A identificação de problemas mútuos entre o Bolsa Família e o CadÚnico postulando soluções contíguas de controle operacional e monitoramento da pobreza

A identificação de problemas mútuos

entre o Bolsa Família e o CadÚnico

postulando soluções contíguas de

controle operacional e monitoramento

da pobreza

No primeiro trimestre de 2004, o TCU divulgou o resultado do primeiro monitoramento das recomendações feitas a partir da

Auditoria do Cadastro Único em 2002. 61 De forma genérica, o TCU observou que as modificações que estavam se dando sobre o Cadastro orientavam-se pela unificação dos programas, realizada com a criação do Bolsa Família, das quais serão aqui destacadas apenas as mais pertinentes à discussão em curso. Com respeito à recomendação de se criar uma “sistemática de manutenção e atualização” dos dados que desse maior autonomia aos municípios na manipulação do Cadastro, o Tribunal verificou que ela estava sendo implementanda, uma vez que a Caixa Econômica havia desenvolvido uma versão melhorada do software de entrada de dados, versão 5.0, mas advertiu quanto à persistente ausência de “procedimentos, prazos e responsabilidades” (BRASIL, 2004i, p. 4) para a operacionalização do Cadastro. Ainda assim, o TCU considerou que essa medida atendeu também à recomendação de eliminar a incompatibilidade entre diferentes versões de softwares que dificultava os procedimentos de inserção de dados, porque a instalação da nova versão exigia a desinstalação de suas antecessoras. (BRASIL, 2004i)

Quanto à recomendação de repasse de “auxílio financeiro” aos municípios para a atividade de cadastramento, o Tribunal de Contas considerou que essa medida estava em fase de implementação, com base em estudos em curso, segundo informado pelo gestor do Cadastro. Também em relação à recomendação de ampliação dos canais de comunicação com estados e municípios, o TCU considerou que a implementação estava em processo, com destaque ao que se disponibilizava em meios eletrônicos. Nesse mesmo sentido, havia a recomendação de divulgação do canal de esclarecimento de dúvidas, para cujo atendimento o MAS sinalizou com a disponibilização de um número telefônico específico e com a internet.

Quanto à recomendação de realizar um levantamento do contingente de famílias pobres a partir do Censo Demográfico 2000 (IBGE) para atualização das estimativas de pobreza e sua compatibilização ao número de formulários disponibilizados aos municípios (até então insuficiente), informou-se que foi estabelecida uma “cooperação técnica” entre o MAS e o IBGE com esse fim. Além disso, a definição de uma “linha de pobreza oficial” estaria em formulação no âmbito do IPEA, no intuito de se abandonar o corte referenciado no salário mínimo para o público do Cadastro, considerando ainda que o critério da estimativa não limitaria mais a quantidade de formulários. (BRASIL, 2004i)

O TCU havia recomendado também a adoção de “indicadores de

desempenho” do Cadastro,62 ao que o MAS respondeu parcialmente, indicando a necessidade de novos estudos, considerando as mudanças que estariam se dando no instrumento de cadastramento. Outra recomendação foi a de que a CEF realizasse depuração dos dados do Cadastro Único, em razão das duplicidades de NIS. Em atenção a ela, o TCU verificou que houve a implantação de um “módulo de auditoria” para detecção de falhas e a vinculação dos NIS dos membros da família ao de seu responsável. Além disso, o Tribunal observou também que se alterou para o modo on line a forma de acesso aos dados do Cadastro por parte dos gestores dos programas diretamente na base de dados da Caixa, não mais se utilizando media removível, evitando as diferenças entre os dados registrados e os sistematizados.

Enfim, em relação à recomendação de “crítica dos rendimentos” declarados, comparando a base de dados do CadÚnico com outras bases (RAIS e SISBEN), o TCU obteve a resposta de que estaria em desenvolvimento, no âmbito do Governo Federal, um sistema de “identificação social única do cidadão brasileiro”, o que permitiria a articulação de todos os cadastros setoriais através do NIS. (BRASIL, 2004i) Isso sugere que havia um projeto mais amplo para o NIS, de integração de outros sistemas de identificação, que não se limitaria à execução de programas sociais e não se referenciaria exclusivamente nos “pobres” do país. O desdobramento dos fatos, porém, mostrará o contrário.

Após a divulgação do monitoramento do TCU, o recém criado

MDS63 publicou, em 19 de maio de 2004, a sua primeira Instrução Operacional (IO) (BRASIL, 2004g), estabelecendo procedimentos para o bloqueio de multiplicidades no Cadastro. O documento afirmava que até aquele momento já se haviam realizado duas auditorias sobre as folhas de pagamento do Bolsa Família e dos programas remanescentes, buscando identificar a presença de crianças cadastradas em mais de uma família e de titulares do PBF que recebiam também benefício de outros programas. Esse procedimento contempla claramente a determinação do TCU de se realizar uma depuração dos dados do Cadastro e confirma a instalação do “módulo de auditoria” verificado no monitoramento realizado pelo Tribunal de Contas.

Na IO nº 1/2004, o MDS admitiu a ocorrência de “vinculação de uma mesma criança a mais de um Responsável Legal no mesmo município ou em municípios distintos” (BRASIL, 2004g) e de “recebimento de benefícios em outros programas pelo mesmo Responsável Legal, simultaneamente”, resultante da sobreposição de NIS, “em decorrência de inúmeros cadastramentos a que [o beneficiário] foi submetido”. (BRASIL, 2004g) Em vista disso, o Ministério procedeu ao bloqueio dos benefícios com indícios de irregularidade para averiguação e estabeleceu os procedimentos a serem seguidos pelas prefeituras. Para efetivar o bloqueio, o MDS utilizou-se de critérios distintos: no caso de criança vinculada a mais de um responsável legal, manteve o registro mais recente e bloqueou o anterior; no caso de sobreposição do Bolsa Família e outro programa, manteve o maior benefício e bloqueou os demais. Em qualquer dos casos, o gestor municipal deveria requisitar à Caixa Econômica o arquivo eletrônico contendo os dados dos respectivos beneficiários para proceder aos ajustes necessários. Coube a ele (gestor municipal) identificar cada situação e proceder à atualização dos dados, excluindo-os, complementando-os e, quando necessário, solicitando o desbloqueio do benefício. Para eventuais esclarecimentos, o Ministério relacionou, no mesmo documento (IO nº 1/2004), diferentes canais de comunicação disponibilizados às prefeituras, o que atende já a outra recomendação do TCU, quando de sua Auditoria sobre o CadÚnico.

Durante o ano 2004 o TCU realizou outra auditoria, dessa vez especificamente sobre o PBF. A solicitação partiu do então Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar, José Graziano, ainda em 2003, e dirigia-se à avaliação dos programas Cartão Alimentação, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, PETI e Agente Jovem. Com a unificação de parte desses programas no Bolsa Família, a avaliação do TCU concentrou-se especificamente sobre ele. Os resultados, porém, trouxeram também questões específicas sobre o Cadastro Único, demonstrando um elevado grau de identitarização entre este e o PBF.

A principal questão levantada nessa auditoria se refere ao controle do cumprimento das condicionalidades em saúde e educação, entendendo estas como o principal mecanismo para a emancipação social das famílias beneficiárias, e sem as quais o PBF funcionaria como simples transferência de renda. O pano de fundo dessa questão e de outras tratadas na auditoria era a ausência de regulamentação para a lei que criou o Bolsa Família (Lei nº 10.836/2004), em vista do que o PBF era interpretado como um programa incompleto em relação àqueles aos quais unificou, notadamente em relação ao Bolsa Escola e ao Bolsa Alimentação. A observação é de que “à medida que são migrados para o novo programa, os beneficiários das ações de transferência de renda anteriores deixam de ser monitorados” (BRASIL, 2004h, p. 29), por isso considera-se que, ao menos no que tange à educação, “a implantação do Bolsa-Família significou a desestruturação dos sistemas de monitoramento de condicionalidades [...], sem que novo modelo tenha tomado seu lugar”. (BRASIL, 2004h)

Diferente da auditoria anterior (sobre o CadÚnico), quando a preocupação evidenciada era a de dar mais racionalidade e precisão ao sistema de seleção dos beneficiários, em outras palavras, de tornar mais consistente a focalização dos programas de transferência de renda, agora o controle exigido é o do retorno, do controle do cumprimento da contrapartida pelos beneficiários. O não acompanhamento das condicionalidades “implica o risco de falha no alcance do objetivo de combater a pobreza e a exclusão social”. (BRASIL, 2004h, p. 30) Haveria também nesse controle um importante componente seletivo e preventivo de fraudes, uma vez que o cumprimento de condicionalidades tem um caráter ostensivo, porque obriga a frequência às instituições prestadoras de serviços públicos, o que constrange aos não pobres: “Por exemplo, freqüentar um posto de saúde público permite que o beneficiário seja identificado pelos funcionários e demais usuários, aumentando a visibilidade da correta aplicação dos critérios de inclusão”. (BRASIL, 2004h) É importante observar que, dessa perspectiva, assume-se o risco de a condicionalidade perder o caráter emancipatório que lhe foi imputado anteriormente, passando à equivalência de um certificado de pobreza, uma condição inversa, e, nesse sentido, a atribuição do NIS pode ser interpretada como uma forma de marcar e expor; de estigmatizar, enfim.

À ausência do regulamento, o TCU sugere que o controle se dê no âmbito municipal, através das escolas e postos de saúde. Para tanto, recomenda à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) que “envie aos municípios listagem identificando as famílias e o seu perfil de condicionalidades, inclusive aquelas remanescentes do Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentação”. (BRASIL, 2004h, p. 31) Essa recomendação permite perceber a persistência da dificuldade na disponibilização dos dados do Cadastro Único para os municípios; embora o cadastramento se desse na esfera local, a sistematização dos dados era-lhes estranha, já que a geração de informações sobre o perfil das famílias cadastradas, por exemplo, competia exclusivamente ao MDS. E isso ainda, em tese, porque na realidade o Cadastro seguia sob a posse da CEF, como se verá à frente.

Outro problema compartilhado entre PBF e CadÚnico, que aparece na auditoria, é a deficiência de informações e de orientação para operação do programa. Segundo o relatório, “as principais dúvidas [dos gestores municipais] são sobre os critérios para inclusão no Bolsa-Família, a definição das cotas municipais e a sistemática de acompanhamento das condicionalidades”. (BRASIL, 2004h, p. 31) Especificamente sobre os critérios de inclusão, o Bolsa Família se diferenciou dos programas anteriores – “remanescentes” – porque criou categorias próprias de beneficiários. Os pobres do PBF não são todos os que estão registrados no cadastro que os seleciona. A base das dificuldades dos gestores estava exatamente na diferenciação entre o público do Cadastro e o público do programa; um problema solúvel com a divulgação de informações corretas, mas a comunicação entre as esferas federal e municipal dava-se como que por salto, não por uma linha contínua, o que gerava esse tipo de lacuna.

A auditoria registrou ainda a falta de controle social sobre o PBF. E esse é um aspecto que também pode ser observado daquela perspectiva de desestruturação dos mecanismos que existiam anteriormente. Os programas remanescentes tinham as suas instâncias de controle, cujas prerrogativas destacavam a ratificação da listagem de beneficiários, e isso era bastante evidente, por exemplo, no Cartão Alimentação, com a criação do CGL. Mas há dois elementos que devem ser trazidos para a análise desse tópico: primeiro, o Bolsa Família juntou os programas, então, de quem seria a competência do controle? Depois, a seleção dos beneficiários agora dar-se-ia exclusivamente através do Cadastro Único, no âmbito federal; qual seria então o papel do controle nesse aspecto? É nesse sentido que o TCU mais uma vez vai destacar a ausência de regulamento, a falta de definição sobre questões críticas do programa.

Segundo os gestores municipais, a falta de regulamentação e definição da forma de atuação do controle social por parte do MDS inibe os próprios municípios a operacionalizarem a criação dos conselhos. Sem essa definição, não se pode contar com um controle social efetivo como

instrumento de monitoramento e controle do desempenho do programa.

(BRASIL, 2004h, p. 37)

Quando trata especificamente sobre o Cadastro Único, a primeira questão colocada no relatório de auditoria retoma as dúvidas sobre os critérios de inclusão de beneficiários, reiterando a confusão estabelecida entre Cadastro e Programa. O relatório destaca os principais pontos abordados pelos gestores municipais: a expectativa criada pelo cadastramento; a exclusão de famílias em situação de carência nutricional, em decorrência do critério de renda autodeclarada; dificuldades na manipulação do arquivo-retorno, dentre outros. Não estava claro, por exemplo, o porquê de se incluir novos beneficiários, uma vez que famílias cadastradas desde 2002 ainda não haviam sido contempladas. Como afirmou o TCU, “essa situação revela falta de transparência dos critérios de acesso ao programa via Cadastro Único”. (BRASIL, 2004h, p. 47) Isso porque, desde o início de 2003, o governo federal buscava soluções para os diversos problemas gerados na execução do Cadastro, tendo-se cogitado, inclusive, a sua extinção para criação de um novo instrumento. Com a criação do Bolsa Família, parecia confirmada a sua manutenção, mas o que se percebe a partir daí é que houve uma opção por tomar os dados de quem já era beneficiário de programas remanescentes, especialmente do Bolsa Escola, como ponto de partida para a correção do cadastro. Logo, por aí se deduz que o caminho para inserção de outros beneficiários seria necessariamente o recadastramento.

Ainda em relação ao Cadastro, outro elemento mencionado é a dificuldade do gestor local em justificar para uma outra parcela da população a sua não inclusão no programa. Trata-se das famílias com renda per capta imediatamente superior ao corte estabelecido e alcançando no máximo ½ salário mínimo. Em verdade, esta é mais uma dificuldade dos critérios de elegibilidade inerente aos programas focalizados e que induz a um reconhecimento do Estado à condição de pobre. Do ponto de vista técnico, a definição do corte de renda do Bolsa Família, abaixo de ½ salário mínimo, permitiu combinar a manutenção do Cadastro com a pretensão de alcançar “os mais pobres entre os pobres”. Se uma das críticas que pesavam sobre o cadastro era o registro de não pobres, o corte baixo inviabilizaria que as famílias nessa condição fossem atendidas e avalizaria o cadastramento de outras, segundo o perfil exigido pelo programa, mesmo com um banco de dados extenso ainda não contemplado. Por outro lado, a definição desse corte levanta algumas questões sobre a eficácia dos critérios definidores da referida “condição de pobre”. Será que, por exemplo, uma família com renda per capta de R$ 141/mês é menos pobre que outra com R$ 140? Obviamente a fronteira que define limites entre uma e outra é extremamente frágil, e não haveria outra forma de estabelecê-la senão com um certo nível de arbitrariedade. Por outro lado, a grandeza das metas é dada certamente por definições prévias e políticas de dotação orçamentária. Decerto, podese obstar que a criação do Cadastro Único abriu a possibilidade de unificação de critérios para a delimitação do público pobre e que o Bolsa Família segmentou mais uma vez esses critérios, mas Cadastro Único e Bolsa Família têm pretensões distintas: em linhas gerais, enquanto o primeiro contempla uma base de dados sociais unificados que se constitui num instrumento para a implementação de políticas sociais, ou seja, visa agrupar e identificar numa única categoria uma diversidade de indivíduos que partilham de condições econômicas semelhantes – pessoas de “baixa renda” –, o segundo é um programa de distribuição de benefícios dirigidos segundo estratos preferenciais de assistência do Estado.

O regulamento do PBF, Decreto 5.209, de 17 de setembro de 2004, se antecipou à publicação do relatório de auditoria do TCU, mas pode-se observar que foi a própria auditoria que motivou a sua edição. Embora a divulgação dos resultados tenha se dado já ao final daquele mês (setembro de 2004), o Governo Federal teve acesso ao seu conteúdo numa versão preliminar, para que também os seus comentários frente às medidas corretivas sugeridas fossem inseridos na versão definitiva. É notória, portanto, no texto do Decreto (BRASIL, 2004a), a atenção a outras questões colocadas pelo TCU. Mas não apenas isso. Nesse momento, começa a se desenhar um novo esquema de controle sobre a operação do Cadastro Único e dos programas que o utilizarão, e, em conta disso, a delegação de competências às instâncias responsáveis por fazê-lo.

O sistema de controle de condicionalidades, à semelhança dos programas remanescentes, foi partilhado entre os Ministérios da Saúde e da Educação, sob a supervisão do MDS, o qual deveria dispor a base de dados do Cadastro Único para fins de acompanhamento, sendo a definição das diretrizes e normas remetida para ato posterior. (BRASIL, 2004a, Art. 28) O Decreto nº 5.209/2004 flexibilizou a responsabilidade pelo acompanhamento das condicionalidades, para que pudesse ser exercido por outras instâncias federativas, desde que dispusessem das condições necessárias para tal. Corroborando essas disposições, nos dias 17 e 18 de novembro – dois meses após a edição do decreto, portanto – foram editadas as Portarias Interministeriais nº 3.789, referida às condicionalidades em educação, e nº 2.509, referida à saúde, respectivamente. Assim, a frequência escolar mínima de 85% e a utilização dos serviços básicos de saúde voltam a ser imperativos para a manutenção dos beneficiários no Bolsa Família.

Além dessa medida, também a questão do controle social foi especificada no regulamento do PBF. Nele, determinou-se a criação de um conselho intersetorial para realizar o controle, permitindo-se a utilização de conselho ou instância preexistente, desde que obedecendo ao mesmo princípio. (BRASIL, 2004a, Art. 29) Diferente do que se pretendeu para o Comitê Gestor do Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), por exemplo, as atribuições do novo conselho não incidirão diretamente no processo de seleção de beneficiários, sendo-lhe, contudo, franqueado o acesso aos formulários do Cadastro Único e aos sistemas eletrônicos referidos ao PBF (BRASIL, 2004a, Art. 32), ressaltada a divulgação ampla da relação de beneficiários pelo município. (BRASIL, 2004a, Art. 32, § 1º) O regulamento definiu as características e atribuições da instância de controle social, mas a edição de uma portaria do MDS, em 11 de novembro de 2004, faz perceber que nem tudo foi respondido. A Portaria nº 660/2004 estabeleceu regras transitórias de fiscalização e acompanhamento do PBF, estendendo as prerrogativas dos conselhos a serem criados àqueles que os antecederam. Isso faz pensar que houve uma reconsideração acerca daquilo que o TCU chamou de “sistema de monitoramento das condicionalidades”, vinculado ao programa Bolsa Escola, no sentido de restabelecer a sua operacionalidade até que as novas estruturas pudessem vigorar. (BRASIL, 2004h)

Na definição de competências, o CadÚnico será confirmado sob a gestão do MDS, no âmbito nacional, mas, obedecendo ao princípio da descentralização, contará com uma coordenação estadual e outra municipal, constituídas a partir da adesão dos entes federados ao PBF, mediante assinatura de termo com esse fim. (BRASIL, 2004a, Art. 11) No que tange especificamente ao Cadastro, a participação estadual aparece bastante difusa, limitada a “apoiar e estimular o cadastramento pelos Municípios” (BRASIL, 2004a, Art. 13, VI); é o município (e o Distrito Federal, por equivalência) que deve, pois, “proceder à inscrição das famílias pobres” (BRASIL, 2004a, Art. 14, II, Art. 15, II, grifo nosso), ação que compreende as atividades principais de cadastramento das famílias e de alimentação do banco de dados do Cadastro Único.

À Caixa Econômica, delegou-se a função de “Agente Operador” (BRASIL, 2004a, Art. 16), corroborando o papel desempenhado até então por essa instituição, a despeito das críticas apresentadas desde o período da transição. É possível que isso tenha se dado por força das circunstâncias, pois toda a infraestrutura eletrônica fora desenvolvida e estava sob o domínio da Caixa, tanto do CadÚnico quanto do Bolsa Escola (CadBES). Tanto o é, que o regulamento do PBF (Decreto nº 5.209/2004) estabelece, dentre as atribuições da CEF, a “elaboração de relatórios e fornecimento de bases de dados necessários ao acompanhamento, ao controle, à avaliação e à fiscalização da execução do Programa Bolsa Família”. (BRASIL, 2004a, Art. 16, § 1º, IV, grifo nosso)

O detalhe mais importante do Decreto n.º 5.209/2004, referido ao Cadastro, diz respeito ao processo de seleção das famílias beneficiárias do PBF. Isso pode parecer tautológico, mas não o é. O CadÚnico é a porta de entrada no Programa (BRASIL, 2004a, Art. 17) para as famílias consideradas “elegíveis”, ou seja, em condição de “pobreza” e “extrema pobreza”. O critério é a renda per capta, mas o texto do Decreto abre o precedente para utilização de “um conjunto de indicadores sociais” (BRASIL, 2004a, Art. 18, § 1º), a partir do próprio Cadastro, algo que não se efetivará. Além disso, esse Decreto não informa como se dará a seleção, um dado importante, uma vez que os limites para a cobertura do Programa submetem-se às dotações orçamentárias. Nem mesmo os

beneficiários advindos de programas remanescentes64 têm contemplação garantida, pois deverão atender aos “critérios de elegibilidade” do novo programa, bem como à “disponibilidade orçamentária e financeira” do mesmo. (BRASIL, 2004a, Art. 18, §3º) Nesse sentido, o Cadastro funcionará como um filtro, garantindo a atenção focada nos mais pobres. A seleção de beneficiários parece dar-se no próprio sistema cadastral, sugerindo a existência de um mecanismo automatizado de escolha, mas essa operação pode entrar em conflito com a restrição orçamentária do PBF. Ao afirmar que “Os atos necessários ao processamento mensal dos benefícios e das parcelas de pagamento serão editados segundo regras estabelecidas em ato do [MDS]” (BRASIL, 2004a, Art. 26), o Decreto posterga essa definição, mas simultaneamente a submete ao gestor nacional, o próprio Ministério. Em outras palavras, o poder de que dispunha o município na definição de quem eram os seus pobres transfere-se, ao menos em parte, para o governo federal. “Em parte”, de fato, porque o cadastramento é de responsabilidade exclusiva do gestor local.