Único e simultaneamente diverso

Único e simultaneamente

 

diverso

 

Os dados até aqui apresentados demonstram que a construção do Cadastro Único resultou de diversas operações de natureza técnica para definição e conceituação do público específico (beneficiários) de um conjunto de programas sociais focalizados, os quais representam uma escolha política do governo brasileiro no enfrentamento da pobreza no país. Cada um dos diferentes programas implementados atendia a determinadas situações de vulnerabilidade previamente desenhadas e sobre elas desenvolvia seus próprios mecanismos de identificação e seleção das famílias às quais pretendia beneficiar. Assim, embora visassem um mesmo público e sustentassem finalidades similares, esses programas foram concebidos, implantados e mantidos de forma apartada. Com base nesse quadro, o presente capítulo discute as dificuldades e contradições que marcaram o processo de implantação e os primeiros anos de vigência do Cadastro Único, ao qual se atribuía a tarefa de “garantir a unicidade e a integração [dos dados] [...] e a racionalização do processo de cadastramento pelos diversos órgãos públicos”. (BRA- SIL, 2001e, Art. 2º) Pode-se observar que os problemas identificados nesse processo eram provenientes de diversos fatores, mas dentre estes alguns merecem especial destaque, como a própria fragmentação dos programas de transferência de renda e a estrutura do relacionamento estabelecido entre os órgãos federais, gestores desses programas, e a administração pública municipal, responsável pela execução dos mesmos.

Tomando a Bahia como exemplo, estado que guarda características importantes referentes ao processo de implantação

de programas nacionais de transferência de renda34 e que, como se verá em breve, em alguns momentos, ilustrou referências para planejamento do processo cadastral, pode-se ter uma noção de como se desenvolveu a dinâmica de implantação do Cadastro Único no Brasil.

Importa ressaltar, todavia, que buscar na experiência baiana elementos para abrir a presente discussão não implica em opção metodológica por um estudo de caso, mas na consideração de que as características aí verificadas oferecem pistas para a compreensão do processo global. Com esse intuito, foram realizadas entrevistas de caráter exploratório com representantes de duas instituições que desempenharam papéis relevantes na implantação do Cadastro Único no estado: o CRH-UFBA e a CEF. A primeira entrevista se deu no CRH-UFBA e a segunda na CEF, identificadas doravante como Ent.1 e Ent.2, respectivamente.

O cadastramento das crianças e adolescentes que compunham o público-alvo do PETI no estado da Bahia se deu a partir de um convênio firmado entre o Governo do Estado, representado na SETRAS, e o CRH-UFBA. Desde 1996, em atenção ao “Compromisso” firmado nacionalmente pela erradicação do trabalho infantil, criou-se na Bahia uma Comissão Interinstitucional, presidida pela SETRAS e integrada por representantes da Secretaria da Saúde, Justiça e Direitos Humanos, Assistência Social, Delegacia Regional do Trabalho (DRT), Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e outros. (BAHIA, 1996) Composta inicialmente por 11 membros, entre representantes dos governos estadual e federal e do UNICEF, posteriormente essa Comissão foi aditada de representantes de entidades da sociedade civil, como o Movimento de Organização Comunitária (MOC) e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETAG). (BAHIA, [199-?]; RAMOS; NASCIMENTO, 1997) A Comissão tinha por incumbência “elaborar o Projeto de Erradicação do Trabalho Infantil na Região Sisaleira” do estado (BAHIA, 1996, Art. 1º) (o qual fora ampliado à Região das Pedreiras). A pesquisa realizada na UFBA para esse programa deu-se, então, articulada a essa Comissão. (CAMPOS, 1998)

A Universidade Federal da Bahia (UFBA), através do CRH, tornou-se, então, responsável pela realização da pesquisa e pelo processamento dos dados, a partir dos quais se faria a seleção dos beneficiários do Programa. O Centro de Processamento de Dados (CPD) da Universidade gerava o banco de dados que serviria de base para o Programa. Com base nesse banco de dados e observando os critérios do programa, os pesquisadores identificavam os potenciais beneficiários e geravam uma relação de nomes encaminhada à SETRAS, a qual transmitia aos municípios as informações para a inserção das famílias.

 

[...] depois de todas as pesquisas era gerado um banco, tudo aqui era

processado, inclusive, pelo CPD, que também fazia parte. Gerava um banco

e esse banco era passado pra SETRAS, [...] a gente já passava sinalizando

pra SETRAS quais as famílias seriam beneficiadas, que estariam dentro do

perfil, porque a gente cadastrava todas, mas nem todas estavam dentro do

perfil. (Ent. 1)

 

Ramos e Nascimento (1997) afirmam que as pesquisas realizadas pela Universidade tinham abrangência censitária e não se limitavam à identificação do público-alvo do Programa, produzindo informações acerca das condições socioeconômicas da população pesquisada, de forma a munir o Poder Público de informações mais amplas para a adoção de medidas em favor da melhoria das condições de vida dessa população. Mas, segundo as entrevistadas, após modificações na estrutura do Programa, advindas do governo federal, a cobertura limitou-se ao atendimento de metas, e, assim, a coleta de dados correspondia a amostras definidas em cada município, referentes a localidades específicas. A definição dessas áreas estava condicionada à deliberação de reuniões realizadas entre a Comissão Interinstitucional, a administração local, a UFBA e organizações da sociedade civil local. Definidas as áreas, o Município disponibilizava um agente local para guiar os pesquisadores às comunidades previamente selecionadas.

 

[...] a gente passou a atender em cima de metas, trabalhar em cima de

metas, então não foi mais possível fazer censo [...] Então qual foi a

estratégia aí pra atender: a gente ia para os municípios, fazia reuniões com a

sociedade reunida, tanto representação do Poder Público, sociedade civil,

estabelecia, combinava com eles onde existia o maior foco, fazia um recorte,

[...] prefeitura, associação, representação da sociedade civil, sindicatos, né,

todas entidades, principalmente ligadas à questão do trabalho, ligada à

questão da criança, principalmente, [...] a gente definia com os municípios

quais as áreas seriam cadastradas, aí naquela área que era definida, a gente

de fato fazia o censo, entendeu, já não cobria mais o município como um todo como era antes, [...] a gente tinha até um suporte do município, de ter alguém para orientar, acompanhar a gente, ser, vamos dizer, o localizador. (Ent. 1)

 

Em relatório de Auditoria publicado pelo TCU sobre o PETI em todo o Brasil, referente ao período 1996-2000, a pesquisa realizada pela UFBA foi destacada como um “aspecto positivo” do Programa, no que tange à “identificação e seleção do público alvo”. (BRASIL, 2001k) O TCU verificou à época, que, embora estejam mapeados os focos de trabalho infantil no país, em geral, “não existem dados exatos sobre a quantidade de crianças no trabalho infantil, nem critérios uniformes entre os municípios para a inclusão destas crianças no Programa”. (BRASIL, 2001k, p. 10) Assim, segundo o Tribunal, a Bahia figurava como uma das poucas experiências que podiam servir de referência nacional no processo de cadastramento de crianças e adolescentes para o PETI, com informações diversificadas e consistentes, a partir das quais a seleção se adequava aos requisitos do Programa e se eximia de ingerências políticas locais.

A adoção do Cadastro Único a partir de 2001 deveria, em tese, tornar desnecessário esse trabalho de assessoramento da UFBA, porque seria criada uma base de dados nacional, sob coordenação do governo federal e de responsabilidade operacional da CEF. Mas, a despeito dessas novas condições, manteve-se a necessidade do governo de ter o acompanhamento da Universidade a esse processo.

 

A gente ainda mantinha esse convênio, o Estado mantinha o nosso serviço, e a gente cadastrava e ao mesmo tempo também passava pro município, pra que o município inserisse já dentro do cadastramento único. Só que, lá na ponta, era complicadíssimo. (Ent. 1)

 

Uma das causas das complicações a que se refere a entrevistada é que, àquela época, já estava em vigor o Programa Bolsa Escola, vinculado à área de Educação. (BRASIL, 2001h) O PETI, por sua vez, embora constituísse uma “ação interministerial”, estava vinculado à Assistência Social. O Bolsa Escola tinha o seu próprio cadastro, Cadastro do Bolsa Escola (CadBES), processado pela

CEF, sem qualquer interação com o cadastro do PETI.35 Consideradas as disputas políticas inerentes à organização distributiva da Administração Municipal, esse fato se tornou um dificultador para a implementação de um Cadastro Único, que intentava realizar um “desenvolvimento integrado da sistemática de coleta de dados e informações” nos municípios de todo o país. (BRASIL, 2001a) Além disso, os municípios não tiveram tempo para se adaptar às novas determinações, nem mesmo para entendê-las por inteiro. As secretarias municipais das diferentes áreas continuavam a visar o seu público no cadastramento, voltadas para a execução dos programas específicos que lhes diziam respeito. A prorrogação do convênio entre o CRH-UFBA e o governo estadual busca exatamente suprir essa lacuna na garantia de continuidade do processo de seleção dos beneficiários do PETI, inclusive porque o Cadastro Único foi concebido numa relação direta entre o governo federal e os municípios, sem ter inicialmente a participação do estado. Considerando aspectos relativos à unificação dos programas a entrevistada considera:

 

Primeiro, foi a coisa de cima, eles não foram preparados, [...] a própria

coleta, né, que jogaram um instrumento [...] imenso, [...] Educação não abria

mão do seu, a Educação cadastrava lá as suas famílias que eram atendidas

na escola que ela matriculava. [...] cada um com o seu pedaço, porque era

assim, eles no próprio município não se entendiam. [...] além de ter essa

dificuldade da falta de integração, de cada qual com o seu pedaço, Social

com o seu pedaço, Saúde com o seu pedaço, Educação, [...] [às vezes] num

município uma família era cadastrada quatro, cinco vezes, [...] e aí pra jogar

isso no sistema era complicadíssimo. (Ent.1)

 

A informatização do processo cadastral demandava conhecimentos e recursos dos quais os municípios não dispunham, principalmente pessoal especializado para tratar os dados. O sistema anterior, que pertencia ao Bolsa Escola, já era informatizado, mas não era operado pelo município. Então, não havia qualquer experiência nesse sentido. As dificuldades se acentuavam pelo fato de, na fase da implantação, o software do Cadastro estar sujeito a alterações contínuas (Ent.1). E, por outro lado, em se tratando de conteúdo, o banco de dados pré-existente pouco contribuía para a alimentação do novo cadastro, porque não havia identificação entre os sistemas e os formulários não se compunham de campos correspondentes. O cadastro do PETI era bastante simplificado e não contemplava todos os membros da família, não havendo, portanto, como migrar eletronicamente os dados de um cadastro para o outro. A sua principal utilidade estava na geração de uma listagem com os nomes dos potenciais beneficiários do Programa, a partir do que as prefeituras podiam contatar diretamente as respectivas famílias beneficiadas. Assim, a unificação do cadastro exigia que todo o trabalho tivesse mesmo que ser reiniciado.

A obrigatoriedade de uso imediato do Cadastro Único como única via de acesso aos programas sociais federais (BRASIL, 2001e) contribuiu bastante para se estabelecer essa confusão em todo o processo, e mesmo sobre o entendimento acerca do que representava aquele Cadastro. Isso se somou à falta de infraestrutura e de preparo técnico, características dos municípios. O Cadastro começou a ser utilizado em setembro de 2001 (BRASIL, 2001e), época em que entrava em vigor mais um programa do governo federal, o Bolsa Alimentação. (BRASIL, 2001i) Com este, mais uma área de governo entrava na disputa pelo cadastramento: a Saúde. E talvez com um agravante, porque, como se viu acima, o cadastro utilizado para o Bolsa Alimentação, em sua fase inicial, foi o do SUS, o que obrigava os municípios a operarem simultaneamente mais de um cadastro.

 

[...] quando começou o cadastro [único], como não tinha ainda uma ideia [do] objetivo do cadastro [...], a força maior dele era pra cadastrar as famílias pra receber o benefício. Então o que é que acontecia, quando chegava até os formulários desse benefício, era assim, cada secretaria, buscando cadastrar seu público alvo. Apesar de o nome ser ‘único’, na prática, não existia integração entre as secretarias, cada uma queria o seu pedaço. (Ent. 2)

 

A Caixa Econômica era a instituição responsável por distribuir os formulários do Cadastro entre os municípios, em quantidade correspondente às estimativas de pobreza definidas pelos indicadores do governo federal. Como os municípios estavam condicionados a essa estimativa, e diante da falta de clareza em relação à unificação cadastral, o esforço das secretarias era para garantir a cobertura do seu público, o que gerava conflitos institucionais. Por conta disso, a CEF atuou também como uma espécie de “agente mediador” do entendimento entre as secretarias, para que os formulários chegassem a todas elas. Não se tratava de corrigir a separação, mas de garantir um mínimo de cotização.

 

[...] quem fazia a entrega, solicitação de formulário, fazia a entrega e

distribuição, era a Caixa, [...] era divulgado a família, a estimativa de famílias

pobres, aí vamos dizer, determinado município tem direito a mil formulários,

e a gente mandava os mil formulários, quando chegavam os mil formulários

no município [...] determinada secretaria pegava os mil formulários, e a outra

secretaria que queria cadastrar o público alvo dela? Ficava sem formulário. E

aí ligava pra gente, pra gente intermediar com a secretaria pra poder dar

uma parte do formulário pra outra secretaria. (Ent. 2)

 

Essas dificuldades eram decerto acompanhadas ou já previstas pelo governo federal, tanto que, em outubro de 2001, foi criado o Grupo de Trabalho envolvendo todos os Ministérios responsáveis por programas sociais do governo federal, a Casa Civil da Presidência da República e a CEF para “articular, orientar e dar apoio técnico aos municípios” que participavam desses programas, no processo de implantação do Cadastro Único. (BRA- SIL, 2001a) O Grupo era coordenado pela SEAS, do MPAS, mas a comunicação com o Ministério era muito vaga, e os municípios não conseguiam acompanhar as mudanças que eram sugeridas.

 

[...] a gente fazia ao mesmo tempo o papel do agente operador, pra tocar o

sistema, para as coisas acontecerem, e a gente fazia ao mesmo tempo o

papel de meio de campo, porque ainda não existia site do MDS36, os

municípios não ficavam sabendo das coisas, as coisas aconteciam, um

decreto era publicado. [...] eles só sabiam dois meses, três meses depois.

(Ent. 2)

 

Segundo a entrevistada, no intuito de diagnosticar as dificuldades enfrentadas pelos municípios, a CEF realizou uma pesquisa através de suas agências no território baiano, buscando identificar os problemas enfrentados junto ao Cadastro Único. O relatório gerado a partir desse trabalho tornou-se uma referência para a atuação da

Caixa37 e consequentemente para a melhoria do processo de implementação do Cadastro. Contudo, as mudanças significativas parecem ter ocorrido mesmo a partir de intervenções mais precisas do governo federal sobre os fatores geradores dos problemas.

 

[...] não era possível mais as secretarias trabalharem daquela forma segmentada como estavam trabalhando, até porque, [...] essa própria forma de trabalho da secretaria terminava acarretando duplicidade de cadastro, porque tinha uma família cadastrada com um determinado nome, um determinado documento e a outra secretaria, por um lapso ela omite um sobrenome ou digita uma data de nascimento errada, [...] pro cadastro poderiam ser duas pessoas, então ele gerava duas informações diferentes, como se fossem duas pessoas diferentes, mas na verdade era um cadastro só. (Ent. 2)

 

Na entrevista, a definição do tipo de documento exigido do responsável legal da família é apontada como principal medida na redução das duplicidades de registro. Inicialmente, o responsável era o único a apresentar documentos para se cadastrar e podia apresentar qualquer documento; posteriormente, deu-se a definição por um documento de abrangência nacional e de algum documento para todos os membros da família. Outra medida destacada foi a criação do Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que teria propiciado o aparelhamento da administração municipal para a operação do Cadastro. O IGD foi criado ao final de abril de 2006 (BRASIL, 2006c) para disciplinar as “ações de apoio financeiro” aos municípios aderentes ao Bolsa Família e ao CadÚnico.

Esses e outros aspectos que se referem às mudanças mais recentes sobre a execução do Cadastro Único serão tratados mais à frente. Aqui interessa recompor as circunstâncias em que se deu a implantação desse novo cadastro para a implementação de programas de transferência de renda. Considerando a operação dos diferentes programas vinculados a diferentes setores da administração pública, cada um deles dispondo de uma dinâmica própria de identificação e seleção de seus beneficiários, verifica-se que desde a sua concepção o cadastro unificado tendia a oferecer dificuldades às administrações municipais que, na ponta, foram responsabilizadas pelo cadastramento. É verdade que na Bahia os municípios contaram com o apoio do governo estadual, isso decerto amenizou, mas não sanou as dificuldades, principalmente porque esse apoio se deu especificamente em razão do PETI, fato que possivelmente contribuiu para a manutenção da separação entre as áreas. O cadastramento em separado, aliado às dificuldades no uso das novas ferramentas, funcionou à revelia da regra de unicidade pretendida com o novo cadastro, fato que fica mais evidente ao estender-se a análise ao território nacional, quando se constata uma ausência, ou uma presença bastante tangencial, do governo federal no cumprimento da tarefa de orientar os municípios no processo de implantação do Cadastro Único.