O alcance de um instrumento para identificar e caracterizar socioeconomicamente os pobres do Brasil

O alcance de um instrumento para

identificar e caracterizar

socioeconomicamente os pobres do

Brasil

Dando prosseguimento à rotina de verificação de consistência do CadÚnico, o MDS, em 2007, realizou uma nova auditoria sobre a base de dados central, cruzando suas informações de 2006 com as da RAIS do ano 2005. Os Informes PBF n.os 77 e 78, de 28 de abril e 8 de maio de 2007, respectivamente, trataram dessa auditoria, antecipando para os municípios as informações que lhes chegariam através da IO n.º 18, de 15 maio 2007. O Informe n.º 78 informou que houve mais de 500 mil registros com divergências de renda, sendo 198 mil colocados em averiguação e cerca de 330 mil bloqueados. Considerando que os dados da RAIS podiam estar defasados, o MDS determinou que nenhum benefício fosse cancelado até que os municípios procedessem à revisão cadastral, com a respectiva repercussão sobre a folha de pagamentos do Bolsa Família. Embora a auditoria tenha identificado tantos indícios de inconsistência, esse não é o elemento mais importante na edição da IO n.º 18, afinal os resultados ratificam a importância desse procedimento na gestão do CadÚnico. A novidade está na redação formulada para essa Instrução, que apresenta o CadÚnico de uma forma mais consolidada, definindo claramente os objetivos do Governo em relação a ele.

O Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) constitui-se na principal fonte de informações para a identificação e seleção de famílias e pessoas para ações de políticas públicas na área social. O Programa Bolsa Família (PBF) é o principal usuário das informações do

CadÚnico, sendo também seu programa estruturante. Dessa forma, a boa

qualidade das informações do CadÚnico assegura que as pessoas/famílias

selecionadas para as ações sejam de fato aquelas que atendem aos critérios

de elegibilidade de tais políticas. Em suma, a boa qualidade das informações

cadastrais garante um maior nível de focalização e eficácia das políticas

sociais. (BRASIL, 2007d, p. 1, grifo nosso)

O trecho destacado permite remontar ao discurso uníssono do Governo Federal nos seus primeiros meses de gestão (2003), notadamente às proposições do Ministério da Fazenda com respeito às políticas sociais, às quais se atribuía falta de efetividade e distorções na focalização. Não se trata da repetição do prólogo, mas da realização do último ato. Não era outra a perspectiva do então Secretário-Executivo do MAS, Ricardo Henriques, em seu discurso no CNAS em setembro de 2003: “transformaremos esse cadastro num instrumento sólido não só para o Programa de Transferência de Renda, mas para o planejamento da política social” (BRASIL, 2003l, p. 203), afirmou ele. Dito e feito! O CadÚnico desenvolve-se numa perspectiva ascendente de depuração de dados dos considerados não pobres, com vistas a fornecer ao Bolsa Família e a outros programas o dado puro dos efetivamente “mais pobres entre os pobres”. Mas quem são os atores dessa ação de transformar, indicada na fala de Henriques?

Desde aquela época, os conselheiros da Assistência Social reclamavam o reconhecimento da importância dos municípios no processo de cadastramento e na operação dos programas sociais, ao tempo em que questionavam os critérios utilizados para a definição do conceito de pobreza. A Instrução n.º 18/2007 parece responder sumariamente às duas coisas: “as informações de renda representam o principal fator na seleção das famílias” e por isso “merecem uma atenção especial por parte dos ‘gestores locais’ e do [MDS]”. (BRASIL, 2007d, p. 1, grifo nosso) A auditoria do MDS teria mesmo a finalidade de “apoiar o trabalho dos municípios” para a “regularização da situação dessas famílias”. (BRASIL, 2007d, p. 2)

E o que se anunciou na IO n.º 18/2007 foi ratificado no Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007, o qual revogou os decretos anteriores que regiam o CadÚnico e estabeleceu novos contornos para o mesmo. Quando do Decreto n.º 3.877/2001, instituiu-se um formulário de coleta de dados como “instrumento de Cadastramento Único” (BRASIL, 2001e, Art. 1º); no novo documento, porém (Decreto n.º 6.135/2007), apresenta-se o Cadastro como sendo “constituído por sua base de dados, instrumentos, procedimentos e sistemas eletrônicos”. (BRASIL, 2007a, Art. 2º, § 3º) De uma forma geral, esse Decreto dá nova qualificação ao agora formalmente chamado CadÚnico, o que faz com que a seleção de beneficiários, por exemplo, não seja mais a única ou mesmo a principal função que o Cadastro preenche.

O Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico é instrumento de identificação e caracterização sócio-econômica das famílias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento desse público. (BRASIL, 2007a, Art. 2º)

Há uma mudança conceitual evidente e significativa. O Cadastro pretende agora tanto a “identificação” quanto a “caracterização socioeconômica” das famílias de baixa renda, para além dos beneficiários dos PTRs. Incorpora-se, portanto, um componente censitário em seu conteúdo. Com base nessa fonte é que se opera a seleção de beneficiários, não apenas dos PTR, mas dos “programas sociais” de forma ampla, e em seguida se viabiliza o objetivo de integração desses programas, já previsto anteriormente (Decreto n.º 3.877/2001), através da identificação dos beneficiários, referenciado pelo NIS atribuído aos indivíduos cadastrados.

À semelhança do decreto anterior (3.877/2001), no novo documento (Decreto n.º 6.135/2007), os programas previdenciários são isentados da obrigatoriedade de uso do Cadastro (BRASIL,

2007a, Art. 2º, § 1º), e o BPC74 é trazido à baila, deixando-lhe facultativo o uso do CadÚnico. (BRASIL, 2007a, Art. 2º, § 2º) Os objetivos de unicidade das informações, de integração dos programas e “políticas” e de racionalização do cadastramento, como anteriormente, devem se dar no processamento dos dados, através da atribuição do NIS. Esse é um dado essencialmente importante, porque sugere que é através desse código que o CadÚnico se operacionaliza. Uma novidade é que o processamento acontecerá “na base nacional do CadÚnico” e a atribuição do NIS deve ser feita “pelo órgão gestor nacional” do Cadastro (BRASIL, 2007a, Art. 3º; -Art. 5º), ou seja, a responsabilidade formal pelo processamento dos dados está com o MDS, embora nunca tenha saído do controle da CEF.

Outro dado importante do novo Decreto é a redefinição conceitual das variáveis básicas adotadas na composição dos critérios de identificação de sua população alvo: família, domicílio e renda.

I. família: a unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos,

eventualmente ampliada por outros indivíduos que contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores em um mesmo domicílio.

II. família de baixa renda: sem prejuízo do disposto no inciso I:

a. aquela com renda familiar mensal per capita de até meio

salário mínimo; ou

b. a que possua renda familiar mensal de até três salários

mínimos;

III. domicílio: o local que serve de moradia à família;

IV. renda familiar mensal: a soma dos rendimentos brutos auferidos

por todos os membros da família [...]

V. renda familiar per capita: razão entre a renda familiar mensal e

o total de indivíduos na família. (BRASIL, 2007a, Art. 4º, grifo do autor)

Esse dado comporta dois aspectos que merecem destaque. Um deles é que essa definição será importante para as equipes de cadastramento, no momento de registro dos dados no formulário. Por outro lado, é um dado que distingue essencialmente a legislação do Cadastro daquela dos programas a que serve, como o Bolsa Família, reiterando seus objetivos mais amplos. Tanto assim que o público do CadÚnico é formado por famílias com renda per capta de até ½ salário mínimo ou mesmo renda total de até três salários mínimos, independente da composição familiar, e excepcionalmente a renda da família pode ainda ser superior ao estipulado, caso atenda a requisitos de programas sociais específicos. (BRASIL, 2007a, Art. 6º, § 1º) Confirmando a ampliação do escopo do CadÚnico, o Informe PBF n.º 99, de 3 de outubro de 2007, afirmou que “essa mudança foi feita com o objetivo de possibilitar que o Cadastro seja utilizado por políticas públicas que utilizam o critério de renda acima daquele tradicionalmente utilizado pelo Cadastro Único”. (BRASIL, 2007j)

Quanto às competências, é o MDS que aparece, como já se viu, como responsável pela gestão nacional do cadastro, pela expedição de normas, “por coordenar, acompanhar e supervisionar a implantação e a execução do CadÚnico” e estimular o uso do Cadastro nas distintas instâncias federais, nos estados, Distrito Federal e municípios. (BRASIL, 2007a, Art. 5º) A responsabilidade pelo cadastramento está claramente atribuída aos municípios, condicionados à adesão prévia e sob critérios operacionais que vão além do preenchimento dos formulários, como a necessidade de vincular a família ao domicílio e a um “responsável pela unidade domiciliar”, preferencialmente mulher e a partir dos 16 anos de idade. (BRASIL, 2007a, Art. 6º) Esse é o momento em que retornarão as variáveis definidas anteriormente (família, baixa renda etc.) na forma de indicadores a serem observados durante o cadastramento.

Definiu-se também, nesse Decreto, um prazo máximo de validade dos dados do Cadastro (BRASIL, 2007a, Art. 7º), o que impôs à sua manutenção uma rotina de atualizações, além da adoção de “medidas periódicas para a verificação permanente da consistência das informações cadastrais” (BRASIL, 2007a, Art. 9º), mecanismo que atuaria na correção ou redução de dificuldades geradas sob a vigência da norma anterior. Conquistada maior confiabilidade dos dados, o seu uso passa a servir à “I formulação e gestão de políticas públicas; e II realização de estudos e pesquisas”. (BRASIL, 2007a, Art. 8º)

Um dado contraditório no novo Decreto, porém, é que, embora se pretenda censitário para a população de “baixa renda”, limita quantitativamente as famílias a serem cadastradas ao estabelecer como parâmetro as “estimativas do número de famílias” nessa condição, disponibilizadas pelo MDS. (BRASIL, 2007a, Art. 11) Além disso, no que diz respeito às despesas com o processamento dos dados, há dependência da alocação orçamentária desse Ministério, o que pode também influenciar na pretensão de censo.

De todo modo, o Decreto n.º 6.135/2007 faz uma síntese das ações desenvolvidas pelo MDS entre os anos 2005 e 2006 para a qualificação do CadÚnico, confirma a unicidade cadastral e consolida um conjunto de regras para operação e monitoramento desse cadastro; é como se instituísse um novo CadÚnico. Daí em diante, as atividades de verificação e atualização do Cadastro serão uma constante, e as ações de alteração do software off-line, bem como de capacitação de gestores e operadores, terão por finalidade o aprimoramento da estrutura já estabelecida, o que permitirá uma contínua diversificação de usos dos dados do Cadastro.

Assim, o Informe PBF n.º 104, de 21 de novembro de 2007, anunciará a iminente disponibilização de uma nova versão do software de entrada de dados, v. 6.0.5, a partir da qual “o Cadastro Único estará mais qualificado como fonte de informação para a gestão de políticas, tanto do Governo Federal como dos estados e municípios”. (BRASIL, 2007k) O novo aplicativo trará recursos adicionais de controle e segurança dos dados, além da inserção de novos campos para “identificação da pessoa” e “identificação do domicílio”, alteração feita exclusivamente no software, pelo que se sugeriu que os municípios adotassem estratégias para registro das novas informações no formulário de coleta de dados. Dentre os novos campos, inseriu-se a variável “liberto de trabalho escravo”, resultado de parceria firmada entre o MDS e o MTE para “desenvolver ações que possibilitem a reinserção social dos cidadãos libertados de situação análoga à escravidão”. (BRASIL, 2007l) À época, o MTE identificou 6.353 pessoas em situação de trabalho escravo, distribuídas em cerca de 20% dos municípios brasileiros. Essas informações seriam passadas ao MDS para que este Ministério providenciasse junto aos municípios o cadastramento das pessoas e sua respectiva inclusão no Bolsa Família, quando coubesse. Embora possa ser interpretada como sendo de caráter residual, essa condição de “escravidão” atribuída a determinadas formas de exploração do trabalho no Brasil atual tem uma simbologia singular na compreensão do que se considera a condição de pobreza, porque a “reinserção social” que se pretende é o reconhecimento social dessa condição, a disposição dos indivíduos sob o “foco” do Estado. O trabalho escravo passa a ser mais uma situação definidora de atributos da pobreza.

Outro campo importante inserido no novo software, na seção de identificação da pessoa, foi o de “programas habitacionais”, atendendo a uma definição do Ministério das Cidades de “que as famílias a serem beneficiadas pelos programas habitacionais sejam obrigatoriamente incluídas no Cadastro Único”. (BRASIL, 2007e) Confirma-se com isso, a definição do CadÚnico como fonte centralizada de informações da população alvo de políticas e programas sociais. Mas não apenas isso. Há um caminho de volta: toda ação do Estado direcionada à área social condiciona-se às informações do CadÚnico; fora dessa base de dados, não existem pobres aos olhos do Estado. Nisso está a importância das campanhas promovidas pelo Governo Federal para combater o sub-registro de nascimento. Ao final de 2007, o MDS, em parceria com a Secretaria de Direitos Humanos (SEDH), lançou a cartilha “Registro Civil de Nascimento”, direcionada aos gestores municipais do Bolsa Família, orientando-os à mobilização dos diversos atores sociais em favor do registro de nascimento (BRASIL, 2007l), tendo como uma das estratégias sugeridas para a identificação de pessoas sem documentação o processo de cadastramento do CadÚnico. Essa campanha se repetirá ao final de 2008 de forma mais ampla e assumindo caráter permanente. (BRASIL, 2008e)

O apoio financeiro concedido aos municípios se tornou também permanente em 2008, através da Portaria n.º 66/2008, de 3 de março 2008, que alterou o texto da Portaria nº 148/2006 com este

fim, 75 estabelecendo critérios mais rígidos para a transferência dos recursos, a partir da definição de uma pontuação mínima para o cálculo do IGD (0,5), o que impôs aos municípios maior exigência na execução e acompanhamento do CadÚnico e do Bolsa Família. Para isso, o próprio software do Cadastro oferecia ferramentas importantes, representadas pelos relatórios que podem ser gerados com este aplicativo, que, devido ao grau de consistência adquirido, passam a ser um instrumento para formulação de políticas públicas. O Informe PBF n.º 121, de 4 de abril de 2008, leva essas informações aos municípios, indicando as possibilidades de usos desses relatórios e os procedimentos para acessá-los através do aplicativo offline. (BRASIL, 2008d)

O Relatório Sintético apresenta o número de domicílios, famílias e pessoas

cadastradas e é importante para o município conhecer as informações

quantitativas da sua base. Com ele é possível verificar o número de pessoas

com documentação e sem documentação e, dentro de cada grupo, os

números por faixa etária, gênero, portadores de necessidades especiais e

pessoas que estão definidas como responsáveis pelas unidades familiares.

Este relatório também permite verificar quais cadastros estão ativos e

inativos no município. (BRASIL, 2008d, grifo do autor )

Esse conjunto de informações é apresentado em formatação predefinida, mas pode ser manipulado de acordo com o interesse de quem o utiliza, permitindo o cruzamento de variáveis específicas, com resultado disposto num “relatório analítico”. Esse estágio ao qual chegou o CadÚnico permite a utilização de suas informações para diversos fins, por qualquer das três esferas federativas, com relativa precisão na focalização do público-alvo das políticas sociais: a população de “baixa renda” e, mais especificamente, os “pobres” e “extremamente pobres”. A exemplo disso, o Decreto n.º 6.593/2008, de 2 de outubro de 2008, regulamentou o Art. 11 da Lei n.º

8.112/1990, 76 quanto à isenção de taxa de inscrição para realização de concurso público federal. Seriam isentos, a partir de então, os candidatos de “baixa renda” inscritos no CadÚnico, mediante requerimento declarando essa condição, como no caso da tarifa social de energia elétrica, confirmada pelo NIS atribuído pelo Cadastro.

Esse upgrade do CadÚnico exigiu do Governo Federal uma regulamentação específica para o Cadastro, o que se fez através da Portaria MDS n.º 376, editada em 16 de outubro de 2008, ratificando os procedimentos de gestão do mesmo, com base na Lei e no Regulamento do Bolsa Família (Lei n.º 10.836/2004 e Decreto n.º 5.209/2004 respectivamente) e no Decreto n.º 6.135/2007 que disciplina o próprio Cadastro. Em suma, fez-se uma compilação do que já se tinha publicado anteriormente em normas, instruções e comunicados em um único documento, com maior detalhamento de informações. É nesse momento, por exemplo, que o processo de cadastramento é classificado em fases: a) identificação do público-alvo; b)coleta de dados; c) inclusão dos dados no sistema e d) manutenção desses dados. (BRASIL, 2008c, Art. 3º) Para a coleta de dados, inseriu-se um elemento novo: quando a coleta não se desse através de visitas domiciliares, uma amostra de 20% deveria ser selecionada para a visitação posterior, para confirmação das informações prestadas. (BRASIL, 2008c, Art. 10, § 2º) Esse tópico responde às observações feitas no último monitoramento do TCU (2006), de falta de checagem ao trabalho de campo para maior qualificação dos dados, como ocorria nas pesquisas do IBGE (BRASIL, 2006n, p. 20), e tem base, seguramente, na interação do MDS com esse Instituto para modificações no CadÚnico.