O lugar dos pobres na cidadania brasileira

É verdade que a emancipação política do país semeou em seu território o germe de uma sociedade moderna, mas paradoxalmente reiterou a organização social vigente, porque consolidou o poder nas mãos das elites nacionais, dos estamentos senhoriais, que não abdicariam de suas posições privilegiadas em favor da construção de uma nova ordem social, onde a competição orientaria os critérios definidores das posições sociais. Isso se exemplifica na Constituição do Império, de 1824, onde se sustentam princípios liberais, enunciando a construção dos direitos civis e, portanto, de um dos pilares da cidadania no país. Mas a sociedade de então era tida em termos semelhantes aos colocados por Engels (1985, p. 153) sobre a Inglaterra do século XIX, referia-se à “classe que [...] possui o poder político e social”. Como afirma Couto (2006, p. 86), “O modo como foram incorporadas, na vida concreta dos brasileiros, as regras constitucionais de 1824 representa uma particularidade de uma sociedade com características autoritárias e conservadoras”. Constituiu-se uma “nova” sociedade, da qual se excluía o povo. Se a Constituição engendrava direitos, era em referência às próprias classes que os conceberam.

O lugar dos pobres na cidadania

brasileira

Alterações relativamente significativas na estrutura social brasileira se verificaram principalmente a partir da década de 1930, com a implantação do processo de industrialização do país. Mas o ritmo das mudanças também obedeceu, em determinados aspectos, ao receituário histórico. A esse respeito, Ivo (2008, p. 123) considera que, no que tange às representações sobre o trabalho, a “ideologia colonial” vigorou “até o período da 2ª Grande Guerra”, ainda que tenha sofrido modificações, dadas pela admissão de “novas regulações do trabalho” (IVO, 2008, p. 121) a partir dos processos de abolição da escravatura e proclamação da república, além da influência da imigração estrangeira no país.

Um exemplo significativo da manutenção de certos aspectos dessa ideologia, mesmo já na república, pode ser encontrado nas análises feitas por Licia Valladares (2000) sobre o processo de construção social das favelas do Rio de Janeiro, num contexto em que esta cidade figurava ainda como Distrito Federal do Brasil. A autora demonstra como as representações negativas construídas ao longo do século XIX, sobre as habitações populares, concentradas na figura do cortiço, tido este “como o locus da pobreza”, “como antro não apenas da vagabundagem e do crime, mas também das epidemias, constituindo uma ameaça às ordens moral e social” (VALLADA- RES, 2000, p. 7), legitimaram a ação governamental na desarticulação dessas habitações, já nos primeiros anos do século XX. A pobreza continuava, portanto, associada à vadiagem, ao desinteresse pessoal por uma atividade produtiva. Responsabilidade depositada sobre o indivíduo, culpabilizado por sua “má sorte”. Tal medida compeliu parcelas da população pobre a se abrigar nos morros e incrementar as ocupações iniciadas já em fins do século anterior e que dariam origem às favelas cariocas.

Valladares (2000) observa, contudo, que o uso dessa nova categoria designativa das “aglomerações pobres” (ainda associadas à vadiagem e à desocupação) se expressa a partir da segunda década do século XX; “para ela [a favela] se transfere a visão de que seus moradores são responsáveis pela sua própria sorte e também pelos males da cidade”. (VALLADARES, 2000, p. 8) Analisando a forma como a imprensa da época divulgava as impressões de seus observadores sobre a favela, a autora conclui, com recurso a uma citação de Luiz Edmundo (1938, p. 252), que

Começava a se impor a idéia da favela não apenas como espaço inusitado,

desordenado e improvisado, mas também como reduto da pobreza extrema,

onde vivem ‘mendigos [...], capoeiras, malandros, vagabundos de toda sorte,

mulheres sem arrimo de parentes, velhos dos que já não podem mais

trabalhar, crianças, enjeitados em meio a gente válida [...], sem ajuda de

trabalho, verdadeiros desprezados da sorte [...]’.

E é na década de 1930 que a favela, tomada como um problema social, começa também a ser enfrentada pelo Poder Público, fato expresso no “Código de obras” de 1937, onde ela aparece classificada na seção de “habitações anti-higiênicas” a serem extintas. “Foi certamente a necessidade de administrar a favela e os seus pobres que despertou o interesse em conhecê-la e conhecê-los mais de perto”. (VALLADARES, 2000, p. 19) O enfrentamento do problema demandava, portanto, conhecimentos objetivos sobre aquela realidade. A década de 1940, segundo a autora, destacou-se no processo de construção desse conhecimento. Já em 1941, fora publicado o relatório de um “levantamento”, de autoria particular de um médico, realizado especificamente sobre as favelas, oferecendo informações detalhadas sobre os seus habitantes e suas respectivas habitações (VALLADARES, 2000); em 1942, publicou-se o primeiro livro sobre o tema, resultante de um estudo de caso para conclusão de curso em Serviço Social, sobre uma favela específica, o “Largo da Memória”. Do trabalho em voga, Valladares (2000) destaca um trecho onde se assimila o “pobre” ao “liberto” e reitera-se a sua associação com a vadiagem, como sendo uma característica pessoal e cuja superação demanda o auxílio do Estado:

Filho de uma raça castigada, o nosso negro, malandro de hoje, traz sobre os ombros uma herança mórbida por demais pesada para que a sacuda sem auxílio, vivendo no mesmo ambiente de miséria e privações; não é sua culpa se antes dele os seus padeceram na senzala, e curaram suas moléstias com rezas e mandingas. [...] É de espantar, portanto, que prefira sentar-se na soleira da porta, cantando, ou cismando, em vez de ter energia para vencer a inércia que o prende, a indolência que o domina, e resolutamente pôr-se a trabalhar? [...] Para que ele o consiga, é preciso antes de mais nada curá-lo, educá-lo, e, sobretudo, dar-lhe uma casa onde o espere um mínimo de conforto indispensável ao desenvolvimento normal da vida. (SILVA, 1942, p. 62-63 apud VALLADARES, 2000, p. 22)

Esse fato é bastante significativo, considerando-se, como faz Licia Valladares (2000, p. 21), que “de certo modo, as assistentes sociais funcionavam como a mão direita da administração municipal na gestão da pobreza: entre a proteção social e o controle dos pobres”. A atuação das assistentes sociais foi, assim, fundamental na construção do conhecimento sobre a favela, por conta de seu acesso facilitado às famílias pobres.

Afora esses estudos, os dados oficiais foram produzidos ao fim da década. O primeiro censo específico das favelas do Rio de Janeiro foi realizado pela Prefeitura local entre 1947 e 1948, tendo seus resultados publicados em 1949, onde se identificava a existência de 105 favelas e mais de 138 mil habitantes, ou 7% da população do então Distrito Federal, distribuídos em pouco mais de 34,5 mil residências, cada uma contendo em média quatro moradores. (VALLADARES, 2000, p. 23) Posta a importância do problema, o Censo Demográfico nacional de 1950 contemplou uma investigação suplementar sobre a população das favelas do Rio.

Voltando à referência à década de 1930, período deflagrador da industrialização no Brasil, Edson Nunes (1997) analisa o processo de implantação do capitalismo no país, no qual vai identificar a persistência de valores e práticas condizentes com a antiga ordem social. Para esse autor, países de industrialização recente, como o Brasil, precisam criar instituições compatíveis com a nova ordem econômica, a qual se torna preponderante também na organização da vida política e social. Mas, como que reiterando a persistência de uma herança histórica, Nunes (1997) ressalta o papel que as instituições políticas desempenharam na construção das relações de classe e no estabelecimento de padrões de acumulação no país, com a manutenção de elementos da ordem social tradicional. O autor considera que a criação das instituições exigidas pela nova ordem econômica não se deu obedecendo estritamente à racionalidade de mercado, mas à articulação entre quatro distintas “gramáticas políticas”: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos.

O clientelismo figura como o tipo de gramática política que perpassa toda a história do país, resultado provável da estrutura social construída com base na sociedade senhorial, como, aliás, analisou Nabuco (2003), onde a subordinação à vontade soberana dos aristocratas era uma conduta social generalizada. O corporativismo, por sua vez, foi adotado a partir do Governo Vargas, e serviu como importante mecanismo estatal de controle político sobre os trabalhadores urbanos. O universalismo de procedimentos foi adotado como forma de infundir lisura na formação dos quadros do funcionalismo público, enquanto que o insulamento burocrático visava resguardar os núcleos técnico-burocráticos do governo das ingerências e disputas políticas. Como que indiferente a essas medidas, e mesmo articulado a elas, o clientelismo se manteve e, com a centralização do poder no Governo Federal, a sua operação, antes tática política das oligarquias locais, ganha também foro nacional.

Decerto, a utilização dessas políticas compunha o conjunto de manobras que permitiu às oligarquias manterem a sua posição social, mesmo após o estabelecimento de um regime de classes no país. Florestan Fernandes (1981) observa que, em razão da dispersão dos grupos representantes dos interesses burgueses no Brasil, a dominação burguesa se realizou a partir do plano político, com o Estado atendendo a demandas particularistas. Ou seja, a frouxidão com que se articulavam as frações burguesas, aproximadas estritamente no âmbito comercial, encontra assento no Estado; antes da dominação econômica e social opera-se, portanto, uma dominação política.

No trânsito lento que levou o Brasil Império à modernidade, a aristocracia mudou-se em oligarquia e fundiu-se posterior e como que aditivamente à burguesia. Do Império à República, operou-se uma “recomposição das estruturas de poder” (FERNANDES, 1981, p. 203) a caminho da configuração da classe burguesa. Após a abolição, a aristocracia precisava se renovar para manter sua hegemonia, precisava recompor sua dominação em função dos novos princípios de ordenação social. Essa “recomposição” do poder oligárquico em torno das estruturas do Estado republicano caracteriza a construção da era moderna no Brasil, onde a redefinição dos papéis sociais, reclamada pela nova ordem, não modificou a estrutura de distribuição de poder, a posição dos agentes no espaço social. A passagem de uma “era” a outra se faz sem transformações profundas. A burguesia brasileira tinha na modernização uma referência instrumental, não a alteração de uma ordem social a novos padrões de convivência, mas a absorção de um modelo produtivo que aperfeiçoasse as vantagens materiais que pudesse acessar.

O Estado republicano, assim, não significou uma ruptura nos arranjos de poder da velha ordem. Em verdade, ele solucionaria o problema da liberalização da mão de obra, criando as condições para a recomposição do poder da antiga aristocracia. O elemento burguês não desponta como a negação do modo de vida senhorial, no sentido da supressão de privilégios de grupos específicos. Ele fazia parte daquele mundo e queria reordená-lo a partir de uma nova base de poder, mas sem alterar seus parâmetros de distribuição. A “lógica da dominação burguesa” (FERNANDES, 1981, p. 210) referenciava-se mesmo nas oligarquias.

Se as tensões geradas por esse arranjo ameaçavam a dominação burguesa, esta soube revertê-las em vantagens para o seu êxito. E como a formação das camadas proletárias despontava como principal empecilho, será contra a mobilização dos trabalhadores que se despenderá maior força. O liberto, que ameaçava a ordem espacial antiga, volta à cena na condição de trabalhador assalariado, ameaçando o poder reformulado, diante de uma classe burguesa “ultraconservadora e reacionária” (FERNANDES, 1981, p. 213), afinada com os princípios de um capitalismo dependente.

[...] a burguesia atinge sua maturidade e, ao mesmo tempo, sua plenitude de

poder, sob a irrupção do capitalismo monopolista, mantidas e agravadas as

demais condições, que tornaram a sociedade brasileira potencialmente

explosiva, com o recrudescimento inevitável da dominação externa, da

desigualdade social e do subdesenvolvimento. (FERNANDES, 1981, p. 220)

Esses são elementos imprescindíveis para a compreensão do processo de construção da cidadania na sociedade brasileira e do caráter restritivo que a orientou, com uma limitada margem de inclusão. A forma como se desenvolveu esta sociedade, pautada em valores particularistas e onde a condição cidadã funcionava muito mais como privilégio que como direito, construiu um sistema modelar de desigualdade social diante do mundo, cuja resolução se tornou um dos principais desafios para os governantes nacionais em toda a história republicana. Isso polemiza o debate sobre a existência ou não de um Welfare State no Brasil, o que não impede que alguns autores admitam, e até sem muitas reservas, a concepção de um regime de bem-estar desde a década de 1930. É o que se verifica, por exemplo, na discussão desenvolvida por Marcelo Medeiros (2001, p. 6), para quem o Welfare State dá conta de uma “mobilização em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua população”. As considerações de Medeiros refletem determinadas contradições, cuja análise pode levar à negação de sua própria tese, contudo, importa ressaltar que o autor põe em evidência o caráter restritivo e eminentemente político da proteção social engendrada pelo Estado brasileiro.

Num recurso a Malloy (1979), Medeiros (2001, p. 11) afirma que “a década de 1930 é caracterizada pela estratégia deliberada de aumentar o papel do Estado na regulação da economia e da política nacionais como estratégia de desenvolvimento”, apoiado na desmobilização e cooptação dos trabalhadores, cuja relação com o Estado combinava também o patrimonialismo e o corporativismo, o que se exprime no “esquema de proteção social criado para atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana fundamentado no sistema de previdência social”. (MEDEIROS, 2001, p. 11)

Ao favorecer o fenômeno do corporativismo, a estrutura de seguridade criada teve o papel de minar a possibilidade de a classe trabalhadora organizar um movimento de oposição autônomo ao regime de capitalismo regulado pelo Estado. A previdência social contribuiu para a criação de divisões na classe trabalhadora e incentivou entre os trabalhadores uma mentalidade particularista e essencialmente depende[nte] do clientelismo do Estado. O sistema contribuiu para a incorporação de importantes segmentos da classe trabalhadora no conjunto de estruturas corporativistas, o que aumentou, em princípio, o poder regulatório do Estado patrimonialista. (MEDEIROS, 2001, p. 11-12)

O autor quer demonstrar com isso o grau de comprometimento da esfera burocrática com os interesses do governo, o que minava, segundo a sua interpretação, a possibilidade de desenvolvimento de um Welfare State de caráter redistributivo, que dependia de coalizões políticas entre os trabalhadores, principalmente os funcionários públicos, ou seja, a proeminência dos interesses de classe, expressos na reivindicação da progressividade dos gastos sociais sobre os interesses corporativistas particulares. “Como a institucionalização do Welfare State no Brasil teve como meta a regulação da força de trabalho em uma indústria de dimensões limitadas, apenas os grupos pertencentes ao núcleo capitalista da economia fizeram parte do compromisso”. (MEDEIROS, 2001, p. 12, grifo nosso) O próprio Medeiros (2001) demonstra, portanto, que a pretensa institucionalização de um Welfare State não tinha como fim o bem-estar da população, mas o propósito do desenvolvimento industrial do país; servia de estratégia política para cimentação das

bases para o desenvolvimento. 12 Essa característica teria sido mantida mesmo após a restauração da democracia, em 1945. O autor afirma que, mantido também o caráter populista dos governos, houve estímulo “à mobilização das massas urbanas em torno dos projetos da burguesia industrial” (MEDEIROS, 2001, p. 13), o que permitiu avanços nas conquistas dos trabalhadores, conformadas nas alterações da legislação trabalhista, mas de extensão ainda limitada a determinados segmentos. A seletividade inerente aos esquemas de proteção existentes beneficiava grupos específicos, notadamente pelo caráter contributivo da concessão de benefícios. Todo o período de criação da base institucional do Welfare State brasileiro, que vai da década de 1930 ao início da década de 1960, é marcado, então, por políticas sociais de caráter populista e, sobretudo, limitadas em seus alcances, porque condicionadas aos interesses corporativistas e voltadas sobremaneira ao desenvolvimento industrial do país.

Essa perspectiva pode ser posta em diálogo com a análise que faz Berenice Couto (2006) sobre direito e assistência social no Brasil, porque demonstra o matiz exclusivista da criação dos direitos sociais no país. Medeiros (2001) refere-se eminentemente ao período compreendido entre 1930 e 1960, intervalo no qual, segundo Couto (2006), as políticas sociais no Brasil condicionaram-se determinantemente ao ideal de desenvolvimento e crescimento econômicos do país, não demonstrando qualquer preocupação com as populações excluídas desse processo, notadamente os trabalhadores do campo, o que sugere o comprometimento do governo com as oligarquias rurais que se mantiveram, como disse Fernandes (1981), na condição de agente econômico privilegiado.

Em 1930 o Brasil tinha já uma relação com o mercado internacional maturada em certo grau, correspondendo à condição de uma economia competitiva dependente. Nestes termos, a crise econômica deflagrada nos Estados Unidos em 1929 tivera consequências também no território brasileiro. Considera-se, assim, que é o quadro de desconforto econômico-social generalizado que dá o mote para a Revolução de 1930. Couto (2006) observa que, à época, registrava-se, dentre outros problemas, maior precarização das condições de vida da população e elevação do desemprego. Embora o governo tenha, num primeiro momento, rompido com as oligarquias até então dominantes, recuou posteriormente, restabelecendo um pacto pela governabilidade. Ressalta-se, porém, que este é um novo momento, porque aí se introduzem novos atores, figurados nas classes médias urbanas.

A legislação desse período constitui um marco para a consolidação da democracia no país, mas como visava sobretudo distensionar as vias para o desenvolvimento econômico do país, assumiu caráter francamente restritivo, contemplando apenas os trabalhadores dos setores produtivos urbanos, não alcançando o trabalho no campo ou a massa desempregada. Tanto no âmbito das relações trabalhistas quanto na instituição de sistemas previdenciários, o Estado atuou no aporte de proteção social.

Foi o emprego assalariado, portanto, que constituiu a via de acesso aos direitos sociais, o mecanismo de inclusão social por excelência, de participação na vida coletiva, fato consolidado na Constituição de 1934. A partir do Golpe de Estado, em 1937, aumentou o controle do Estado sobre os trabalhadores e, por correspondência, sobre o exercício dos direitos, os quais se submeteram a efeitos suspensivos, em favor do projeto de desenvolvimento encampado pelo governo. Criou-se um invólucro protetor ao aparelho do Estado, prevenindo qualquer perturbação à realização de sua obra transformadora, a qual permitiu, em razão de seus fins, a adoção de políticas educacionais e de formação profissional que alcançavam também as classes até então excluídas. “A ditadura Vargas (1937-45) voltou sua atenção para o controle da classe trabalhadora, utilizando como recurso a legislação social fortemente centrada no controle estatal”. (COUTO, 2006, p. 102)

De acordo com essa análise, a deposição do governo para a redemocratização do país, ocorrida em 1945, não alterou o caráter de condução das políticas sociais, exceto pelo fato de distender em algum grau o seu controle. Mas toda orientação seguia no sentido de fortalecer ou sustentar a industrialização. Segundo Couto (2006), o primeiro plano governamental a contemplar a questão social no Brasil é de 1948, o “Plano Salte”, com parcos efeitos práticos, por contar com baixos investimentos para este setor. Quanto à relação com os trabalhadores, o governo “democrático” agiu repressivamente, tosando toda mobilização da classe. Essa situação se reverteu com a volta de Vargas ao poder, em 1951, que recuperou a sua tática de negociação com a classe trabalhadora. Mas, ainda segundo essa análise, o clima efervescente do período, com atuação firme dos sindicatos, levou também aquele governo a imprimir um tom repressivo contra os trabalhadores.

O governo Juscelino Kubitschek (JK), primeiro presidente eleito após a morte de Getúlio Vargas, estabeleceu um “Plano de Metas”, composto também por programas sociais, os quais subsumiram ante a persistente meta principal de desenvolvimento econômico, alcançada às custas da elevação do desemprego, da exclusão social, da inflação e da defasagem salarial. No âmbito dos direitos, Couto (2006) destaca do período JK, a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que promoveu a centralização da gestão e a universalização da Previdência. Já no governo de João Goulart, sucessor do renunciante Jânio Quadros, a classe trabalhadora realizou conquistas importantes, como o 13º salário e o salário família. Mas, ainda com o fato destacado de a proteção social mais uma vez não alcançar os trabalhadores rurais, que representavam, paradoxalmente, a maior parte da População Economicamente Ativa (PEA) no período. A postura aberta do governo Goulart para negociação com os trabalhadores, o aumento das manifestações populares contra a degradação das condições de vida e a insinuada reforma social foram fatores que despertaram a reação dos grupos contrários a esse quadro, o que levaria à destituição do governo e à instauração de uma ditadura militar no país.

Assim, todo o intento, desde a década de 1930, para harmonizar as relações entre as classes não alcançou tal fim, decerto porque o fazia mediante controle sobre os trabalhadores. O incremento constante das desigualdades sociais tornara explícitas as contradições do sistema adotado, e os avanços da classe trabalhadora na conquista de direitos eram um indício de que as classes dominantes perdiam terreno e, em seu rastro, o sistema inteiro. O Golpe Militar de 1964 veio abolir a ameaça e tonificar o projeto de desenvolvimento e crescimento do país em caráter autoritário.

Sob um apelo nacionalista, o Estado tentava moldar uma atmosfera de resignação da população em relação às suas precárias condições de vida e à postura sumamente repressora dos governos no período militar. Os militares promoveram um ataque aberto aos direitos políticos e civis, dissolvendo-os paulatinamente, através de Atos crescentemente coercitivos. Os direitos eram cerceados, concedidos apenas a quem “se [submetesse] às regras instituídas pelo governo militar”. (COUTO, 2006, p. 123) Dessa perspectiva, direitos e cidadania tornaram-se coisas distintas, postas na contramão uma da outra. Teria direito quem abrisse mão do

exercício da cidadania. 13 Couto (2006) reconhece a existência de alguns avanços na área social com a extensão das políticas aos trabalhadores rurais, autônomos e domésticos. Destaca-se também a adoção de políticas habitacionais (com a ressalva de que sua implementação beneficiou majoritariamente a classe média, por conta dos custos de financiamento); a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), em 1974 e, em 1979, quando se instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), vinculando as instituições responsáveis pela gestão de benefícios previdenciários e assistenciais; do mesmo período é também a criação da Renda Mensal Vitalícia (RMV), substituída, na década de 1990, pelo Benefício de Prestação Continuada (BPC), através da Lei 8.742/93, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).

Se, por um lado, a medida teve seu aspecto favorável, pois a unificação dos

benefícios e recursos poderia racionalizar e deixar mais transparentes a

oferta e o gasto das políticas, por outro, ao realizá-la, os governos da

ditadura militar efetivaram seus propósitos de controlar a oferta dos

benefícios e, automaticamente, controlar a população, que, em última

instância, era quem financiava os próprios benefícios ofertados pela política

previdenciária, mas que, em virtude do processo conjuntural repressor, não

era assim compreendido pala maioria da população. (COU- TO, 2006, p.

131-132)

Assim, todas essas mudanças se condicionavam aos mesmos princípios de controle com vistas ao desenvolvimento. Às mazelas

sociais, restava a metáfora do “bolo”, 14 que cresceu, fermentado pela anulação dos direitos e emulação das desigualdades, e jamais foi repartido.