Consolidação da nova estrutura operacional com integração das informações do público-alvo da assistência social

Consolidação da nova estrutura

 

operacional com integração das

 

informações do público-alvo da

 

assistência social

 

Em dezembro de 2005, o MDS divulgou o Informe PBF n.º 27, com o balanço das ações realizadas sobre o PBF naquele ano. Ali se destaca inicialmente o cumprimento da meta de cobertura para o ano, que era de 8,7 milhões de famílias beneficiárias. Em seguida, põe-se a adesão, através da qual se definiu formalmente o papel de cada ente federado na gestão do programa e do CadÚnico. Segundo esse Informe, 5.545 municípios (ou 99,4%) já teriam enviado o Termo de Adesão, dos quais 5.230 (94%) já teriam a adesão deferida, e mais de 4.800 (86%) estariam já recebendo os recursos concernentes à atualização cadastral. Junto à gestão de benefícios, o tópico da atualização cadastral tem o destaque principal, pois aí se incluem a nova versão do software offline, já posta em uso por cerca de dois mil municípios; o total de atualizações até então efetuadas no CadÚnico (40%); os mais de 290 mil bloqueios realizados a partir das auditorias do MDS e a complementação de dados de cerca de 350 mil beneficiários advindos de programas remanescentes. Ademais, expuseram-se as perspectivas para o ano seguinte (2006), dentre as quais se destaca a melhoria da comunicação, inclusive diretamente entre o governo e os beneficiários, para o que se previu a publicação da “agenda de compromissos da família”. (BRASIL, 2005cc)

Após esse balanço, uma nova medida foi adotada ainda em 2005: a integração entre os programas Bolsa Família e PETI, por meio da Portaria nº 666/2005 do MDS, documento que punha em articulação duas secretarias do Ministério: Renda de Cidadania (SENARC) e Assistência Social (SNAS). Note-se que, embora a integração se dê ao final do ano (28 de dezembro de 2005), as atividades de gestão de benefícios do Bolsa Família postas em vigência anteriormente já contemplavam a verificação de trabalho infantil na família, podendo resultar em bloqueio e cancelamento dos benefícios. Diferente do que ocorreu no caso dos programas remanescentes, essa medida não significou a unificação dos programas, mas a racionalização dos seus procedimentos de gestão. A inclusão de novas famílias que se enquadravam na situação de trabalho infantil dar-se-ia a partir do CadÚnico, em duas modalidades: no PBF, caso a renda per capta não ultrapassasse R$ 100,00 (SENARC) e no PETI, em caso contrário (SNAS). Aquelas famílias já beneficiárias do PETI que atendessem aos critérios do PBF seriam gradualmente transferidas para este, inclusive contempladas com o “Benefício Variável Extraordinário”, quando pertinente, procedimento condicionado à disponibilidade orçamentária do Programa. Ademais, as famílias em situação de trabalho infantil beneficiárias do PBF, além de cumprir as condicionalidades desse Programa, deveriam inserir suas crianças nas atividades socioeducativas e de convivência – “jornada ampliada” – do PETI (BRASIL, 2005a, Art. 13), sob acompanhamento da SNAS. Os municípios tiveram o prazo até 31 de março de 2006 para a inclusão de todas as famílias beneficiárias do PETI na base de dados do CadÚnico. (BRASIL, 2005a, Art. 12)

Para os fins da presente análise, o aspecto mais importante a se observar nessa integração é a importação, para o corpo de dados do CadÚnico, de mais uma parcela da população presumidamente pobre. A adoção de mais uma medida em favor da unificação efetiva de um cadastro específico dessa população. Além disso, essa medida vem ajudar na correção de inconsistências nas informações, pois os casos em que as famílias acumulavam benefícios dos dois programas (PETI e PBF) seriam agora mais facilmente identificados, submetidos às mesmas auditorias a que estavam os demais beneficiários do Bolsa Família. Ainda em dezembro de 2005 (dia 29), o MDS editou nova Portaria, nº 672, alterando o conteúdo das Portarias n.º 246/2005 e n.º 360/2005, que tratam da adesão dos municípios ao PBF e do apoio financeiro do Governo Federal para a manutenção do CadÚnico, respectivamente, além do Art. 26 da Portaria n.º 555/2005, prorrogando o prazo para bloqueio dos benefícios concedidos através do CadBES para 1º de março de 2006.

Na Portaria n.º 672/2005, o prazo para adesão ao PBF e ao CadÚnico foi prorrogado até 28 de fevereiro de 2006, data igualmente fixada para a atualização e complementação cadastral com remuneração, incluindo-se agora também os cadastros concernentes ao PETI. Essas informações foram compiladas e comunicadas aos municípios através do Informe PBF nº 29, de 5 de janeiro de 2006, mas, no que se refere especificamente à inserção das famílias no CadÚnico, a SENARC e a SNAS editaram a Instrução Operacional Conjunta (IOC) n.º 1, em 14 de março 2006. Essa Instrução destaca que, a partir da Portaria nº 666/2005, “para recebimento do benefício do PETI ou do PBF, é necessário que o beneficiário e toda sua família estejam cadastrados no Cadastro Único” (BRASIL, 2006f), alertando que o prazo de inclusão de dados ou atualização remunerada se encerraria no último dia daquele

mês.67 A IOC nº 1/2006 esclarece que o cadastramento é direcionado especialmente para as famílias beneficiárias do PETI que ainda não estão inclusas no CadÚnico e para aquelas que, estando em situação de trabalho infantil, ainda não são beneficiárias desse programa. Quanto à remuneração, reitera que a cada cadastro novo ou atualizado na base do CadÚnico o município fará jus a R$ 6,00, tendo um limite estabelecido pela estimativa de famílias com o perfil definido, segundo a SNAS.

A primeira IO especificamente da SENARC publicada em 2006, IO n.º 12/2006, ratifica as ações realizadas em 2005. Essa Instrução comunica que o MDS implantou definitivamente os mecanismos de

auditoria no Sistema de Gestão de Benefícios (SIBEC),68 sendo que, daí em diante, algumas atividades de gestão já poderão ser realizadas diretamente no software offline do CadÚnico. O principal avanço anunciado é de que a integração entre os sistemas de gestão e de cadastramento permitirá que as alterações cadastrais tenham “repercussão automática” sobre a folha de pagamentos dos programas de transferência de renda. Os novos procedimentos darão celeridade e eficácia na troca de informações entre as bases de dados da Caixa Econômica e dos municípios na forma seguinte: o gestor local do PBF realiza as alterações no Cadastro e envia à Caixa, esta processa os dados e remete ao município o “arquivo-retorno”; simultaneamente, as alterações que implicam na modificação da composição do benefício são remetidas ao SIBEC e submetidas, assim, ao mecanismo de “reavaliação de benefícios financeiros”, que verifica as condições de elegibilidade das famílias beneficiárias, com aplicação das respectivas atividades de gestão,

redundando na atualização da folha de pagamentos (Figura 1).

 

Figura 1 – Fluxo de informações CadÚnico-SIBEC (2006)

 

Fonte: Brasil (2006e).

 

O funcionamento dessa estrutura estava condicionado à utilização da nova versão do software offline (versão 6.0) pelos municípios, o que não se dava ainda em mais de metade dos casos, como se verifica no Informe n.º 28 do Bolsa Família, de 29 de dezembro de 2005, que informou que, ao final de 2005, cerca de 2,6 mil municípios tinham o aplicativo atualizado, tendo sido ampliado o prazo para a sua instalação pelos municípios até 28 de fevereiro de 2006. Como descrito acima, após a integração dos programas Bolsa Família e PETI (BRASIL, 2005a), procedeu-se à dilatação de prazos antes fixados até o final daquele ano (2005). A Portaria n.º 68, de 8 de março de 2006, reformulará o cronograma de prazos para adesão dos municípios ao PBF e CadÚnico e para a remuneração das atividades de atualização cadastral, ambos até 31 de março de 2006; para o bloqueio de benefícios concedidos através do CadBES, cujo cadastro não fora complementado pelos municípios, dá-se o dia 1º de abril de 2006. (BRASIL, 2005dd)

O Informe PBF n.º 33, de 22 de março de 2006, esclarece que a causa dessas reiteradas prorrogações de prazo é a existência de “falhas operacionais no processo de atualização”. (BRASIL, 2006h) O elevado volume de dados enviados pelos municípios estava acima da capacidade de processamento do sistema do CadÚnico, operado pela Caixa Econômica. Em conta disso, o intervalo entre o envio dos dados à base central e a devolução do arquivo-retorno aos municípios, estimado em até 48 horas, chegou a alcançar 20 dias. Além disso, registrou-se também a “ocorrência de rejeições ‘não esperadas’”. A explicação posta no boletim para esse fato é a de que a base central de processamento de dados da Caixa Econômica, além dos dados do CadÚnico, opera também as bases do FGTS, PIS/PASEP, CadSUS e outros. Por regra de segurança, as alterações cadastrais só eram permitidas ao agente que inseriu os dados, assim, se originalmente os dados de um determinado cadastro foram inseridos por agente diverso do gestor municipal do PBF, as alterações solicitadas por este eram rejeitadas. Esse é um detalhe complexo do sistema, que, à primeira vista, não permite compreender satisfatoriamente o seu funcionamento, afinal, quem insere dados específicos dos beneficiários dos programas de transferência de renda é o município. Por isso, é necessário remontar ao início da construção da base de dados de alguns desses programas.

Como se viu muito anteriormente, para alimentação inicial da base do CadBES (2001), a CEF atribuiria um NIS a cada registro, código equivalente ao número do PIS. A geração de um novo número se daria exclusivamente nos casos em que as pessoas cadastradas não dispusessem desse registro. Logo, parte dos dados que estavam sendo complementados em 2006 tomava por referência dados do mercado de trabalho formal e, por conseguinte, do Ministério do Trabalho. De forma semelhante, a base de dados do Bolsa Alimentação tinha referência no CadSUS, submetido, portanto, ao controle do Ministério da Saúde. Assim, sempre que o município tentava alterar esses dados, tinha o seu acesso negado. A solução encontrada foi quebrar a regra de exclusividade, dando acesso livre e prerrogativas para realizar alterações aos diversos órgãos usuários das bases de dados da Caixa Econômica. Os municípios teriam conhecimento das alterações mais recentes importando o “arquivo-remessa”, procedimento previsto para após a instalação de uma versão mais avançada do aplicativo off-line: a versão 7.0.

É também no ano 2006, que o critério de elegibilidade do PBF – leia-se, a renda familiar per capta – sofrerá a sua primeira alteração. O Decreto n.º 5.749, de 11 de abril daquele ano, alterou os valores de referência para identificação das famílias pobres e extremamente pobres para R$ 120,00 e R$ 60,00, respectivamente. Junto à inclusão dos beneficiários do PETI, esse fato será fundamental para o alcance da meta estabelecida para o Bolsa Família em 2006, de alcançar 11,2 milhões de famílias, tendo em conta que o Programa encerrou o ano 2005 com 8,7 milhões de beneficiários. (BRASIL, 2007f) Mas, considerando o conteúdo da edição n.º 36 do Informe PBF, de 17 de abril de 2006, a essa época os municípios ainda não tinham claro que a alimentação e a atualização do CadÚnico deveriam ser um processo contínuo, o que era um problema causado, em parte, pelo fim da remuneração para a realização desse processo. Por conta disso, a SENARC solicitou dos municípios a continuidade das atividades e informou que se encontravam em estudo “formas de incentivar e viabilizar a ação permanente de atualização cadastral e de acompanhamento das famílias, considerando alguns critérios como o percentual de cadastros válidos do município”. (BRASIL, 2006i) Por outro lado, ao alertar as prefeituras para evitarem enviar dados de um mesmo domicílio mais de uma vez, antes do recebimento do arquivo-retorno, esse boletim (nº 36) trouxe uma informação adicional ao bojo das dificuldades ainda enfrentadas para a consolidação da consistência do CadÚnico: a demora no processamento dos dados na base da Caixa Econômica confundia alguns gestores, levando-os a postar mais de uma vez os mesmos dados, o que levava fatalmente à produção de novas multiplicidades.

Na tentativa de resolver essas contínuas dificuldades, foi desenvolvida mais uma versão do software offline do CadÚnico, versão 6.0.2, que, segundo consta no Informe PBF n.º 37, de 20 de abril de 2006, “corrige problemas identificados nos últimos meses” (BRASIL, 2006j) , principalmente “problemas de rejeição de cadastros” (BRASIL, 2006l), o que tornou a sua utilização obrigatória no processo de atualização cadastral a partir do mês seguinte (maio). Quanto à perspectiva de incentivo permanente à operação do CadÚnico, a proposta se materializou em parte na Portaria n.º 148, de 27 de abril de 2006, a partir da qual o apoio financeiro aos municípios se daria também durante aquele ano e não se limitaria mais à correção de inconsistências cadastrais, mas subsidiaria a manutenção do Cadastro e a gestão do Bolsa Família. Trata-se, em verdade, da criação de um mecanismo de mensuração do desempenho dos municípios na gestão do PBF (BRASIL, 2006k): o IGD, já anteriormente citado, do PBF.

A Portaria estabeleceu um valor de referência por cada família beneficiária do PBF, R$ 2,50, mas esse valor constitui apenas um dos componentes para o cálculo dos recursos a serem transferidos, os quais serão o produto do valor de referência multiplicado pelo IGD, um índice sintético composto por dois indicadores específicos: o Indicador do CadÚnico (ICadÚnico), que corresponde a uma média simples entre o percentual de cadastros válidos, frente ao número estimado de famílias com perfil CadÚnico e a atualização cadastral, na qual se verifica o número de cadastros atualizados em razão do número de cadastros válidos na base; e o Indicador de Condicionalidades (ICondicionalidades), dada pelo acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Família, com uma taxa extraída a partir das informações fornecidas sobre saúde e

educação. (BRASIL, 2006c)69

 

» Cálculo IGD: [IGD = ICadÚnico + ICondicionalidades /2]

» Cálculo recurso por município: [IGD x R$ 2,50 x nº famílias PBF] Avaliação do Cadastro como uma

Segundo a Portaria nº 148/2006, a atualização cadastral corresponderia à alteração realizada, num prazo máximo de 24 meses, em pelo menos uma de cinco variáveis: “a) endereço domiciliar; b) renda familiar; c) inclusão de membros na família; d) exclusão de membros na família; e e) mudança de responsável legal”. (BRASIL, 2006c, Art. 2º, § 1º) Observe-se que, a partir desse momento, a gestão do CadÚnico e a gestão do Bolsa Família passam a ter pesos equivalentes no repasse de recursos do Governo Federal para os municípios. Reforça-se não apenas a necessidade de manutenção do CadÚnico, mas também o monitoramento da confirmação da condição de pobreza dos beneficiários, dada principalmente pelo cumprimento das condicionalidades (o que poderia levar ao remanejamento da localização do NIS na estrutura do Cadastro, com as atividades de gestão no SIBEC, e simultânea “repercussão automática” sobre a folha de pagamentos do PBF). Isso se verificará, por exemplo, ao final de 2006, quando o Boletim do PBF nº 60, 18 de dezembro de 2006, informará o envio de notificação a mais de 258 mil famílias que teriam descumprido os seus “compromissos” com o Programa, incluindo casos de advertência (78,17%), bloqueio (22,81%) e suspensão de benefícios (0,02%). (BRASIL, 2006m) No mês de julho (2006), a Portaria nº 148/2006 sofreu algumas modificações, feitas através da Portaria n.º 256/2006, dentre as quais se destaca a ratificação do prazo máximo de 24 meses para atualização ou confirmação cadastral, sob pena de invalidação dos dados (BRASIL, 2006d, Art. 3º), e o acréscimo da frase “no limite da estimativa de famílias pobres publicada pelo MDS” aos parágrafos 1º e 2º do Art. 3º, que tratam dos critérios de cálculo do IGD. (BRASIL, 2006d, Art. 1º) Essas alterações reforçam mais uma vez o papel do gestor municipal no monitoramento das famílias pobres de seu território e simultaneamente delimitam o alcance desse monitoramento para fins de remuneração do município: o contingente de pobres estimado pelo MDS em função das estatísticas oficiais. Meses à frente, em janeiro de 2007, o MDS ampliará a vigência do IGD até o final deste ano. (BRASIL, 2007b)

 

base de dados confiável sobre os

 

pobres

 

Em novembro de 2006, o TCU publicou o seu último relatório de monitoramento da auditoria realizada sobre o CadÚnico em 2002. O monitoramento se deu entre 27 de março e sete de abril de 2006 (com inserção de novas informações até a composição final do relatório), através de pesquisa postal e documental, visitas a doze municípios nos estados de Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Bahia e Sergipe e cruzamento das informações do CadÚnico referentes ao Rio Grande do Norte (estado tomado como referência na auditoria em 2002) com outras bases de dados – SISOBI e SISBEN. Foram entrevistados gestores, cadastradores e famílias beneficiárias, sendo que, para estas, aplicou-se um “roteiro de verificação das informações contidas na base do Cadúnico”, visitando 732 domicílios, dos quais apenas 352 (48%) correspondiam ao endereço posto no Cadastro. (BRASIL, 2006n, p. 10-11) Esse monitoramento estruturou-se sobre quatro questionamentos, fundamentados nas recomendações e determinações do TCU para a correção das deficiências do Cadastro quando da auditoria de 2002:

 

a. “A base de dados do Cadastro Único encontra-se

adequadamente atualizada?”;

b. “O critério de unicidade do Número de Identificação Social - NIS

está sendo observado na base do Cadastro Único?”;

c. “Os municípios estão sendo devidamente apoiados pelo

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome -MDS e CAI- XA para trabalharem com o Cadastro?” e;

d. “Existem procedimentos para identificar subdeclaração de

renda?”. (BRASIL, 2006n, p. 9-10) Além disso, verificou-se o cumprimento da recomendação de se criarem indicadores de desempenho sobre a operação do Cadastro.

Verificando o estágio de atualização do CadÚnico, o TCU apresenta o que seriam os dados constantes de sua base em agosto de 2005: 10,9 milhões de famílias, perfazendo 43,5 milhões de pessoas, destacando que, com a posterior campanha de recadastramento “Bolsa Família Chama”, promovida pelo MDS a partir de novembro de 2005, pretendia-se alcançar 11,2 milhões de famílias, ou 47,2 milhões de pessoas. (BRASIL, 2006n) Parte dessa informação parece estar equivocada ou confunde dados entre o Bolsa Família e o CadÚnico, pois 11,2 milhões de famílias foi a meta estabelecida para cobertura do Programa em 2006, e a campanha referida foi direcionada especificamente às famílias beneficiárias ou elegíveis para o mesmo (“Bolsa Família Chama”), uma medida complementar às ações de atualização do Cadastro, adotadas desde o início de 2005, envolvendo especialmente os municípios, executores do CadÚnico. Mas esse equívoco se corrige ao tratar da “estratégia de atualização dos dados”, cujo balanço apresentado para dezembro de 2005 foi de 37,2% de cadastros atualizados (BRASIL, 2006n), e os dados de julho de 2006 identificam 15.334.771 famílias cadastradas, das quais 11.135.523 inclusas no SIBEC (BRASIL, 2006n), ou seja, 72,6% dos cadastros referiam-se a famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda e, em números absolutos, aproximava-se da meta estabelecida para o ano. O TCU atribui esses resultados à campanha de recadastramento e à criação do IGD para incentivo aos municípios, com definição de critérios e prazo para atualização de dados (BRASIL, 2006n); medidas que corresponderiam a recomendações feitas pelo Tribunal após a auditoria de 2002. Nesse bojo, entra também a possibilidade de os municípios realizarem alterações diretamente no cadastro, funcionalidade que, segundo o TCU, foi implementada desde a versão 5.0 do software de entrada de dados e que foi mantida na versão 6.0.2, de maio de 2006, com um avanço relevante: a abertura para a gestão direta de benefícios, realizada através do SIBEC.

De acordo com o relatório de monitoramento do TCU, apesar da implementação das recomendações para atualização cadastral, a aplicação do “roteiro de verificação de informações” às famílias entrevistadas acabou mostrando a persistência de divergências significativas entre os dados cadastrados e os verificados em campo. Esta verificação considerou principalmente as seguintes variáveis: as “características domiciliares” (62,5%), as “despesas” (60%), a “composição familiar” (42,6%) e a “renda” (>40%), seguidos dos dados referentes à identificação dos beneficiários (Nome, CPF, NIS) e outros. (BRASIL, 2006n)

Embora o TCU não apresente uma análise aprofundada sobre esse aspecto, percebe-se que as famílias entrevistadas acumulam mais de um tipo de divergência, o que pode ter implicação direta tanto sobre a composição dos benefícios concedidos, quanto sobre a delimitação do público-alvo do PBF (“pobre” e “extremamente pobre”), segundo as variáveis estabelecidas. De todo modo, embora importe, como um sinalizador, o quantitativo de famílias entrevistadas (352), é insignificante para a avaliação das condições do conjunto de dados do Cadastro (0,0023%), além do que, o relatório não informa se essas famílias são ou não beneficiárias do Bolsa Família, o que daria a dimensão do peso que esses dados

têm (Figura 2).

Figura 2 – Divergências entre observações de campo e os

registros do CadÚnico, para 352 famílias, segundo o TCU – 2006

(%)70

 

Fonte: Brasil (2006n, p. 19).

 

O relatório atribui essas divergências ao processo de coleta de dados, atentando para a falta de supervisão do trabalho de campo, o que permitiria ter controle sobre a qualidade das informações, a exemplo do que se faz nas pesquisas do IBGE, onde se refazem cerca de 20% das entrevistas para confirmação dos dados. (BRASIL, 2006n) Nesse mesmo sentido, apresenta-se a necessidade de cruzamento dos dados com outras bases, como o SISOBI. Segundo o TCU, o MDS havia informado que não era possível o cruzamento entre essas duas bases pela falta de “uma chave primária comum” entre elas; a despeito disso, os técnicos do Tribunal fizeram esse cruzamento utilizando-se de um software

específico (“ACL”71), comparando os números de CPF, o que resultou na identificação de 775 casos coincidentes, apenas no Rio Grande do Norte (BRASIL, 2006n), pelo que o Tribunal reitera a determinação de que a SENARC proceda a esse cruzamento.

Quanto à questão que trata da “unicidade do NIS”, o TCU destacou que, embora a CEF tivesse adotado procedimentos de correção de multiplicidades de NIS, elas ainda ocorriam. Em verificação realizada sobre os dados do CadÚnico para o Rio Grande do Norte, a partir do cruzamento dos dados de identificação dos beneficiários, localizaram-se 1.765 casos de multiplicidade de NIS, mais de 1/3 do que fora verificado quando da auditoria, em

2002 (Tabela 1). O Tribunal realizou ainda outros cruzamentos e obteve novas ocorrências de duplicidades. Em vista disso, o TCU determinou à SENARC o cancelamento dos benefícios pagos irregularmente, e à Caixa Econômica, o aperfeiçoamento do módulo de auditoria do CadÚnico para barrar as multiplicidades. (BRASIL, 2006n) É importante observar que os cruzamentos realizados pelo TCU incluíram quase que unanimemente o CPF, identificando registros em que este campo do relatório coincidia, ou seja, o elemento inserido como principal critério de validação dos cadastros também apresenta fragilidades, provavelmente decorrentes de falhas nos mecanismos de crítica dos dados inseridos, em outras palavras, falhas no software de entrada e manutenção de dados.

Tabela 1 – Multiplicidade de NIS entre beneficiários do PBF – RN,

Setembro de 2002 e junho de 2006, segundo TCU72

Critério Nº NIS Nº NIS

Pessoas Excedentes Pessoas Excedentes

2002 2002 2006 2006

(A) CPF + 4 4 45 45 Nome +

Data de

Nascimento

+ Nome da

Mãe

(B) CPF + 1 1 18 18 Nome +

Data de

Nascimento

(C) CPF + 458 461 207 207 Nome +

Nome da

Mãe

(D) CPF + 220 220 138 138 Nome

(E) CPF + 782 783 324 324 Data de

Nascimento

+ Nome da

Mãe

(F) CPF + 100 100 315 315 Nome da

Mãe

(G) CPF + 298 298 13 13 Data de

Nascimento

(H) CPF 1.165 1.181 612 612

(I) Nome + 1.844 1.844 93 93

Data de

Nascimento

+ Nome da

Mãe

Total 4.869 4.892 1.765 1.765

Fonte: Brasil (2006n, p. 26).

 

Em relação ao apoio dado pela Caixa Econômica e pelo MDS aos municípios na utilização do CadÚnico, considerando os serviços prestados para orientação e esclarecimento de dúvidas, a maioria dos gestores entrevistados avaliou que ainda não atendiam satisfatoriamente às suas necessidades, apresentando dificuldades de comunicação e, em determinados casos, com prestação de informações incorretas (BRASIL, 2006n); contudo, verificou-se que houve avanço na criação e aperfeiçoamento de canais de comunicação, a exemplo do Informe Bolsa Família, em 2005. Destaca-se também a realização de atividades de capacitação para a operação do software do CadÚnico e do SIBEC, que teriam atingido 4.300 municípios, de todos os estados, e foram avaliadas positivamente pelos gestores municipais, mas tidas como insuficientes em virtude da baixa carga horária. Além disso, a SENARC sinalizara com a perspectiva de implantar a capacitação por demanda municipal e a “implantação de cursos de educação à distância” (BRASIL, 2006n, p. 33) a partir do mês de outubro 2006. O problema principal apontado em relação ao apoio aos municípios foi a dificuldade na troca de informações com a Caixa Econômica, mais especificamente, em razão do elevado número de rejeições geradas pelo sistema central, pois isso incorreu em atrasos na validação dos registros e, consequentemente, no repasse de recursos aos municípios, os quais já haviam assumido passivos financeiros para a realização do cadastramento, amparados nos recursos a receber.

Quanto à última questão posta pelo monitoramento do TCU, relativa aos “procedimentos de crítica da renda declarada”, o relatório informou que o MDS cruzou os dados do CadÚnico com a RAIS (MTE), estando pendente o mesmo procedimento para o SISBEN (INSS), como fora recomendado após a auditoria (2002). O cruzamento com a RAIS permitiu o cancelamento de mais de 80 mil benefícios, até então pagos indevidamente, representando uma economia estimada em R$ 59, 3 milhões por ano. (BRASIL, 2006n) O TCU estima que esses números devem aumentar após comparados com dados do SISBEN, pois num cruzamento realizado pelo Tribunal, apenas para o Rio Grande do Norte, constatou-se indícios de subdeclaração em 3,6% dos cadastros. Em vista disso, o TCU determina que o MDS proceda a esse cruzamento e que mantenha frequência anual em relação à RAIS (BRASIL, 2006n)

Além de apurar essas questões (atualização cadastral, unicidade do NIS, apoio aos municípios e criticidade da renda declarada), o TCU avaliou o cumprimento das recomendações de se instituírem indicadores de desempenho para o Cadastro, especialmente taxa de famílias cadastradas pertencentes ao público-alvo, taxa de cadastros rejeitados, taxa de NIS duplicados, taxa de atingimento da meta municipal de cadastramento e grau de convergência da renda per capita média no CadÚnico em relação ao Censo 2000. O Tribunal considerou essa recomendação parcialmente cumprida, sugerindo ajustes em alguns casos. Curiosamente, o relatório não faz menção nesse tópico ao IGD, possivelmente porque já o tratou na análise dos incentivos aos municípios. Há que se considerar, porém, que a finalidade do Índice é justamente avaliar o desempenho dos municípios na gestão do CadÚnico e do PBF, sendo a remuneração uma consequência disso, tanto que metade do peso na sua composição é dado ao “ICadÚnico”, resultante do número de cadastros atualizados sobre os cadastros válido. (BRASIL, 2006c) Seguramente, as recomendações do TCU tiveram influência sobre a criação desse índice. Ao final desse monitoramento, o TCU considerou que 68,18% das recomendações que fizera a partir da auditoria sobre o Cadastro Único (2002) foram implementados (BRASIL, 2006n, p. 45), o que teria contribuído para uma economia mensal de 21,6 milhões de reais aos cofres públicos, destacadamente pelas medidas de correção das multiplicidades de NIS. (BRASIL, 2006n)

Esse relatório de monitoramento do TCU reivindica para si o mérito pelo aperfeiçoamento do CadÚnico, o que dificilmente pode ser contestado, considerando a proximidade entre as medidas adotadas pelo MDS e as recomendações e determinações formuladas pelo Tribunal. Mas a equipe técnica do Ministério apresentará a sua própria avaliação sobre esse “processo de qualificação do Cadastro Único”, ocorrido entre os anos de 2005 e 2006, conforme relatório elaborado pela SENARC com a síntese de todo esse processo. (PROCESSOS..., 2007)

Segundo esse relatório, até o início de 2005, o MDS não tinha acesso direto ao Cadastro, pois a base de dados era operada exclusivamente pela Caixa Econômica, o agente operador do Bolsa Família (PROCESSOS..., 2007), o que significa dizer que, de fato, a gestão do programa e, consequentemente, o processo de seleção de beneficiários não estava sob o controle do Governo. Por outro lado, a verificação de inconsistências demandava acesso integral aos dados, e essa situação forçou o MDS a “internalizar” o Cadastro; não a base principal, mas uma cópia, suficiente para a elaboração de um diagnóstico sobre a condição em que se encontrava o CadÚnico. De posse dos dados, a equipe do MDS estabeleceu algumas “categorias de verificações” para a realização do pretendido diagnóstico:

 

i) cruzamento entre variáveis; ii) documentação inexistente com o objetivo de identificar pessoas sem nenhum documento; iii) documentos incompletos; iv) renda para identificar inconsistências entre as informações referentes à situação no mercado de trabalho e à renda/remuneração declarada, tais como indicação de vínculo empregatício sem renda declarada etc.; v) responsável legal para identificar pessoas menores de 16 anos com indicação de responsável legal; vi) idade versus situação no mercado de trabalho; vii) renda versus despesas para identificar situações, nas quais a despesa é superior em 25% à renda declarada; viii) grau de instrução e a série escolar. (PROCESSOS..., 2007, p. 55)

 

Pode-se observar que a preocupação principal desses diversos aspectos levantados não foi identificar as multiplicidades de registros (NIS), como se deu em alguns momentos anteriores, mas verificar se há correspondência entre as informações aferidas e os requisitos de elegibilidade do PBF. Isso é bastante claro, por exemplo, quando se busca comparar a despesa familiar com a renda declarada, ou ainda quando se lança mão da comparação dessa renda com os dados da RAIS (MTE). Em outras palavras, o objetivo do MDS em depurar o Cadastro seria expurgar os registros dos não pobres e garantir uma focalização mais precisa para o Bolsa Família, uma vez que era considerado o “programa estruturante do Cadastro Único”. (PROCESSOS..., 2007, p. 54)

Com base nos resultados, o MDS concluiu que, de uma forma gera,l os dados tinham pouca qualidade e estavam desatualizados, mas que ainda assim havia pouco mais de 30% de registros considerados válidos, o que afastou a alternativa de descarte integral do Cadastro. Essa “validação”, que antes se referenciava no aval das instâncias de controle social (CGL, por exemplo), agora vai ganhar um novo significado, dado pelo cumprimento de requisitos formais, verificados de forma estritamente eletrônica:

 

Estabeleceu-se, assim, o conceito de cadastro válido como sendo aquele

que, além de apresentar todos os campos obrigatórios preenchidos, para

todos os membros da família, deveria apresentar o registro, ao menos para o

responsável legal, de um documento de emissão controlada nacionalmente,

CPF ou título de eleitor. (PROCESSOS..., 2007, p. 56)

 

A instituição de “critérios de validação” para o CadÚnico se deu em maio de 2005, através da IO n.º 7/2005, como se viu acima, e mostrou-se uma medida importante, pois, ao se separar os cadastros válidos, eliminavam-se já as multiplicidades geradas pela apresentação de diferentes documentos de identificação por um mesmo beneficiário a diferentes cadastradores; decerto, não é uma solução definitiva para esse problema, porque outros fatores contribuem para a replicação do NIS, como a digitação incorreta de nomes, por exemplo, mas já oferece uma alteração significativa.

O diagnóstico do MDS identificou, dentre os principais fatores geradores de inconsistências, o próprio software desenvolvido pela Caixa Econômica para entrada e manutenção dos dados. “O desenho desse aplicativo, além de tecnologicamente defasado, não incorporava a funcionalidade de checagem de informações inconsistentes antes da inclusão na base de dados local”. (PROCESSOS..., 2007, p. 52) Note-se que essa era a versão 5.0 do software, cujo primeiro monitoramento do TCU (2004) apontou como uma das soluções apresentadas pela Caixa Econômica para atualização de dados e superação de incompatibilidades. A constatação do MDS revela que essa era ainda uma ferramenta muito frágil e incompleta para servir à alimentação do banco de dados do Cadastro.

A equipe do MDS constatou a falta de clareza nas regras e procedimentos a serem seguidos na operação do CadÚnico, o que dificultava a compreensão por parte dos gestores municipais que não consideravam o cadastramento e a atualização de dados como um processo permanente. Isso demonstra que os procedimentos adotados anteriormente pelo Ministério, a exemplo do previsto no Decreto 5.209/2004, não se efetivaram, ou talvez não existissem ainda as condições para que se efetivassem. Além disso, verificou-se também que os municípios não tinham recursos suficientes – humanos e tecnológicos – para essa operação contínua do Cadastro, o que se corrigirá gradualmente, como já fora analisado.

O êxito das ações realizadas pelo Ministério para a qualificação dos dados do CadÚnico, deve-se certamente ao fato de, pela primeira vez, esse Cadastro ter sido tratado efetivamente como um instrumento de política pública, sendo o alvo principal da intervenção institucional, com ações articuladas e a construção de uma estrutura institucional de gestão. O mais importante é que as ações de aprimoramento não se deram isoladas, apenas na esfera nacional, embora aí se operasse a definição de regras, mas foi necessariamente o comprometimento dos municípios com a execução do Cadastro que permitiu a sua “qualificação”. O relatório do MDS informa que desde o início “os 5.561 municípios receberam um CD-ROM com os resultados para apoiá-los na quantificação e na identificação das inconsistências de seus respectivos cadastros, orientando-os quanto à atualização cadastral”. (PROCESSOS..., 2007, p. 55) Não se trata mais de passar aos municípios uma listagem simplificada de informações sobre os beneficiários locais, mas de inseri-los na dinâmica propriamente dita de qualificação do Cadastro. Isto se consolidou com a criação do instrumento de “adesão municipal” ao CadÚnico e ao PBF, quando a gestão compartilhada ganhou formalidade, institucionalidade. Em verdade, a adesão já era prevista desde a regulamentação do Bolsa Família (BRASIL, 2004a, Art. 11), mas não havia clareza sobre o instrumento para a sua operacionalização. Com a nova medida, as responsabilidades atribuídas ao município passaram a ser uma escolha do gestor local, que, para cumpri-las, contaria agora também com o apoio financeiro do Governo Federal. Esse apoio, por sua vez, será condicionado à validade dos cadastros realizados, considerando os critérios estabelecidos para esta validação.