrias Estratégicas 1346,0

Pequena e Média Indústrias 223,0

Capital de Giro 776,0

Infraestrutura 684,0

Total 7100,00

 

Trata-se, no caso do BASA, de programas de complementação a outros pré-investimentos, feitos pela SUDAM e pela SUFRAMA, previstos no próximo quinquênio para, respectivamente, 31,2 bilhões e 180 milhões de cruzeiros. Não resta dúvida, portanto, que no final do governo Médici, a vocação pastoril orientava a aplicação dos esforços do BASA, seguida, de longe, com à. preocupação sobre, as indústrias estratégicas.

 

A Tabela XIX mostra como, no caso dos incentivos fiscais liberados pela SUDAM, foi-se perfilando no tempo a política de sustentação da iniciativa privada na ocupação da Amazônia.

 

Estes recursos concentravam-se em Mato Grosso e no Pará, Estados que dos 498 projetos aprovados até outubro de 1973 detinham 368 empreendimentos e dos Cr$ 1.773.717,00 liberados, beneficiaram-se com 1.275 milhões de cruzeiros, aproximadamente, conforme a Tabela XX.

 

A orientação da política de ocupação da Amazônia no sentido de criar facilidades para a grande empresa data de muito. Antes da SUDAM, já havia grandes investimentos, sendo o mais famoso, e talvez o maior, o do norte-americano Daniel Ludwig, que comprou em 1962 cerca de 1,5 milhões de hectares (projeto Jari S.A.) nos quais investiu, até 1974, 50 milhões de dólares. A novidade introduzida pela concepção inicial da SUDAM, do INCRA, e das grandes estradas era a de povoar a Amazônia com os excedentes populacionais das áreas pobres e dar-lhes melhores condições de existência. Os “incentivos pragmáticos” foram tão generosos e até certo ponto eficazes (para a acumulação) que aqueles objetivos, em poucos anos, tomaram-se menores frente à ação dinamizadora (e exploradora, como se verá adiante) das grandes empresas. Ao lado de Jari S.A., da Suiá-Missu (hoje com 678.000 ha), da Codeara (600.000 ha), surgiram projetos novos como o do vale Cristalino (Volkswagen), com 140.000 ha, no King’s Ranch, em Paragominas, com mais de 100.000 ha, e outros mais de empresas estrangeiras (Bruynzeel, 500.000 ha, Georgia Pacific, 500.000 ha, Robin Mac Glolm, 400.000 ha – de americanos –,

Toyomenka, de 300.000 ha, japonesa)122. Muitos grandes grupos industriais e financeiros passaram a abrir fazendas no nordeste de Mato Grosso, norte de Goiás e sul do Pará: Anderson Clayton, Goodyear, Nestlé, Mitsubishi, Liquifarm, Bordon, Swift Armour, Camargo Correa, Bradesco, Mappin, Eletrobrás etc. Além de grandes fazendeiros tradicionais do sul que juntaram seu espírito empresarial aos cofres do Estado.

XIX – Incentivos fiscais liberados pela SUDAM anualmente Distribuição Setorial

Out., 73)

 

Anos Setor Setor Setor Total %

agropecuário industrial serviços liberado

básicos

Agropecuária Indústria Serviços

básicos

 

1965 - 1101418 - 1101418 - 100,0 -

 

1966 1170254 8249541 - 9419795 12,42 87,58 -

 

1967 10493518 20197647 53941 30745106 34,13 65,69 0,18

 

1968 29890865 37474553 13044382 80409800 37,17 46,60 16,23

 

1969 75724743 67963073 6336321 150024137 50,48 45,30 4,22

 

1970 170130339 123242390 37570161 330942890 51,41 37,24 11,35

 

1971 168269558 134947091 30406970 333623619 50,42 40,48 9,10

 

1972 180304280 116869017 27774367 324947673 55,48 35,97 8,55

 

1973 174198128 153713637 12464624 340376389 50,27 46,51 3,22

 

Total 810181685 633240758 127650775 1601590827 50,39 41,50 8,11

 

% 50,6 41,5 7,9 100,00

 

Fonte: D.I.; D.P.I.; SUDAM (controle estatístico dos incentivos fiscais administrados pela

SUDAM).

XX – Repercussão econômica e social acumulada decorrente dos projetos de

colaboração financeira (SUDAM) (Maio, 1974)

 

Discriminação Nº de Investimento Incentivos

projetos total (Cr$

1,00) (Cr$ 1,00)

 

Comprometidos Liberados

 

1. Setorial

 

1.1 312 2.860.044.716 2.096.256.239 905.741.473

Agropecuário 905.741.473

 

1.2 Indústria 168 3.138.942.127 1.830.329.940 740.031.243*

 

1.3 Serviços 18 155.1093.337 439.505.343 127.942.922

básicos

 

498 7.550.080.180 4.366.091.522 1.773.717.638*

 

2. Espacial

 

2.1 AC 2 28.487.026 15.411.691 14.69.3250

 

2.2 AP 7 362.176.337 200.492.377 73.680.577*

 

2.3 AM 55 1.833.207.114 717.834.434 218.954.728

 

2.4 GO 30 246.019.138 176.758.950 88.232.652

 

2.5 MA 29 311.184.495 198.600.556 94.287.843*

 

2.6 MT 192 2.104.863.907 1.524.174.429 666.446.598

 

2.7 PA 176 2.606.235.250 1.494.928.025 609.882.299*

 

2.8 RO 7 57.906.913 37.891.060 7.539.691

 

2.9 RR

- - - -

 

Discriminação Previsão de empregos Hectare Produção (cabeças)

 

Agrop Ind. Serv. Total Comercial Plantel Total

Bás.

 

1. Setorial

 

1.1 14.959 - - 14.959 7.053.648,46 1.012.589 4.021.050 5.033.639 Agropecuário

 

1.2 Indústria - 39.951 - 39.951 - - - -

 

1.3 Serviços - - 3.057 3.057 - - - -básicos

 

14.959 39.951 3.057 57.967 7.053.648,46 1.012.589 4.021.050 5.033.639

 

2. Espacial

 

2.1 AC - 97 119 216 - - -

 

2.2 AP - 2.774 79 2.853 - - -

 

2.3 AM 548* 12.266 1.189 14.003 139.974,36 22.444 98.978 121.422

 

2.4 GO 988 949 24 1.961 571.228,79 48.294 239.368 287.662

 

2.5 MA 139 2.636 203 2.978 73.265,30 12.233 46.096 58.329

 

2.6 MT 9.638 1.558 686 11.882 4.834.738,67 635.781 2.778.061 3.413.842

 

2.7 PA 3.586 18.917* 710 23.213 1.404.441,34 289.167 934.212 1.123.379

 

2.8 RO 60 754 47 861 30.000,00 4.670 24.335 29.005

 

2.9 RR - - - - - - - -

* Valor retificado.

 

Disto resultou que a superfície média das fazendas em fase de instalação passou a ser de 18.750 ha e a SUDAM passou a não aceitar projetos com menos de 25.000 ha, mínimo necessário para garantir a rentabilidade nas condições de exploração extensiva de gado nas terras amazônicas e para “preservar o equilíbrio ecológico” (convém dizer que a SUDAM obriga guardar reservas de floresta em 50% das superfícies dos projetos

aprovados) 123.

 

Houve êxito na dinamização dos “fundos de acumulação” e sua transferência para a iniciativa privada, mas é discutível em que pese o impacto social dos programas. Deixando de lado as condições sociais de vida e trabalho (que serão resumidas adiante) em termos da “previsão de empregos”, os resultados foram modestos, especialmente no setor agropecuário, que foi o mais beneficiado com a política de incentivos fiscais.

 

O impacto das fazendas de criação sobre o número de empregos é sabidamente limitado. Na Amazônia calcula-se que um empregado se ocupe de 275 cabeças de gado e o custo de cada novo emprego, nestes termos, é de Cr$ 318.000,00, que deve ser comparado com os projetos industriais aprovados pela SUDAM, com custo de investimento de Cr$ 180.000,00 (conforme Veiga, José S., “A ‘nova’ fronteira invadida,” Opinião, 26/09/75, p. 27).

 

Se bem que seja certo que na época da derrubada das matas para abrir fazendas ou construir estradas a utilização de mão de obra é abundante, quando termina a implantação dos projetos reduz-se o nível de emprego. Assim, por exemplo, no Projeto Jari estão previstos 1200 empregos fixos e na abertura das terras trabalham mais de 3000 pessoas; na Suiá-Missu prevêem-se 250 empregos e agora trabalham cerca de 3000 homens. Na Transamazônica, segundo declaração do Ministro Andreazza, teriam trabalhado cerca de 5000 peões (denominação regional do bóia-fria do centro-sul, do corumba nordestino). Resumindo e arriscando um cálculo da população entre as necessidades de mão de obra no desbravamento e na implantação, o economista José S. Veiga escreveu que “a implantação de todos os projetos já aprovados criará 15.000 novos empregos nos próximos anos. Atualmente 80.000 trabalhadores preparam a terra…” (Opinião, nº. 151, p. 8).

 

Noutros termos: ou se mantém o ritmo de novos projetos de fazendas e estradas ou, provavelmente, a “frente pioneira de trabalhadores” refluirá para seus pontos de origem ou se deslocará para outras fronteiras em expansão. A menos que se estabeleça a prática vigente noutras áreas do país, que consiste em manter correntes de migrações

sazonais124.

 

Para finalizar esta seção, convém registrar que, embora seja difícil aquilatar a extensão e o alcance da critica, na observação in loco constatou-se que os mecanismos fiscalizadores da SUDAM e do BASA são falhos. A extensão da área na qual se realizam os projetos e as dificuldades de toda ordem nas comunicações e no controle dificilmente permitem a observância das regras de proporcionalidade entre o investimento de capitais próprios e o derivado de fundos fiscais. Por outro lado, os custos apontados aos escritórios da SUDAM para justificar a liberação de novas parcelas de “incentivos pragmáticos” tampouco são passíveis de cálculo rigoroso ou de controle. Não é de pasmar, nestas condições, que abusos se reiterem.

 

O mesmo pode ser dito quanto ao mecanismo de captação de recursos no sul – sujeito à ação de organizações especializadas no mercado mobiliário –, cujos abusos e fraudes foram de tal natureza que obrigaram o governo a controlar, através do que se chamou de um “Fundão”, os instrumentos de captação de recursos. Não é pertinente para os fins deste trabalho a análise destes aspectos da motivação da “capacidade empresarial” do sul, e das paulistas em especial, mas convém assinalar que numa interpretação mais complexa, a política de incentivos fiscais significou não apenas o robustecimento da iniciativa privada na Amazônia, mas também atuou como uma medida ativadora da acumulação financeira no sul do país.

 

120 Cf. SUDAM, Plano de Desenvolvimento da Amazônia (1972/1974), agosto de 1971, p. 25, falava-se em 64.000 famílias até 1974. O presidente do INCRA, entretanto, mencionou 100.000 famílias.

 

121 Cf. Opinião, nº. 85, p. 4. Note-se que, apesar das pressões, especialmente do Ministro do Planejamento, J. P. dos Reis Veloso, para que se abrissem à iniciativa privada áreas antes destinadas à “colonização social” Moura Cavalcanti resistia a elas. Homem do nordeste, aceitava as ponderações de técnicos de seu ministério que lembravam ser necessário modificar a Constituição para alienar terras públicas de mais de 3000 ha, além de que “o governo correria o risco de transplantar para a Amazônia a estrutura agrária do Nordeste” (“Moura discordava na nova estratégia,” O Estado, 28/3/74). Coube a Lourenço Tavares da Silva, presidente do INCRA no governo Geisel, a discutível primazia de aceitar a nova estratégia, que pôs em segundo plano a colonização social que, segundo fontes do Ministério do Planejamento, era onerosa, lenta e “a fundo perdido” (cf. PINTO, Lúcio Flávio, “Mudança não melhora colonização,” O Estado, 23/6/74).

 

122 Conforme VEIGA. José S., op. cit.

 

123 Conforme VEIGA, José S., op. cit.

 

124 Informações recentes sobre a forma pela qual se prevê o fornecimento de mão de obra para o corte de cana em usina que se instalou na agrópolis “Brasil-Novo” (45 km de Altamira), indicam que se cogita transportar, de caminhão, 10.000 peões do nordeste na época das futuras safras. No sul do Pará as fazendas instaladas com incentivos fiscais devem empregar agora (fins de 1975) cerca de 200.000 peões, volantes sem condições regulares de trabalho, como se verá adiante. (Ver O Estado de São Paulo, 02/10/75: “O homem esquecido, lá nos domínios federais.”).