O uso das informações cadastrais na produção de indicadores para dimensionar a condição de pobreza

O uso das informações cadastrais na

produção de indicadores para

dimensionar a condição de pobreza

A busca de consolidação do CadÚnico nos moldes já identificados desde a IO nº 18, de 15 maio de 2007, como “principal fonte de informações sobre a população de baixa renda”, capaz de auxiliar os governos na formulação de políticas públicas, se confirma na instituição do Indice de Desemvolvimento Familiar (IDF) como ferramenta de acompanhamento das famílias constantes da base do CadÚnico. O Informe PBF nº 157, 30 de dezembro de 2008, define esse Índice como “um indicador sintético que mede o grau de desenvolvimento das famílias, possibilitando apurar o grau de vulnerabilidade de cada família do CadÚnico”. (BRASIL, 2008f)

Em verdade, a proposta original do IDF data do início da década de 2000, utilizando como fonte de dados a PNAD-IBGE, e alternativamente o CadÚnico, para avaliar as condições de pobreza no Brasil a partir do nível de desenvolvimento das famílias. Barros, Carvalho e Franco (2003), ao proporem o IDF, consideram que a pobreza é um fenômeno multidimensional, fato que oferece dificuldades para o seu tratamento conceitual, principalmente no que tange à sua “ordenação”. Os autores afirmam que “Uma vez que só é possível obter ordenações completas entre escalares, caso se deseje ordenar a pobreza entre indivíduos ou entre sociedades, é necessário antes, que o conceito multidimensional de pobreza seja convertido num escalar”. (BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2003, p. 3) Tendo isso em conta, os autores consideram que o critério de “insuficiência de renda” mostra-se um indicador escalar eficiente, mas insuficiente para alcançar as várias dimensões da pobreza, o que torna necessária a criação de um índice escalar sintético, como o IDF, que é análogo ao IDH desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), mas com a vantagem de poder ser aplicado tanto para a análise de unidades geográficas, como para grupos demográficos específicos.

O IDF é apresentado mesmo em contraposição ao IDH, em razão das limitações atribuídas a este, seja na definição de seus indicadores, nos quais o primeiro tem 48 contra apenas quatro do segundo, seja nos níveis de “desagregabilidade”, que dão conta da “unidade mínima de análise para a qual se pode obter o índice sintético” (BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2003, p. 6), na qual o IDF pode atingir não apenas unidades geográficas, mas famílias e grupos demográficos específicos, seja ainda em relação à “agregabilidade”, na qual, com o IDF, o índice de unidades de análise maiores pode ser obtido satisfatoriamente pela média daqueles calculados para unidades menores, pois “a população de referência para o cálculo de todos os indicadores é sempre a mesma: todas as famílias”. (BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2003, p. 7)

O índice então proposto (IDF) se comporia por um conjunto de seis dimensões: “ausência de vulnerabilidade”, para mensurar o acesso aos recursos necessários à satisfação das necessidades básicas familiares; “acesso ao conhecimento”, para medir o grau de escolarização e qualificação profissional das famílias; “acesso ao trabalho”, para medir disponibilidade, qualidade e remuneração do trabalho; “disponibilidade de recursos”, para medir os níveis e a fonte de renda da família, diferenciando a renda gerada pela família daquela advinda de transferências do Estado; “desenvolvimento infantil”, para verificar situações de trabalho, o acesso à escola e mortalidade infantil; e “condições habitacionais”, dando conta da situação do imóvel e infraestrutura disponível. Essas dimensões representam tanto os meios requeridos para a satisfação das necessidades das famílias quanto a satisfação efetiva dessas necessidades. (BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2003) Elas são decompostas em 26 componentes, e estes, em 48 indicadores, cujo cálculo resultará num índice que varia entre zero e um, indicando piores ou melhores condições de vida, respectivamente.

Em junho de 2006, o MDS publicou uma versão preliminar de um manual com “orientações para o acompanhamento das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)”, no qual o CadÚnico já era apresentado como um “instrumento de conhecimento e avaliação das famílias”, dado o seu objetivo de “identificar todas as famílias em situação de pobreza” do Brasil (BRASIL, 2006g, p. 21), aquelas com renda per capta de até meio salário mínimo, uma definição importante para a crítica da segmentação operada para fins de pagamento do benefício do Bolsa Família (“baixa renda, pobre” e “extremamente pobre”). Segundo o manual, os dados do CadÚnico proporcionam às três esferas governamentais “o diagnóstico socioeconômico das famílias cadastradas e a análise das suas maiores necessidades”, porque permitem saber “quem são, onde estão e como vivem as famílias em situação de pobreza no Brasil”. (BRASIL, 2006g, p. 22) O documento dá destaque à etapa de localização das famílias a serem cadastradas, considerando-a como “um processo de seleção prévia” no processo de cadastramento. (BRASIL, 2006g, p. 23)

Esse é um elemento especialmente relevante para a compreensão dos mecanismos utilizados para a construção da pobreza enquanto uma categoria social e das formas de intervenção da Administração Pública sobre ela. O IDF, resultante das informações constantes da base de dados do CadÚnico, é tomado como um diagnóstico da pobreza no Brasil. Funciona aí uma espécie de ciclo retroalimentador, porque a concepção do cadastro se pauta num conhecimento prévio do que é a pobreza, e as informações advindas dele é que propiciam o conhecimento sobre esse fenômeno. E é justamente à capacidade de gerar conhecimento do CadÚnico que o documento do MDS (2006) alude predominantemente: um instrumento que seria capaz de ultrapassar “as fronteiras do PBF, e mesmo da Assistência Social”, permitindo a “transferência de informações e comunicabilidade entre os diversos sistemas existentes”. (BRASIL, 2006g, p. 24) Um tipo de tecnologia capaz de identificar “o grau de vulnerabilidade, necessidades e potencialidades de uma família, de um grupo de famílias, ou até de uma comunidade” (BRASIL, 2006g, p. 24); nessa perspectiva, é apresentado o IDF, que aí, diferente da proposta original, aparece composto por cinco dimensões: “ausência de vulnerabilidade”, “acesso ao conhecimento”, “acesso ao trabalho”, “desenvolvimento infantil” e “condições habitacionais”, excluiu-se, portanto, a variável “disponibilidade de recursos”. O Índice seria calculado pelo MDS e disponibilizado aos gestores locais para a formulação de ações específicas.

Também em 2006, Barros, Carvalho e Franco publicaram um novo trabalho, Pobreza multidimensional no Brasil, onde o IDF foi apresentado nos mesmos moldes da proposta original, contemplando as seis dimensões e tendo por base os dados da PNAD-IBGE. Já em setembro de 2008 (a um trimestre da publicação do Informe PBF n.º 157, que comunicou aos municípios a instituição do IDF), Barros, Carvalho e Mendonça lançaram o artigo “Sobre as utilidades do Cadastro Único”, no qual os autores consideram que “em função do seu elevado grau de cobertura da população pobre do país, pela ampla variedade de informações sobre as suas condições de vida, e por contar com nome e endereço desta população” o Cadastro Único se destaca “entre as mais importantes fontes de informação sobre a população pobre” (BARROS; CARVALHO; MENDONÇA, 2008, p. 4) e, em conta disso, o CadÚnico é tido como uma alternativa complementar aos censos demográficos na estimação do grau de carências das famílias pobres nos municípios, principalmente porque sua atualização se dá com maior frequência que o Censo. (BARROS; CARVALHO; MENDONÇA, 2008) Assim, a variedade de informações constantes do Cadastro Único permite a construção de “indicadores de condições de vida”, tendo como parâmetro as seis dimensões formuladas na proposta original do IDF, com uma reformulação dos indicadores, reduzindo-os a um total de 41 itens (frente aos 48 da proposta inicial).

A partir desses indicadores, os autores desenvolveram um software específico que, com base nas informações do CadÚnico, seria utilizado para a avaliação das condições de vida das famílias pobres no Brasil, desde o nível familiar até o nacional. A operação desse aplicativo se dá por cruzamento de dados, os quais são apresentados em formulários detalhados e cujos resultados são acessados tanto em forma de planilha quanto graficamente, em modelo “radar”.

Figura 3 - Índice de Desenvolvimento Familiar (IDF) - Interface do

software

Fonte: Adaptada de Barros, Carvalho e Mendonça (2008).

É em referência a esse software que se publica o Informe PBF nº 157, de 30 de dezembro de 2008, comunicando a sua disponibilização aos municípios como ferramenta para a formulação de políticas públicas. Não se trata mais da divulgação dos resultados, como sugerido em 2006, mas do próprio instrumento para manipulação de acordo com o interesse dos gestores municipais.

Já em cinco de janeiro de 2009, o MDS publicou informações sobre os primeiros resultados obtidos a partir do IDF para o país, indicando que o conhecimento e o acesso ao trabalho representavam as principais carências das famílias inscritas no CadÚnico, com índices de 0,36 e 0,21 respectivamente, e, contrariamente, as melhores condições foram identificadas nos itens de desenvolvimento infantil (0,93) e habitação (0,73). O item relativo à disponibilidade de recursos alcançou 0,42, e o de vulnerabilidade 0,68. A média nacional ficou em 0,55. (GARCIA, 2009).

À época da presente pesquisa (2010), o MDS dispunha de uma

página virtual para a sua “Matriz de Informações Sociais”, 77 onde oferecia diversos recursos para acessar informações variadas de suas bases de dados, cujos resultados poderiam ser apresentados de formas igualmente variadas. A visualização do mapa de seu

“Atlas Social”, construído com base no IDF (Figura 4), por exemplo, permite que se tenha uma noção do quadro de distribuição da pobreza no Brasil no ano em que o IDF foi disponibilizado aos municípios (2008) e no ano seguinte (2009), segundo os critérios do Cadastro Único.

Figura 4 - Distribuição da pobreza no Brasil segundo o IDF por

município

Fonte: Matriz de Informação Social - Atlas Social (2010)

Observe-se que as informações cobrem todo o território nacional, como um censo específico da pobreza brasileira. Essas informações poderiam ser obtidas para cada município e detalhadas por cada variável componente do IDF. Com essa nova ferramenta, pretendia-se que o Cadastro Único subsidiasse o Governo na formulação de políticas públicas específicas, como propunha a tese de criação do IDF.